II SA/Po 527/19

II SA/Po 527/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2020-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Izabela Paluszyńska
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2853/20 - Wyrok NSA z 2023-08-22
II OSK 2856/20 - Wyrok NSA z 2023-07-18
IV SA/Po 67/20 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2020-06-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5c, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3 ust. 2, par. 4 ust. 1 i 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2018 poz 1614
art. 23 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 8, art. 33 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 59 ust. 2 w zw. z art. 96
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę
Uzasadnienie
Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 54, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61, art. 63 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 64 i art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Z. R., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, rozbudowie wiaty do 50 m2 oraz zabudowie części wiaty z przeznaczeniem na budynek gospodarczy na działce nr [...] obr. J. , gm. K..
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 29 maja 2017 r. Z. R. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po uchyleniu dwóch wydanych w sprawie decyzji, organ I instancji ponownie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Na tej podstawie ustalił, że spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Odnosząc się do wskaźnika powierzchni zabudowy organ I instancji wyjaśnił, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,14 i pozwala na budowę obiektów o małej powierzchni zabudowy, gdy tymczasem w otoczeniu znajduje się zabudowa, której powierzchnia zabudowy jest nie mniejsza niż 100 m2. Ponadto, na działce graniczącej z przedmiotową działką, tj. dz. nr [...], wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 0,22. Wybudowanie na przedmiotowej działce budynku zgodnie z uzyskanym średnim wskazaniem wielkości zabudowy zaburzyłoby więc istniejący ład przestrzenny Wobec tego ustalono wskaźnik zabudowy na poziomie od 0,11 do 0,19.
Ustosunkowując się do uwag strony dotyczących usytuowania planowanej inwestycji zbyt blisko linii brzegowej zauważono, że żadne przepisy prawa nie określają odległości od linii brzegowej wód powierzchniowych, w jakiej należy lokalizować zabudowę. Z tej też przyczyny, a także w związku z faktem, że nie ma możliwości wyznaczenia linii obowiązującej, a bezzasadnym jest ustalenie linii nieprzekraczalnej od wewnętrznej niepublicznej drogi, dla przedmiotowej inwestycji nie ustalono linii zabudowy.
Co do kwestii ustalenia w jaki sposób inwestor zamierza przeprowadzić inwestycję, tak aby prowadzone prace budowlane nie pogorszyły w sposób nieodwracalny istniejącego stanu środowiska, stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy nie reguluje działań inwestora związanych z wykonawstwem obiektów. Inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany jest powołać kierownika budowy, który będzie czuwał nad realizacją inwestycji i który ponosi za te działania odpowiedzialność. Natomiast ewentualna wycinka drzew czy krzewów na działce jest regulowana przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.), na mocy których inwestor musi wystąpić do organu ze stosownym wnioskiem o wydanie zezwolenia na wycinkę.
Dalej wskazano, że działka, na której planuje się inwestycję znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu "P. " oraz w obszarze Natura 2000 "P. ". W opinii organu planowana inwestycja nie spełnia jednak przesłanek określonych w § 2 i § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). W tej sytuacji organ I instancji stwierdził, że brak jest potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.
W zakresie przepisów art. 96 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.; dalej: "u.u.i.ś"), tj. możliwości występowania potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszary Natura 2000, biorąc pod uwagę charakter i niewielką skalę inwestycji, planowaną lokalizację na obszarze silnie przekształconym antropogenicznie, w pobliżu jeziora, które jest wykorzystywane przez mieszkańców wsi na cele rekreacyjne, a także przez licznych wędkarzy, nie stwierdzono potencjalnego znaczącego oddziaływania na ten obszar. Wobec powyższego w opinii organu I instancji nie było potrzeby wystąpienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. w trybie przepisów art. 96 tej ustawy. Tym niemniej, organ I instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. w trybie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.
Odnosząc się do zarzutu nieokreślenia przez inwestora sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków bytowych, nieokreślenia gabarytów planowanej inwestycji, i niedołączenia do wniosku właściwej i aktualnej mapy, które pozwoliłyby na poprawne wyznaczenie obszaru analizowanego wyjaśniono, że inwestor wskazał we wniosku sposób odprowadzania ścieków z budynku (z własnej przepompowni do istniejącej sieci) oraz określił gabaryty projektowanych obiektów budowlanych na załączniku do wniosku. Mapa dostarczona przez inwestora spełnia wymogi określone w przepisach u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z.") i pozwala na prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego.
W zakresie dostępu działki nr [...] do drogi publicznej wskazano, że działka inwestycyjna bez wątpienia posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działki o numerach [...] i [...] będące drogami wewnętrznymi stanowiącymi mienie komunalne gminy K., zapisanymi w księdze wieczystej [...]
Wyjaśniono również, że choć inwestor wnioskował o zmianę sposobu użytkowania części wiaty na budynek gospodarczy, z uwagi na charakter budowali jaką jest wiata, nie można ustalić parametrów dla takiej inwestycji. Ustalono zatem inny zakres inwestycji, tj. zabudowę części wiaty z przeznaczeniem na budynek gospodarczy. Pozostały zakres ustalono zgodnie z wnioskiem.
W odwołaniu z dnia [...] listopada 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. L. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 54, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 ust. 2, 3 i 4, art. 64 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p., art. 107 § 1 i § 3, art. 11 w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 60 i 61 u.p.z.p., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1, 2, 3 i 5 u.p.z.p., a także art. 61 ust. 1, 2, 3 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska.
W uzasadnieniu odwołująca wskazała, że zadaniem organu już na etapie warunków zabudowy jest określenie ogólnych wymagań dotyczących ochrony osób trzecich przy uwzględnieniu tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Planowana inwestycja będzie negatywnie wpływać na chroniony przyrodniczo obszar, jak i może ograniczać swobodne korzystanie z działki sąsiedniej przez odwołującą, szczególnie w zakresie dostępu do światła dziennego. Ponadto, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe bez wskazania wytycznych w zakresie linii zabudowy.
Odnosząc się do sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej odwołująca wskazała, że jest ona zbyt ogólna. Organ przyjął również przy ponownej analizie, że wysokość budynku ma wynosić 9 m, a nie 7 m jak wynika z poprzedniej analizy. Taka zmiana nie została niczym uzasadniona.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w sprawie dokonano wymaganych prawem uzgodnień. Granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 R.w.n.z. na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, której stan aktualny potwierdzono na dzień 25 maja 2011 r., w odległości 50 m, co stanowi trzykrotną szerokość frontowej granicy przedmiotowej działki.
Analiza wykazała, że na terenie działek położonych w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co wskazuje niewątpliwie na kontynuowanie funkcji zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy. Na podstawie analizy ustalono, że wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi od 0,09 do 0,22, a średnio 0,14, wobec czego powierzchnię zabudowy działki objętej wnioskiem określono w widełkach 0,11 - 0,19; średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi [...] m (od 11,2 m do 14,4 m), wobec czego dla wnioskowanego budynku ustalono szerokość elewacji [...] z tolerancją do 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy urbanista ustalił na [...] m i taką wyznaczył wysokość elewacji frontowej planowanego budynku; geometria dachów i kąt nachylenia głównych ich połaci dla istniejącej zabudowy to dachy dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia połaci do 30°- 50°, wobec czego dla budynku planowanego ustalono dach dwu i wielospadowy o kącie nachylenia 35°- 45° dopuszczając lukarny i wykusze.
Szczegółowe wyliczenia w tym zakresie znajdują się w części tabelarycznej analizy urbanistycznej, a przyjęte wielkości zostały uzasadnione przez urbanistę. Wyniki analizy są spójne z ustaleniami w zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zawartymi w decyzji organu orzekającego. Dokument ten określa poszczególne parametry analizowanej zabudowy, przez odwołanie się do konkretnych wielkości istniejącej zabudowy i jako taki stanowi podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie.
Realizując wytyczne Kolegium organ przeprowadził analizę w zakresie dostępu działki do drogi publicznej i w sposób przekonujący potwierdził, że dostęp ten istnieje poprzez działki drogowe oznaczone nr [...] i [...] będące własnością Gminy K., które mają połączenie z drogą gminną nr [...]
Z akt sprawy wynika również, że istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
Ponadto zgodnie z zaleceniem Kolegium, wykonując obowiązek wynikający z art. 96 ust. 1 u.u.i.ś., organ orzekający przeprowadził wnikliwe rozważania, czy planowane przedsięwzięcie może niekorzystnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Przedsięwzięcie to, jak wykazały akta sprawy, znajduje się w granicach obszaru Natura 2000 "P. " oraz w Obszarze Chronionego Krajobrazu P. . Jednakże ze względu na charakter i niewielką skalę inwestycji, lokalizacje na obszarze silnie przekształconym antropogenicznie, w pobliżu jeziora wykorzystywanego przez mieszkańców wsi na cele rekreacyjne oraz przez wędkarzy, nie stwierdzono potencjalnego znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na te obszary. Do akt załączono Standardowy Formularz dla obszaru OSO "P. " - opracowanie zawierające m.in. informacje przyrodnicze tego terenu.
Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii ochrony interesów osób trzecich organ odwoławczy wskazał, że w pkt 7 zaskarżonej decyzji organ orzekający określił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zastrzegając w szczególności, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może ograniczać osobom trzecim dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z mediów, dostępu do światła dziennego, nie może też wnosić dodatkowych uciążliwości na tereny sąsiednie, nie może zmieniać stosunków wodnych, ani powodować zanieczyszczenia powietrza, hałasu i nadmiernych drgań. W ocenie Kolegium wymagania w tym zakresie sformułowane są w sposób wystarczający dla tego etapu procesu inwestycyjnego. Dalsza ochrona interesów osób trzecich odbywać się będzie na etapie ewentualnego postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę z uwzględnieniem w szczególności art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202).
W skardze z dnia [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie za jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 K.p.a., art. 6 ust. 2, art. 52 ust 2 pkt 1, art. 53 ust 3, art. 54, art. 60, art. 61 ust 1, art. 64 ust 1 u.p.z.p, § 1 – 9 R.w.n.z., a także art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska.
W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodała, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania lub odniósł się do nich w sposób niepełny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że w dniu [...] maja 2019 r. Wójt Gminy K. wydał postanowienie, w którym wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji Wójta Gminy K. wydanej w dniu [...] listopada 2018 r. w ten sposób, że określił parametry dla zmiany sposobu użytkowania obiektu po jego wybudowaniu, bądź wykonaniu ściany pod zadaszeniem wiaty, co w decyzji określono jako zabudowę wiaty (w wyniku której powstanie budynek), następnie nadano mu funkcję budynku gospodarczego.
Do pisma z dnia 26 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej załączył postanowienie z dnia [...] maja 2019 r. Wójta Gminy K. i wskazał, że na wskazane postanowienie nie zostało złożone zażalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, rozbudowie wiaty do 50 m2 oraz zabudowie części wiaty z przeznaczeniem na budynek gospodarczy na działce nr [...] obr. [...], gm. K..
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz co bardzo ważne, intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z.").
W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 R.w.n.z.). Stosownie do § 3 ust. 2 R.w.z.n., granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów.
W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wokół działki nr [...] został wyznaczony w sposób prawidłowy. Co prawda użycie w § 3 ust. R.w.n.z. wyrażenia "wokół" oznacza, że obszar analizowany winien być wyznaczony z każdej strony koncentrycznie, tj. tak, by działka położona była w centralnym miejscu wyznaczonego obszaru, to niewątpliwie od rej reguły mogą zaistnieć pewne wyjątki. Choć w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany nie został wyznaczony równomiernie względem wszystkich granic działki, Sąd uznał to rozwiązanie za uprawnione. Z jednej strony działka graniczy bowiem z działką nr [...] (jeziorem) i objęcie jej w znacznej mierze obszarem analizowanym byłoby niecelowe pod względem ustalenia średnich wskaźników zabudowy na działkach sąsiednich. Obszar analizowany został więc przesunięty tak, aby objąć zasięgiem jak największą ilość działek zaiwestowanych, przy czym odległość od granicy działki od strony drogi gminnej wynosi 50 m.
Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że sporządzona przez organ I instancji analiza, choć dosyć lakoniczna, jest prawidłowa, a ustalenia dokonane w oparciu o analizę są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i określenia w decyzji wymagań dla nowej zabudowy. Analiza zawiera opis wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym (ich funkcji i istotnych parametrów zlokalizowanej na nich zabudowy, w tym również działki nr [...], której zabudowań organ nie wrysował na mapę, a które widoczne są na ogólnodostępnej mapie w portalu Geoportal), co pozwoliło na dostosowanie nowej zabudowy do wyznaczonych - przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy - cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), a w dalszej kolejności architektonicznym (ukształtowanie obiektów). Jej wyniki stanowią więc podstawę dla rozstrzygnięcia obejmującego wymagania dla nowej zabudowy w zakresie: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawidłowo przyjęto w wynikach przeprowadzonej analizy, że funkcja projektowanej inwestycji jest zgodna z zainwestowaniem terenów sąsiednich, albowiem w rozpoznawanej sprawie w obrębie obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Budynek gospodarczy i wiata stanową natomiast zabudowę uzupełniającą, mieszczącą się w zasadzie kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem towarzyszy ona budowie budynku mieszkalnego.
Odnośnie odstąpienia przez organ od ustalenia na działce inwestora linii zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia wskazać należy, że linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, a także jako istotny element regulujący odległość od jezdni, istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Te ochronne względy przemawiają za koniecznością zachowania wymogu określenia linii zabudowy wzdłuż granic danego obszaru. W niniejszej sprawie taka potrzeba jednak nie zachodzi.
Linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się co do zasady w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi (por. § 4 ust. 3 R.w.n.z.). W rozpoznawanej sprawie działka nr [...] nie graniczy z drogą publiczną, a dojazd do działki będzie odbywał się przez drogę wewnętrzną. Nie ma natomiast prawnie uzasadnionych względów do ustalania linii względem dróg wewnętrznych.
Z uwagi na fakt, że działka inwestora znajduje się w tzw. drugiej linii zabudowy patrząc od strony drogi publicznej, to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie będą determinować położenie planowanej inwestycji względem granic działki, a jednocześnie granic działek sąsiednich. Powyższe odbywa się jednak na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. wystąpienia przez inwestora o pozwolenie na budowę.
Nie było również podstaw do wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony graniczącej z jeziorem, albowiem żadne przepisy prawa nie określają odległości zabudowy od linii brzegowej wód powierzchniowych. Art. 232 Prawa wodnego reguluje jedynie odległość ogrodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego od brzegu.
O tym, w jakiej odległości od jeziora lub rzeki można stawiać budynki i inne obiekty budowlane, decydują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały sejmiku województwa o utworzeniu parków krajobrazowych lub obszarów chronionego krajobrazu. Może być w nich wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych (art. 15 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 23 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody). Prawo wodne daje także wojewodom możliwość ustanawiania, na wniosek Wód Polskich, tak zwanego obszaru ochronnego, na którym obowiązują ograniczenia lub zakazy dotyczące użytkowania gruntów oraz korzystania z wód (art. 141 ustawy Prawo wodne).
Tym niemniej, Rada Gminy K. nie zdecydowała się na uchwalenie dla terenów wokół jeziora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tym obszarze nie obowiązują również zakazy wynikające z objęcia go obszarem chronionego krajobrazu "P. ".
W tym kontekście wyjaśnienia wymaga, że wskazany obszar chronionego krajobrazu ustanowiony został przez Wojewodę [...] na mocy rozporządzenia Nr 5/98 z dnia 15 maja 1998 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie pilskim (Dz. Urz. Woj. Pilskiego z dnia 16 czerwca 1998 r., nr 13, poz. 83) – wydanego pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. Nie utracił on jednak swojego bytu prawnego w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., nr 3, poz. 21), na mocy art. 11 stanowiącego, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy o ochronie przyrody, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Wykładnia art. 11 tej ustawy nie jest bowiem możliwa bez odniesienia się do pozostałych przepisów tej ustawy, w tym jej art. 7. Stosownie do jego brzmienia parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu ustawy zmieniającej. Jeżeli tak to oczywistym jest, że wskazane formy ochrony przyrody zachowały swój byt prawny (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 371/08; dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obszar ten nie utracił swojego bytu prawnego również w związku z utratą przez ustawę o ochronie przyrody z 1991 r. mocy obowiązującej, na podstawie art. 161 ustawy z dnia 1 maja 2004 r. o ochronie przyrody z 2004 r. Zgodnie z art. 153 tej ustawy, formy ochrony przyrody, takie jak w szczególności obszary chronionego krajobrazu, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie obecnej ustawy, stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy.
Co zaś się tyczy obowiązywania na tym terenie zakazów zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej wskazać należy, że w dniu 29 listopada 2006 r. Wojewoda W. wydał rozporządzenie nr 212/06 w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "P. , zawierające taki zakaz, jednakże w dniu 27 stycznia 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem w sprawie IV SA/Po 709/10 orzekł o nieważności tego aktu. O ile więc obszar chronionego krajobrazu "P. " istnieje nadal i działka inwestora znajduje się jego granicach, to nie ma na tym obszarze żadnych obowiązujących zakazów. Stwierdzenie nieważności rozporządzenia Wojewody W. nr 212/06 z dnia 29 listopada 2006 r. ma bowiem ten skutek, że wyznaczone nim zakazy przestały obowiązywać, zaś poprzedzające je rozporządzenie nr 5/98 z dnia 15 maja 1998 r. – w zakresie ustanowionych w nim zakazów – utraciło moc na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody.
W konsekwencji, z uwagi na fakt, że po stwierdzeniu przez sąd nieważności rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego nr 212/06 sejmik województwa wielkopolskiego, który posiada uprawnienia w zakresie wyznaczania obszaru chronionego krajobrazu i określania obowiązujących na jego terenie zakazów od dnia 1 sierpnia 2009 r., nie podjął uchwały w tym zakresie, organy rozstrzygające w sprawie nie miały podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na odległość planowanej inwestycji od linii brzegowej jeziora.
Przechodząc dalej wskazać należy, że organ I instancji w sposób prawidłowy wyznaczył gabaryty planowanej inwestycji w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów i kąta nachylenia głównych ich połaci, nawiązując do wartości średnich wynikających z obszaru analizowanego i geometrii dachów działek sąsiednich. Choć sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna nie zawiera zestawienia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym, wskazano, że wysokość budynków nie przekracza 9 m. Z kolei odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy jednoznacznie wynika ze sporządzonej analizy urbanistycznej i zostało należycie uzasadnione (§ 5 ust. 2 R.w.n.z.).
Odnosząc się zarzutów strony skarżącej wskazać należy, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki położonej w granicach Obszaru Chronionego Krajobraz "P. " oraz w obszarze Natura 2000 "P. ". Jest to obszar objęty ochroną stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. pismem z dnia 17 września 2018 r. (t. I, k. 188 akt adm.), które wpłynęło do tego organu w dniu 20 września 2018 r. (t. I, k. nienumerowana akt adm.). Na mocy art. 53 ust. 5c u.p.z.p., z uwagi na niezajęcie przez organ stanowiska w terminie 21 dni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie słusznie uznano za dokonane.
Jednocześnie zauważenia wymaga, że okoliczność, iż w związku z planowaną inwestycją organ wystąpił o uzgodnienie projektowanej inwestycji do regionalnego dyrektora ochrony środowiska, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. nie zwalniała organu z obowiązku oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami m.in. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zwłaszcza w sytuacji, gdy uzgodnienie z organem ochrony środowiska nastąpiło w sposób milczący.
W tym zakresie Sąd w całości podzielił stanowisko organu odwoławczego, że Wójt Gminy K. wywiązał się z tego obowiązku, dokonując rzetelnej oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami.
Podstawę ochrony zarówno obszarów Natura 2000 jak i projektowanych obszarów Natura 2000 stanowi regulacja przewidziana w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614). Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem art. 34 ustawy, zabronione jest podejmowanie działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele obszaru Natura 2000, w tym w szczególności mogących pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, wpłynąć negatywnie na gatunki dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 czy pogorszyć integralność obszaru Natura 2000. Przepis ustawy nie wprowadza zatem w sposób bezwzględny zakazu zabudowy na obszarze Natura 2000, a jedynie uniemożliwia prowadzenie inwestycji, które mogą w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub wpływać negatywnie na gatunki dla ochrony których został wyznaczony.
Treść art. 33 ust. 3 wyżej powołanej ustawy wskazuje, że przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081) (art. 59 ust. 2 w zw. z art. 96 tej ustawy). Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymienione są przy tym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Bezspornie przedmiotowa inwestycja nie mieści się w żadnej kategorii przedsięwzięć wyszczególnionych w wyżej wymienionym rozporządzeniu. Stąd też stosownie do treści art. 96 u.u.i.ś., to organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zobowiązany jest we własnym zakresie do rozważenia, czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w postępowaniu dotyczącym zasadności nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, uwzględniając łącznie uwarunkowania określone w art. 63 ust. 1 ustawy (jak rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, usytuowanie przedsięwzięcia, rodzaj i skalę możliwego oddziaływania) uznał, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie budynku mieszkalnego, rozbudowie wiaty i zabudowie części wiaty z przeznaczeniem na budynek gospodarczy nie wpłynie negatywnie w znaczący sposób na gatunki, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000 "P. ". Ocena ta zdaniem Sądu jest w pełni wyczerpująca i prawidłowa. Organ szczegółowo przeanalizował bowiem zgromadzone na tę okoliczność dokumenty, tj. standardowy formularz danych dla obszaru [...] aktualny na miesiąc luty 2017 r., mapy planu ochrony obszaru Natura 2000 OSO "P. ", a także wyniki inwentaryzacji ptaków na potrzeby projektu planu ochrony części Obszaru Specjalnej Ochrony Natura 200 "P. " zawarte w publikacji A. Jermaczka i innych z 2011 r. (zob. żółta broszura, t. II akt adm.).
W ocenie Sądu logiczny jest wniosek, że obszar objęty oddziaływaniem planowanej inwestycji w wyniku już dokonanych przekształceń użytkowania i zagospodarowania terenu – zwłaszcza zabudowania pobliskiej działki nr [...], która również graniczy z jeziorem – podlega silnej presji rekreacyjno - turystycznej szczególnie w sezonie letnim, przez co należy go uznać za mało atrakcyjne żerowisko awifauny, w tym dla gatunków dla których został wyznaczony obszar Natura 2000. Uprawniony jest więc wniosek organów orzekających, że w skali obszarów Natura 2000 i obecnego zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana jest działka objęta wnioskiem, oddziaływanie związane z przedsięwzięciem polegającym na budowie budynku mieszkalnego i zabudowań uzupełniających, nie może być uznane za znaczące z punktu widzenia celów ochrony tego obszaru.
Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez skarżącą kwestii naruszenia przez wydaną decyzję interesów osób trzecich wyjaśnić należy, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – nie może być oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Z tego względu w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie powoływać się na argumenty dotyczące ograniczenia dostępu światła dziennego i ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji. W opinii Sądu zawarte w zaskarżonej decyzji ogólne sformułowania dotyczące warunków ochrony interesów osób trzecich odpowiadają wymogom określonym w omawianym.
Zarzuty dotyczące domniemanego utrudniania przez inwestora dostępu do jeziora, czy też wycinania przez niego drzew i krzewów są zarzutami nie mającymi wpływu na ocenę spełnienia w sprawie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p.
Końcowo wyjaśnienia wymaga, że z przepisu art. 107 § 3 K.p.a. nie wynika obowiązek organu odwoławczego odnoszenia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ ma obowiązek ich rozważenia, jeżeli są one związane z dowodami, którym odmówił wiarygodności lub z koniecznością wyjaśnienia podstawy prawnej. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę.
Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), oddalił skargę.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 4 czerwca 2020 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.