II SA/PO 520/25

II SA/Po 520/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu C. sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej jako SKO, organ lub Kolegium) decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej również jako “Skarżąca" lub “Spółka") od decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "C. w C. z dnia 29 listopada 2023 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzją z dnia 29 listopada 2023 r. Zarząd Związku Międzygminnego "C. w C. (zwany dalej również: organem I instancji) nałożył na C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. administracyjną karę pieniężną w wysokości 80 900,00 zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2022 roku na terenie Gminy D. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.
Organ I instancjia wskazał, że na podstawie złożonego sprawozdania przez Spółkę, będącą podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w 2022 r. na terenie Gminy D., spółka ta nie osiągnęła wymaganego prawem poziomu do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 25%. Według wyliczeń Organu poziom osiągnięty przez Spółkę wyniósł 4,38%. Zarząd Związku wskazał, że ustawodawca nie pozwolił organom administracji na żadną możliwość odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 9x ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem organu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f K.p.a., albowiem organy nie mają tutaj żadnej dowolności, w przypadku nieosiągnięcia poziomu recyklingu, i zobowiązane są do nałożenia kary.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka zarzucając decyzji m.in naruszenie art. 9x ust. 2 pkt 1) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 189f ust. 1 pkt 1 K.p.a.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w I instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu Spółka podniosła, że zaistniała podstawa do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1) K.p.a. i odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.
W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazało, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu I instancji było ustalenie, że Odwołująca się nie uzyskała w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy D.. W niniejszej sprawie nakładanie kar pieniężnych należy do kompetencji Zarządu Związku Międzygminnego "C. w C..
Spółka odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy D., na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej. Odwołująca się zajmuje się odbiorem odpadów na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości. W wyniku analizy sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za rok 2022. Organ stwierdził nieosiągnięcie w 2022 r. wymaganych poziomów recyklingu.
Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości był w 2022 roku obowiązany do osiągnięcia co najmniej 25% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Odwołująca się w 2022 roku na terenie Gminy D. osiągnęła poziom 4,38%. Różnica między poziomem wymaganym i osiągniętym wynosi zatem 20,62%. Do osiągnięcia poziomu 25% zabrakło 283,2633 Mg, które pomnożone o kwotę 285,60 zł będącą jednostkową stawką opłaty zł/Mg wynikającą z załącznika nr 2 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r., pozwoliło organowi I instancji wyliczyć wysokość kary na 80 900,00 zł
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za uzasadniony zarzut niezastosowania w przedmiotowej sprawie art. 189f § 1 pkt 1) K.p.a.
SKO wskazło, iż analiza najnowszego orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosuje się art. 189f K.p.a.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ I instancji całkowicie pominął możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 189f § 1 pkt 1) K.p.a., tymczasem miał on obowiązek zweryfikowania przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary zawartych w ww. przepisie. W myśl przywołanej regulacji, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z brzmienia omawianego przepisu wynika, że organ administracji nie dysponuje żadnym luzem decyzyjnym i jest zobligowany do weryfikacji okoliczności sprawy pod kątem zastosowania powyższych przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.
W ocenie SKO organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy i nie poczynił ustaleń niezbędnych do weryfikacji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, w myśl art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarząd Związku nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie istnienia przesłanek zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, a w konsekwencji przedwcześnie zastosował przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach umożliwiające wymierzenie kary administracyjnej.
Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie albowiem na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ odwoławczy miał możliwość zastosowania art. 138 § 1 pkt 2) K.p.a., tj.: uchylić decyzję i umorzyć postępowanie, ewentualnie uchylić decyzję i odstąpić od wymierzenia kary.
Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy Organowi II instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.
W piśmie z dnia 8 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu wskazując, że nie dostrzega podstaw do zastosowania art. 64c P.p.s.a.
Postanowieniem z dnia 2 września 2025 r., sygn. akt II SA/Po 520/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowił przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie.
Na rozprawie w dniu 15 października 2025 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał sprzeciw wskazując, że środek zaskarżenia został wniesiony bowiem zaskarżona decyzja jest kolejną znaną jej sprawą w której SKO uchyla się od podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponadto pełnomocnik wskazał, iż nie wie czy z uwagi na nierozpoznanie wniosku o uzupełnienie decyzji sprzeciwu nie należałoby odrzucić jako przedwczesnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 – dalej: "P.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).
Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Cytowany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 K.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy, wybierając to odstępstwo, nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 K.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a.
Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12; z 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.
Uwzględniając powyżej wskazane kryteria rozpoznania sprawy Sąd uznał, że wywiedziony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 9 czerwca 2022 r., (III OPS 1/21, CBOSA) przesądził, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 399 ze zm., dalej jako: u.c.p.g.) stosuje się art. 189f K.p.a. Przepisy u.c.p.g. nie zawierają bowiem przesłanek ani zasad odstąpienia od nałożenia administracyjnych kar pieniężnych przewidzianych w tej ustawie. Konstrukcji odpowiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie ma też w dziale III Ordynacji podatkowej, do której odsyła art. 9zf u.c.p.g.
Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, iż organ I instancji miał obowiązek zweryfikowania przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary zawartych w art. 189f K.p.a..
Natomiast w niniejszej sprawie Zarząd Związku Międzygminnego "C. " w C. w żaden sposób nie rozpoznał sprawy w tym zakresie przyjmując, iż art. 189f K.p.a. nie znajduje zastosowania.
Tym samym w sprawie należy dokonać wszystkich istotnych z punktu widzenia art. 189f K.p.a. ustaleń, a powyższe w ocenie Sądu wychodzi poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto należy mieć na uwadze, iż w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości musiałoby poczynić ustalenia i orzekać w zakresie w jakim organ I instancji nie zajął jakiegokolwiek stanowiska, co mogłoby doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postepowania. Należy przy tym pamiętać, iż rozstrzygnięcie kwestii odstąpienia od nałożenia kary z oczywistych względów winno mieć miejsce przed jej nałożeniem.
Z tych też względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając na uwadze uchybienia organu I instancji , tj. brak zweryfikowania przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary zawartych w art. 189f K.p.a., a także braku podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do rozstrzygnięcia tej kwestii, zasadnie uchyliło decyzję Zarządu Związku Międzygminnego "C. " w C. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Przy czym jeszcze raz należy wskazać, iż w ocenie Sądu na obecnym etapie organ odwoławczy nie mógł powyższej kwestii rozstrzygnąć samodzielnie gdyż w całości zastąpiłby w tym zakresie organ I instancji.
Odnosząc się końcowo do twierdzeń strony Skarżącej o nieprawidłowym rozpoznaniu wniosku o uzupełnienie decyzji i nie rozpoczęcia się biegu terminu do wniesienia sprzeciwu wyjaśnić należy, iż z uwagi na ograniczony zakres kontroli w sprawach zainicjowanych sprzeciwem Sąd nie jest uprawniony do kontroli innych aktów, w tym również niezaskarżalnych, niż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z tych też względów Sąd nie był uprawniony do wypowiadania się w kwestii czy w sprawie organ faktycznie rozpoznał w całości wniosek u uzupełnienie decyzji czy też nie. Dla Sądu z uwagi na treść art. 111 § 2 K.p.a. istotna jest wyłącznie kwestia, iż w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia z dnia 31 marca 2025 r. o odmowie uzupełnienia decyzji strona wniosła sprzeciw. Tym samym wobec wydania postanowienia stanowiącego reakcję na wniosek o uzupełnienie decyzji oraz wobec wniesienia sprzeciwy w przypisanym do tego terminie Sąd, wbrew stanowisku pełnomocnika Skarżącego zajętego na rozprawie, nie znalazł podstaw do odrzucenia sprzeciwu.
Ustosunkowując się zaś do kwestii błędnego pouczenia co do przysługującego środka zaskarżenia wskazać należy, iż organ niewątpliwie błędnie pouczył stronę o przysługującej skardze zamiast sprzeciwu, to jednakże powyższe w żadnym stopniu nie wpłynęło na terminowe wniesienie przez stronę sprzeciwu.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.