II SA/Po 539/22

II SA/Po 539/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący/
Arkadiusz Skomra
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 19 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu środka spożywczego, nakazu wycofania środków spożywczych z obrotu, zobowiązania do przedłożenia dokumentacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 28 lutego 2022 r., nr [...]; II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 17 listopada 2021 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (zwany dalej "WPWIS" lub organem II instancji") powiadomił Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (zwanego dalej "PPIS" lub "organem I instancji") o wykryciu przekroczenia pozostałości pestycydu w produkcie pod nazwą "B. , E. , 100 g, nr partii: [...], data trwałości: wrzesień 2023, pochodzenia e. ". E. A. T., E. M. sp. j. (zwana dalej "E.") zakupiła tenże towar od A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwanej dalej "Spółką" lub "Skarżącą"). Towar ten został konfekcjonowany, a następnie sprzedany, również do N. i na Ł. . Jak ustalono, Spółka wystawiła atest jakościowy dla E.. Potwierdzono, że bazylia dochodzi z E. i spełnia wymagania jakościowe.
Główny Inspektor Sanitarny powiadomił także WPWIS o tym, że nadesłano z N. powiadomienie alarmowe w sprawie stwierdzenia przekroczenia najwyższego dopuszczalnego poziomu pozostałości pestycydu w produkcie sprzedawanym przez Spółkę.
Pismem z dnia 22 listopada 2021 r. PPIS powiadomił WPWIS o przeprowadzonej w dniu 22 listopada 2021 r. kontroli interwencyjnej w siedzibie Spółki. Okazało się, że na stanie nie ma już kwestionowanego produktu. Spółka oświadczyła, że ustosunkuje się do kwestii posiadanych mieszanek ziół, które będą wykorzystywane do produkcji kolejnych przypraw. Spółka przedstawiła faktury na zakup bazylii. Bazylia została zakupiona od firmy B z siedzibą w E. . Przedłożono także deklarację dotyczącą pestycydów – pozostałości pestycydów miały nie przekraczać poziomów określonych w przepisach Unii Europejskiej. Nie dołączono jednak wyników badań.
W wiadomości mailowej z dnia 3 grudnia 2021 r. prezes zarządu Spółki wyjaśnił, że ponadnormatywne stężenie środka kancerogennego wykryto w kilku 100-gramowych opakowaniach, a nie w całej serii. Nie można na tej podstawie wyciągać wniosków, że cała partia jest skażona.
Organy inspekcji sanitarnej przystąpiły do ustalenia, w jaki sposób doszło do dystrybucji skażonego towaru, kto go nabył, w jakich ilościach oraz kto był sprzedawcą i, czy ktokolwiek dysponuje jakimś materiałem do przeprowadzenia stosowanego badania laboratoryjnego. Ustalono, że bazylia została wykorzystana do produkcji przypraw do ryb, ziół prowansalskich, czubricy zielonej oraz przyprawy do gyrosa. Łącznie zużyto [...] kg bazylii. Z tej ilości bazylii wyprodukowano łącznie [...] kg przyprawy do ryb, [...] kg ziół prowansalskich, [...] kg czubricy zielonej oraz [...] kg przyprawy do gyrosa. Spółka miała mieć na stanie już tylko [...] kg przyprawy do ryb powstałej z wykorzystaniem e. bazylii. Pozostałe towary sprzedano.
N. służby inspekcji sanitarnej dowiedziały się o zaistniałej sytuacji i nakazały przeprowadzenie badań laboratoryjnych ([...] opakowań bazylii po 100 g każda) celem wyjaśnienia, czy towar jest skażony. N. akredytowane laboratorium – C. potwierdziło obecność środków pestycydu przekraczających dopuszczalny poziom. Jak wskazano, towar pochodził od przedsiębiorstwa E., jednakże nie było dowodów zakupu ilości [...] kg od Spółki.
PPIS dowiedział się od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. o nieprawidłowościach związanych z towarem – e. bazylia. Również w Powicie L. potwierdzono obecność pestycydów w bazylii.
Decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r., nr [...] PPIS zakazał Spółce dystrybucji przyprawy do ryb w ilości [...] kg, nakazał Spółce wycofanie z obrotu handlowego środków spożywczych: bazylia, przyprawa do ryb, zioła prowansalskie, czubrica zielona, przyprawa do gyrosa, zobowiązał Spółkę do przedłożenia dokumentacji w przedmiocie dalszego postępowania z tymi towarami do dnia 31 stycznia 2022 r. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności co do zakazania i nakazania.
W wyniku rozpoznania wniesionego przez Spółkę odwołania od decyzji organu I instancji, decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r., nr [...] WPWIS uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji stwierdził, że w aktach sprawy brakuje wyników badań laboratoryjnych mieszanek przyprawowych o przekroczeniu NDP chlorotalonilu na poziomie 0,49 +/- 0,25 mg/kg. W tych okolicznościach błędnie ustalony stan faktyczny mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
PPIS przystąpił do przeprowadzenia ponownego postępowania. W dniu 11 lutego 2022 r. przeprowadzono kontrolę interwencyjną w zakładach Spółki. Jak ustalono podczas kontroli, Spółka pobrała próbki do analizy laboratoryjnej. Dwie próbki pobrano z partii o numerze [...] z worków [...]-kilogramowych, jedna próbka z worka [...]kilogramowego (partia [...]). Próbki pobrali pracownicy Spółki, ale żaden z nich nie jest certyfikowanym próbkobiorcą. Prezes zarządu Spółki nie potrafił określić, w jaki sposób pobrano próbki i dostarczono je do laboratoriów. Badania nad dwiema próbkami przeprowadziło Akredytowane Laboratorium E. 1 sp. z o.o. z siedzibą w M., a nad ostatnią próbką – A. 1 sp. z o.o. z siedzibą w D.. Raporty analityczne nie wykazały wykrycia pozostałości chlorotalonilu.
Prezes zarządu Spółki powiadomił także pracowników PPIS, że dokonano zwrotu towarów powstałych przy użyciu bazylii suszonej i oczekują one na zakończenie postępowania. Stwierdził także, że bazylia zwrócona prze E. nie mogła być sprzedana przez Spółkę, ponieważ ta bazylia różni się od tej, którą zwrócono z innych źródeł. Bazylia zwrócona przez E. posiada inną barwę.
PPIS zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., aby sprawdzić skąd E. kupowała bazylię. Z ustaleń k. organu wynika, że E. nabywała bazylię od Spółki. Ustalono także, że zwrotu dokonała Ł. spółka E. 2 z siedzibą w R. . Miałą to być bazylia zakupiona od Spółki.
PPIS zwrócił się do Spółki o wyjaśnienie faktu, że ta odebrała towar od innego podmiotu – E.2 z siedzibą w R. . Spółka wyjaśniła, że odbierając towar od E. musiało dojść do pomyłki i ze względu na dużą ilość zwracanego towaru przywieziono także produktu pochodzące z łotewskiej spółki. Zwracając tak dużą ilość towaru nie sposób sprawować nadzór nad każdą paczką, jaka powraca do magazynów.
Decyzją z dnia 28 lutego 2022 r., nr [...] PPIS wydał tożsame rozstrzygnięcie jak za pierwszym razem. Organ I instancji szczegółowo zrelacjonował cały stan faktyczny. PPIS wyjaśnił, że produkt spożywczy pochodzący spoza Unii Europejskiej musi odpowiadać swoją jakością tym produktom, które zostały wyprodukowane na jej terenie. Wynika to z rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. 2002 r. Nr 31, poz. 1, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 178/2002"). Bazylię suszoną sprowadzoną przez Spółkę z E. uznano za środek spożywczy niespełniający wymagań zdrowotnych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021, ze zmianami, zwanej dalej "u.b.ż.ż.").
Jak wynika z innych przepisów unijnych, chlorotalonil miał zostać wycofany jako środek ochrony roślin do dnia 20 listopada 2019 r. Należy stwierdzić, mimo braku badań toksykologicznych, że każda ilość tego środka stanowi zagrożenie, a więc jakakolwiek ilość tego środka występująca w żywności wymaga wycofania jej z rynku.
Zgodnie z rozporządzeniem nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lutego 2005 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w żywności i paszy pochodzenia roślinnego i zwierzęcego oraz na ich powierzchni, zmieniającego dyrektywę Rady 91/414/EWG (Dz. U. UE. L. z 2005 r. poz. 70) zabrania się przetwarzania i/lub mieszania celem rozcieńczenia z tymi samymi lub innymi produktami produktów wyszczególnionych w załączniku nr I niespełniających wymagań określonych w art. 18 ust. 1 lub art. 20 tak aby spełniały je po przeprowadzeniu tych procesów. Z kolei w myśl art. 6a ust. 1 i 2 u.b.ż.ż. nie można wykorzystywać produktów niespełniających wymagań zdrowotnych określonych w tej ustawie i przepisach europejskich.
Zapewne obecność pestycydów na bazylii powstała podczas uprawy. Konfekcjonowanie, selekcjonowanie oraz pakowanie nie sprawiło, że pestycydy zniknęły.
PPIS wskazał, że Spółka nie przedstawiła badań laboratoryjnych na potwierdzenie tego, że sprowadzona z E. bazylia spełnia standardy żywieniowe. W dołączonej do akt sprawy deklaracji producenta nie ma potwierdzenia dotyczącego zgodności produktu z NDP ustalonymi dla chlorotalonilu. Spółka przedstawiła wynik badań, których nie można uznać za wiarygodne, ponieważ nie opisano sposobu pobrania próbek. Nie przedstawiono protokołów z pobrania próbek, a to może mieć wpływ na wynik badań. Ponadto pracownicy Spółki nie są certyfikowanymi próbkobiorcami.
Zgodnie z art. 138 ust. 2 lit. d i g rozporządzenia nr 2017/625 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia rośli i środków ochrony roślin, a także zmieniających szereg przepisów unijnych (zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2017/625"), właściwe organy państw członkowskich mogą ograniczyć lub zakazać wprowadzania do obrotu, przemieszczania, wprowadzania na terytorium Unii lub wywozy zwierząt i towarów oraz zakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki lub nakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki, a także nakaz wycofania od użytkowników, wycofania z obrotu, usunięcia i zniszczenia towarów pozwalający na wykorzystania do celów innych, niż te, które były pierwotnie przeznaczone, w wyjątkowych sytuacjach.
Stwierdzona obecność pestycydów sprawia, że produkty należy wycofać z rynku, zakazać jego dystrybucji i powiadomić organ inspekcji sanitarnej o jego dalszych losach.
Pełnomocnik Spółki – G. Ł. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym zaskarżono ją w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 7, art. 77, art. 80, art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pominięcie okoliczności istotnych dla sprawy, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów oraz rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść strony;
2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji;
3) art. 3 ust. 3 pkt 44, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 u.b.ż.ż. oraz art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez bezpodstawne uznanie przedmiotowego produktu za niespełniający wymagań prawnych, szkodliwy dla zdrowia oraz niebezpieczny;
4) art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zmianami) oraz art. 138 ust. 1 oraz art. 138 ust. 2 lit. d i g rozporządzenia nr 2017/625 poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne nałożenie nakazu wycofania przedmiotowych produktów z obrotu oraz zakazu wprowadzania ich do obrotu;
5) art. 108 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.
W obszernym uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że PPIS błędnie uznał niewiarygodność przeprowadzonych badań laboratoryjnych. Wskazano, że zarówno N. laboratorium, na którego wynikach oparto decyzję organu I instancji, jak i laboratoria polskie posiadają akredytację, a więc są to niejako równorzędne podmioty badawcze. Ich wyniki są tak samo wiarygodne. Wątpliwości budzi natomiast to, że bazylia przebadana w N. posiadała inny kolor niż ta, którą Spółka sprzedaje swoim klientom. To podważa tezę, że akurat ta bazylia, którą zbadano w N. pochodzi od Spółki.
Decyzją z dnia 27 maja 2022 r., nr [...] WPWIS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji również szczegółowo zrelacjonował stan faktyczny sprawy. Stwierdził, że badania przeprowadzone przez laboratoria potwierdziły brak obecności substancji szkodliwej. Jednakże N. laboratorium potwierdziło, że bazylia suszona pobrana od E. posiada tę substancję. Z ustaleń wynika także, że do połowy listopada 2021 r. E. kupowała bazylię tylko od Spółki. Zwrócona partia o numerze [...] pochodziła z innej dostawy od Spółki.
Badania przeprowadzone przez N. podmiot miały charakter urzędowy, dlatego nie ma powodu wątpić w prawidłowość tych wyników. Pobieranie próbek jest procesem analitycznym, którego warunki zostały określone w dyrektywie 2002/63/WE. Z tego aktu prawnego wynika, w jaki sposób należy prowadzić proces pobierania próbek. Musi to być osoba wykwalifikowana, gdyż nieprawidłowe pobranie wyników może wpływać na ostateczny wynik badań.
Spółka nie przedstawiła protokołów pobrania próbek. Niewiedza co do gramatury produktu przekazanej do analizy, a także brak kwalifikacji w zakresie pobierania próbek pozwala na powątpiewanie w wyniki badań przeprowadzonych w Polsce.
Pełnomocnik Skarżącej – adw. M. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, nierozwiązanie kwestii spornych;
2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne, niepełne oraz niespójne i sprzeczne uzasadnienie decyzji;
3) art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 u.b.ż.ż. i art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez bezpodstawne i nieuzasadnione uznanie przedmiotowych produktów za niespełniające wymagań jakości handlowej produktów rolno-spożywczych;
4) art. 138 ust. 1 i art. 138 ust. 2 lit. d i g rozporządzenia nr 2017/625 poprzez niezasadne utrzymanie w mocy nakazu wycofania przedmiotowych produktów z obrotu oraz zakazu wprowadzania ich do obrotu.
Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji poprzestały jedynie na badaniach niemieckiego laboratorium co do próbek pobranych od E.. Stwierdzono tam przekroczenie stężenia pestycydów. Natomiast polskim badaniom odmówiono wiarygodności z uwagi na brak przedstawienia protokołów pobrania próbek i dokonanych czynności podczas pobierania.
Skarżąca podkreśliła, że WPWIS sam zlekceważył własne zalecenia zawarte w decyzji kasatoryjnej. W momencie wydawania tamtej decyzji nie dało się jednoznacznie ocenić tego, czy bazylia e. została prawidłowo przebadana. Następnie, do momentu wydania decyzji przez organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu nie nadesłano żadnych nowych raportów, a więc nie przeprowadzono zalecanych badań. Co istotne, skoro PPIS oraz WPWIS mieli wątpliwości co do pobrania próbek, sami mogli przeprowadzić postępowanie dowodowe i zlecić przeprowadzenie stosownych analiz.
Jeśli chodzi o zwróconą bazylię przez E., da się zauważyć zupełnie inny kolor od tej, którą Skarżąca sprzedaje. To także podaje w wątpliwość, czy ta partia, która została przebadana w N. pochodzi w ogóle od Skarżącej.
Skarżąca nie zgodziła się także z twierdzeniem organu II instancji, że przepakowanie produktu nie może prowadzić do zanieczyszczenia pestycydami. Przy pakowaniu do mniejszych tj. 100-gramowych woreczków mogło dojść do pomieszania partii. Nie da się jednoznacznie stwierdzić, że na pewno ta sama partia, która została sprzedana, została przeanalizowana przez n. laboratorium.
Skarżąca podniosła także wątpliwość co twierdzenia organu II instancji o prawidłowości przeprowadzonych badań laboratoryjnych. Skoro uważa się, że n. podmiot jest laboratorium akredytowanym, a to daje rękojmie prawidłowości badań, taki sam wniosek należy wyciągnąć odnośnie badań przeprowadzonych w Polsce.
Powołując się na orzecznictwo sądowe, Skarżąca wskazała, że stwierdzenie skażenia jednego produktu nie może prowadzić do nałożenia obowiązku wycofania całości dostawy. Domniemanie z art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 178/2002 nie może rozciągać się na wszystkie dostawy, jakie sprowadzono z E. tylko dlatego, że jedna próbka okazała się skażona.
W odpowiedzi na skargę WPWIS wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, a zarzuty Skarżącej uznał za bezpodstawne.
Pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. WPWIS wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarżąca nie odpowiedziała na ten wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty wzięto pod uwagę na tym etapie postępowania.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". W toku postępowania sądowoadministracyjnego organ II instancji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a Skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 20 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 19 października 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem skargi jest decyzja WPWIS utrzymująca w mocy decyzję PPIS w przedmiocie nakazów oraz zakazów związanych z dystrybucją produktów spożywczych – bazylii, przyprawy do ryb, przyprawy do gyrosa oraz czubricy zielonej oraz ziół prowansalskich. W wyniku rozpoznania skargi Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy prawa unijnego, a także u.b.ż.ż. Jednakże to nie wykładnia tych przepisów stanowi podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a przepisy prawa procesowego. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że poprzez błędne zastosowanie przepisów k.p.a doszło do naruszenia prawa w sposób, w jaki mogło to mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Zarówno n. , jak i polskie służby inspekcji sanitarnej ujawniły skażenie bazylii suszonej. N. służby ogłosiły alarm w systemie powiadamiania. Zgodnie z komunikatem wykryto obecność pestycydów w bazylii suszonej. Ta zaś pochodziła od kontrahenta Skarżącej – E.. Następnie, Główny Inspektor Sanitarny, WPWIS oraz PPIS uzyskały informację od innych powiatowych organów o tym, że na terenie ich działalności również są "ogniska" występowania tego produktu.
WPWIS oraz PPIS doszli do przekonania, że bazylia suszona, a także produkty powstałe w oparciu o nią pochodzą od Skarżącej. Na dowód tego wskazano, że E. do połowy listopada 2021 r. była stałym kontrahentem Skarżącej. E.2 z siedzibą w R. także zaopatrywała się w bazylię u Skarżącej. Wszystkie zatem dostawy bazylii do kontrahentów, które następnie zwrócono Skarżącej są skażone ponieważ N. laboratorium C. , po przeprowadzeniu odpowiednich badań, stwierdziło obecność pestycydów. Skarżąca konsekwentnie zaprzecza tym twierdzeniom. Sąd w składzie orzekającym zgodził się z Skarżącą.
Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze, a także powołany już art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd przeanalizował całokształt akt sprawy i doszedł do przekonania, że nie da się na ten moment ustalić, że skażona bazylia suszona pochodzenia e. została zbyta przez Skarżącą. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że N. laboratorium wskazało obecność pestycydów w suszonej bazylii, jaką pobrano od przedsiębiorstwa E.. Jednocześnie nie przedstawiono dowodu, że zakupiona od Skarżącej ilość ([...] kg bazylii) to ta sama, która następnie została przebadana w N. . Nie było dowodu zakupu tejże ilości. Ponadto uwagę zwraca twierdzenie Skarżącej, co do koloru rzeczonej bazylii. Skarżąca konsekwentnie uważa, że bazylia zwrócona przez E. posiada inny kolor, niż ta, którą sprzedaje swoim klientom. Brak dowodu sprzedaży [...] kg podmiotowi E. oraz inny kolor bazylii podaje w wątpliwość to co było przedmiotem badania. Sąd w składzie orzekającym uważa, że ma to istotne znaczenie dla sprawy, jednakże organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) nie odniosły się do tej wątpliwości. Pozostaje ona niewyjaśniona.
Druga okoliczność, która zdaniem Sądu w składzie orzekającym ma zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy to twierdzenia WPWIS oraz PPIS o konieczności dania wiary n. laboratorium i jednocześnie o odmówieniu jej wynikom przedstawionym przez Skarżącą, a pochodzącym z laboratoriów w Polsce. Organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że nie przedstawiono żadnych protokołów z pobrania próbek przekazanych do badań Akredytowanemu Laboratorium E.1 sp. z o.o. z siedzibą w M. oraz A.1 sp. z o.o. z siedzibą w D.. Organy stwierdziły także, że żaden z pracowników Skarżącej nie jest licencjonowanym próbkobiorcom. Te okoliczności, zdaniem organów, stanowią podstawę do odmówienia wartości dowodowej przedstawionym wynikom badań. Sąd w składzie orzekającym nie zgadza się z tym twierdzeniem. Należy zaznaczyć, że w aktach administracyjnych (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu I instancji) znajduje się wyłącznie nieprzetłumaczony dokument sporządzony w języku N. . Są to wyniki badań, w których N. laboratorium miało stwierdzić obecność pestycydów. Uwagę zwraca to, że żaden organ nie zlecił przetłumaczenia tego dokumentu, aby był on materiałem, z którym można było zapoznać się. Treść tych wyników nie jest dla Sądu znana.
Co więcej, akta administracyjne także nie zawierają protokołów z pobrania próbek przez n. laboratorium. Zarówno PPIS oraz WPWIS, tak jak w przypadku polskich laboratoriów, tak i w przypadku niemieckiego podmiotu, nie posiadają wiedzy, czy próbki były należycie pobrane. Organy nie mają wiedzy, czy próbkobiorcy w N. posiadali odpowiednią licencję. Jest to, zdaniem Sądu zasadnicza okoliczność niniejszej sprawy szczególnie, że wszystkie trzy podmioty posiadają akredytację, a więc są podmiotami równorzędnymi. Skarżąca zasadnie zwróciła uwagę, że każdy z podmiotów prowadzących badania laboratoryjne posiadał wymagane uprawnienia do tego, aby wyniki badań wykorzystać do spraw urzędowych.
Uwagę Sądu zwracają także adnotacje zawarte w wynikach badań polskich laboratoriów. Podmioty te co prawda wskazały, że próbki pochodzą od zleceniodawcy – Skarżącej, jednakże odnotowano, że stan próbek "nie budzi zastrzeżeń", ich zamknięcie, sposób dostawy (k. 95 i 99 akt administracyjnych organu I instancji). Skoro próbki dostarczone przez Skarżącą nie budziły zastrzeżeń, a w podsumowaniu wyników nie odnotowano żadnych wątpliwości co do poprawności przeprowadzonych badań, nieuprawnionym jest twierdzenie, że polskie laboratoria przeprowadziły badania niepozwalające na wyjaśnienie rzeczywistego stanu rzeczy – skażenia bazylii. Z tego właśnie względu WPWIS, a także PPIS nie mieli podstaw do powątpiewania w jakiekolwiek badania laboratoryjne szczególnie, że oba organy zaniechały samodzielnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy poprzestały jedynie na wynikach badań otrzymanych z N. , a także wynikach badań przedstawionych przez Skarżącą, która sama zleciła ich przeprowadzenie. Organy nie przeprowadziły samodzielnego postępowania wyjaśniającego tj. nie wykazały inicjatywy, aby na ich zlecenie zostały wyjaśnione okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, co zresztą zasygnalizował WPWIS w swojej decyzji kasatoryjnej. Wszystkie dowody, jakie wzięto pod uwagę, a także te, które odrzucono powstały poza organami administracji publicznej.
Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi: "Organy mają obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem poprawnego zastosowania normy prawa materialnego. Kierując się zaś normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla wykazania tych faktów są potrzebne. Ocena zgromadzonych dowodów musi odpowiadać zasadzie swobodnej oceny regulowanej w art. 80 k.p.a., czyli oceny, która winna być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł oceny, czyli organ winien opierać się na zebranym materiale, ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału z uwzględnieniem tego, iż organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, powinno być zgodne z zasadami logiki." (wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 31/19, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Sąd nie twierdzi, że każdy dowód zawsze musi być pozyskany z inicjatywy organu administracji publicznej. Można bowiem posiłkować się dowodami uzyskanymi od innych organów, czy instytucji publicznych, a nawet od strony. Jednakże w sytuacji, gdy okoliczności pozyskania dowodu (sposób pobrania próbek dla badań w Polsce) w ocenie organu budzą wątpliwości, a te same okoliczności w odniesieniu do pozyskania innego dowodu (sposób pobrania próbek dla badań w N. ) w ogóle nie są znane, nie można poprzestać na dowodach nie pochodzących od organu z uwagi na wspomniany już art. 77 § 1 k.p.a. "Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (co znalazło potwierdzenie w nowej redakcji przepisu art. 7 k.p.a. – na wniosek strony lub z urzędu). Ponadto należy podkreślić, że organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności, a w razie potrzeby konfrontować i uzupełniać." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 893/20, dostępny w CBOSA). Z tego właśnie względu należało zgodzić się z Skarżącą, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ustalenia organów administracji publicznej nie pozwalają na niesporną ocenę stanu faktycznego. W konsekwencji tego naruszenia wątpliwe jest przedstawienie całokształtu okoliczności i spójność podniesionych twierdzeń, co z kolei narusza art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd zwraca uwagę organów administracji publicznej, że nałożony zakaz dystrybucji bazylii i pozostałych przypraw został orzeczony po przebadaniu wyłącznie bazylii. Istotnie, zgodnie z art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 178/2002 przyjmuje się domniemanie, że jeżeli niebezpieczny środek spożywczy stanowi część partii, transzy lub dostawy żywności należącej do tej samej klasy lub kategorii, należy założyć, że całość żywności w tej partii, transzy lub dostawie jest również niebezpieczna, chyba że po dokonaniu szczegółowej oceny brak jest dowodów, iż reszta partii, transzy lub dostawy jest niebezpieczna. Wątpliwości jakie powstały przy badaniu laboratoryjnym bazylii suszonej (badanie bazylii w N. , która pochodziła od E., brak dokumentu dotyczącego sprzedaży tej konkretnej partii przez Skarżącą, kolor bazylii) przeniesiono także na inne produkty wyprodukowane przez Skarżącą, pomimo braku przeprowadzenia jakichkolwiek badań nad nimi. Jak wskazał tut. Sąd, a Skarżąca przywołała ten pogląd: "Wykładnia art. 14 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L 02.31.1) wskazuje, iż określone w tym przepisie domniemanie prawne dotyczy tylko tej partii transzy lub dostawy żywności, z której pobrano próbki, a następnie w wyniku kontroli pobranych próbek ustalono, iż przynajmniej część tej partii, transzy lub dostawy zawiera niebezpieczny środek spożywczy." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1013/12, dostępny w CBOSA). Skoro WPWIS zaakceptował, że PPIS nałożył zakaz dystrybucji wszystkich produktów pochodzących z produkcji z wykorzystaniem tejże bazylii, powinny zostać przeprowadzone dodatkowe badania, aby wykluczyć obawy co do skażenia całego asortymentu. Sąd dopatrzył się w tym naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sposób budzący zaufanie obywatela (szerzej: każdego podmiotu prawa) do organów państwa. Skarżąca, która jak widać trudni się obrotem ziół i przypraw, dla dalszego możliwie niezakłóconego funkcjonowania powinna zostać potraktowana w ten sposób, aby incydent z bazylią nie przełożył się na całość jej działalności. Tym czasem wyniki badań dotyczące bazylii rozciągnięto na wszystkie produkty mające w składzie tę bazylię i zakazano obrotu nimi. Jest to, zdaniem Sądu, działanie nieproporcjonalne tym bardziej, że organ miał możliwość przeprowadzenia wszechstronnych badań laboratoryjnych.
Sąd podziela wątpliwości Skarżącej co do źródła skażenia bazylii przebadanej w N. . Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, bazylia została sprowadzona z E. w workach 50-, 25- oraz 5-kilogramowych. Przedsiębiorstwo E. postanowiło, że zakupioną bazylię przepakuje do 100-gramowych woreczków i takie opakowania będzie sprzedawać. Skarżąca zasadnie zauważyła, że moment przepakowywania mógł spowodować skażenie. Jest to jedynie wątpliwość, która także powinna zostać wyjaśniona. Nie została.
Sąd w składzie orzekającym postanowił nie odnosić się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż to jest przedwczesne. Być może okaże się po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że obawy organów potwierdzą się, a kolejna decyzja, jaka zapadnie w niniejszej sprawie będzie odpowiadać tej, którą w tym postępowaniu Skarżąca kwestionuje.
Mając powyższe na uwadze Sądu doszedł do przekonania o zasadności najistotniejszych zarzutów podniesionych w skardze. Intencjonalne zaniechanie odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wynika z przedwczesności tejże oceny. Doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób, w jaki miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I. sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 697 zł, na którą złożyło się: 200 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – wynagrodzenie adwokata reprezentującego Skarżącą przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od udzielonego pełnomocnictwa (pkt II. sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim PPIS zleci przeprowadzenie badań laboratoryjnych akredytowanemu podmiotowi na okoliczność obecności pestycydów w bazylii suszonej, a także we wszystkich produktach, jakie powstały przy użyciu tejże bazylii, które posiada Skarżąca. Uzyskane w ten sposób wynik badań zestawi z badaniami przeprowadzonymi w Polsce, a po ustaleniu, czy zbadana w N. bazylia pochodziła z partii, jaką E. nabył od Skarżącej, mając na względzie również wątpliwości dotyczące koloru bazylii, PPIS porówna z wynikami n. laboratorium.