II SA/Po 537/16

II SA/Po 537/16 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2016-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Działalność gospodarcza
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 686
art. 9, art. 12a
Ustwa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3, art. 3 par. 2 pkt 4, art. 52 par. 3 i art. 53 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 584
art. 79a
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
Dz.U. 2016 poz 23
art. 268a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. G. na akt Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli postanawia odrzucić skargę. /-/ Jakub Zieliński
Uzasadnienie
W skierowanej do tutejszego Sądu skardze z dnia 11 lipca 2016 r. Z. G., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (członka rodziny), wniosła o stwierdzenie naruszenia prawa przy wydawaniu upoważnienia nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. do przeprowadzenia kontroli [...] w [...] (k. 3).
Następnie pełnomocnik skarżącej został wezwany do sprecyzowania skargi – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania – poprzez jednoznaczne określenie, czy przedmiotem skargi z dnia 11 lipca 2016 r. jest: 1) czynność organu w postaci wydania przez Zastępcę Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WWIOŚ) imiennego upoważnienia nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] do przeprowadzenia kontroli działalności prowadzonej przez Z. G. czy też 2) zarządzanie pokontrolne WWIOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...], zgodnie z pouczeniem zawartym w zarządzeniu doręczonym stronie w dniu 17 lutego 2016 r. lub jeszcze inna czynność lub akt administracyjny skarżonego organu – a jeśli tak, to jaki; wszystko to pod rygorem przyjęcia, że przedmiotem skargi jest czynność skarżonego organu w postaci wydania przez Zastępcę WWIOŚ imiennego upoważnienia nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. do przeprowadzenia kontroli działalności prowadzonej przez skarżącą (k. 33, 35).
W odpowiedzi pełnomocnik w piśmie z dnia 26 sierpnia 2016 r. (data nadania pocztowego – k. 37), polemizując z treścią wezwania, stwierdził, że kwestionowane upoważnienie zostało wydane nie przez Zastępcę WWIOŚ, ale przez Naczelnika Wydziału Kontroli WWIOŚ. Wobec tego, powołując się na niezgodność wezwania sądowego z posiadanymi przez niego dokumentami, pełnomocnik stwierdził, że sprecyzuje skargę po wyjaśnianiu tej niezgodności, co powiązał z wnioskiem o wyjaśnienie, jakie upoważnienie zostało przedłożone przez WWIOŚ w przedmiotowym postępowaniu.
Po otrzymaniu wyjaśnienia sądowego w tym przedmiocie, pełnomocnik w piśmie z dnia grudnia 2016 r. (data nadania pocztowego – k. 52) stwierdził, że "skarga dotyczy legalności dokumentu – upoważnienia nr [...] oraz wykonywanych na jego podstawie czynności i ustaleń". Ponadto w dalszym ciągu kwestionował legalność przedmiotowego upoważnienia, które zostało wydane z naruszeniem prawa i nie może funkcjonować w obrocie prawnym (k. 51).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest niedopuszczalna i z tej przyczyny podlega odrzuceniu bez jej merytorycznego rozpatrzenia.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne (oraz fiskalne) i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i prowadzi do jej odrzucenia.
Przedmiotowa skarga nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu przez tutejszy Sąd, albowiem nie istnieją ku temu podstawy prawne wskazane w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.), w Kodeksie postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) ani w innych ustawach. Trzeba zaś mieć na uwadze, że stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Podkreślenia wymaga przy tym, że skargę do sądu administracyjnej można wnieść tylko w sytuacjach opisanych w powołanym wyżej przepisie. Jeżeli zaś skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 P.p.s.a. sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż rozpatrując taką skargę, wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę.
Zdaniem Sądu przedmiotem skargi w sposób oczywisty nie jest zarządzenie pokontrolne WWIOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] Pełnomocnik skarżącej konsekwentnie bowiem wysuwał tak w skardze, jak i następnych pismach procesowych zastrzeżenia jedynie w stosunku do podpisanego przez Naczelnika Wydziału Inspekcji WWIOŚ aktu upoważnienia nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] ka do przeprowadzenia kontroli działalności prowadzonej przez skarżącą, tj. [...] w Rokietnicy. Pełnomocnik wprost domaga się stwierdzenia naruszenia prawa przy wydawaniu przedmiotowego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli (k. 3), a skarga dotyczy legalności tego dokumentu, który został wydany z naruszeniem prawa i nie może funkcjonować w obrocie prawnym (k. 51). Jedynie ubocznie w późniejszych pismach procesowych – i to w reakcji na wezwanie sądowe – pełnomocnik wspominał również, że skarga dotyczy także "wykonywanych na jego podstawie czynności i ustaleń". W żadnym miejscu jednak pełnomocnik nie stwierdził, że skarży zarządzenie pokontrolne WWIOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...], jak i że domaga się wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego. Na taki stan rzeczy jednoznacznie wskazuje także fakt, że w reakcji na doręczenie skarżącej (w dniu 17 lutego 2016 r. – k. 87 i nast. akt adm.) zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] stycznia 2016 r. (k. 78) pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 23 lutego 2016 r. (data wpływu do organu: 10 marca 2016 r. – k. 89) sformułował szereg zarzutów merytorycznych co do ustaleń WWIOŚ dotyczących sposobu odprowadzania ścieków z przedmiotowej [...], jak i całościowego jej funkcjonowania (w tym zarzuty dotyczące ustaleń ujętych w protokole kontroli). Natomiast w skardze w żadnym stopniu nie odwołuje się do takich zarzutów ani w ogóle nie wspomina o zarządzeniu pokontrolnym.
Również następcze względem wniesionej skargi ustalenia tutejszego Sądu – zasadzające się na treści art. 6 P.p.s.a. oraz podyktowane względami zasady zapewnienia stronie konstytucyjnego prawa do sądu – potwierdziły wniosek nasuwający się już w wyniku samego zapoznania się z treścią skargi; a mianowicie, że strona skarży akt WWIOŚ w postaci upoważnienia nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] (posłużenie się przez Sąd w korespondencji z pełnomocnikiem skarżącej określeniem "czynność lub akt administracyjny" jest wyrazem przyjętej konwencji językowej i nie ma doniosłego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy).
Wobec powyższego trzeba podkreślić, że przepisy szczególne, jak art. 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 1688) czy przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.z 2015 r., poz. 584, z późn. zm.) – w tym art. 79a tej ustawy, do których odsyła art. 12a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, ani w ogóle żadne inne przepisy tych ustaw, jak i Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają takich norm prawnych, z których można byłoby wywieść dopuszczalność zaskarżenia aktu polegającego na wydaniu upoważnienia do przeprowadzania kontroli działalności przedsiębiorcy. Treść przywołanych przepisów szczególnych, podobnie jak art. 268a K.p.a., w żaden sposób nie wskazuje na to, by upoważnienie, będące aktem woli organu administracji publicznej, stanowiło akt władczy z zakresu administracji publicznej, a w szczególności decyzję administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt I GSK 3011/05 , dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z wszystkich powyższej przedstawionych powodów Sąd uznał, że nie zachodzi określona w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. podstawa do zaskarżenia przedmiotowego upoważnienia WWIOŚ nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. do sądu administracyjnego, wobec tego skarga jest niedopuszczalna i w konsekwencji należy zastosować art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Ponadto Sąd wyjaśnia zarazem, że nawet gdyby wbrew stanowi faktycznemu sprawy uznać, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne WWIOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...], to skarga również podlegałaby odrzuceniu – w tym wypadku na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a. W tym zakresie należy przypomnieć, że przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazane w nich organy do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonywanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia takiego zarządzenia do organu wyższego stopnia. Wobec tego zarządzenie pokontrolne – stwierdzające istnienie po stronie obywatela jakiegoś obowiązku, a więc będące działaniem władczym – podlega zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a skarga do sądu może zostać wniesiona w trybie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a. (tak NSA w postanowieniu z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 216/08, dostępnym jw.). Innymi słowy, zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie jest decyzją administracyjną, lecz jest aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i może być zaskarżone do sądu administracyjnego po wyczerpaniu procedury wezwania do usunięcia naruszenia prawa określonej w art. 52 § 3 P.p.s.a. i w terminie określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne zostało doręczone stronie (pełnomocnikowi skarżącej) w dniu 17 lutego 2016 r. (k. 85-88 akt adm.), zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do organu w dniu 9 marca 2016 r. (data nadania pocztowego – k. 97 akt adm.), a doręczone organowi w dniu 10 marca 2016 r. (data prezentaty, potwierdzona w odpowiedzi organu z dnia 15 kwietnia 2016 r. – k. 89 i 98 akt adm.). Zatem już sam ten fakt miał miejsce z naruszeniem terminu 14dni,o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. i uzasadniałby tezę o nieskutecznym wyczerpaniu środków zaskarżenia Sąd po wniesieniu skargi może wprawdzie uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę, ale pouczenie zawarte w zarządzeniu pokontrolnym WWIOS z dnia [...] stycznia 2016 r. jest jednoznaczne w swej treści, wskazując na termin, w jakim należy wnieść do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – punkt 3. pouczenia, zd. ostatnie (k. 82 akt adm.).
Co więcej jednak, kwestia terminowości wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa traci na znaczeniu wobec faktu, że domniemana skarga na zarządzenie pokontrolne musiałaby zostać uznana za wniesioną z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., który przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Odpowiedź organu z dnia 15 kwietnia 2016 r. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 18 kwietnia 2016 r. (k. 98-100 akt adm.), a zatem przed upływem 60 dni od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wobec tego termin do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne wynosił 30 dni, licząc od dnia 18 kwietnia 2016 r. i upłynął z dniem 18 maja 2016 r. Gdyby zaś hipotetycznie przyjąć, że pismo organu z dnia 15 kwietnia 2016 r. nie stanowi odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (do czego jednakże nie ma żadnych podstaw), to termin do wniesienia skargi, wynoszący w tym wypadku 60 dni od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, upłynąłby z dniem 9 maja 2016 r. Wobec braku bliższych danych co do formy wniesienia skargi do organu (osobiście czy za pośrednictwem poczty) należy przyjąć, że skarga została wniesiona najwcześniej w dniu 11 lipca 2016 r. (data sporządzenia skargi – k. 3 akt sąd.), a wpłynęła do organu w dniu 15 lipca 2016 r. (data prezentaty). Stąd też przy hipotetycznym – jednakże zarazem całkowicie nieuzasadnionym, ale czynionym przez Sąd wyłącznie gwoli wszechstronnego naświetlenia sytuacji procesowej strony i wykazania, że niezależnie od zajętego stanowiska w kwestii określenia przedmiotu skargi zachodziły podstawy do jej odrzucenia – przyjęciu, że przedmiotem skargi nie jest akt upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, lecz zarządzenie pokontrolne skargę również należałoby odrzucić.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.
/-/ Jakub Zieliński