II SA/Po 541/22

II SA/Po 541/22 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /sprawozdawca/
Arkadiusz Skomra
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 1 i 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
II SA/Po 541/22 POSTANOWIENIE Dnia 8 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 roku sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (sto złotych) .
Uzasadnienie
II SA/Po 541/22
UZASADNIENIE
Skarżący R. K. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO lub Kolegium) z dnia 3 czerwca 2022 r. nr [...], którym SKO, działając na podstawie art. 61a §1 i art. 37 ustawy z Dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej k.p.a.) w związku ze złożonym przez R. K. ponagleniem na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni w P. w sprawie wyrażenia zgody na zagospodarowania terenu przy nagrobku zlokalizowanym na Cmentarzu Komunalnym w P., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia.
Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym:
- w dniu 28 marca 2022 r. do skrzynki podawczej Zarządu Dróg i Zieleni w P. skarżący złożył wniosek o wyrażenie zgody na utwardzenie terenu wokół nagrobka jego zmarłej żony, zlokalizowanego na Cmentarzu Komunalnym w P..
- pismem z dnia 6 kwietnia 2022 r. znak: [...] ZDiZ wskazał, że nie może pozytywnie ustosunkować się do prośby skarżącego, ponieważ między nagrobkami zarządca cmentarza musi zapewnić bezpieczne przejście.
- w dniu 19 kwietnia 2022 r. zwrócił się do ZDIZ o wydanie decyzji w sprawie.
- w dniu 2 maja 2022 r. w związku z bezczynnością organu skarżący złożył za pośrednictwem Zarządu Dróg i Zieleni w P. ponaglenie błędnie zaadresowane do Prezydenta Miasta P. zamiast do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zgodnie jednak z art. 65 k.p.a. ponaglenie to wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy zostało przekazane do SKO w P..
Pismem z dnia 23 maja 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta P. podtrzymał brak zgody na wykonanie utwardzenia i wskazał, że w jego ocenie przepisy nie wymagają wydania decyzji administracyjnej.
- postanowieniem z dnia 03 czerwca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia.
SKO wskazało, że w badanej sprawie nie istnieje możliwość uwzględnienia ponaglenia, bo kwestia udzielenia przez zarządcę cmentarza komunalnego zgody na zagospodarowanie terenu wokół grobu nie jest sprawa administracyjną, do której stosuje się przepisy k.p.a. Nie mają do niej bowiem zastosowania przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w których możliwe jest wydanie decyzji administracyjnej. Kwestie ściśle techniczne, jak n.p. ustalenie szerokości przejść między grobami, czy sposób zagospodarowania terenu wokół grobu nie są załatwiane poprzez wydawanie aktów administracyjnych, gdyż mają charakter cywilnoprawny i organizacyjny, a regulowane są wyłącznie na mocy postanowień umownych zawartych między administratorem danego cmentarza, a osobą będącą dysponentem grobu.
W analizowanym przypadku R. K. zawarł taką umowę z Gminą P. - Zarządem Dróg i Zieleni w P. w dniu 20 lutego 2021 r. i dotyczy ona jedynie miejsca pod grób w celu urządzenia murowanego grobowca głębinowego. Na mocy tej umowy dysponent grobu ma prawo dysponowania terenem po obrysie grobu o wymiarach 1,02 m x 2,32 m, a obszar ten nie obejmuje przestrzeni pomiędzy sąsiednimi grobami. Chcąc zagospodarować tę przestrzeń np. poprzez utwardzenie terenu wokół nagrobka, ustawienie ławeczki czy nasadzenia drzew lub krzewów, dysponent zobowiązany jest uzyskać pisemną zgodę administratora cmentarza (§ 3 umowy). Brak zgody administratora oznacza niemożność realizacji zamierzenia. W umowie wskazano ponadto, iż w sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego.
Dyrektor Zarządu Dróg i Zieleni w P. jak i Prezydent Miasta P. udzielili wnioskodawcy wyjaśnień w tym zakresie stwierdzając, iż utwardzenie terenu wokół grobu M. K. nie jest dopuszczalne.
Kolegium stwierdziło, że stanowisko to jest dostatecznie czytelne i nie podlega weryfikacji w drodze postępowania administracyjnego, a może być kwestionowane wyłącznie przed sądem powszechnym.
Uwzględniając powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko, iż nie może wszcząć postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia z "innej uzasadnionej przyczyny", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., a którą jest brak sprawy administracyjnej do której może odnosić się ponaglenie. Kolegium w takiej sytuacji zobowiązane jest do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a.
Skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił postanowieniu SKO z dnia 03 czerwca 2022 r.:
1. Naruszenie art. 61 a k.p.a. w związku z art. 61 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wniesienie ponaglenia powoduje wszczęcie nowego postępowania administracyjnego;
2. Naruszenie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (poprzez jego niezastosowanie) obligującego organ rozpatrujący ponaglenie wyłącznie do wskazania czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz do stwierdzenia, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. Naruszenie art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków stanowiącego, że "przejścia między grobami mogą być zagospodarowane wyłącznie za zgodą zarządcy cmentarza oraz na warunkach przez niego określonych" (poprzez ich niezastosowanie);
4. Naruszenie art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez uznanie, że dotyczy on tylko niektórych dowolnie wybranych sytuacji, podczas gdy z jego treści wprost wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do wszelkich postępowań prowadzonych na podstawie tej ustawy w zakresie w niej nieuregulowanym;
5. Wyrażenie nieuprawnionych na tym etapie postępowania i zdaniem skarżącego- ewidentnie błędnych, opinii odnoszących się do istoty wniosku, a w szczególności popierających pogląd, że wniosek dotyczył sprawy cywilnoprawnej uregulowanej wyłącznie na mocy postanowień umownych zawartych między administratorem - zarządcą cmentarza, a osobą będącą dysponentem grobu;
6. Nieuprawnione uznanie, że postanowienia mojej umowy z Gminą P. odnoszące się do prawa do grobu de facto unieważniają przepisy prawa powszechnie obowiązującego tj. § 13 ust. 2 rozporządzenia wskazanego w pkt 3);
7. Bezprawne usankcjonowanie całkowitej bezczynności Zarządu Dróg i Zieleni w P. w sprawie jego wniosku z dnia 28 marca 2022 r. poprzez uznanie, że zarządca cmentarza nie miał prawnego obowiązku w jakikolwiek sposób odnosić się do niego.
Zdaniem skarżącego organ błędnie zastosował art. 61a k.p.a. ponieważ wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. wszczyna incydentalne postępowanie w sprawie stwierdzenia bezczynności lub w sprawie stwierdzenia przewlekłości, które kończy wydanie postanowienia. Kolegium zaskarżonym postanowieniem odniosło się od razu do meritum sprawy, nie będąc do tego uprawnione.
Skarżący podtrzymał to stanowisko w piśmie z dnia 24 czerwca 2022 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 27 czerwca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 61a, art. 37 §1 i §3, art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia.
Analizując sprawę ponownie Kolegium podtrzymało swe stanowisko wyrażone w postanowieniu nr [...] z dnia 3 czerwca 2022r. Kolegium wzięło pod uwagę przepisy dotyczące uprawnień w razie niezałatwienia sprawy administracyjnej w terminie, w szczególności art. 37 §1 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym rozstrzyga zgodnie z wytycznymi art. 37 §6.
SKO wskazało, że przepisy dotyczące ponaglenia stosuje się do spraw administracyjnych, których istota określona jest w art. 1 k.p.a., w szczególności spraw załatwianych przez organy administracji publicznej należących do właściwości tych organów rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (postanowień). Podstawowe znaczenie dla stwierdzenia możliwości zastosowania instytucji ponaglenia ma więc zawsze ustalenie we wstępnej fazie postępowania, czy ponaglenie dotyczy sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej (postanowienia) albo, czy dotyczy skargi.
Przedmiotem postępowania, którego przewlekłość została zarzucona, a która rozpoznana została w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zakończonym postanowieniem Kolegium z dnia 3 czerwca 2022r., jest zmiana sposobu zagospodarowanie terenu wokół grobu na cmentarzu komunalnym, którego zarządcą jest Zarząd Dróg i Zieleni w P.. Zadania w tym zakresie nie są realizowane w formie decyzji administracyjnej, nie są zatem sprawami administracyjnymi załatwianymi w oparciu o przepisy k.p.a. Ponaglenie nie dotyczyło też skargi na działalność organu. Odmowa wszczęcia postępowania w tym przedmiocie była zatem uzasadniona. Brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, w której wniesiono ponaglenie, stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że wszczęcie postępowania na skutek wniesionego ponaglenia jest niedopuszczalne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. K. zaskarżył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2022 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego Kolegium z dnia 3 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U.2008.48.284 z dnia 2008.03.21) poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że nie stanowi on podstawy do wszczęcia postępowania przez zarządcę cmentarza - Zarząd Dróg i Zieleni w P.;
2) naruszenie art. 19 i art. 20 k.p.a. w związku z art. 61 §1 i 61 a k.p.a. poprzez wydanie postanowienia SKO w P. z dnia 3 czerwca 2022 r. przez niewłaściwy organ, a co za tym idzie wydanie utrzymującego je w mocy zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości;
3) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61 a k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia;
4) rażące naruszenie art. 37 § 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.
5) naruszenie zasad k.p.a., a w szczególności art. 6, 7, 7b, 8 k.p.a., a przez to podważanie zasad praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia SKO [...] w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest zawsze badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Oznacza to, że badanie legalności aktów administracyjnych lub innych działań organów administracyjnych możliwe jest wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności skargi, uniemożliwia natomiast rozpoznanie sprawy co do istoty.
Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Natomiast na podstawie art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Na podstawie art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Należy wskazać, że kwestia kognicji sądu administracyjnego w sprawie, której przedmiotem jest zmiana sposobu zagospodarowania terenu wokół grobu na cmentarzu komunalnym, prowadzonej z inicjatywy skarżącego R. K. była już przedmiotem rozstrzygnięcia tutejszego sądu, który postanowieniem z dnia 22 lipca 2022 r., wydanym w sprawie sygn. II SAB/Po [...] odrzucił skargę na bezczynność Zarządu Dróg i Zieleni w P. w przedmiocie wyrażenia zgody na utwardzenie terenu wokół nagrobka. Naczelny Sąd Administracyjny z kolei oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną przez skarżącego, postanowieniem z dnia 20 października 2022 r., sygn. III OSK [...]. Nie ma zatem potrzeby ponownie wywodzić, że kwestia stanowiąca przedmiot postępowania nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego, a skarga w niej wywiedziona jest niedopuszczalna, bowiem sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wywody zawarte w uzasadnieniu cytowanego orzeczenia.
Przypomnieć więc tylko należy, że ustawodawca nie zastrzegł, aby rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody (czy odmowy) miało przybrać formę procesową tj. postanowienia lub decyzji, co oznacza, iż ustawodawca nie przewidział możliwości kwestionowania stanowiska pozytywnego czy negatywnego wyrażonego przez zarządcę cmentarza. O ile więc zarządca cmentarza został uprawniony do decydowania w przedmiocie zagospodarowania terenów wokół nagrobków na cmentarzu, którym zarządza, to ich treść nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Niezależnie od tego, że z uwagi na przedmiot omawianej sprawy nie jest ona na żadnym etapie postępowania podległa kognicji sądu administracyjnego, sąd zauważa, że skarga na postanowienie organu wydane w wyniku rozpoznania ponaglenia jest w ogóle niedopuszczalna. Ponaglenie nie wszczyna żadnej części postępowania administracyjnego, jest jedynie środkiem służącym stronie do przyspieszenia postępowania i warunkuje możliwość wniesienia skargi na przewlekłość i bezczynność organu w zakończeniu postępowania administracyjnego. Postanowienie wydane w wyniku rozpoznania ponaglenia nie kończy więc postępowania, nie rozstrzyga istoty sprawy, ani nie służy na nie zażalenie.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu o czym Sąd orzekł na wstępie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.