II SA/Po 537/22

II SA/Po 537/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 68/23 - Wyrok NSA z 2025-06-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art, 3 ust. 7, 7a i 8, art. 29 ust. 2 pkt 1b, art. 29 ust. 4, art. 50, art. 51 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4, art. 30 ust. 1 pkt 3
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi U. K. i M. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r., nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB"), po rozpatrzeniu odwołania B. D., J. S., B. S., uchyliło decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej jako "PINB" z dnia 18 marca 2022r., znak: [...] w części dotyczącej podstawy prawnej i przywołał w to miejsce art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020r., poz. 735 ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1333 ze zm.; dalej: P.b.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471),a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Decyzja WWINB, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.
PINB pod znakiem [...] - prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na ,sprzebudowie korytarza" w budynku przy pl. [...] [...]a w T. . Natomiast pod znakiem [...] - prowadził postępowanie w sprawie wykonywanych robót budowlanych w tym ocieplenia budynku oraz dokonania zmiany kształtu i funkcji otworów okiennych w budynku mieszkalnym znajdującym się na dz. nr [...] i [...].
W dniu 14 czerwca 2016 r. PINB zawiadomił strony, że postępowanie znak: [...] w sprawie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym na dz. nr [...] i [...], położonym w mieście T. przy pl. [...] [...] i [...]a, zostaje rozdzielone na dwie odrębne sprawy:
1. pod znak: [...] prowadzona będzie sprawa wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym na dz. nr [...],
2. pod znak: [...] prowadzone będzie postępowanie dotyczące wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym za dz. nr [...].
W dniu 19 grudnia 2016 r. PINB zawiadomił strony m.in. iż w postępowaniu oznaczonym [...] - dotyczącym zmiany kształtu nadproża okna balkonowego oraz ocieplenia fragmentu ściany na I piętrze budynku będzie prowadzone pod znakiem [...]
W dniu 20 grudnia 2016 r. PINB w sprawie znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3, 4 i 5 P.b., wydał postanowienie:
- wstrzymujące U. i M. K. roboty budowlane polegające na zmianie kształtu otworu drzwi balkonowych wraz z przebudową nadproża nad drzwiami balkonowym i ociepleniu części ściany elewacji frontowej (północnej) w otoczeniu tych drzwi balkonowych na poziomie piętra budynku mieszkalnego wielorodzinnego w tej części obiektu usytuowanego przy pl. [...] [...] na dz. nr [...] z powodu wykonywania ich bez wymaganego pozwolenia na budowę,
- nakładające na U. i M. K. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oceny technicznej wykonanej przebudowy.
M. K. w dniu 02 lutego 2017 r. przekazał "ocenę techniczną wykonanej przebudowy obejmującej drzwi balkonowe, usytuowane na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego położonego przy pl. [...] [...]aw T. na dz. nr [...]".
PINB w dniu 02 czerwca 2017 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. Delegatura w K. (dalej: Konserwator) o zajęcie stanowiska (uzgodnienia) w zakresie wykonanych robót budowlanych polegających na zmianie kształtu otworu drzwi balkonowych wraz z przebudową nadproża nad drzwiami balkonowymi i ocieplenia części ściany elewacji frontowej (północnej) w otoczeniu tych drzwi balkonowych na poziomie piętra budynku mieszkalnego wielorodzinnego w tej części obiektu usytuowanego przy pl. [...] [...] na dz. nr [...].
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia 29 czerwca 2017 r. znak: [...], umorzył postępowanie zażaleniowe.
Konserwator pismem z dnia 09 czerwca 2017 r. poinformował organ powiatowy, iż "budynek mieszkalny usytuowany przy pl. [...] [...]/[...] a w granicach dz. nr [...] i [...] w T. , wzniesiono w 3 ćwierci XIX w., z uwagi na posiadane historyczne wartości architektoniczne, ujęty został w gminnej ewidencji zabytków, a jednocześnie znajduje się w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta T. , wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 10 czerwca 1985 r. Tym samym budynek ten - jako element składowy zabytkowego układu urbanistycznego - podlegaprawnej ochronie konserwatorskiej (...),inwestorzy sprzecznie z zakresem udzielonego przez organ ochrony zabytków pozwolenia wykonali wskazane wyżej otwory z nadprożami łukowatymi, a nadto bez pozwolenia organu ochrony zabytków zmienili kształty trzech otworów okiennych usytuowanych na piętrze w osiach od pierwszej do trzeciej - licząc od zachodu - elewacji frontowej i kształt drzwi balkonowych usytuowanych na piętrze w osi czwartej - licząc od zachodu - elewacji frontowej budynku mieszkalnego - otwory te również uzyskały nadproża łukowe. Nadto w sąsiedztwie drzwi balkonowych znajdujących się na piętrze docieplili fragment elewacji.
Konserwator wskazał, iż mając na uwadze treść art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie dopuszcza możliwości zaakceptowania opisanych powyżej prac - przekraczających zakres pozwolenia konserwatorskiego lub zrealizowanych bez takiego pozwolenia, wykonane prace, częściowo niezgodne z treścią pozwolenia konserwatorskiego, a częściowo samowolnie, doprowadziły do istotnego naruszenia historycznej formy architektonicznej budynku, co jest sprzeczne z zasadami zabytków - i z oczywistych względów nie może budzić akceptacji organu ochrony zabytków".
Państwo K. w dniu 23 czerwca 2017 r. przedłożyli w organie powiatowym kopie pozwolenia Konserwatora na wymianę okien /stolarki okiennej/ i naprawę elewacji z odtworzeniem kolorystyki budynku położonego w T. przy pl. [...] [...] (z dnia 05 lipca 2011r. znak: [...]) oraz kopię projektu budowlanego wymiany okien budynku mieszkalno- usługowego oraz naprawy elewacji dz. nr [...].
Konserwator pismem z dnia 12 lipca 2017r. powiadomił organ powiatowy, iż "aktualnie w sprawie sfałszowania dokumentacji projektowej dotyczącej remontu budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] [...]/[...] a w granicach działek nr [...] i [...] w T. prowadzone jest postępowanie karne przez Sąd Rejonowy w T. .
PINB postanowieniem z dnia 25 października 2017 r., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych przez U. i M. K. robót budowlanych.
WWINB postanowieniem z dnia 07 grudnia 2017 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu powiatowego.
W dniu 09 grudnia 2019 r. wpłynęło do organu powiatowego kolejne stanowisko Konserwatora w którym podniesiono, iż nie do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego jest zmiana kształtu drzwi balkonowych wraz z przebudową nadproża nad tymi drzwiami balkonowymi zlokalizowanymi na poziomie piętra w czwartej - licząc od zachodu - osi elewacji frontowej budynku. Należy przywrócić historyczna formę otworu drzwi balkonowych, w tym również historyczną formę nadproża otworu tych drzwi. Ponadto wskazano, iż nie do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego jest wykonanie warstwy dociepleniowej na elewacji oraz wykonanie wypraw tynkarskich i renowacji detalu architektonicznego w taki sposób, że faktura tynku zatraciła swoje historyczne zatarcie, a detal architektoniczny (gzyms kordonowy nad parterem, gzyms wydzielający od dołu ścianą kolankową, gzyms koronujący i parapety okienne) został przekształcony i zatracił w ten sposób swoją historyczną formę. Należy usunąć z elewacji warstwę dociepleniową, wykonać nowe wyprawy tynkarskie, pod względem składu chemicznego, uziarnienia i sposobu zatarcia powtarzające historyczne tynki, a detal architektoniczny należy odtworzyć według historycznych rozwiązań.
PINB w dniu 17 marca 2020 r. podjął postępowanie administracyjne zawieszone postanowieniem z dnia 25 października 2017 r.
PINB wydał w dniu 14 lipca 2020r. decyzję znak: [...], w której odstąpił od nałożenia na U., i M. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w związku z wykonanymi robotami budowlanymi polegającymi na zmianie kształtu otworu drzwi balkonowych wraz z przebudową nadproża nad drzwiami balkonowymi i ociepleniu części ściany elewacji frontowej (północnej) w otoczeniu tych drzwi balkonowych na poziomie piętra budynku mieszkalnego wielorodzinnego w tej części obiektu usytuowanego przy pl. [...] [...] w T. (dz. nr [...]).
WWINB decyzją z dnia 08 września 2020r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14.01.2021r. sygn. II SA/Po [...], oddalił skargę Państwa U. i M. K. na ww. decyzję WWINB.
PINB w dniu 14 czerwca 2021 r. wezwał U. i M. K. do przesłania dokumentu, z którego wynika/wynikało, że inwestorzy dysponowali nieruchomością na cele budowlane (dz. nr [...] oraz pozytywną opinią konserwatora zabytków.
Państwo K. przedłożyli oświadczenie z dnia 30 czerwca 2011 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla dz. nr [...] T., pozwolenie nr [...] na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz projekt budowlany.
PINB w dniu 18 marca 2022 r. wydał decyzję znak: [...], którą nakazał U. i M. K. doprowadzenie obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem handlowo-usługowym znajdującym się przy pl. [...] [...] i [...]a w T. na działkach położonych w m. T. w obrębie "[...]" [...]) oznaczonych nr [...], [...] i [...] w zakresie przegrody zewnętrznej elewacji frontowej (północnej) od strony pl. [...] [...] i [...]a w T. na dz. nr [...] (szerokość wspólnego korytarza) na poziomie I piętra tej kamienicy do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie historycznej formy otworu drzwi balkonowych, w tym również historyczną formę nadproża tych drzwi oraz usunięcie z elewacji warstwy dociepleniowej, a także wykonanie nowych wypraw tynkarskich, które pod względem składu chemicznego, uziarnienia i sposobu zatarcia powtórzyć mają historyczne tynki, z odtworzeniem detalu architektonicznego według historycznych rozwiązań. Roboty odtworzeniowe należy przeprowadzić w porozumieniu z Kierownikiem Departamentu w K., W. Urzędu Ochrony Zabytków w P..
Odwołanie w ustawowym terminie złożyli U. i M. K. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Wg skarżących PINB nieprawidłowo uznał, iż zmiana wielkości otworu drzwi balkonowych stanowi przebudowę, a nie remont i wymaga pozwolenia na budowę oraz że na wykonanie ocieplenia budynku do 12m wymagane było pozwolenie na budowę. Odwołujący podkreślili, iż dokonali stosownego zgłoszenia wymiany drzwi balkonowych wraz z budową nadproża oraz ociepleniem części ściany.
Decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r., WWINB uchylił decyzję PINB z dnia 18 marca 2022 r., znak: [...] w części dotyczącej podstawy prawnej, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji WWINB wskazał, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co oznacza, że na ich wykonanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor takiej decyzji nie uzyskał, zatem zastosowanie mają przepisy art. 50-51 P.b..
Ustosunkowując się do argumentów skarżących organ stwierdził, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na:
1) remoncie obiektów budowlanych;
1a) przebudowie obiektów, o których mowa w ust. 1.
Zgodnie z art. 29 ust. 4 P.b. roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane:
1) przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę,
2) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1
- przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem roboty budowlane wykonywane na zewnątrz budynku (ingerujące w wygląd zewnętrzny budynku) zlokalizowanego w obszarze chronionym układu urbanistycznego miasta T. , muszą być uzgadniane z Konserwatorem Zabytków.
Organ wyjaśnił, iż inwestor co prawda dokonał zgłoszenia z dnia 30 czerwca 2011 r., wykonania robót budowlanych polegających na wymianie okien budynku mieszkalno-usługowego oraz naprawienia elewacji na dz. nr [...] w T. . Natomiast zgłoszenie nie obejmowało wykonania ocieplenia na budynku ujętym w gminnej ewidencji zabytków, a jednocześnie znajdującym się w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta T. .
Należy zatem zgodzić się ze Skarżącymi, iż uzyskali oni pozwolenie Konserwatora na wymianę okien /stolarki okiennej/ i naprawę elewacji z odtworzeniem kolorystyki budynku położonego w T. przy pl. [...] [...] oraz iż pozwolenie to zatwierdzało projekt budowlany wymiany okien budynku mieszkalno- usługowego oraz naprawy elewacji dz. nr [...].
Niemniej jednak w ocenie WWINB, ww. zgoda jak i projekt dotyczyły jedynie robót na dz. nr [...], a jak wynika z pisma Kierownika Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. z dnia 22.06.2020r. znak: [...], przedmiotowe "roboty budowlane zrealizowane w zakresie zmiany kształtu otworu drzwi balkonowych (...) przekraczały zakres pozwolenia organu ochrony zabytków (...)". Oznacza to, iż inwestor nie dysponował zgodą konserwatora na ich wykonanie. Wręcz przeciwnie Kierownik Delegatury w K. w kilku pismach skierowanych do organu powiatowego podkreślił, iż "nie do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego jest zmiana kształtu drzwi balkonowych wraz z przebudową nadproża nad tymi drzwiami balkonowymi zlokalizowanymi na poziomie piętra w czwartej - licząc od zachodu - osi elewacji frontowej budynku. Należy przywrócić historyczna formę otworu drzwi balkonowych, w tym również historyczną formę nadproża otworu tych drzwi oraz nie do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego jest wykonanie warstwy dociepleniowej na elewacji oraz wykonanie wypraw tynkarskich i renowacji detalu architektonicznego ".
W ocenie WWINB nie można przyjąć, iż w projekcie budowlanym zatwierdzonym przez konserwatora, jak podkreślają to Skarżący, nieprecyzyjnie wymieniono wszystkie prace i należy uznać, że dotyczyły także wykonania robót na dz. nr [...] oraz wykonania ocieplenia na całej elewacji.
Wg WWINB dodatkowe roboty nie opisane w projekcie dotyczyły większego zakresu robót (ocieplenia nie wymienionego nawet we wniosku do konserwatora) jak i wyszły poza obszar dz. nr [...] (na którą inwestor przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania) gdyż objęły także dz. nr [...] oraz działkę drogową (dodanie ocieplenia zmniejszyło szerokość chodnika przylegającego do budynku - zwiększyło obszar oddziaływania inwestycji).
Ponadto jak wynika z akt sprawy inwestor nie dysponuje (nie dysponował) zgodą właścicieli nieruchomości na wykonywanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w tej części obiektu usytuowanego przy pl. [...] [...] w T. (dz. nr [...]).
Jak wynika z akt sprawy pozostali współwłaściciele dz. nr [...] w T. nie wyrazili takiej zgody, wręcz przeciwnie sprzeciwiają się wykonanym robotom zmieniającym elewację budynku.
Organ podkreślił, iż wyroki (Sądu Rejonowego w T. [...] Wydział Cywilny z dnia 23.04.2015r. sygn. I C [...] oraz Sądu Okręgowego w K. z dnia 02.12.2015r. sygn. [...] Ca [...]), na które powołał się PINB w uzasadnieniu decyzji nie dotyczą wydania zgody Państwu K. na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą elewacji frontowej (jak sugeruje to organ powiatowy), ale dotyczą prawa do użytkowania części korytarza i wykonywania w tej części robót budowlanych.
Skarżący mimo wezwania przez PINB do przedłożenia dokumentu z którego wynikałoby, że dysponowali nieruchomością (dz. nr [...]) na cele budowlane, przedłożyli jedynie kopię swoich oświadczeń z dnia z dnia 30.06.2011 r. dotyczących dz. nr [...] w T. .
W ocenie WWINB organ powiatowy prawidłowo wdrożył postępowanie z art. 51 P.b., jak i z uwagi na brak zgody zarówno współwłaścicieli nieruchomości jak i Konserwatora zabytków, na wykonanie ww. robót budowlanych na dz. nr [...] w T. , prawidłowo wydał decyzję o przywróceniu budynku do stanu poprzedniego.
WWINB zaznaczył, iż z uwagi na to, że PINB swoje rozstrzygniecie wydał na podstawie przepisów ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 202lr. poz. 2351 ze zm.), w sytuacji gdy wszczęcie postępowania nastąpiło w 2016r., czyli z naruszeniem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r. poz. 471), WWINB skorzystał z kompetencji reformacyjnych i orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. doprecyzował podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli U. K. i M. K. zarzucając jej:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 8 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 czerwca 2011 r. przez uznanie, że zmiana wielkości otworu drzwi balkonowych stanowi przebudowę, a nie remont i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,
2. art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 czerwca 2011 r. przez uznanie, iż docieplenie budynku do 12 m wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,
3. art. 29 ust. 2 pkt 1b P.b. poprzez uznanie, iż wykonane roboty budowlanego wymagają pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie prowadzą do zwiększenia obszaru budynku,
4. art. 51 ust. 1 P.b. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 czerwca 2011 r. poprzez uznanie, iż wymiana drzwi balkonowych wraz z budową nadproża oraz ocieplenie części ściany elewacji frontowej stanowi samowolę budowlaną, w sytuacji, gdy na wykonane roboty nie było wymagane pozwolenie na budowę, a inwestorzy dokonali wymaganego zgłoszenia,
5. art. 51 ust. 1 P.b. poprzez uznanie, iż nie ma możliwości doprowadzenia przeprowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem,
6. art. 51 ust. 1 w zw. z art. 39 P.b. poprzez brak uwzględnienia przez organ istnienia pozytywnej opinii Konserwatora Zabytków i oparcie się na stanowisku, które nie zostało wyrażone w formie decyzji/postanowienia,
7. art. 51 P.b. uznanie, iż zmiana wielkości otworu drzwi balkonowych w lokalu mieszkalnym oraz naprawa elewacji wymaga legalizacji poczynionych przez Skarżących robót budowlanych i jest uzależniona od zgody pozostałych współwłaścicieli budynku
II. Naruszenie przepisów prawa procesowego:
1. art. 16 k.p.a. poprzez brak uznania, iż w obiegu pozostaje ostateczne pozwolenie konserwatorskie nr [...] z dnia 5 lipca 2011 r. oraz art. 7a § 1 i 81a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia ewentualnych wątpliwości na korzyść strony,
2. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkiem czego jest brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, niepełne, nieuwzględniające wszystkich okoliczności;
3. art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji.
Wskazując na powyższe Skarżacy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji WWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 18 marca 2022 r., znak [...] i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 7 września 2022 r. uczestnik postępowania A. R. wniosła o oddalenie skargi wskazując, iż słusznie uznał organ, że prace wykonane przez Skarżących wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Uczestniczka zwróciła również uwagę, iż Skarżący nie wykazali, że docieplenie budynku nie wymagało zgłoszenia. Uczestniczka zwróciła uwagę, iż w art. 29 P.b. nie chodzi o wysokość na jakiej wykonuje się docieplenie ale o wysokość budynku.
W piśmie procesowym z dnia 9 września 2022 r. uczestnicy postępowania B. D., J. S. oraz B. S. wnieśli o oddalenie skargi podnosząc m.in. iż o ile na prace polegające na samej wymianie stolarki okiennej nie jest wymagane pozwolenia na budowę, to jednak w sytuacji gdy dochodzi do zmiany lokalizacji, kształtu czy wielkości okien, niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 687/07, wyroki WSA w Łodzi z 4 marca 2009r., sygn. akt II SA/Łd 18/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 115/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15.10.2015 roku, sygn. akt V SA/Po 262/15, CBOSA).
W przedmiotowej sprawie Skarżący nie tylko dokonali wymiany okien i drzwi balkonowych, ale również zmienili ich kształt i gabaryty, czego de facto w skardze nie kwestionują i wprost potwierdzają.
Uczestnicy podnieśli, że całkowicie słusznie organy nadzoru wskazały, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, że zgłoszenie dokonane przez Skarżących nie obejmowało wykonania ocieplenia, lecz jedynie naprawę elewacji oraz dotyczyło wyłącznie działki nr [...] co Skarżący wprost wskazali w zgłoszeniu oraz w załącznikach do zgłoszenia. Całkowicie zasadnie WWINB uznał, że roboty budowlane wykonywane na zewnątrz budynku muszą być uzgodnione z Konserwatorem Zabytków, oraz że zgoda jak i pojekt dotyczyły jedynie robót na działce nr [...] i jedynie parteru, a nie piętra. Nadto słusznie przyjęto, że już zrealizowane roboty przekraczały zakres pozwolenia organu ochrony zabytków wydanego w dniu 5 lipca 20211 r. (pozwolenie nr [...] [...]).
Ponadto uczestnicy zaznaczyli, iż U. i M. K. byli mniejszościowymi współwłaścicielami działki [...] w udziale wynoszącym jedynie [...]. Nie do pogodzenia z konstytucyjnym prawem własności jest zatem sytuacja, w której współwłaściciel posiadający [...] udziałów bez zgody pozostałych większościowych współwłaścicieli reprezentujących udziały w wymiarze [...] (wraz z Panią A. R.) wykonuje prace budowlane na wspólnej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3).
Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Na wstępie stwierdzić należy, że kontrolowane decyzje administracyjne dotyczyły stwierdzonej przez organy nadzoru budowlanego samowoli budowlanej i braku możliwości jej legalizacji, prowadzącej do zastosowania środka prawnego w postaci wydania nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.
Z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego od 2014 r. kwestią wstępną jest ustalenie właściwego stanu prawnego. W trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego, zmianie uległo bowiem brzmienie szeregu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 1333 z późn. zm. – dalej jako "P.b.") stanowiącego podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Zgodnie z art. 25 ustawy z. dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (sprawy dotyczące ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wymieniona wyżej ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw weszła w życie dnia 19 września 2020 r., a postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na długo przed tą datą.
Z tych też względów w niniejszej sprawie zasadnie organy uznały, że zastosowanie mają przepisy sprzed ww. zmiany.
Na gruncie prawa budowlanego - zasadą jest - że rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Prowadzenie określonych kategorii robót budowanych na podstawie zgłoszenia jest natomiast - wyjątkiem - od zasady prowadzenia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. II OSK 78/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro natomiast zasadą jest rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, to (w przypadku podległości inwestycji reżimowi prawa budowlanego) jedynie stwierdzenie, że w sprawie zachodzi – określony prawem wyjątek – uzasadniałoby odstąpienie od tej zasady. Jednocześnie, skoro uzyskanie pozwolenia na budowę stanowi regułę ogólną, to oznacza, że wyjątki od tej zasady muszą być interpretowane wąsko. Podkreślić też trzeba, że istotą prawa budowlanego jest wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej przy wykonywaniu robót budowlanych.
W ocenie Sądu uzasadnionych wątpliwości nie może budzić prawidłowość dokonanej w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego oceny, co do charakteru robót polegających na wymianie drzwi balkonowych.
Zgodnie z art. 3 ust. 7 P.b., który definiuje pojęcie robót budowlanych przez, które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. pod pojęciem przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei pod pojęciem remontu, w myśl art. 3 pkt 8 P.b., należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż ww. definicje mają identyczne brzmienie teraz jak i w dniu dokonywania zgłoszenia tj. w dniu 30 czerwca 2011 r.
Wobec powyższego wskazać należy, iż wbrew zarzutom skargi wymiana drzwi balkonowych nie stanowiła remontu ale przebudowę, a wynika to z faktu, że w wyniku realizacji tych prac doszło do powiększenia otworu okiennego-balkonowego i zmiany jego kształtu. Powyższe jednoznacznie wynika ze znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej jak również z przedłożonej przez Skarżących i wykonanej na ich zlecenie "ekspertyzy technicznej wykonanej przebudowy" (zob. k. [...] i nast. akt administracyjnych Teczka nr I). Tym samym w niniejszej sprawie organ zasadnie zakwalifikował roboty budowlane polegające na wymianie stolarki z okiennej z powiększeniem otworu okiennego-balkonowego i zmiany jego kształtu jako przebudowę. Na marginesie wskazać należy, iż w ten sam sposób roboty te były traktowane przez osobę sporządzającą, na zlecenie Skarżących, ww. ekspertyzę.
Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się z organem, iż w tym zakresie Skarżący winien legitymować się pozwoleniem na budowę.
Liberalizacja przepisów prawa budowlanego skutkowała koniecznością wprowadzenia nowych regulacji chroniących zabytki.
Zgodnie z art. 29 ust. 2 P.b., w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na:
2) remoncie obiektów budowlanych;
1a) przebudowie obiektów, o których mowa w ust. 1.
Jednakże zgodnie z art. 29 ust. 4 P.b. roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane:
1) przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę,
2) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1
- przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem roboty budowlane wykonywane na zewnątrz budynku (ingerujące w wygląd zewnętrzny budynku) zlokalizowanego w obszarze chronionym układu urbanistycznego miasta T. , muszą być uzgadniane z Konserwatorem Zabytków.
Ponadto należy mieć na uwadze, iż na gruncie niniejszej sprawy związku z przeprowadzoną przebudową w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nie zachodzi przesłanka wyrażona w art. 29 ust. 2 pkt 1aa P.b. stanowiącego, iż: "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na: przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej".
Przede wszystkim należy zauważyć, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 1aa dodany został przez art. 5 pkt 5 lit. b tiret pierwsze ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U.2016.2255) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Nie mógł więc zostać uwzględniony przez Skarżących w dacie dokonywania zgłoszenia, którego dokonywali oni w 2011 r. Ponadto art. 29 ust. 1 P.b. do którego odsyła ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 1aa P.b. - w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji - dotyczył budowy: obiektów gospodarczych (pkt 1), wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych (pkt 1a), wolno stojących parterowych budynków gospodarczych (pkt 2), wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej (pkt 2a), wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych (pkt 2b), wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2,(pkt 2c), wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2 (pkt 2d), przydomowych oczyszczalni ścieków (pkt 3), zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe (pkt 3a), altan działkowych i obiektów gospodarczych (pkt 4), wiat (pkt 5), parterowych budynków o powierzchni zabudowy do 35 m2 (pkt 6), wolno stojących kabin telefonicznych, szaf i słupków telekomunikacyjnych (pkt 7), parkometrów (pkt 8), stacji ładowania (pkt 8a), boisk (pkt 9), miejsc postojowych (pkt 10), zjazdów z dróg (pkt 11 i 11a), przepustów (pkt 11b), urządzeń instalowanych w pasie drogowym dróg publicznych (pkt 11c), tymczasowych obiektów budowlanych (pkt 12), gospodarczych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 m2 (pkt 13), obiektów budowlanych piętrzących wodę (pkt 14), przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 50 m2 (pkt 15), pomostów (pkt 16), opasek brzegowych (pkt 17), pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych (pkt 18), instalacji zbiornikowych na gaz płynny (pkt 19), sieci (pkt 19a), przyłączy (pkt 20), telekomunikacyjnych linii kablowych (pkt 20a), podbudowy słupowej dla telekomunikacyjnych linii kablowych (pkt 20aa), kanalizacji kablowej (pkt 20b), urządzeń pomiarowych (pkt 21), obiektów małej architektury (pkt 22), ogrodzeń (pkt 23), obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (pkt 24), tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe (pkt 25), znaków geodezyjnych (pkt 26), instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku (pkt 27), obiektów budowlanych służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 i 730) w zakresie poszukiwania i rozpoznawania złóż węglowodorów (pkt 28); poligonowych obiektów budowlanych (pkt 29), niecek dezynfekcyjnych, w tym niecek dezynfekcyjnych z zadaszeniem (pkt 30).
Nie ulega zatem wątpliwości, co do tego że przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w badanej sprawie.
Z kolei art. 29 ust. 2 pkt 1b P.b. stanowi, że "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków".
W okolicznościach badanej sprawy roboty budowlane wykonano natomiast w budynku - wielorodzinnym, a nie jednorodzinnym - którego dotyczy wyłączenie art. 29 ust. 2 pkt 1b P.b.
Z powyższych względów za niezasadne należy uznać zarzuty skargi naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 8 P.b. jak i art. art. 29 ust. 2 pkt 1b P.b.
Tym samym nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowe roboty budowlane winny być wykonane na podstawie pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. W tym miejscu warto również wspomnieć, co zostanie szczegółowo opisane niżej, iż w dniu dokonywania zgłoszenia również remont obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym nie może być wątpliwości, iż przebudowa okien, zarówno w stanie prawnym z dnia zgłoszenia, jak i w stanie prawnym jakim organ był uwzględnić w dniu orzekania, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
W niniejszej sprawie inwestor takiej decyzji nie uzyskał, zatem zastosowanie mają przepisy art. 50-51 P.b.
W tym miejscu wskazać należy, iż nawet gdyby przyjąć, że nawet gdyby uznać, iż roboty budowlane dotyczące przebudowy okna balkonowego były skutecznie zgłoszone (z vzym nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie – co zostanie opisane niżej), to i tak należało wszcząć procedurę legalizacyjną.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3.
W tym miejscu wskazać należy, iż wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia stosowanie przepisu art. 49b P.b., jednakowoż nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 i art. 51 P.b., w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia przez organ architektoniczno - budowlany sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy. Tym samym okoliczność zrealizowania inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 P.b.
Z powyższych względów organ zasadnie wszczął i prowadził postępowanie legalizacyjne.
Odnosząc się natomiast do kwestii docieplenia budynku wskazać należy, iż w zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu dokonania zgłoszenia tj. 30 czerwca 2011 r., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b. ), dociepleniu budynków o wysokości do 12 m (art. 29 ust. 2 pkt 4).
W niniejszej sprawie faktyczna wysokość budynku nie została szczegółowo określona, to jednak powyższe nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ nawet przyjmując, iż mamy do czynienia z budynkiem o wysokości poniżej 12 m, to i tak jego ocieplenie podlega reglamentacji prawa budowlanego, a w niniejszej sprawie dodatkowo ustawie o ochronie zabytków.
W tym miejscu zaznaczyć należy, iż zgodnie z wyżej przytoczonym brzmieniem przepisów obowiązujących w dniu dokonywania zgłoszenia remont obiektów budowlanych wpisanych do rejestrów zabytków wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Tym bardziej wszelkie prace kwalifikowane jako przebudowa wymagały również uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. wykonanie ocieplenia w budynku o wysokości poniżej 12 m wymagało dokonania zgłoszenia.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia.
Tym samym bez znaczenia dla prawidłowości wdrożenia procedury z art. 50-51 P.b. jest kwestia faktycznej wysokości budynku, gdyż inwestor nie dopełnił ciążących na nim obowiązku.
Dochodząc do powyższych wniosków Sąd miał przy tym na uwadze, iż w dniu 30 czerwca 2011 r. inwestor złożył do organu zgłoszenie dotyczące prac budowlanych polegających na wymianie okien oraz naprawy elewacji, to jednakże zgłoszenie to nie obejmowało przebudowy okna balkonowego jak ocieplenia budynku, a ponadto jako działkę na której mają być realizowane przedmiotowe roboty budowlane wskazano wyłącznie działkę [...], co wynika z samego zgłoszenia jak i projektu budowlanego.
Biorąc pod uwagę fakt, iż inwestor wykonał docieplenie bez wymaganego prawem zgłoszenia, to w sprawie zastosowanie znajduje również art. 51 P.b.
Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 P.b. uznać należy za nieuzasadnione.
Ponadto wskazać należy, iż wnioskując do Konserwatora Inwestor wskazał wyłącznie działkę [...].
Należy również pamiętać, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 840) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Warto również wskazać, że stosownie do art. 36 ust. 8 omawianej ustawy uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego.
W niniejszej nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, iż przedmiotowy budynek położony w T. ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków, jak i znajduje się w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta T. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 10 czerwca 1985r.
Powyższe zaś prowadzi do wniosku, iż inwestor przez rozpoczęciem robót budowlanych winien był uzyskać stosowne pozwolenie konserwatora zabytków. Wobec powyższego wskazać należy, iż do zgłoszenia inwestor załączył pozwolenie nr [...] jednakże należy mieć na uwadze, iż w dokumencie tym udzielono zezwolenia na wymianę okien/stolarki okiennej/ i naprawę elewacji z odtworzeniem kolorystyki i co również istotne wyłącznie w odniesieniu do działki [...].
W tym miejscu odnotować należy, iż Kierownik Delegatury w K. w kilku pismach skierowanych do organu powiatowego podkreślił, iż "nie do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego jest zmiana kształtu drzwi balkonowych wraz z przebudową nadproża nad tymi drzwiami balkonowymi zlokalizowanymi na poziomie piętra w czwartej - licząc od zachodu - osi elewacji frontowej budynku. Należy przywrócić historyczna formę otworu drzwi balkonowych, w tym również historyczną formę nadproża otworu tych drzwi oraz nie do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego jest wykonanie warstwy dociepleniowej na elewacji oraz wykonanie wypraw tynkarskich i renowacji detalu architektonicznego ".
W piśmie z dnia 09 czerwca 2017r. Konserwator zajął stanowisko, że inwestorzy sprzecznie z zakresem udzielonego przez organ ochrony zabytków pozwolenia wykonali wskazane wyżej otwory z nadprożami łukowatymi, a nadto bez pozwolenia organu ochrony zabytków zmienili kształty trzech otworów okiennych usytuowanych na piętrze w osiach od pierwszej do trzeciej - licząc od zachodu - elewacji frontowej i kształt drzwi balkonowych usytuowanych na piętrze w osi czwartej - licząc od zachodu - elewacji frontowej budynku mieszkalnego - otwory te również uzyskały nadproża łukowe. Nadto w sąsiedztwie drzwi balkonowych znajdujących się na piętrze docieplili fragment elewacji.
Tym samym w ocenie Sądu uzyskane pozwolenia Konserwatora nie obejmowało przebudowy okna balkonowego jak i docieplenia budynku w części znajdującej się na działce [...].
W tym miejscu odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 P.b. poprzez uznanie, iż zmiana wielkości otworu drzwi balkonowych w lokalu mieszkalnym oraz naprawa elewacji wymaga legalizacji poczynionych przez Skarżących robót budowlanych i jest uzależniona od zgody pozostałych współwłaścicieli budynku wskazać należy, iż niewątpliwie wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie drzwi balkonowych czy też docieplenia budynku (a nie jak błędnie wskazują Skarżący naprawy elewacji) wymaga uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nr [...].
Przed szerszym omówieniem powyższego zagadnienia zwrócić należy uwagę, iż dokonane zgłoszenie dotyczyło wyłącznie prac na działce [...], a nie na działce [...].
Co prawda na załączonym do projektu budowlanego szkicu jako zakres opracowania zaznaczono również I piętro budynku w części znajdującej się na działce [...], to jednakże w świetle opisu inwestycji, dokonanego zgłoszenia jak również uzyskanego pozwolenia konserwatora zabytków (które również dotyczyło robót budowlanych na działce nr [...]) uznać należy, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia (przebudowa okna balkonowego), jak i zgłoszenia (ocieplenie budynku).
Tym samym zgodzić należy się z organem, że dodatkowe roboty nie opisane w projekcie dotyczyły większego zakresu robót (ocieplenia nie wymienionego nawet we wniosku do konserwatora) jak i wyszły poza obszar dz. nr [...] gdyż objęły także dz. nr [...].
Wracając do kwestii zgody pozostałych współwłaścicieli wyjaśnić należy, iż z punktu widzenia prawa budowlanego istotne jest, aby inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – co oznacza w myśl art. 3 pkt 11 P.b.- tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Ponadto należy mieć na uwadze, iż skoro zarówno w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie - inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cel budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 P.b. Różnica jaka w tym zakresie polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienia inwestora do wykonywania robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 26.03.2013r. sygn. II OSK 2183/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 05.06.2013r. sygn. II SA/Gd 50/13, uchwała NSA z dnia 10.01.201 lr. w sprawie II OPS 2/10, CBOSA).
Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 P.b. a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. (por. wyrok NSA z 26 marca 2013 r. II OSK 2183/11).
W tym miejscu warto odnotować, iż z akt sprawy wynika, że inwestor nie dysponuje (nie dysponował) zgodą właścicieli nieruchomości na wykonywanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w tej części obiektu usytuowanego przy pl. [...] [...] w T. na dz. nr [...].
Z pism procesowych składanych w toku postępowania (przykładowo k. [...] akt administracyjnych teczka [...]), jak również pism składanych w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jednoznacznie wynika, że pozostali współwłaściciele posiadający udziały w łącznej wysokości [...] nie wyrażali zgody na prowadzenie omawianych robót budowlanych, a wręcz przeciwnie wyraźnie się temu sprzeciwiali.
Warto w tym miejscu wskazać, iż Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sadu z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] zapadłego na kanwie innych robót budowlanych ale dotyczącego tego samego budynku, że prawa rzeczowe to prawo własności, użytkowania wieczystego i ograniczone prawa rzeczowe. Własność jest najszerszym prawem do rzeczy. Zdarza się tak, że prawo własności tej samej rzeczy służy niepodzielnie więcej niż jednej osobie – w takiej sytuacji mamy do czynienia ze współwłasnością. Wspólne posiadanie rzeczy, w szczególności nieruchomości, niewątpliwie może prowadzić do różnego rodzaju konfliktów między współwłaścicielami, jednak nie zawsze istnieje możliwość prawnego podziału takiej nieruchomości. W takiej sytuacji współwłaściciele często wprowadzają tzw. podział nieruchomości do korzystania czyli quoad usum. Polega on na tym, że każdy ze współwłaścicieli otrzymuje do wyłącznego użytku fizycznie wydzieloną część nieruchomości wspólnej (z wyłączeniem pozostałych). Przepisy prawa materialnego owego podziału nie regulują wprost, wynika on z interpretacji art. 206 kodeksu cywilnego (w przypadku współwłasności) oraz korelującego z nim art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 poz. 1048) stanowiącego, że właściciel lokalu ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem.
W wyroku tym Sąd zwrócił uwagę, iż podział quad usum może być ustanowiony przez sąd lub w drodze umowy. W doktrynie wskazuje się, że umowa o podział rzeczy wspólnej do korzystania (quoad usum) nie wymaga formy szczególnej. Może być zawarta nawet w sposób dorozumiany przez utrwalone między współwłaścicielami korzystanie z rzeczy (K. Górska, [w:] Kodeks..., komentarz do art. 206 k.c., nb 2, K. Szadkowski, [w:] Kodeks..., komentarz do art. 206 k.c., nb 6; P. Księżak, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, K. Osajda (red.), Legalis 2020, komentarz do art. 206 k.c.). Zastosowanie ma tu zasada swobody formy oświadczeń woli (czynności prawnych) wynikająca z art. 60 k.c. W przypadku gdy przedmiotem współwłasności jest nieruchomość, do umowy tej nie ma zwłaszcza zastosowania art. 158 k.c. (forma aktu notarialnego - przyp. Sądu), gdyż nie zawiera ona zobowiązania do rozporządzenia ani rozporządzenia prawem własności nieruchomości. Umowa taka nie jest też zniesieniem współwłasności. W wyroku z 10.02.2004 r., IV CK 17/03 34, Sąd Najwyższy uznał, że dopuszczalne jest zawarcie w sposób dorozumiany umowy, której mocą dokonano częściowego podziału rzeczy wspólnej do korzystania. Dopuszczalność takiej umowy nie budzi wątpliwości, a z uwagi na to, że rodzi ona jedynie skutki obligacyjne, nie zmieniając stosunków własnościowych, jej zawarcie nie wymaga zachowania określonej formy.
Wyjaśnić przy tym należy, że podział quoad usum nie ogranicza sfery uprawnień właścicielskich w zakresie zarządu rzeczą wspólną, gdyż oznacza jedynie określenie sposobu współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej przysługującego każdemu ze współwłaścicieli z mocy art. 206 k.c. W wyniku dokonanego podziału współwłaściciele, pozostając współposiadaczami samoistnymi rzeczy wspólnej, uzyskują posiadanie zależne części rzeczy. W żadnym jednak razie nie przysługuje im żadne prawo rzeczowe do wydzielonej części rzeczy wspólnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 października 2009 r., II OSK 1582/08, LEX nr 573582; J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny, Komentarz. Warszawa 1972, s. 257). Dokonanie podziału quoad usum oznacza jedynie wewnętrzne "zorganizowanie" sposobu korzystania (przy współposiadaniu samoistnym) z rzeczy wspólnej.
Tym samym korzystanie w utrwalony sposób z nieruchomości nie jest tożsame z prawem własności do określonej części tej nieruchomości. W ocenie Sądu podział quoad usum nie może zastąpić zgody wszystkich współwłaścicieli na przeprowadzenie robót budowlanych przekraczających zakres zwykłego zarządu.
Sąd podkreślił, iż Sąd Rejonowy w T. i Sąd Okręgowy w K. orzekający w sprawie o naruszenie posiadania nie stwierdziły, że inwestorzy mają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ nie taki był przedmiot tamtych postępowań. Treścią roszczenia negatoryjnego (powództwa z art. 222 § 2 k.c.) jest żądanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zaniechania naruszeń. Wobec tego w powołanym wyroku Sąd mógł stwierdzić, że państwo K. "mogli dokonywać remontu na zajmowanej przez siebie części, w tym dostawić ściankę z cegły i nie naruszyli przez to prawa własności powodów" (zob. uzasadnienie wyroku k.[...]-[...] akt I instancji)- lecz stwierdzenie to na gruncie niniejszego postępowania nie oznacza przesądzenia przez sąd powszechny prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Tym samym organ zasadnie uznając, iż Inwestor nie legitymował się tytułem prawnym do działki [...] wezwał go do przedłożenia dokumentu z którego wynikałoby, że dysponował nieruchomością (dz. nr [...]) na cele budowlane. Inwestor w odpowiedzi na powyższe przedłożył jedynie kopię oświadczeń z dnia 30 czerwca 2011 r. dotyczących dz. nr [...] w T. . Natomiast z akt sprawy nie wynika aby Inwestor legitymował się uprawnieniem do dysponowania dz. [...] na cele budowlane.
Powyższe zaś prowadzi do wniosku, iż organ zasadnie, z uwagi na brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie ww. robót budowlanych na dz. nr [...] w T. jak również stanowisko Konserwatora, wydał decyzję nakazującą przywrócenie budynku do stanu poprzedniego ze szczegółowym opisem prac, gdyż powyższe przeszkody (brak zgody współwłaścicieli jak również stanowisko Konserwatora) nie pozwalają na zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych.
Wątpliwości Sądu nie budzi również zakres nałożonych obowiązków, które pozostają w ścisłym związku ze stwierdzonymi uchybieniami, jak również uwzględniają stanowisko konserwatora zabytków.
Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, iż nie znajdują one uzasadnienia.
Po pierwsze organ nie zakwestionował, iż brak jest w obrocie prawnym pozwolenia konserwatorskiego nr [...], a jedynie słusznie uznał, iż pozwolenie to nie obejmowało przebudowy drzwi balkonowych jak i ocieplenia budynku.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi organ zgromadził materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a następnie z poszanowaniem zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a. dokonał jego oceny dając temu wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu. W sprawie Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. WWINB rozpoznając jako organ odwoławczy rozpoznał ją w całokształcie, a nie dokonał wyłącznie kontroli zaskarżonego aktu.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
-----------------------
[...]