II SA/Po 525/22

II SA/Po 525/22 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6166  Łowiectwo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. z dnia 31 maja 2022 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za szkody łowieckie postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł (dwieście złotych).
Uzasadnienie
A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. (dalej również jako "organ") z dnia 31 maja 2022 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za szkody łowieckie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy w kognicji sądu administracyjnego.
Organ podniósł ponadto, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 49a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie. Zaskarżoną decyzją organ umorzył postępowanie, co oznacza faktycznie, że odmówił przyznania odszkodowania (tak też zakwalifikowana została decyzja o umorzeniu postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 24 maja 2022 r., II SA/Bk 156/22, który przyjął, że decyzja o umorzeniu postępowania jest decyzją przewidzianą w art. 46e ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie).
Organ wyjaśni, iż ponieważ skarżący jest niezadowolony z zaskarżonej decyzji, to może dochodzić swoich roszczeń przed sądem cywilnym, zgodnie z przepisem art. 46e ust. 4 ustawy z dnia października 1995 r. Prawo łowieckie. W myśl tego przepisu "właściciel albo posiada gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody". O powyższym organ pouczył skarżącego w zaskarżonej decyzji wskazując, że "niewykonanie przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obowiązków wynikających z art. 46 - 46c ustawy Prawo łowieckie i niesporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46d ust. 1 w zw. z art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5 tej ustawy, nie zamyka wnioskodawcy drogi sądowi w sprawie o naprawienie szkody łowieckiej. Postępowanie przed sądem powszechnym nie stanowi bowiem kontynuacji postępowania administracyjnego, jakim bezsprzecznie jest postępowanie prowadzone przed nadleśniczym." (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 16 lipca 2020 r., I ACa 701/19).
Organ wyjaśnił, iż skoro ustawodawca posłużył się terminem "powództwo", to jednoznacznie wskazał, iż właściwym w tego typu sprawach będzie sąd powszechny, a nie sąd administracyjni. Generalnie powództwo definiuje się bowiem jako żądanie udzielenia ochrony prawnej, w drodze procesu cywilnego skierowane do sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu, ale nie z powodów wskazanych w odpowiedzi na skargę.
W zakresie dopuszczalności wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkodę wyrządzoną w uprawach rolnych przez zwierzęta łowne wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 2a oraz § 3, art. 4 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego objęto decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkodę wyrządzoną w uprawach rolnych przez zwierzęta łowne.
Wobec powyższego wskazać należy, iż podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1173).
Z art. 46 Prawa łowieckiego wynika, że dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego jest obowiązany do wynagradzania szkód wyrządzonych: 1) w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny; 2) przy wykonywaniu polowania (ust. 1). Szacowania szkód, o których mowa w ust. 1, a także ustalania wysokości odszkodowania dokonuje zespół składający się z: 1) przedstawiciela wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego; 2) przedstawiciela dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego; 3) właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda (ust. 2). Wniosek o szacowanie szkód, o których mowa w ust. 1, w tym ustalenie wysokości odszkodowania, właściciel albo posiadacz gruntów rolnych składa do dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego (ust. 3). Szacowanie szkody składa się z: 1) oględzin; 2) szacowania ostatecznego (ust. 6). W przypadku szkód wyrządzonych w płodach rolnych, szkód wyrządzonych przez dziki na łąkach i pastwiskach oraz szkód w uprawach, jeżeli szkoda powstała i została zgłoszona bezpośrednio przed sprzętem lub w jego trakcie, dokonuje się wyłącznie szacowania ostatecznego (ust. 7). Niestawiennictwo właściciela albo posiadacza gruntów rolnych lub przedstawiciela wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego nie wstrzymuje dokonania szacowania szkód, o których mowa w ust. 1 (ust. 8).
W myśl art. 46c Prawa łowieckiego szacowania ostatecznego dokonuje się najpóźniej w dzień sprzętu, przed dokonaniem sprzętu uszkodzonej uprawy, a w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 7, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 (ust. 2). O terminie planowanego sprzętu uszkodzonej uprawy właściciel albo posiadacz gruntów rolnych jest obowiązany powiadomić dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego, w formie pisemnej, w terminie 7 dni przed zamierzonym sprzętem (ust. 3). O terminie dokonania szacowania ostatecznego szkody dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego zawiadamia właściciela albo posiadacza gruntów rolnych oraz wojewódzki ośrodek doradztwa rolniczego właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody, nie później niż przed upływem 3 dni od dnia otrzymania powiadomienia, o którym mowa w ust. 3, a w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 7 - w terminie 3 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 (ust. 4). Niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół, który zawiera m.in.: imiona i nazwiska osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym, datę sporządzenia protokołu oraz datę dokonania szacowania ostatecznego, czytelne podpisy osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym (ust. 5 pkt 1, 2 i 5). Wypłaty odszkodowania dokonuje dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego w terminie 30 dni od dnia sporządzenia protokołu z szacowania ostatecznego, od którego nie wniesiono odwołania (ust. 8).
Z mocy art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) albo art. 46c ust. 5 (protokół szacowania ostatecznego).
W myśl art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód ustala wysokość odszkodowania, w drodze decyzji, biorąc w szczególności pod uwagę ustalenia zawarte w protokołach, o których mowa w art. 46a ust. 4, art. 46c ust. 5 i art. 46d ust. 8. Opinia przedstawiciela izby rolniczej, o której mowa w art. 46d ust. 9, nie jest wiążąca. Natomiast zgodnie z art. 46e ust. 4 właściciel albo posiada gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody.
Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że ustalenie i wypłata odszkodowania za szkody łowieckie poprzedzona jest określoną w Prawie łowieckim, specyficzną dla tego rodzaju spraw, procedurą administracyjną.
Z art. art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego niewątpliwie wynika, iż wysokość odszkodowania za szkodę w uprawach wyrządzoną ustala decyzją nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, a strona niezadowolona z tej decyzji może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody.
Jednakże w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż przedmiotem skargi nie jest decyzja wydana na podstawie art. 46e ust. 1, a decyzja wydana na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego.
W ocenie Sądu skargę na decyzję o umorzeniu postępowania, w przeciwieństwie do skargi na decyzję o ustaleniu bądź odmowie ustalenia odszkodowania wydaną na podstawie art. 46e ust. 1, uznać należy za dopuszczalną i podlegającą kognicji sądów administracyjnych.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż należy odróżnić decyzję kończącą postępowanie z powodów formalnych (decyzja o umorzeniu postępowania) od decyzji kończącej postępowanie ad meritum.
W ocenie Sądu tylko ta druga decyzja otwiera stronie możliwość wystąpienia z powództwem do Sądu powszechnego.
Dochodząc do powyższych wniosków Sąd miał na uwadze, iż z art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego wynika, że bieg terminu, w którym osoby uprawnione mogą wnieść powództwo do sądu powszechnego w tej sprawie, rozpoczyna się w dniu doręczenia im decyzji nadleśniczego o ustaleniu wysokości odszkodowania, a więc decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Z tym samym dniem dochodzi do otwarcia drogi sądowej przed sądem powszechnym.
Natomiast od decyzji o umorzeniu postępowania przysługują środki zaskarżenia przewidziane w procedurze administracyjnej.
W tym miejscu zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Tym samym również w zakresie określenia środków zaskarżenia znajdować będzie odpowiednie zastosowanie K.p.a. Należy zwrócić uwagę, iż tylko w przypadku decyzji ustalającej wysokość odszkodowania ustawodawca wykluczył kontrolę w toku tych decyzji w toku administracyjnym. A contrario należy uznać, iż w odniesieniu do decyzji o umorzeniu postępowania, która nie jest decyzją o ustaleniu odszkodowania, ustawodawca nie przewidział powództwa do sądu powszechnego.
Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska organu, iż w niniejszej sprawie właściwym trybem jest wniesienie powództwa do sądu powszechnego.
Sąd dochodząc do powyższych wniosków miał na względzie uchwałę Sądu Najwyższego z 6 lipca 2021 r., sygn. akt III CZP 48/20. W uchwale tej Sąd Najwyższy wskazał, iż niewykonanie przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obowiązków wynikających z art. 46-46c ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1683) i niesporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46d ust. 1 w zw. z art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5 tej ustawy, nie zamyka - po wydaniu decyzji przewidzianej w art. 46e ust. 1 ustawy - drogi sądowej w sprawie o naprawienie szkody łowieckiej.
Tym samym Sąd Najwyższy przesądził, iż dopiero wydanie decyzji przewidzianej w art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego otwiera drogę do wytoczenia powództwa.
W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy zaznaczył, iż czynnościom w pierwszej fazie postępowania wszczętego na podstawie wniosku o ustalenie wysokości szkody łowieckiej spowodowanej przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny, w które zaangażowane są w zasadzie (poza przedstawicielami wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego) same strony stosunku prawego, na tle którego powstał obowiązek odszkodowawczy, ustawodawca nadał cechy działań zmierzających do polubownego rozwiązania sprawy, a służy temu stwierdzenie stanu faktycznego i określenie jego następstw odszkodowawczych. Także ten etap postępowania został istotnie sformalizowany, gdyż ustawodawca określił sekwencję czynności koniecznych do podjęcia przez same strony w celu załatwienia sprawy.
Sąd Najwyższy zaznaczył, iż istotę sprawy rozstrzyga dopiero decyzja, o której mowa w art. 46e Prawa łowieckiego. Kończy ona postępowanie w sprawie o odszkodowanie za szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1 Prawa łowieckiego, chyba że przedstawiciel dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego sporządził protokół ostatecznego szacowania szkody, od którego nie wniesiono odwołania, z czym ustawodawca powiązał obowiązek wypłacenia odszkodowania (art. 46c ust. 8 Prawa łowieckiego). Tylko w tym przypadku ustalenia do protokołu ostatecznego szacowania szkody stanowią alternatywę dla decyzji administracyjnej, tak jak w sytuacjach prawem przewidzianych alternatywę dla niej może stanowić milczenie administracji, co znalazło wyraz także na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd Najwyższy podniósł, iż skonstruowany przez ustawodawcę model postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za szkodę łowiecką pozwala na sprawne i rzetelne określenie jego wysokości, jednak tylko pod warunkiem, że każdy z podmiotów zaangażowanych w to postępowanie wykona w terminie te obowiązki, które przypisał mu ustawodawca. Najpoważniejszym mankamentem tej regulacji jest niewypowiedzenie się przez ustawodawcę o tym, jakie sankcje wiąże z niedopełnieniem przez dzierżawcę lub zarządcę obwodu łowieckiego albo przez poszkodowanego obowiązków ciążących na tych podmiotach w szczególności w pierwszej fazie postępowania, która może skończyć się zgodnym określeniem rodzaju i rozmiaru szkody oraz należnego w związku z jej wystąpieniem odszkodowania. Do poszkodowanego należy złożenie samego wniosku wszczynającego postępowanie, w którym identyfikuje miejsce i czas wystąpienia szkody oraz jej rodzaju, ale też poinformowanie o terminie planowanego sprzętu uszkodzonej uprawy. Do dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego należy wyznaczenie terminu oględzin i ostatecznego oszacowania szkody, poinformowanie o tym podmiotów, których przedstawiciele utworzą następnie zespół, o którym mowa w art. 46 ust. 2 Prawa łowieckiego, oraz sporządzenie protokołów oględzin i szacowania szkody.
Sąd Najwyższy ponadto zauważy, iż ww. procedura ma służyć rzetelnemu ustaleniu faktów dotyczących szkody łowieckiej oraz sprawnemu zebraniu dowodów pozwalających ocenić rodzaj i rozmiar tej szkody. Po złożeniu wniosku, postępowanie o ustalenie odszkodowania za szkodę łowiecką zostaje wszczęte, i - jeśli wniosek nie zostanie cofnięty, co uzasadniałoby umorzenie postępowania stosownie do art. 105 K.p.a. - powinno zakończyć się w sposób określony w art. 46c ust. 7 i 8 albo w art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego.
Sąd Najwyższy podkreślił, iż na przeszkodzie do zakończenia postępowania decyzją nie może przy tym stanąć postawa dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego, który zaniedbuje obowiązków nałożonych na niego ustawą, tak samo zresztą jak nie mogłoby stanąć temu na przeszkodzie zaniechanie przez poszkodowanego zawiadomienia o terminie planowanego sprzętu. Nie może być tak, że o wykonaniu albo niewykonaniu przypisanej organowi administrującemu kompetencji do wydania aktu administracyjnego decydować będzie postawa tej strony postępowania, której interesy są sprzeczne z interesami strony przeciwnej, oczekującej na rozstrzygnięcie w sprawie.
Co najistotniejsze w niniejszej sprawie Sąd Najwyższy wyraził pogląd, który Sąd w orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż wprawdzie - na tych samych zasadach, na jakich ma to miejsce w odniesieniu do formalnych rozstrzygnięć w postępowaniach kończących się aktami, po wydaniu których może dojść do wszczęcia postępowania cywilnego - kontrola aktów i czynności procesowych poprzedzających wydanie decyzji, o której mowa w art. 46e Prawa łowieckiego, należy do sądów administracyjnych i ostatecznie te sądy muszą wypracować zasady efektywnej kontroli administracyjnego etapu postępowania o ustalenie odszkodowania za szkody łowieckie, ale wydaje się, że skoro ustawodawca dopuścił możliwość kwestionowania odwołaniem ustaleń zawartych w protokołach oględzin i ostatecznego oszacowania, to dopuszczalne musi być także korzystanie z instytucji przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu uzyskania rozstrzygnięcia w sprawie podlegającej załatwieniu decyzją, z całym ich rygoryzmem (ponaglenie, skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania).
Mając na uwadze powyższe stanowisko Sądu Najwyższego, jak również w okresie przed podjęciem ww. uchwały, orzecznictwo sądów administracyjnych dopuściło możliwość wniesienia skargi na bezczynność Koła Łowieckiego w przedmiocie sporządzenia protokołu szkód.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 865/20 (dost. CBOSA) wyraził pogląd, iż Sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (protokół szacowania ostatecznego), są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż z mocy przepisów ustawowych – art. 46a ust. 4 i art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego - dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obciąża obowiązek sporządzenia protokołu oględzin oraz obowiązek sporządzenia protokołu szacowania ostatecznego. Są to obowiązki nałożone na dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego mocą ustawy i wykonanie których bezpośrednio oddziałuje na uprawnienia właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano również, iż ustawodawca w art. art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego określa termin ustawowy na wniesienie odwołania, przy czym warunkiem, od którego zależy możliwość skorzystania z trybu odwołania do nadleśniczego jest sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) albo art. 46c ust. 5 (protokół szacowania ostatecznego).
Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze wyraził pogląd, który skład w niniejszej sprawie w pełni podziela i aprobuje, iż z przepisu art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego jednoznacznie wynika, że z woli ustawodawcy warunkiem skorzystania z drogi sądowej, tj. wniesienia powództwa do sądu powszechnego jest wydanie – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot, jakim jest właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody oraz dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego - decyzji przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. A zatem, aby właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody oraz dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego, mógł wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody, konieczne jest uprzednie wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego. Tym samym, aby uprawniony podmiot mógł wnieść powództwo do sądu powszechnego, o jakim mowa w art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego, musi zostać uprzednio wyczerpana droga postępowania administracyjnego, ustanowiony przez ustawodawcę szczególny tryb postępowania w zakresie szkód łowieckich. Aby uprawniony podmiot mógł wnieść powództwo do sądu powszechnego konieczne jest więc wykonanie przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obowiązków nałożonych ustawą – Prawo łowieckie.
Zgodzić należy się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż brak kontroli sądu administracyjnego nad etapami trybu ustanowionego w ustawie – Prawo łowieckie niezmiernie istotnymi dla całego postępowania w zakresie szkód łowieckich niweczyłby sens zmiany przepisów tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2018r., poz. 651 ), która weszła w życie 1 kwietnia 2018r. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej ustawodawca uznał za konieczne wprowadzenie nowych rozwiązań dotyczących szacowania szkód i wypłaty odszkodowań za szkody wyrządzone w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny, w tym obowiązek sporządzania protokołu po zakończeniu oględzin i oszacowaniu szkód i jednocześnie w celu sprawnego i rzetelnego wypłacania odszkodowań ustalanie wysokości odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej (por. http://www.sejm.gov.pl i http://www.senat.gov.pl).
Ponadto słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, iż brak kontroli sądu administracyjnego w powyższym zakresie mógłby uniemożliwiać ostateczne zakończenie postępowania decyzją administracyjną w przedmiocie szkody łowieckiej, poprzez "blokowanie" przez koło łowieckie możliwości rozpatrzenia sprawy przez nadleśniczego i sąd powszechny.
Z powyższych względów wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Podsumowując jeszcze raz należy zaznaczyć, iż czym innym jest decyzja wydana na podstawie art. 49e Prawa łowieckiego, a czym innym jest decyzja o umorzeniu postępowania z przyczyn formalnych.
Uznanie za dopuszczalne wniesienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skargi na decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie szkód łowieckich nie oznacza automatycznie, iż skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
W rozpoznawanej sprawie Skarżący przedmiotem skargi uczynił decyzję Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. wydanego na podstawie m.in. art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735- dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 49a Prawa łowieckiego.
Tym samym w odniesieniu do tej decyzji, w przeciwieństwie do decyzji wydawanej na podstawie art. 46e ust. 1, gdzie wyłączony został administracyjny tok instancji, decyzja ta stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje odwołanie.
Dochodząc do powyższych wniosków Sąd miał przy tym na uwadze, iż decyzja o ustaleniu odszkodowania wydawana jest na skutek odwołania od protokołu szacowania szkód, a więc de facto Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia odszkodowania de facto działa jako organ II instancji.
Jednakże należy mieć również na uwadze, iż ta specyficzna procedura dotyczy decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty, a nie decyzji formalnie kończących postępowanie, gdzie kolo łowieckie zobowiązane do sporządzenia protokołu nie podejmuje żadnego rozstrzygnięcia, a decyzja Nadleśniczego jest pierwszym aktem w sprawie.
Z tych tez względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż od decyzji o umorzeniu postępowania wydawanej na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 49a Prawa łowieckiego przysługuje odwołanie, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwym do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Przepis art. 32 ust 2 ustawy o z dnia 28 września 1991 r. ustawy o lasach (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 1463, dalej jako "ustawa o lasach") stanowi, iż w skład Lasów Państwowych wchodzą następujące jednostki organizacyjne: Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych, regionalne dyrekcje Lasów Państwowych; nadleśnictwa i inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Z kolei art. 34 pkt 2c ustawy o lasach stanowi, iż Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w szczególności inicjuje, koordynuje oraz nadzoruje działalność nadleśniczych i kierowników jednostek organizacyjnych o zasięgu regionalnym.
Natomiast w myśl § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie zasięgu terytorialnego niektórych regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych (Dz. U. z 2004 r. nr 40, poz. 191) zasięg terytorialny Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Pile stanowią następujące nadleśnictwa: Człopa, Durowo, Jastrowie, Kaczory, Kalisz Pomorski, Krucz, Krzyż, Lipka, Mirosławiec, Okonek, Płytnica, Podanin, Potrzebowice, Sarbia, Trzcianka, Tuczno, Wałcz, Wronki, Zdrojowa Góra, Złotów.
Wobec powyższego Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Pile jest zatem podmiotem sprawującym nadzór nad Nadleśniczym Nadleśnictwa Z. i z tego powodu jest również organem wyższego stopnia.
Z uwagi na fakt, iż Skarżąca przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie wyczerpała administracyjnego toku instancji wniesiony środek zaskarżenia podlegał odrzuceniu.
Wskazać przy tym należy, że zaskarżona decyzja zawierała błędne pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie co do prawa odwołania (w niniejszej sprawie zażalenia) lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.
W tym miejscu wyjaśnić należy, iż błędne pouczenie organu nie kreuje nowego uprawnienie strony, a stanowić ewentualnie będzie przesłankę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania do właściwego organu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił.
Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i art. 232 § 2 p.p.s.a. Sąd zwrócił Skarżącej uiszczony w sprawie wpis sądowy.