II SA/Po 522/24

II SA/Po 522/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-10-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Zbigniew Kruszewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 66 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi J. D. i T. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu P. z dnia 5 marca 2024 r., nr [...] II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1014,00 zł (słownie: tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. D. i T. D. reprezentowanych przez adwokat M. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 05 marca 2024 r., nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym.
W dniu 28 listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej również jako: "PINB" albo "organ I instancji") zobowiązał J. D. oraz T. D. do wykonania, w terminie do dnia 30 kwietnia 2018 r., na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w Z. : muru oporowego wzdłuż granicy z działka nr ewid.[...], zasypania niecki przy granicy z działką nr ewid.[...] oraz wyprofilowania przeciwspadku, a także oczyszczenia i udrożnienia odpływu studzienki rewizyjnej.
Od powyższej decyzji odwołali się J. D. oraz T. D.. Rozpoznając wniesione odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WINB", "organ odwoławczy" albo "organ II instancji") decyzją z dnia z dnia 30 marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.
Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Poznaniu (dalej również jako: "WSA"), po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez J. D. i T. D., wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 28 listopada 2017 r.
Uzasadniając powyższy wyrok Sąd wskazał, że organy prawidłowo uznały, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi obiekt budowlany i podjęły działania dyscyplinujące jego właściciela do przywrócenia właściwego stanu technicznego, poprzez nałożenia obowiązków określonych w art. 66 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej również jako: "ustawa" albo "Prawo budowlane"). Organy nadzoru budowlanego uznały, że spełnione zostały aż dwie przesłanki, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy, a wiec, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska oraz jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Organy oparły się przy tym na wynikach kontroli oraz przedstawionej ekspertyzie technicznej. Sąd uznał, że nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w przedłożonej ekspertyzie technicznej, tym bardzie, że skarżący nie przedstawili w toku postępowania innej ekspertyzy technicznej, a jedynie kwestionowali treść sporządzonej analizy – przedstawiając chociażby na etapie postępowania sądowoadministracyjnego opinię geodety, kierownika budowy oraz właścicielki działki sąsiadującej. Równocześnie skarżący nie wpuścili biegłego na swoją nieruchomość.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, z naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności. Sąd wskazał, że skarżący konsekwentnie odnosili się do dwóch kwestii związanych z prowadzonym postępowaniem. Po pierwsze, wskazywali, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a właściwe organy nie zgłaszały żadnych zastrzeżeń, co do sposobu wykonania robót budowlanych. Po drugie, obecny stan ogrodzenia jest wynikiem robót wykonanych na działce sąsiedniej, wobec czego skarżący nie powinni być obecnie obciążani kosztem robót dokonanych, w ich ocenie nieprawidłowo, przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, a co więcej stwierdzone nieprawidłowości powinny być usunięte w innych trybach przewidzianych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawą Prawo wodne. Sąd zauważył, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie odniosły się do powyższych kwestii, do czego były zobowiązane.
Sąd podkreślił, że art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy stosuje się do stanów faktycznych, w których obiekt budowlany ze względu na niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do nieodpowiedniego stanu technicznego, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu budowlanego. Użyte w ust. 1 pkt 3 sformułowanie "nieodpowiedni" odniesione do stanu technicznego obiektu budowlanego jest nieostre. W ustawie pojęcie to nie zostało zdefiniowane. Skoro przepis art. 66 ust. 1 ustawy precyzuje obowiązki spoczywające z mocy prawa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowanego, to ocena, czy stan techniczny danego obiektu jest nieodpowiedni, musi odnosić się do obowiązujących przepisów. Oceniając zgodność stanu technicznego obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, należy badać, jaki stan techniczny został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie bowiem stanu zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych byłoby, w przypadku zaakceptowania danego stanu w decyzji o pozwoleniu na budowę, naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie dokonano powyższej oceny, a więc nie odwołano się do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku garażowego z pomieszczeniem gospodarczym z dnia 08 października 2007 r., a tym samym nie wskazano, czy już na etapie realizacji budynku garażowego mogło dojść do naruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w szczególności w zakresie utwardzenia powierzchni (co jak wskazuje organ miało mieć miejsce w 2015 r.), czy też doszło do niewłaściwego użytkowania obiektu budowlanego, czy też wreszcie, to prace budowlane na działce sąsiedniej doprowadziły do powyższego stanu, a co za tym idzie, ewentualnie również na właściciela powyższej działki należałoby nałożyć obowiązki wykonania określonych robót budowlanych. Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego, w tym również organ II instancji nie odniósł się do powyższej kwestii, pomijając de facto kwestie robót wykonanych na działce sąsiedniej, co do której również prowadzone jest postępowanie administracyjne oraz wydawane są decyzje w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, ograniczając się jedynie do oceny przedłożonej ekspertyzy technicznej. Równocześnie, pomimo braku powyższej oceny, Sąd zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że osiadanie gruntu na terenie działki nr [...] następuje wskutek zmiany zagospodarowania terenu działki nr [...], co powoduje zagrożenie dla ludzi i mienia. A więc koniecznym było ustalenie, czy to wyłącznie na właścicielach działki nr [...] spoczywa obecnie ciężar odwrócenia skutków robót wykonanych na działce nr [...], czy też na właścicielu działki nr [...] powinien spoczywać obowiązek wykonania określonych robót.
Sąd uznał, że organ nie odniósł się również do zarzutów wskazanych w odwołaniu, że realizacja nałożonego obowiązku będzie równoznaczna z koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W powyższym zakresie konieczne jest wskazanie, że podejmując decyzję o usunięciu nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie art. 66 ustawy, organ powinien uwzględniać indywidualne cechy konkretnego obiektu. Dlatego rodzaj i zakres wystosowanych nakazów powinny być zależne od ustalonych konkretnych potrzeb. Równocześnie, w sytuacji gdy zakres robót budowlanych, których wykonanie jest konieczne, aby zostały usunięte stwierdzone nieprawidłowości, sprecyzowanych w nakazie wydanym na podstawie art. 66 ustawy, obejmuje roboty wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, adresat decyzji zobowiązany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, przed przystąpieniem do wykonania decyzji, czyli podjęcia robót budowlanych, obowiązany jest uzyskać wymaganą dla danych robót decyzję o pozwoleniu na budowę bądź dokonać wymaganego zgłoszenia. Okoliczność ta powinna być rozważana na etapie ustalania, jaki konkretny zakres obowiązków nałożyć na adresata decyzji. Sąd zauważył jednak, że na etapie prowadzonego postępowania okoliczności powyższe nie były rozważane.
Od powyższego wyroku WSA skargę kasacyjną wniósł M. S., a wniesiona skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej również jako: "NSA") z dnia 01 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK [...].
W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA wskazał, iż Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bowiem organ nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Nie wyjaśniono bowiem, czy ogrodzenie oraz dolegająca do niego skarpa oraz odprowadzenie wód deszczowych, które w ocenie biegłego przyczyniły się do złego stanu technicznego ogrodzenia, zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.
Niemniej jednak, zdaniem NSA, wbrew opinii Sądu I instancji, bez znaczenia dla zastosowania w niniejszej sprawie art. 66 ustawy było ustalenie, czy wykonane na sąsiedniej działce roboty budowlane przyczyniły się do złego stanu obiektu budowlanego. Spowodowanie uszkodzenia ogrodzenia może stanowić ewentualną podstawę do dochodzenia roszczeń w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Wadliwie również – zdaniem NSA – Sąd I instancji wskazał, ze w zależności od ustaleń, kto przyczynił się do złego stanu technicznego ogrodzenia istnieje możliwość nałożenia obowiązku doprowadzenia go do właściwego stanu technicznego również na właściciela sąsiedniej nieruchomości. Organ kieruje decyzję zawierającą stosowne nakazy do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Wobec tego nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w żadnym wypadku nie jest zależne od przyczyn powodujących powstanie przesłanek zastosowania nakazu. O zastosowaniu nakazu nie decyduje stopień zawinienia właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, czy też przyczynienie się właściciela sąsiedniej nieruchomości w powstaniu przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do działania, bowiem adresatem decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kwestia ewentualnych rozliczeń kosztów związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości pomiędzy właścicielami obiektu a właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie stanowi elementu niniejszej sprawy administracyjnej, a co za tym idzie – nie ma znaczenia przy określaniu adresata decyzji.
NSA podniósł również, że roboty budowlane objęte nakazem zawartym w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 i 1a ustawy nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Komentowany przepis dotyczy utrzymania obiektów budowlanych, przez które to pojęcie należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w stanie technicznym niepogorszonym, niezmienionym. Prace budowlane wykonywane na podstawie art. 66 ustawy mają charakter naprawczy, a więc odnoszą się do stanu obiektu budowlanego, jaki powinien być zachowany przy prawidłowym jego użytkowaniu. Jak wskazał NSA, celem art. 66 ustawy jest ukierunkowanie działania na zapewnienie należytego użytkowania obiektów budowlanych. Dlatego decyzje wydawane przez organ nadzoru budowlanego powinny zmierzać do usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości. Wobec tego na podstawie omawianego przepisu nie jest dopuszczalne wydanie nakazu budowy obiektu budowlanego, jak również nie można wydać decyzji nakazującej wyłączenie obiektu z użytkowania ani też decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, a także decyzji nakazującej dokonanie czynności zmierzających do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Równocześnie NSA przyznał rację Sądowi I instancji, iż organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej również jako: "K.p.a.")., bowiem ich ocena w tym zakresie była dowolna gdyż nie opierała się na prawidłowo ustalonych okolicznościach stanu faktycznego, co stanowiło podstawę do uchylenia obu decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę, PINB decyzją z dnia 5 marca 2024 r. nr [...] nakazał J. D. i T. D. wykonać na działce nr ewidencyjny [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w Z. w gminie S. roboty budowlane polegające na: 1) zdemontowaniu ze skarpy betonowych płyt ażurowych na całej długości ogrodzenia; 2) wyprofilowaniu skarpy w taki sposób, aby poziom terenu z obu stron ogrodzenia był taki sam; 3) ponownym umocnieniu skarpy za pomocą płyt ażurowych; 4) wymianie na nowe uszkodzonych prefabrykowanych paneli ogrodzeniowych, przy czym powyższe roboty należy realizować odcinkami o długości maksymalnej równej długości jednego istniejącego przęsła ogrodzenia; 5) naprawie opaski wokół garażu od strony działki nr ewidencyjny [...] poprzez zamontowanie brakujących krawężników i wypełnienie kruszywem istniejących ubytków.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2024 r. stwierdzono, że ze względu na zły stan przęseł przedmiotowego ogrodzenia może wystąpić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Podczas powyższej kontroli ustalono, że siedem przęseł ogrodzenia wykazuje odchylenie od pionu do 10 cm. Ponadto ustalono, iż bezpośrednio przy ścianie budynku garażowego od strony działki nr ewidencyjny [...] występuje opaska wypełniona kamykami wraz z obrzeżem betonowym. Opaska ta jest jednak częściowo zapadnięta, osuwająca się, podmyta.
Odnosząc się do kwestii adresatów wydanego nakazu, organ wskazał, iż decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy powinna być kierowana do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Organ wskazał w tym kontekście, iż poza sporem pozostaje, że przedmiotowe ogrodzenie znajduje się na działce nr ewid.[...], której właścicielami są J. D. i T. D..
Odnosząc się do wskazanej w wyroku WSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], konieczności kontroli zgodności budowy budynku garażowego, ogrodzenia i odprowadzenia wód opadowych z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz projektem budowlanym organ, na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 20 listopada 2023 r., stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest budynek garażowy z pomieszczeniem gospodarczym zrealizowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia 08 października 2007 r. wydanej przez Starostę P.. W wyniku porównania projektu z istniejącym stanem zabudowy budynek został zrealizowany zgodnie z projektem. Z kolei istniejące ogrodzenie wykonane z prefabrykowanych elementów betonowych pomiędzy działkami nr ewidencyjny [...] i [...] nie było przewidziane w projekcie budowlanym. Stan ogrodzenia uległ pogorszeniu w stosunku do protokołu z dnia 14 listopada 2016 r. Tymczasem odprowadzenie wód opadowych z budynku następuje za pomocą rynien i rur spustowych na teren własnej działki - zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Z kolei opaska wokół budynku nie została przewidziana w projekcie budowlanym, aczkolwiek jej realizacja nie stanowi w świetle aktualnie obowiązujących przepisów odstępstwa istotnego od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. D. i T. D. reprezentowani przez adwokat M. Z., wskazując, iż przedmiotowe ogrodzenie oddzielające nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...] od nieruchomości o numerze [...] zostało wybudowane wyłącznie w celu odgrodzenia obu działek. Ogrodzenie to nie miało funkcji oporowej, gdyż obydwie działki miały ten sam poziom i nie było potrzeby budowy ogrodzenia oporowego. Niemniej jednak, w chwili obecnej istnieje potrzeba wybudowania konstrukcji oporowej, z powodu zmiany zagospodarowania działki numer [...]. Odwołujący podnieśli, iż nie ma możliwości wybudowania konstrukcji oporowej na działce [...], gdyż zagrażałoby to obiektowi budowlanemu usytuowanemu na terenie tej działki. Taki mur oporowy może powstać jedynie na działce numer [...].
Zatem zapobiec zagrożeniu ludzi i mienia może wyłącznie właściciel działki numer [...]. Odwołujący podnieśli przy tym, iż choć organ nie może w trybie art. 66 ustawy nakazać właścicielowi działki [...] naprawę ogrodzenia na działce [...], to może, na podstawie tego przepisu, zobowiązać właściciela działki [...] do takich robót budowalnych, które zapobiegną napieraniu ziemi na działkę odwołujących, np. przez zobowiązanie do wyrównania poziomów do stanu sprzed ingerencji w zagospodarowanie działki.
Rozpoznając wniesione odwołanie, WINB, przywołaną na wstępie decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji WINB zrelacjonował stan faktyczny i przedstawił przepisy ustawy Prawo budowlane mające zastosowanie w sprawie.
Organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji, że stan techniczny przedmiotowego ogrodzenia może powodować zagrożenie dla osób i mienia. Zdaniem organu odwoławczego, PINB słusznie uznał, iż należy zabezpieczyć przed dalszym osuwaniem się gruntu, poprzez wymianę uszkodzonych przęseł ogrodzenia.
Odnosząc się do treści wniesionego odwołania odwoławczy wskazał, iż dla zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nieważne są przyczyny z jakich dany obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i z czyjej winy powstały te nieprawidłowości. Wystarczające jest bowiem ustalenie przez organy nadzoru budowalnego, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Zdaniem WINB, nie ulega wątpliwości, że ogrodzenie znajduje się na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w Z. , której właścicielami są J. D. i T. D. (co potwierdzają skarżący), wobec czego PINB prawidło wskazał adresata zaskarżonej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. D. i T. D., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 66 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego błędną interpretację i uznanie, iż powyższy przepis upoważnia organ nadzoru budowalnego do nałożenia na skarżących obowiązku dokonania niwelacji terenu przez wyrównanie poziomu działki numer [...] do poziomu działki [...] oraz wybudowanie nowego ogrodzenia, podczas gdy tego rodzaju prace nie są pracami naprawczymi lecz całkowicie nową inwestycją i nie mieszczą się w pojęciu usunięcia nieprawidłowości, jakim posługuje się art.66 prawa budowalnego ani w żadnym innym akcie normatywnym.
2. art. 41 ust.2 i 4 Prawa budowlanego przez niezastosowanie tego przepisu i uznanie, że niwelacja terenu nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia
3. art. 7 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy pozwalających na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, w szczególności brak wyjaśnienia, czy wskazane w decyzji roboty budowlane doprowadzą do usunięcia nieprawidłowości i są techniczne możliwe do wykonania oraz czy ich wykonanie nie spowoduje szkód na działce skarżących, tym bardziej, że zakres robót wskazanych w decyzji jest zupełnie inny niż w ekspertyzie technicznej S. G., K. M. i K. Z. oraz sprzeczny z treścią tej ekspertyzy, która wyraźnie wskazuje, że wymiana betonowych przęseł ogrodzenia jest niedopuszczalna. W trybie natychmiastowym konieczne jest wykonanie muru oporowego na odcinku wzdłuż granicy dziełek nr ewid.[...] i nr ewid.[...]
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej PINB) z dnia 05 marca 2024 r. (sygn. PINB [...]), zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB, albowiem ich wykonanie grozi wyrządzeniem znacznej szkody a także spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż prace budowalne wykonywane na podstawie art. 66 ustawy mają charakter naprawczy, a więc odnoszą się do stanu obiektu budowlanego, jaki powinien być zachowany przy prawidłowym użytkowaniu. Niemniej jednak, zgodnie z zaskarżoną decyzją, skarżący mają dokonać wyprofilowania terenu w taki sposób, aby poziom terenu z obydwu stron ogrodzenia był taki sam. Skarżący podnieśli w tym kontekście, iż wyrównanie poziomów obydwu działek od strony działki [...] jest możliwe tylko w taki sposób, że skarżący będą musieli zmienić naturalne ukształtowanie terenu na swojej nieruchomości przez obniżenie jej poziomu do poziomu działki numer [...]. Tym samym obniży się też poziom działki skarżących w stosunku do poziomu drogi biegnącej wzdłuż ulicy [...]. Takie prace jednak wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i nie mieszczą się w granicach "prac naprawczych", o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy. Nadto, prace nakazane w decyzji są niedopuszczalne i technicznie niewykonalne. Dokonanie niwelacji terenu o ponad metr spowoduje odsłonięcie fundamentów ogrodzenia wzdłuż ulicy [...], co automatycznie spowoduje, że na ogrodzenie od ulicy [...] będzie napierała ziemia, niszcząc je od strony tej ulicy. Nadto, tak duża niwelacja terenu spowoduje odsłonięcie biegnących tam przyłączy gazowych i wodnych i ich uszkodzenie. Taka niwelacja może też mieć wpływ na substancję istniejącego na działce skarżących budynku garażowego a nawet i mieszkalnego, który znajduje się w dalszej odległości. Wpływ na nieprawidłowe osiadanie gruntu, w związku z opisaną wyżej niwelacją potęguje ruch samochodów ciężarowych, 40-tonowych Tirów, które przejeżdżają przez ulicę [...] i wjeżdżają na działkę numer [...] w bliskiej odległości działki [...]
Skarżący podnieśli również, iż zaskarżona decyzja nakłada na nich obowiązek wybudowania całkowicie nowego ogrodzenia a nie naprawy istniejącej konstrukcji. Decyzja zatem nie zmierza do likwidacji nieprawidłowości, lecz zawiera nakaz zrealizowania nowej inwestycji o dużych nakładach finansowych i zakresie przekraczającym usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 02 października 2024 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty skargi i wyjaśnił, że mur oporowy nie może być postawiony na działce skarżących, bo ich działka jest zbyt mała. Natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania – właściciela działki sąsiadującej – wyjaśnił, że obie strony tracą na istniejącym stanie rzeczy, bo woda z działki skarżących podmywa jego płot. Pełnomocnik uczestnika wskazał również, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie z powództwa skarżących o wypłatę odszkodowania, a organy administracji publicznej nie pomagają w rozstrzygnięciu przedmiotowego sporu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że prowadzone postępowanie administracyjne, którego rezultatem jest zaskarżona decyzji dotyczy sytuacji, w której w obrocie prawnym nie pozostaje żadna decyzja administracyjna stwierdzająca, aby roboty budowlane zrealizowane na działkach na [...] i [...] były zrealizowane w sposób niezgodny z prawem. Konsekwentnie prowadzone postępowanie nie dotyczy samowoli budowlanej, lecz zmierza do usunięcia stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu lub tez grożącego ryzykiem katastrofy budowlanej.
Idąc dalej, zauważyć należy, że rozpoznanie przedmiotowej sprawy determinuje okoliczność, że w sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po [...] oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 01 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK [...]. Jest to o tyle istotne, że w świetle art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Powyższy przepis mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że o ile ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie to "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Z powołanych powyżej wyroków wynikają następujące konsekwencje.
Po pierwsze, przyjąć należało, że wykonane na działce skarżących ogrodzenie stanowi obiekt budowlany – wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po [...].
Po drugie, o obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w żadnym wypadku nie jest zależne od przyczyn powodujących powstanie przesłanek zastosowania nakazu. O zastosowaniu nakazu nie decyduje stopień zawinienia właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, czy też przyczynienie się właściciela sąsiedniej nieruchomości w powstaniu przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do działania, bowiem adresatem decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kwestia ewentualnych rozliczeń kosztów związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości pomiędzy właścicielami obiektu a właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie stanowi elementu niniejszej sprawy administracyjnej, a co za tym idzie – nie ma znaczenia przy określaniu adresata decyzji – wyrok NSA z dnia 01 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK [...]. Ma to określone konsekwencje, gdyż już w tym miejscu Sąd wskazuje, że na tym etapie zarzuty skargi dotyczące dokonanej przez właściciela działki nr [...] roboty, w tym niwelacja terenu, nie miały istotnego wpływ na wynik sprawie, a spowodowanie uszkodzenia ogrodzenia może stanowić ewentualną podstawę do dochodzenia roszczeń w postępowaniu przed sądem powszechnym. Innymi słowy, ani organy administracji publicznej, ani tym bardziej Sąd, nie są uprawnione lub zobowiązane do wypowiedzenia się na temat powodów, które spowodowały istniejący stan faktyczny, tym bardziej, że jak już wcześniej wskazano, w obrocie prawnym nie ma rozstrzygnięcia wskazującego, aby strony dopuściły się naruszenia powszechnie obowiązujących norm prawa budowlanego.
Po trzecie, wskazać wreszcie należy, że zarówno WSA w Poznaniu wyroku z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po [...], jak i NSA w wyroku z dnia 01 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK [...], wskazały na konieczność wyjaśnienia, czy ogrodzenie oraz dolegająca do niego skarpa oraz odprowadzenie wód deszczowych, które w ocenie biegłego przyczyniły się do złego stanu technicznego ogrodzenia, zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.
W tym ostatnim zakresie Sąd zauważa, że w toku ponownie prowadzonego postępowania ustalono, że budynek garażowy z pomieszczeniem gospodarczym zrealizowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia 08 października 2007 r. wydanej przez Starostę P.. Porównanie projektu z istniejącym stanem zabudowy wskazuje, że budynek został zrealizowany zgodnie z projektem. Z kolei istniejące ogrodzenie wykonane z prefabrykowanych elementów betonowych pomiędzy działkami nr ewidencyjny [...] i [...] nie było przewidziane w projekcie budowlanym. Odprowadzenie wód opadowych z budynku następuje za pomocą rynien i rur spustowych na teren własnej działki - zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Z kolei opaska wokół budynku nie została przewidziana w projekcie budowlanym, aczkolwiek jej realizacja nie stanowi w świetle aktualnie obowiązujących przepisów odstępstwa istotnego od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Mając na względzie powyższe ustalenia organy przyjęły, że spełnione zostały przesłanki nałożenia na skarżących obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, z uwagi na istniejące zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia (art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).
Stanowisko powyższe uznać należało za przedwczesne.
W ocenie Sądu analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wskazuje na uzasadnienie treści nałożonych obowiązków, a w szczególności nie daje jasnej odpowiedzi na pytanie, czy zrealizowanie prac wynikających z rozstrzygnięcia PINB usunie stan zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Zauważyć bowiem należy, że organy nie odniosły się ani do opinii technicznej sporządzonej w 2017 r., gdzie wskazano w pkt I.5, że w trybie natychmiastowym konieczne jest wykonanie muru oporowego na odcinku granicy działek ewidencyjnych [...] i nr [...] oraz treści protokołu PINB z dnia 20 listopada 2023 r., gdzie wskazano, że należy zabezpieczyć przed osuwaniem gruntu np. poprzez wykonanie muru oporowego. W ocenie Sądu istnieją tym samym wątpliwości, czy nałożone obowiązki polegające na: 1) zdemontowaniu ze skarpy betonowych płyt ażurowych na całej długości ogrodzenia; 2) wyprofilowaniu skarpy w taki sposób, aby poziom terenu z obu stron ogrodzenia był taki sam; 3) ponownym umocnieniu skarpy za pomocą płyt ażurowych; 4) wymianie na nowe uszkodzonych prefabrykowanych paneli ogrodzeniowych, przy czym powyższe roboty należy realizować odcinkami o długości maksymalnej równej długości jednego istniejącego przęsła ogrodzenia; 5) naprawie opaski wokół garażu od strony działki nr ewidencyjny [...] poprzez zamontowanie brakujących krawężników i wypełnienie kruszywem istniejących ubytków, przyczynią się do usunięcia stanu zagrożenia, czy też prace powyższe, będą niewystarczające, które nie przyniosą zamierzonego rezultatu.
Po drugie, Sąd podziela stanowisko skargi, że co najmniej rozważenia wymagało, jakie będą skutki dokonania niwelacji terenu o ponad metr (poprzez wyprofilowanie skarpy) dla nieruchomości skarżących. W powyższym zakresie skarżący wskazują, że wykonanie powyższych robót spowoduje odsłonięcie fundamentów ogrodzenia wzdłuż ulicy [...], co automatycznie spowoduje, że na ogrodzenie od ulicy [...] będzie napierała ziemia, niszcząc je od strony tej ulicy, a tak duża niwelacja terenu spowoduje odsłonięcie biegnących tam przyłączy gazowych i wodnych i ich uszkodzenie.
Zdaniem Sądu również powyższe okoliczności wymagały gruntownego rozważanie, gdyż niedopuszczalne jest powstanie sytuacji, w której nałożenie obowiązku z art. 66 ust. 1 pkt 1 spowoduje usunięcie stanu zagrożenia, powodując jednocześnie taki sam skutek na innej części działki.
Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie dokonały opierała się na prawidłowo ustalonych okolicznościach stanu faktycznego, co stanowiło podstawę do uchylenia obu decyzji.
W tym miejscu Sąd zauważa, że zarówno WSA w Poznaniu wyroku z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po [...], jak i NSA w wyroku z dnia 01 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK [...], przesądził, że roboty budowlane objęte nakazem zawartym w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 i 1a ustawy nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Prace budowlane wykonywane na podstawie art. 66 ustawy mają charakter naprawczy, a więc odnoszą się do stanu obiektu budowlanego, jaki powinien być zachowany przy prawidłowym jego użytkowaniu, gdyż celem art. 66 ustawy jest ukierunkowanie działania na zapewnienie należytego użytkowania obiektów budowlanych. Dlatego decyzje wydawane przez organ nadzoru budowlanego powinny zmierzać do usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości.
Sąd w niniejszym składzie stoi jednak na stanowisku, że w niektórych, wyjątkowych sytuacjach, możliwe jest odejście od powyższej wąskiej wykładni art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nałożenie obowiązku, którego realizacja będzie polegała na wykonaniu robót budowlanych objętych wymogiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji, w której zgromadzony materiał dowodowy dosyć jednoznacznie wskazuje na zakres prac, jakie powinny być wykonane dla usunięcia zagrożeń, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy, organ nadzoru budowlane musi być wyposażony w instrumenty prawne służące usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości, gdyż w przeciwnym razie nie mógłby skutecznie realizować swoich zadań.
Dodatkowo, co warto zauważyć, a co powinno mieć szczególne znaczenie dla skarżących, wydając rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Ponieważ istniejący stan zagrożenia nie został usunięty od 2017 r. skarżący muszą mieć świadomość, że dalsze utrzymaniu takiego stanu rzeczy może skutkować wyłączeniem z użytkowania ich obiektu budowlanego – obiektu garażowo gospodarczego.
Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd wyjaśnia, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia były przedwczesne, gdyż ich uzasadnienie nie daje podstaw do ustalenia, czy wykonanie nałożonych obowiązków rzeczywiście usunie stwierdzone nieprawidłowości. Mając powyższe na względzie przyjąć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasadzoną od organu na rzecz skarżącego sumę kosztów postępowania składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500,- zł oraz 480,- zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) jak również 34,- zł za opłatę od pełnomocnictwa.