II SA/PO 535/20

II SA/Po 535/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-04-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /sprawozdawca/
Jakub Zieliński /przewodniczący/
Jan Szuma
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Sygn. powiązane
I OSK 1269/21 - Postanowienie NSA z 2024-10-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 14 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Prezydent M. P. (zwany dalej: Prezydent), jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 104 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: Kpa) oraz art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., zwanej dalej: Ugn) odmówił stwierdzenia ustanowienia nieodpłatnego wspólnego trwałego zarządu na rzecz Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska (zwanego dalej: GIOŚ) oraz Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska (zwanego dalej: WIOŚ) do nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., ark. mapy [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...], dla której prowadzona jest KW [...] (zwanej dalej: Nieruchomość).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że GIOŚ i WIOŚ wystąpili z wnioskiem o potwierdzenie, w drodze decyzji, ustanowienia nieodpłatnego wspólnego trwałego zarządu na wskazanej wyżej. W uzasadnieniu wniosku jednostki powołały się na przepis art. 18 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r. poz. 1479, zwanej dalej: ustawa zmieniająca). Organ wywodził, że zgodnie z tym przepisem z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej nieruchomości oddane w trwały zarząd wojewódzkim inspektoratom ochrony środowiska przeznaczone dotychczas częściowo na realizację państwowego monitoringu środowiska i działalność laboratoriów przechodzą nieodpłatnie we wspólny trwały zarząd Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska. Ustanowienie wspólnego trwałego zarządu potwierdza w drodze decyzji, na wniosek Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska, właściwy starosta.
Wskazano również, że organem właściwym w sprawie jest zgodnie z art. 4 pkt 9 i 9b1 Ugn jest Prezydent M. P., jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Kolejno organ podniósł, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa, którą gospodaruje Prezydent M. P., jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie bowiem z treścią art. 43 ust.5 Ugn nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. W ocenie organu z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, którą gospodaruje Prezydent M. P., jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, nie może być oddana w trwały zarząd na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej.
W świetle powyższego nie jest zatem dopuszczalne wydanie przez Prezydenta, jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w trybie przepisów ustawy zmieniającej, potwierdzenia, w drodze decyzji, ustanowienia nieodpłatnego wspólnego trwałego zarządu w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, wobec czego należało orzec, jak w sentencji decyzji.
Odwołanie od decyzji Prezydenta wniósł GIOŚ, zaskarżając tę decyzję w całości oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej poprzez odmowę potwierdzenia ustanowienia wspólnego trwałego zarządu na wniosek GIOŚ i WIOŚ. GIOŚ domagał się uchylenia decyzji Prezydenta w całości i potwierdzenie ustanowienia z mocy ustawy wspólnego trwałego zarządu na rzecz GIOŚ i WIOŚ na Nieruchomości w następującym udziale: GIOŚ: powierzchnia: działka [...],[...] ha, budynek — [...] m2 udział procentowy — [...]%, WIOŚ: powierzchnia — działka [...],[...] ha, budynek — [...] m2 udział procentowy — [...]%, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Uzasadniając żądania GIOŚ wywodził, że nieruchomość znajduje się w zarządzie WIOŚ - na podstawie decyzji Prezydenta M. P. z dnia [...] lipca 1990 r. znak [...] Decyzja dotycząca przekazania odpłatnie w zarząd gruntów Skarbu Państwa wydana została ówcześnie istniejącemu Ośrodkowi Badań i Kontroli Środowiska w P., w którego stosunki prawne wstąpił z mocy ustawy WIOŚ (z art. 34 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, zwanej dalej: ustawa o IOŚ). Następnie, na podstawie art. 199 ust. 2 Ugn, zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształcił się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości.
GIOŚ argumentował, że Prezydent w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje siebie jako organ właściwy w sprawie, zgodnie z art. 4 pkt 9 i 9b Ugn. Tymczasem niezależnie od wyżej powołanych przepisów Ugn należy mieć na względzie, że zgodnie z § 7 ust. 1 aktualnego Regulaminu Organizacyjnego Wydziału Gospodarki Nieruchomościami (załącznik do Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] marca 2019 roku) do zadań Wydziału należy między innymi prowadzenie spraw gospodarowania nieruchomościami M. P. i Skarbu Państwa, wykonywania praw i obowiązków właściciela nieruchomości, w tym ustanawiania, zmieniania i pozbawiania praw do nieruchomości Miasta i Skarbu Państwa. To w ocenie GIOŚ dodatkowo potwierdza tezę, że Prezydent M. P. jest właściwy do potwierdzenia ustanowienia wspólnego trwałego zarządu zgodnie z wnioskiem GIOŚ, bez względu na to, czy nieruchomość znajduje się w zasobach Skarbu Państwa czy Miasta.
W ocenie GIOŚ, w odniesieniu do mienia znajdującego się dotychczas w trwałym zarządzie WIOŚ, w takim samym stanie faktycznym i na tej samej podstawie prawnej, wydane zostały odpowiednio przez Prezydenta Miasta K. oraz Prezydenta M. L., decyzje potwierdzające ustanowienie wspólnego trwałego zarządu na rzecz GIOŚ i WIOŚ.
W opisanych okolicznościach, według GIOŚ, decyzja Prezydenta M. P., narusza przepis art. 8 § 2 Kpa, zawierający zakaz odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Narusza również rażąco art. 18 ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej, albowiem Prezydent w osnowie decyzji powołuje art. 43 ust. 5 Ugn pomijając w art. 18 ust. ustawy zmieniającej, zgodnie z którym nieruchomości oddane w trwały zarząd wojewódzkim inspektoratom ochrony środowiska przeznaczone dotychczas częściowo na realizację państwowego monitoringu środowiska i działalność laboratoriów przechodzą nieodpłatnie we wspólny trwały zarząd Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska — bez rozróżnienia, czy nieruchomości te wchodzą w skład zasobu Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego oraz w związku z tym to, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się już w trwałym zarządzie WIOŚ na mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 1990 r., natomiast art.43 ust. 5 Ugn nie znajduje zastosowania.
Zdaniem GIOŚ decyzja Prezydenta narusza art. 18 ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej również z tego względu, że zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 5 zmieniającej, decyzja Prezydenta ma potwierdzać ustanowienie wspólnego trwałego zarządu na rzecz GIOŚ i WIOŚ, zatem właściwy organ powinien wydać decyzję o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Prezydent tymczasem nie wziął pod uwagę szczególnego charakteru przepisu art. 18 ust. 4 i 5, który stanowi samoistną podstawę prawną nieodpłatnego nabycia wspólnego trwałego, co oznacza, że wspólny trwały zarząd powstaje z mocy ustawy, w trybie odmiennym niż w przepisach Ugn.
GIOŚ wskazał ponadto, że już sama osnowa zaskarżonej decyzji Prezydenta, oprócz tego, że nie uwzględnia przepisu art. 18 ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej, wskazuje na błędne jego rozumienie ponieważ orzeczenie brzmi: odmówić stwierdzenia ustanowienia [...], natomiast w uzasadnieniu decyzji Prezydent stwierdzą, że nie jest dopuszczalne wydanie przez Prezydenta potwierdzenia [...] w drodze decyzji, ustanowienia nieodpłatnego wspólnego trwałego zarządu [...]. W związku z powyższym, w ocenie GIOŚ zachodzi sprzeczność pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem. Sama zaś osnowa decyzji jest błędna oraz przede wszystkim narusza dyspozycję art. 18 ust. 5 ustawy zmieniającej. Tymczasem, jak wskazał GIOŚ, zgodnie z orzecznictwem, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym, według GIOŚ, już sama błędna osnowa decyzji stanowi podstawę do jej uchylenia. Jednocześnie jednak rażące naruszenie przepisów Kpa może skutkować stwierdzeniem jej nieważności
W sytuacji gdy treść uzasadnienia decyzji pozostaje w sprzeczności z jej rozstrzygnięciem, naruszony bowiem zostaje art. 107 § 1 i § 3 Kpa i jako dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa podlega stwierdzeniu nieważności.
Podkreślono również, że rozstrzygnięcie musi być sformułowane precyzyjnie, aby nie budziło żadnych wątpliwości interpretacyjnych i aby nie zaistniała możliwość dokonania odmiennej interpretacji tego rozstrzygnięcia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł również WIOŚ zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej poprzez odmowę potwierdzenia ustanowienia wspólnego trwałego zarządu na wniosek GIOŚ i WIOŚ oraz domagając się uchylenia decyzji Prezydenta i potwierdzenie ustanowienia wspólnego trwałego zarządu na rzecz GIOŚ i WIOŚ na Nieruchomości ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Uzasadniając postawione zarzuty WIOŚ przedstawił argumentację analogiczną do przedstawionej w odwołaniu GIOŚ poza kwestią zarzucania rżącego naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.
Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Wojewoda (zwany dalej: Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa), w związku z art. 18 ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i potwierdził ustanowienie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2019 r. nieodpłatnego, wspólnego trwałego zarządu nieruchomości M. P. zabudowanej budynkiem o powierzchni użytkowej [...] m2, położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], 101, [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu W. , objętej KW nr [...] w następujących udziałach: GIOŚ w udziale [...] w ww. nieruchomości ([...]%), WIOŚ w udziale [...] w ww. nieruchomości ([...]%).
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny sprawy wskazując w szczególności, że nieruchomość decyzją Prezydenta z [...] lipca 1990 r. została oddana w trwały zarząd ówczesnemu Ośrodkowi Badań i Kontroli Środowiska. Na mocy art. 34 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 77, poz. 335) wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska wstąpili z dniem wejścia w życie ustawy w stosunki prawne odpowiednich Ośrodków (Samodzielnych Pracowni) Badań i Kontroli Środowiska. Ponadto mienie i środki pozostające w dyspozycji Ośrodków (Samodzielnych Pracowni) Badań i Kontroli Środowiska z dniem wejście w życia ustawy zostały przejęte przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska.
Jednocześnie decyzją z [...] kwietnia 1993 r., znak [...], Wojewoda P., na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43, poz. 253), w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy, stwierdził nabycie przez M. P. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w P., arkusz mapy [...], obręb W., w skład której weszły m.in. działka nr [...], [...], 101, [...] i [...]. Ponadto decyzją z [...] sierpnia 1992 r. znak [...], wydaną również na podstawie ww. ustawy, Wojewoda P. stwierdził nabycie przez M. P. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w P., arkusz mapy 13, obręb W., w skład której weszła m.in. działka nr [...]. Skutek przejścia prawa własności ww. nieruchomości na rzecz M. P. nastąpił z dniem [...] maja 1990 r.
Pismem z [...] października 2019 r., Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu M. P. poinformował organ prowadzący postępowanie, że w stosunku do działek nr [...], 101, [...] i [...], arkusz mapy [...], obręb W. przed Starostą [...], jako organem I instancji, prowadzone jest postępowanie o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 Ugn.
Wojewoda podkreślił, że powyższe znane jest mu również z urzędu, albowiem decyzją z [...] marca 2016 r., znak [...], Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2016 r., wydaną w sprawie o znaku [...], dotyczącą m.in. działek nr [...] i [...], KW nr [...], i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia; decyzją z [...] lutego 2016 r., znak [...], Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r., wydaną w sprawie o znaku [...], dotyczącej m.in. działki nr [...], KW nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W celu ustalenia stanu wskazanych postępowań zwrotowych, Wojewoda wystąpił do Starosty [...] o udzielenie stosownej informacji, a w przypadku zakończenia tych postępowań - udzielenia informacji o ich wyniku, nie uzyskując jednak od tego organu odpowiedzi. W związku z tym organ II instancji w toku postępowania odwoławczego wystąpił do WIOŚ o wskazanie, czy według jego wiedzy powyższe postępowania są nadal w toku. W odpowiedzi na powyższe pismem z [...] kwietnia 2020 r., znak [...], WIOŚ poinformował, że w powyższych sprawach Starosta P. nie wydał dotychczas żadnego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zweryfikował również informacje ujawnione w księdze wieczystej nr [...] i na tej podstawie stwierdził, że na dzień orzekania w niniejszej sprawie ustalony powyżej stan własnościowy nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem pozostaje bez zmian.
Przechodząc do rozważań merytorycznych Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy zmieniającej z dniem wejścia w życie ustawy nieruchomości oddane w trwały zarząd wojewódzkim inspektoratom ochrony środowiska przeznaczone dotychczas częściowo na realizację państwowego monitoringu środowiska i działalność laboratoriów przechodzą nieodpłatnie we wspólny trwały zarząd GIOŚ i WIOŚ. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 5 tej ustawy ustanowienie trwałego zarządu, o którym mowa w pkt 4 potwierdza, w drodze decyzji, na wniosek GIOŚ i WIOŚ właściwy starosta.
Z kolei art. 45 ust. 3 Ugn, na który powołał się Prezydent w zaskarżonej decyzji stanowi, że nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
W ocenie Wojewody istotnym jest, że w dacie ustanowienia trwałego zarządu na rzecz ówczesnego Ośrodka Badań i Kontroli Środowiska, żadna ze wskazanych wyżej decyzji komunalizacyjnych nie znajdowała się w obrocie prawnym. Tym samym organ ustanawiający trwały zarząd nie mógł wiedzieć o tym, że właścicielem nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem w dacie ustanawiania trwałego zarządu stało się M. P. ze skutkiem wstecznym od [...] maja 1990 r.
Z tego względu po przeanalizowaniu zarzutów odwołania organ odwoławczy uznał wniesione odwołania za zasadne. Z przywołanej bowiem treści art. 18 ust. 4 ustawy zmieniającej wynika, że jedynym warunkiem przejścia nieruchomości we wspólny trwały zarząd GIOŚ i WIOŚ jest pozostawanie w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu [...] stycznia 2019 r. przedmiotowej nieruchomości w trwałym zarządzie wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska. W sprawie powyższy warunek został spełniony, gdyż decyzja Prezydenta M. P. z [...] lipca 1990 r., pozostaje w obrocie prawnym, dodatkowo zaś, na dzień orzekania, trwały zarząd ustanowiony na podstawie tejże decyzji, pozostaje ujawniony w Dziale II księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. Wskazana zaś decyzja, do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze jednego z trybów nadzwyczajnych Kpa, korzysta z domniemania legalności.
Końcowo organ podniósł, powołując się na orzecznictwo sądowe, że w kwestii art. 43 ust. 5 Ugn za wyjątkową, ale w pełni akceptowaną przez ustawodawcę, należy uznać sytuację, gdy samorządowej jednostce organizacyjnej przysługuje trwały zarząd na nieruchomości Skarbu Państwa i odwrotnie - gdy na nieruchomości samorządowej istnieje trwały zarząd ustanowiony na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej.
Skargę na decyzję Wojewody wniosło M. P., zarzucając jej naruszenie: art. 18 ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej, w związku z art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 14 z 1989 r. poz. 74) oraz z art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., zwanej dalej: Ugn) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 i nr 43, poz. 253, zwanej dalej: ustawa wprowadzająca) - poprzez błędne przyjęcie, iż na działkach [...], [...], [...], 101, [...], [...], ark. mapy [...], obręb W. w dniu wejścia przedmiotowej ustawy trwały zarząd przysługiwał WIOŚ. Zarzucono również naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez: niedostatecznie wnikliwe rozpatrzenie stanu faktycznego sprawy; poprzez niepoparte materiałem dowodowym przyjęcie, iż WIOŚ przysługiwało prawo trwałego zarządu; poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, albowiem decyzją Prezydenta M. P. z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...] ustanowiony został zarząd, a nie trwały zarząd, jak podkreśla w decyzji Wojewoda.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty M. P. wniosło o uchylenie skarżonej decyzji Wojewody i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając postawione zarzuty M. wywodził, że Wojewoda błędnie ocenił materiał dowodowy. Podkreślono, że organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa, w związku, z czym nie jest w trwałym zarządzie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska a co za tym idzie nie może być przekazana w trybie art. 18 ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej we wspólny trwały zarząd GIOŚ i WIOŚ.
Organ II instancji uznał wniesione odwołania za zasadne podkreślając, iż decyzją Prezydenta M. P. z [...] lipca 1990 r. WIOŚ otrzymał trwały zarząd.
Miasto podniosło, że mając na uwadze fakt, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. znak [...] oraz decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r., znak PK-I- [...]/2327/92 Wojewoda P. stwierdził nabycie z mocy prawa, prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez M. P. ze skutkiem na dzień [...] maja 1990 r. oraz podkreślając, iż żadne obowiązujące w tym czasie przepisy szczegółowe nie prowadziły do ustanowienia trwałego zarządu na rzecz WIOŚ na nieruchomościach komunalnych, należy stwierdzić, wbrew stanowisku Wojewody, iż ustanowiony decyzją z [...] lipca 1990 r. zarząd wygasł, a co za tym idzie nie mógł w oparciu o art. 199 ust. 2 Ugn przekształcić się w trwały zarząd.
Skarżący podnosi, że przed Wojewodą toczyło się postępowanie nr [...] w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., akr. mapy [...], działki nr [...], [...], [...], 101, [...], [...], [...]. Pismem nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Wojewoda zwrócił się do Prezydenta M. P. o pomoc w uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości z uwzględnieniem interesu WIOŚ. Wojewoda miał zatem świadomość, iż trwały zarząd nie przysługiwał WIOŚ.
W tych okolicznościach M. zarzuciło, że organ II instancji nie zebrał całego materiału dowodowego i mimo to orzekł w sprawie, co stoi w sprzeczności z art. 7 i art. 77 ust. 4 Kpa.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W szczególności podkreślił, że decyzja z [...] lipca 1990 r., znak [...], korzysta z domniemania legalności, w związku z czym dopiero jej weryfikacja w drodze jednego z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kpa może przesądzić o tym, czy ta decyzja pozostaje nadal w obrocie prawnym, czy została z niego wyeliminowana.
Uczestnik postępowania - Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. pismem z dnia [...] marca 2021 r. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skarżącego do jej wniesienia, względnie o oddalenie skargi. Uczestnik podniósł, że w jego ocenie zgodnie z orzecznictwem (wyrok NSA OSK 1017/04 z dnia 16 lutego 2005 r.) gmina, której organ wydal decyzję w sprawie I instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie. Niezależnie od tego podglądu uczestnik wskazał argumenty przemawiające także za oddaleniem skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności
z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 137).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia
z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,
a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325) Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Niniejsza sprawa została wszczęta skargą M. P. i dotyczy decyzji, którą w pierwszej instancji wydał Prezydent M. P. jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 104 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: Kpa) oraz art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., zwanej dalej: Ugn).
Zgodnie z art. 91 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym 1 (dalej: u.s.p.) prawa powiatu przysługują miastom, które w dniu [...] grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100 tys. mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty.
Funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje:
1) rada miasta;
2) prezydent miasta (art. 92 ust. 1 u.s.p.).
Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym (art. 92 ust. 3 u.s.p.). Art. 91 i 92 u.s.p. są przepisami szczególnymi wobec całości przepisów tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z [...] kwietnia 2004 r., II SA [...] stwierdził, że "Status miasta na prawach powiatu jest złożony: z jednej strony - wykonuje ono wszystkie funkcje gminy, z drugiej - realizuje zadania powiatowe. Prezydent miasta na prawach powiatu pełni jednocześnie funkcje starosty, wykonując szereg kompetencji z zakresu administracji rządowej. Skoro w ustawie wyodrębniono jednostkę samorządu terytorialnego - miasto na prawach powiatu, regulując jego status przez odesłanie do praw powiatu, a więc do unormowań ustawy o samorządzie powiatowym, to nie można odmówić organom takiego miasta uprawnień, które mają organy powiatu, w szczególności przyjąć, że mają ich mniej niż organy samego powiatu bądź że ich zakres jest ograniczony".
Przekładając powyższe rozważania na realia omawianej sprawy należy stwierdzić, że decyzję z [...] grudnia 2019 r. wydał Prezydent M. P. jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a nie jako organ M. P.. Z tego względu M. P. ma w niniejszej sprawie legitymację skargową. Ma ono niewątpliwie również interes prawny, bowiem wydane decyzje dotyczą jego prawa własności, jako jednostki samorządu terytorialnego. Z tych względów wniosek o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skarżącego do jej wniesienia był niezasadny.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy podkreślić, że istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy z dniem [...] stycznia 2019 r. powstał z mocy samego prawa nieodpłatny, wspólny trwały zarząd nieruchomości stanowiącej własność M. P. zabudowanej budynkiem o powierzchni użytkowej 4515 m2, położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], 101, [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu W. , objętej KW nr [...] , na rzecz GIOŚ w udziale [...] w ww. nieruchomości ([...]%), a na rzecz WIOŚ w udziale [...] w ww. nieruchomości ([...]%).
Materialnoprawną podstawą tego rozstrzygnięcia był art. 18 ust 4 i 5 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawy zmieniającej) . Przepisy te przewidują potwierdzenie o przejściu nieruchomości z dniem [...] stycznia 2019 r. we wspólny trwały zarząd Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska. Z treści przepisów ustawy nowelizującej wynika, że wspólny trwały zarząd powstaje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. [...] stycznia 2019 r., przy czym decyzja wydana w oparciu o art. 18 ust. 5 ustawy nowelizującej potwierdza jedynie ten fakt, a więc ma charakter decyzji deklaratoryjnej.
Niezbędne jest zatem sięgnięcie do źródła powstania na przedmiotowej nieruchomości zarządu poprzednika prawnego WIOŚ, jakim był Ośrodek Badań i Kontroli Środowiska w P. – zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Kontroli Środowiska. Jak wskazał w odwołaniu GIOŚ - nieruchomość znajduje się w zarządzie WIOŚ - na podstawie decyzji Prezydenta M. P. z dnia [...] lipca 1990 r. znak [...] Decyzja dotycząca przekazania odpłatnie w zarząd gruntów Skarbu Państwa wydana została ówcześnie istniejącemu Ośrodkowi Badań i Kontroli Środowiska w P., w którego stosunki prawne wstąpił z mocy ustawy WIOŚ. Następnie, na podstawie art. 199 ust. 2 Ugn, zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształcił się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. Stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji art. 18 ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej pozwolił na stwierdzenie powstania z mocy ustawy wskazanego trwałego zarządu.
Sekwencji przedstawionych zdarzeń nie zmienia fakt, że M. P. nabyło własność przedmiotowych nieruchomości w drodze komunalizacji z dniem [...] maja 1990 r. (jak już wskazano, decyzją z [...] kwietnia 1993 r., znak [...], Wojewoda P., na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia [...] maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 i Nr [...], poz. 253), w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy, stwierdził nabycie przez M. P. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w P., arkusz mapy [...], obręb W., w skład której weszły m.in. działka nr [...], [...], [...], [...] i [...], a decyzją z [...] sierpnia 1992 r. znak [...], wydaną również na podstawie ww. ustawy, Wojewoda P. stwierdził nabycie przez M. P. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w P., arkusz mapy [...], obręb W., w skład której weszła m.in. działka nr [...]). W dacie ustanowienia trwałego zarządu na rzecz ówczesnego Ośrodka Badań i Kontroli Środowiska, żadna ze wskazanych wyżej decyzji komunalizacyjnych nie znajdowała się w obrocie prawnym, więc organ ustanawiający trwały zarząd nie mógł wiedzieć o tym, że właścicielem nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem w dacie ustanawiania trwałego zarządu stało się M. P. ze skutkiem wstecznym od [...] maja 1990 r. Powstała w ten sposób sytuacja, gdy na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego istnieje trwały zarząd ustanowiony na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej jest wprawdzie wyjątkowa, ale ustawodawca w żaden sposób jej nie wykluczył (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Po 808/13).
Rację należy przyznać organowi II instancji, że decyzja Prezydenta M. P. z dnia [...] lipca 1990 r. znak [...], korzysta z domniemania legalności. Nie została dotychczas uchylona i pozostaje w obrocie prawnym. Dopiero jej ewentualna weryfikacja w drodze jednego z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kpa może przesądzić o tym, czy zostanie z niego wyeliminowana.
Uwzględniając powyższe Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w szczególności przywołanego w skardze prawa procesowego w postaci art. 7, 8 , 80 czy 107 kpa, a także omówionych wyżej przepisów prawa materialnego.
W przedstawionym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.),
zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z Dnia 22.02.2021 r. (k. 46 akt) .