II SA/Po 520/23

II SA/Po 520/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Arkadiusz Skomra
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 119 pkt 2, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81a par. 1, art. 84 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 7 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2024 roku sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia 23 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu środka spożywczego oraz zobowiązania do przedłożenia dokumentacji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 31 marca 2023 r., nr [...], II. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "PWIS") decyzją z 23 czerwca 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez spółkę "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "strona", "spółka", "A. .") od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej: "PPIS") z 31 marca 2023 r., nr [...], w pkt 1. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 3 i w tym zakresie zobowiązał spółkę do przedłożenia organowi nadzorującemu, to jest PPIS, dokumentacji dotyczącej dalszego postępowania z zakazanym do wprowadzenia do obrotu środkiem spożywczym, opisanym w pkt 1 i 2 osnowy decyzji I instancji – w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji wydanej w II instancji, w pkt 2 w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.
Pismem z 17 listopada 2021 r. PWIS powiadomił PPIS o wykryciu przekroczenia pozostałości pestycydu w produkcie pod nazwą "Bazylia, "E" , 100 g, nr partii: [...], data trwałości: wrzesień 2023, pochodzenia e.". Spółka "E" A. T., E. M. sp. j. (dalej "E") zakupiła ten towar od A. . Towar został konfekcjonowany, a następnie sprzedany, również do N. i na Ł. . Jak ustalono, spółka wystawiła atest jakościowy dla "E" . Potwierdzono, że bazylia pochodzi z E. i spełnia wymagania jakościowe.
Główny Inspektor Sanitarny także poinformował PWIS, że nadesłano z N. powiadomienie alarmowe w sprawie stwierdzenia przekroczenia najwyższego dopuszczalnego poziomu pozostałości pestycydu w produkcie sprzedawanym przez spółkę.
Pismem z 22 listopada 2021 r. PPIS powiadomił PWIS o przeprowadzonej 22 listopada 2021 r. kontroli interwencyjnej w siedzibie spółki. Okazało się, że na stanie nie ma już kwestionowanego produktu. Spółka oświadczyła, że ustosunkuje się do kwestii posiadanych mieszanek ziół, które będą wykorzystywane do produkcji kolejnych przypraw. Przedstawiła faktury na zakup bazylii. Bazylia została zakupiona od A. 1 z siedzibą w E. . Przedłożono także deklarację dotyczącą pestycydów – pozostałości pestycydów miały nie przekraczać poziomów określonych w przepisach UE. Nie dołączono jednak wyników badań.
Ustalono, że bazylia została wykorzystana do produkcji przypraw do ryb, ziół prowansalskich, czubricy zielonej oraz przyprawy do gyrosa. Łącznie zużyto 761 kg bazylii. Z tej ilości wyprodukowano łącznie 415 kg przyprawy do ryb, 2.260 kg ziół prowansalskich, 841 kg czubricy zielonej oraz 1.035 kg przyprawy do gyrosa. Spółka miała mieć na stanie już tylko 10 kg przyprawy do ryb powstałej z wykorzystaniem e. bazylii. Pozostałe towary sprzedano.
N. służby inspekcji sanitarnej dowiedziały się o zaistniałej sytuacji i nakazały przeprowadzenie badań laboratoryjnych (11 opakowań bazylii po 100 g każda) celem wyjaśnienia, czy towar jest skażony. N. akredytowane laboratorium C. potwierdziło obecność środków pestycydu przekraczających dopuszczalny poziom. Jak wskazano, towar pochodził od przedsiębiorstwa "E" , jednak nie było dowodów zakupu ilości 656 kg od spółki.
PPIS dowiedział się od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. o nieprawidłowościach związanych z towarem – e bazylia. Również w powicie l. potwierdzono obecność pestycydów w bazylii.
Decyzją z 3 grudnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3, pkt 3a, art. 12 ust. 1, art. 27 ust. 2, art. 36 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 195, dalej: "u.P.I.S."), art. 104, art. 108 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r., poz. 2021, dalej: "u.b.ż."), art. 138 ust. 2 lit. g rozporządzenia nr 2017/625 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2021, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (dalej: "rozporządzenie 2017/625"), a także art. 17 ust. 2 i art. 19 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE Seria L z 1 lutego 2002 r. Nr 31, s. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie 178/2002"), PPIS zakazał spółce dystrybucji przyprawy do ryb w ilości 10 kg, nakazał wycofanie z obrotu środków spożywczych: bazylia, przyprawa do ryb, zioła prowansalskie, czubrica zielona, przyprawa do gyrosa, zobowiązał spółkę do przedłożenia dokumentacji w przedmiocie dalszego postępowania z tymi towarami, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W wyniku rozpoznania wniesionego przez spółkę odwołania, decyzją z 28 stycznia 2022 r., nr [...], PWIS uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
PPIS przystąpił do przeprowadzenia ponownego postępowania. W dniu 11 lutego 2022 r. przeprowadzono kontrolę interwencyjną w zakładach spółki. Jak ustalono, spółka pobrała próbki do analizy laboratoryjnej. Próbki pobrali pracownicy spółki, choć żaden z nich nie jest certyfikowanym próbkobiorcą. Prezes zarządu spółki nie potrafił określić w jaki sposób pobrano próbki i dostarczono je do laboratoriów. Badania nad dwiema próbkami przeprowadziło Akredytowane Laboratorium E. P. sp. z o.o. z siedzibą w M., a nad ostatnią próbką – A. P. sp. z o.o. z siedzibą w D.. Raporty analityczne nie wykazały wykrycia pozostałości chlorotalonilu.
Prezes zarządu spółki powiadomił także pracowników PPIS, że dokonano zwrotu towarów powstałych przy użyciu bazylii suszonej i oczekują one na zakończenie postępowania. Stwierdził, że bazylia zwrócona prze "E" nie mogła być sprzedana przez spółkę, ponieważ różni się od tej, którą zwrócono z innych źródeł.
PPIS zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., aby sprawdzić skąd "E" kupowała bazylię. Z ustaleń kaliskiego organu wynika, że "E" nabywała bazylię od spółki. Ustalono również, że zwrotu dokonała ł. spółka E. 1 z siedzibą w R.. Miała to być bazylia zakupiona od spółki.
PPIS zwrócił się do spółki o wyjaśnienie faktu, że ta odebrała towar od innego podmiotu – E. 1 z siedzibą w R. . Spółka wyjaśniła, że odbierając towar od "E" musiało dojść do pomyłki i ze względu na dużą ilość zwracanego towaru przywieziono także produktu pochodzące z ł. spółki. Zwracając tak dużą ilość towaru nie sposób sprawować nadzór nad każdą paczką, jaka powraca do magazynów.
Decyzją z 28 lutego 2022 r., nr [...], PPIS wydał tożsame rozstrzygnięcie jak za pierwszym razem.
Na skutek odwołania decyzją z 27 maja 2022 r., nr [...], PWIS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że badania przeprowadzone przez laboratoria potwierdziły brak obecności substancji szkodliwej. Jednak n. laboratorium potwierdziło, że bazylia suszona pobrana od "E" posiada tę substancję. Z ustaleń wynika, że do połowy listopada 2021 r. "E" kupowała bazylię tylko od spółki. Zwrócona partia o numerze [...] pochodziła z innej dostawy od spółki.
Wyrokiem z 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi A., uchylił zaskarżoną decyzję PWIS i poprzedzającą ją decyzję PPIS.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że doszedł do przekonania, iż przez błędne zastosowanie przepisów K.p.a. doszło do naruszenia prawa w sposób, w jaki mogło to mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W ocenie Sądu nie dało się ustalić na moment orzekania, że skażona bazylia suszona pochodzenia e. została zbyta przez skarżącą. W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że n. laboratorium wskazało obecność pestycydów w suszonej bazylii pobranej od przedsiębiorstwa "E" . Jednocześnie nie przedstawiono dowodu, że zakupiona od skarżącej ilość (656 kg bazylii) to ta sama, która następnie została przebadana w N. . Nie było dowodu zakupu tej ilości. Ponadto uwagę Sądu zwróciło twierdzenie skarżącej, co do koloru rzeczonej bazylii. Brak dowodu sprzedaży 656 kg podmiotowi "E" i inny kolor bazylii poddaje w wątpliwość, co było przedmiotem badania. Sąd uznał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy, jednak organy administracji publicznej nie odniosły się do tej wątpliwości.
Druga okoliczność, która zdaniem Sądu ma zasadnicze znaczenie dla sprawy, to twierdzenia organów o konieczności dania wiary n. laboratorium i jednocześnie odmówieniu jej wynikom przedstawionym przez spółkę, pochodzącym z laboratoriów w Polsce. Sąd nie zgodził się z prezentowaną w tym względzie argumentacją organów. Zaznaczył, że w aktach administracyjnych znajduje się wyłącznie nieprzetłumaczony dokument sporządzony w języku n.. Są to wyniki badań, w których n. laboratorium miało stwierdzić obecność pestycydów. Nie zlecono przetłumaczenia tego dokumentu, aby był on materiałem, z którym można się zapoznać. Treść tych wyników nie jest dla Sądu znana.
Co więcej, akta administracyjne nie zawierają także protokołów z pobrania próbek przez n. laboratorium. Organy tak w przypadku polskich laboratoriów, jak i w przypadku n. podmiotu, nie posiadają wiedzy, czy próbki były należycie pobrane. Organy nie mają wiedzy, czy próbkobiorcy w N. posiadali odpowiednią licencję. Jest to zdaniem Sądu zasadnicza okoliczność sprawy szczególnie, że wszystkie trzy podmioty posiadają akredytację, a więc są podmiotami równorzędnymi. Skarżąca zasadnie zwróciła uwagę, że każdy z podmiotów prowadzących badania laboratoryjne posiadał wymagane uprawnienia do tego, aby wyniki badań wykorzystać do spraw urzędowych.
Uwagę Sądu zwróciły również adnotacje zawarte w wynikach badań polskich laboratoriów. Podmioty te co prawda wskazały, że próbki pochodzą od zleceniodawcy – skarżącej, jednak odnotowano, że stan próbek "nie budzi zastrzeżeń", ich zamknięcie, sposób dostawy. Skoro próbki dostarczone przez skarżącą nie budziły zastrzeżeń, a w podsumowaniu wyników nie odnotowano żadnych wątpliwości co do poprawności przeprowadzonych badań, nieuprawnionym w ocenie Sądu jest twierdzenie, że polskie laboratoria przeprowadziły badania niepozwalające na wyjaśnienie rzeczywistego stanu rzeczy – skażenia bazylii. Z tego względu organy nie miały podstaw do powątpiewania w jakiekolwiek badania laboratoryjne szczególnie, że zaniechały samodzielnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organy poprzestały jedynie na wynikach badań otrzymanych z N. , a także wynikach badań przedstawionych przez skarżącą. Nie przeprowadziły samodzielnego postępowania wyjaśniającego, tj. nie wykazały inicjatywy, aby na ich zlecenie zostały wyjaśnione okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, co zresztą zasygnalizował PWIS w decyzji kasatoryjnej. Wszystkie dowody, jakie wzięto pod uwagę, a także te, które odrzucono powstały poza organami administracji publicznej.
Można w ocenie Sądu posiłkować się dowodami uzyskanymi od innych organów, czy instytucji publicznych, a nawet od strony. Jednak w sytuacji, gdy okoliczności pozyskania dowodu w ocenie organu budzą wątpliwości, a te same okoliczności w odniesieniu do pozyskania innego dowodu w ogóle nie są znane, nie można poprzestać na dowodach nie pochodzących od organu z uwagi na art. 77 § 1 K.p.a. Doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ustalenia organów nie pozwalają na niesporną ocenę stanu faktycznego. W konsekwencji wątpliwe jest przedstawienie całokształtu okoliczności i spójność podniesionych twierdzeń, co z kolei narusza art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd zwrócił uwagę, że nałożony zakaz dystrybucji bazylii i pozostałych przypraw został orzeczony po przebadaniu wyłącznie bazylii. Istotnie, zgodnie z art. 14 ust. 6 rozporządzenia 178/2002, przyjmuje się domniemanie, że jeżeli niebezpieczny środek spożywczy stanowi część partii, transzy lub dostawy żywności należącej do tej samej klasy lub kategorii, należy założyć, że całość żywności w tej partii, transzy lub dostawie jest również niebezpieczna, chyba że po dokonaniu szczegółowej oceny brak jest dowodów, iż reszta partii, transzy lub dostawy jest niebezpieczna. Wątpliwości jakie powstały przy badaniu laboratoryjnym bazylii suszonej przeniesiono na inne produkty wyprodukowane przez skarżącą, pomimo braku przeprowadzenia jakichkolwiek badań nad nimi. Skoro nałożono zakaz dystrybucji wszystkich produktów pochodzących z produkcji z wykorzystaniem tej bazylii, powinny zostać przeprowadzone dodatkowe badania, aby wykluczyć obawy co do skażenia całego asortymentu. Sąd dopatrzył się w tym naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. Skarżąca, która trudni się obrotem ziół i przypraw, dla dalszego możliwie niezakłóconego funkcjonowania, powinna zostać potraktowana w ten sposób, aby incydent z bazylią nie przełożył się na całość jej działalności. Tymczasem wyniki badań dotyczące bazylii rozciągnięto na wszystkie produkty mające w składzie tę bazylię i zakazano obrotu nimi. Jest to, zdaniem Sądu, działanie nieproporcjonalne tym bardziej, że organ miał możliwość przeprowadzenia wszechstronnych badań laboratoryjnych.
Sąd podzielił wątpliwości spółki co do źródła skażenia bazylii przebadanej w N.. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, bazylia została sprowadzona z E. w workach 50-, 25- oraz 5-kilogramowych. Przedsiębiorstwo "E" postanowiło, że zakupioną bazylię przepakuje do 100-gramowych woreczków i takie opakowania będzie sprzedawać. Skarżąca zasadnie zdaniem Sądu zauważyła, że moment przepakowywania mógł spowodować skażenie. Jest to jedynie wątpliwość, która także powinna zostać wyjaśniona, a nie została.
Sąd postanowił nie odnosić się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż jest to przedwczesne.
Sąd podał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku. Przede zleci przeprowadzenie badań laboratoryjnych akredytowanemu podmiotowi na okoliczność obecności pestycydów w bazylii suszonej, a także we wszystkich produktach, jakie powstały przy użyciu tejże bazylii, które posiada skarżąca. Uzyskane w ten sposób wynik badań zestawi z badaniami przeprowadzonymi w Polsce, a po ustaleniu, czy zbadana w N. bazylia pochodziła z partii jaką "E" nabył od skarżącej, mając na względzie również wątpliwości dotyczące koloru bazylii, PPIS porówna z wynikami n. laboratorium.
PPIS decyzją z 31 marca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3, pkt 3a, art. 12 ust. 1, art. 27 ust. 2 u.P.I.S., art. 104 K.p.a., art. 3 ust. 3 pkt 44, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 u.b.ż., art. 138 ust. 1, ust. 2 lit. d, ust. 3 rozporządzenia 2017/625, a także art. 14, art. 17 rozporządzenia 178/2002, w pkt 1. zakazał wprowadzenia do obrotu 10 kg środka spożywczego obecnego na stanie magazynowym pn.: "Przyprawa do ryb", numer partii: [...], data minimalnej trwałości: 30 czerwca 2023 r., wyprodukowanego przy użyciu kwestionowanego surowca pn. "Bazylia" data minimalnej trwałości: czerwiec 2023 r., numer partii: [...], kraj pochodzenia E. , w pkt 2. zakazał wprowadzenia do obrotu środków spożywczych, które zostały zwrócone od odbiorców i objęte zabezpieczeniem nr [...] z 7 kwietnia 2022 r. przez PPIS, tj.: - "Bazylia", numer partii [...], data minimalnej trwałości: czerwiec 2023 r., ilość 2.494,37 kg, - "Przyprawa do ryb", numer partii [...], data minimalnej trwałości: 30 czerwca 2023 r., ilość 186,45 kg, - "Zioła prowansalskie", numer partii [...], data minimalnej trwałości: 30 kwietnia 2023 r., ilość 314,73 kg, - "Czubrica zielona", numer partii [...], data minimalnej trwałości: 30 kwietnia 2023 r., ilość 193,60 kg, - "Przyprawa do gyrosa", numer partii [...], data minimalnej trwałości: 30 czerwca 2023 r., ilość 464,48 kg, w pkt 3. zobowiązał spółkę do przedłożenia dokumentacji dotyczącej dalszego postępowania z zakazanym do wprowadzenia do obrotu środkiem spożywczym opisanym w pkt 1, 2 decyzji do 30 kwietnia 2023 r.
PWIS - wydając podaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję - wskazał, że przedstawiciele PPIS po wyroku sądowym przeprowadzili 25 stycznia 2023 r. kontrolę tematyczną w zakładzie spółki, w trakcie której pobrali do badań w kierunku chemicznym: pestycydy, jedną próbkę produktu "Bazylia" o gramaturze: 1.511,4 g, nr partii: [...], data minimalnej trwałości: czerwiec 2023 r., z partii o masie 2.494,37 kg, na którą wydano postanowienie zabezpieczenia. Próbkę pobrano z próbki zbiorczej otrzymanej przez zmieszanie próbek pierwotnych pobranych losowo z 14 worków bazylii nr partii [...] Umieszczono ją w woreczku foliowym z zamknięciem strunowym i oznakowano etykietą. Dodatkowo pobrano jedną kontrpróbkę, która została zabezpieczona. Przedstawiciele organu sporządzili protokół pobrania próbek żywności nr [...] Próbkę przekazano do badań do Oddziału Laboratoryjnego Badań Pozostałości Pestycydów w W.. Jednocześnie w trakcie poboru urzędowej próbki, próbkobiorca z laboratorium A. P. Sp. z o.o. pobrał próbkę i kontrpróbkę w kierunku pozostałości pestycydów z tego samego asortymentu.
Zgodnie ze sprawozdaniem z badań pozostałości pestycydów nr [...] z 31 stycznia 2023 r. uzyskano wynik 0,31 +/- 0,16 mg/kg, który jest niezgodny z NDP określoną dla chlorotalonilu, to jest 0,14 mg/kg z uwzględnieniem współczynnika przetworzenia 7. Zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z 23 lutego 2005 r, nr 396/2005, w sprawie najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w żywności i paszy pochodzenia roślinnego i zwierzęcego oraz na ich powierzchni, zmieniającego dyrektywę Rady 91/414/EWG (Dz. Urz. UE Seria L z 2005 r. Nr 70, s. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie 396/2005") dla produktu nieprzetworzonego – świeżej bazylii NDP wynosi 0,02 mg/kg.
W ocenie organu II instancji sporny środek spożywczy nie jest zgodny ze szczegółowymi wspólnotowymi i krajowymi regulacjami dotyczącymi występowania pozostałości pestycydów w żywności. W sprawie stwierdzono przekroczenie NDP chlorotalinolu w suszonej bazylii pochodzącej z E. , której spożywanie może zagrażać zdrowiu i życiu konsumentów.
Kwestią sporną jest przyjęta wartość współczynnika przetworzenia do oceny wyniku badania laboratoryjnego w zakresie zawartości pozostałości chlorotalonilu w suszonej bazylii. Zdaniem odwołującej się w przypadku spornych produktów właściwym współczynnikiem przetworzenia jest wartość 7,9, który obliczony został na podstawie danych zamieszczonych w deklaracji producenta.
Odnosząc się do deklaracji producenta PWIS wskazał, że producent nie dołączył dokumentacji z wykonanych badań laboratoryjnych surowca (świeża bazylia) i przetworzonej bazylii. Metoda analityczna zastosowania do oznaczania wilgotności przez producenta nie jest znana organowi. Nie jest znana zawartość wody w świeżej bazylii. Organ stwierdził, że nie jest mu znany proces i metoda suszenia świeżej bazylii. Poza tym producent nie odniósł się do współczynnika przetworzenia. Organ powołał się przy tym na stanowisko Europejskiego Stowarzyszenia ds. Przypraw (ESA), w którym zaproponowano współczynniki dehydratacji, jakie mają być stosowane przy ocenie pozostałości pestycydów w suszonej papryce i suszonych ziołach. Dla suszonej bazylii współczynnik ten ustalono na 7 jako rekomendowany ogólny współczynnik odwodnienia.
Organ podkreślił także, że ogólne współczynniki przetworzenia są specyficzne dla określonego procesu jak np. odwodnienie. Czynnik suszenia uwzględnia jedynie stężenie pozostałości spowodowane odparowaniem wody z nieprzetworzonego produktu objętego załącznikiem I rozporządzenia 396/2005 podczas suszenia. Czynniki suszenia są mniej odpowiednie, ponieważ stężenie pozostałości pestycydów w suszonym produkcie może być w rzeczywistości niższe niż przewidywano z powodu degradacji. Współczynniki suszenia dla poszczególnych produktów są obliczane na podstawie zawartości suchej masy w materiale wyjściowym (bazylia świeża objęta załącznikiem I) i pochodzącym od niego suszonym produkcie, a zatem są specyficzne dla procesu suszenia stosowanego przez określonego producenta suszonych towarów. Zawartość suchej masy dla materiału wyjściowego i pochodzącego z niego suszonego towaru może być uzyskana od producenta suszonego towaru. Dane te nie zostały udostępnione organowi.
Współczynnik wydajności (w %) jest masą przetworzonego towaru (w kg) podzieloną przez masę odpowiedniego nieprzetworzonego produktu objętego załącznikiem I rozporządzenia 396/2005 (w kg) i pomnożona przez 100, aby uzyskać wartość procentową. W wielu przypadkach, kiedy część produktu jest usuwana w procesie, większość pozostałości może zostać usunięta wraz z nim. Dlatego współczynnik wydajności – wraz z informacjami dotyczącymi fizykochemicznych substancji czynnych może stanowić wskazówkę, czy pochodny NDP produktu przetworzonego jest prawdopodobnie zgodny z NDP nieprzetworzonego produktu objętego załącznikiem I i dlatego mógłby być brany pod uwagę tylko wtedy, gdy nie są dostępne inne czynniki przetwarzania.
W świetle powyższego organ, po przeanalizowaniu udostępnionych przez stronę informacji, nie może przyjąć współczynnika przetwarzania o wartości 7,9, wyliczonego w oparciu o dane zawarte w deklaracji producenta e. dotyczące wilgotności suszonej bazylii i wydajności, jako podstawy do podjęcia działań. Spółka nie przedstawiła opisu procesu suszenia, warunków przetworzenia (także jaki jest wpływ zastosowanego procesu na stężenie pozostałości), aby wykazać, że jest on zgodny z procesem wymienionym w kompendium EFSA. Podmiot nie dostarczył także dowodów na to, że nieprzetworzony produkt (bazylia świeża) spełniający wymagania w zakresie NDP został użyty jako materiał wyjściowy do przetwarzania. Podany współczynnik przetworzenia powinien być obliczony na podstawie analiz laboratoryjnych produktu świeżego i przetworzonego.
Organ podkreślił, że przedsiębiorca branży spożywczej jest zobowiązany do przedstawienia i uzasadnienia szczególnych współczynników zatężania bądź rozcieńczania podczas kontroli. Jeżeli nie przedstawi niezbędnego współczynnika lub organ uzna ten współczynnik za nieodpowiedni w świetle podanego uzasadnienia, organ sam ustala taki współczynnik w oparciu o dostępne informacje i mając na uwadze ochronę zdrowia ludzkiego.
W skardze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż. oraz art. 14 ust. 1, ust. 2 lit. a i b i ust. 7 rozporządzenia 178/2002, przez bezpodstawne uznanie przedmiotowych produktów za środki spożywcze niebezpieczne;
- art. 138 ust. 1 lit. a i b oraz ust. 2 lit. d rozporządzenia 2017/625, przez niezasadne utrzymanie w mocy zakazu wprowadzenia przedmiotowych produktów do obrotu,
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 6, 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 81a § 1 K.p.a., przez złamanie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady rozstrzygania okoliczności faktycznych na korzyść strony, nieprawidłowe rozpatrzenie i ocenę materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów;
- art. 107 § 3 K.p.a., przez niedostateczne, niepełne oraz niespójne i sprzeczne uzasadnienie decyzji.
Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Do skargi załączono raport analityczny [...] z 21 lutego 2023 r. przygotowany przez A. P. Sp. z o.o.
WPWIS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono.
Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art 119 art. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca w petitum skargi zwróciła się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś PWIS w odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zaistniały wobec tego przesłanki do zastosowania ostatnio podanego przepisu. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od wyrażonej w art. 10 P.p.s.a. zasady jawnego rozpoznawania spraw.
Zaskarżona decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 23 czerwca 2023 r., nr [...] jak i poprzedzająca ją decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z 31 mara 2023 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oznacza konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie uczyniono skierowany do skarżącej zakaz wprowadzenia do obrotu środków spożywczych – obecnego na stanie magazynowym, jak i zwróconych od odbiorców i objętych zabezpieczeniem organu – w postaci bazylii, numer partii [...], kraj pochodzenia E. , jak i środków wyprodukowanych przy jej użyciu. W sprawie tej orzekał już tut. Sąd wyrokiem z 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylając poprzednio wydane przez organy inspekcji sanitarnej decyzje. Na skutek rzeczonego wyroku, realizując zawarte w nim wytyczne zgodnie z art. 153 P.p.s.a., PPIS przeprowadził zwłaszcza dowód ze sprawozdania z badań pozostałości pestycydów z 31 stycznia 2023 r., nr [...], które to sprawozdanie zostało sporządzone przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w W.. Ze sprawozdania tego wynika, iż zawartość chlorotalonilu w kwestionowanej bazylii wynosi 0,31 +/- 0,16 mg/kg, przy najwyższym dopuszczalnym poziomie pozostałości w produkcie przetworzonym określonym na poziomie 0,14. Od razu zauważyć należy, że zachodzący na obecnym etapie postępowania spór pomiędzy stronami koncentruje się właśnie wokół prawidłowości wskazanego ostatnio badania, a konkretniej rzecz ujmując zastosowanego w nim współczynnika przetworzenia o wartości 7. WWPIS stara się bowiem wykazać, że współczynnik ten został przyjęty w prawidłowej wysokości, zaś skarżąca spółka zmierza do tego, by przyjęty został współczynnik indywidualny, który miałby być właściwy dla bazylii sprowadzonej przez nią z E. .
W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do uznania prawidłowości stanowiska organu, a w sprawie dopuszczono się przez to istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.
W rozporządzeniu 396/2005 ustanowiono zharmonizowane przepisy wspólnotowe dotyczące najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w żywności i paszach pochodzenia roślinnego i zwierzęcego oraz na ich powierzchni.
Zgodnie z jego art. 2 ust. 1 stosuje się je do produktów pochodzenia roślinnego i zwierzęcego lub ich części wymienionych w załączniku I, spożywanych w stanie świeżym, przetworzonym i/lub wchodzących w skład żywności lub paszy, w których lub na powierzchni których mogą być obecne pozostałości pestycydów. Najwyższy dopuszczalny poziom pozostałości (NDP) określono przy tym w jego art. 3 ust. 2 lit. d jako najwyższy prawnie dopuszczalny poziom stężenia pozostałości pestycydów w żywności i paszy lub na ich powierzchni, określony zgodnie z tym rozporządzeniem, w oparciu o dobrą praktykę rolniczą i najniższy poziom narażenia konsumenta konieczny do ochrony szczególnie wrażliwych konsumentów.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia 396/2005 produkty objęte załącznikiem I nie mogą zawierać, w momencie wprowadzenia do obrotu jako żywność czy pasza lub w momencie podania zwierzętom, jakiejkolwiek pozostałości pestycydów przekraczającej: a) NDP dla tych produktów określonych w załącznikach II i III; b) 0,01 mg/kg dla tych produktów, dla których brak szczególnego NDP w załącznikach II lub III lub dla substancji czynnych niewyszczególnionych w załączniku IV, o ile różne wartości wzorcowe nie zostały określone dla substancji czynnej, z uwzględnieniem rutynowych metod analitycznych.
Takie wartości wzorcowe są wyszczególnione w załączniku V. Środek ten, mający na celu zmianę elementów innych niż istotne niniejszego rozporządzenia, przyjmowany jest zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 45 ust. 4. Ze względu na szczególnie pilną potrzebę Komisja może zastosować tryb pilny, o którym mowa w art. 45 ust. 5, w celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumenta.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że przepis powyższy znajduje zastosowanie do świeżej bazylii, dla której NDP w przypadku chlorotalonilu określono na poziomie 0,02 mg/kg.
Kwestionowana w sprawie bazylia ma jednak charakter przetworzony, jest to bazylia suszona, przez co nie może mieć do niej bezpośredniego zastosowania ostatnio podane NDP, a konieczne jest uwzględnienie tzw. współczynnika przetworzenia.
Potwierdza to treść art. 20 ust. 1 rozporządzenia 396/2005. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w przypadku gdy NDP nie są określone w załącznikach II lub III dla produktów przetworzonych i/lub złożonych, stosuje się NDP określone w art. 18 ust. 1 dla danego produktu wyszczególnionego w załączniku I, z uwzględnieniem zmian w poziomach pozostałości pestycydów wynikających z przetworzenia i/lub mieszania.
Stosownie do art. 20 ust. 2 rozporządzenia 396/2005 poszczególne czynniki koncentracji lub rozcieńczenia dla pewnych operacji przetwarzania lub mieszania lub pewnych produktów przetworzonych lub złożonych mogą być umieszczone w załączniku VI. Środek ten, mający na celu zmianę elementów innych niż istotne niniejszego rozporządzenia, przyjmowany jest zgodnie z procedurą regulującą połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 45 ust. 3.
Z uwagi na to, że załącznik VI nie został dotychczas przyjęty brak jest normatywnego określenia współczynnika przetworzenia dla bazylii suszonej, który wynikałyby z przepisów rozporządzenia 396/2005.
Nie można w tym względzie uznać za wystarczające oparcie się przez organ inspekcji sanitarnej na stanowisku Europejskiego Stowarzyszenia ds. Przypraw (ESA), w którym miał zostać przedstawiony współczynnik przetworzenia (odwodnienia) o wartości 7, jako rekomendowany dla suszonej bazylii.
Pomijając, że w aktach administracyjnych nie zamieszono nawet stanowiska ESA, na którym oparto to twierdzenie, rację przyznać trzeba skarżącej w tym, iż stanowisko rzeczonego stowarzyszenia nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Zwłaszcza w takim przypadku, jak ten zaistniały w sprawie, a więc wówczas gdy współczynnik przetworzenia przyjmowany w badaniach laboratoryjnych jest kwestionowany, jego wartości wynikające z rekomendacji ESA nie mogą w prosty sposób zastąpić załącznika VI rozporządzenia 396/2005, który nie został dotąd przyjęty.
Określenie wartości współczynnika przetworzenia w takich okolicznościach wymaga zatem wiadomości specjalnych, a co za tym idzie konieczne jest powołanie biegłego, który powinien wykazać jaki współczynnik przetworzenia przyjąć w przypadku suszonej bazylii.
To biegły powinien stwierdzić jak kształtuje się na ogół czynnik koncentracji w przypadku suszenia bazylii, a inaczej rzecz ujmując jaką co do zasady wartość współczynnika przetworzenia przyjąć trzeba wobec suszonej bazylii, takiej jak ta, która objęta została postępowaniem przeprowadzonym w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W kontrolowanej sprawie przepis ten został bezpodstawnie pominięty, przez co doszło do wskazanych powyżej naruszeń prawa procesowego.
Konsekwentnie jednak także stanowisko prezentowane w rozważanym względzie przez skarżącą nie może odnieść zamierzonego skutku. Skarżąca sama bowiem nie przedstawia żadnej opinii biegłego, która miałaby wykazywać właściwy dla bazylii suszonej współczynnik przetworzenia, ograniczając się wyłącznie do własnych wyliczeń. Ani organy inspekcji sanitarnej, ani tym bardziej tut. Sąd nie posiadają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby na merytoryczną weryfikację prawidłowości tych wyliczeń.
Od razu trzeba przy tym zauważyć, że nie można zaakceptować stanowiska skarżącej i w tej części, w której powołuje się ona na informacje przedstawione przez e. producenta. Choć podawane są w nich dane odnoszące się choćby do kwestii wilgotności spornej bazylii, to spółka nie przedstawia już żadnych wyników badań laboratoryjnych, które te konkretne dane by potwierdzały, nie wspominając już nawet o danych (i dowodach na ich poparcie) co do wilgotności świeżej bazylii, wykorzystanej do jej produkcji. Tym bardziej podstaw dla określenia współczynnika przetworzenia nie może stanowić jednozdaniowa, bardzo ogólna deklaracja producenta dotycząca problematyki stosunku wagi przetwarzanego produktu, gdzie nawet nie sposób zweryfikować, by dane tam zawarte faktycznie dotyczyły spornej w sprawie bazylii. Skarżąca nie przedstawiła żadnych informacji ani dokumentów służących wykazaniu procesu i metod produkcji suszonej bazylii przez jej e. kontrahenta ani też żadnych dokumentów produkcyjnych dotyczących wytworzenia tej konkretnej partii, która została przez nią zakupiona i jest w sprawie podważana, co zmierzałoby do wykazania wiarygodności ostatnio wspomnianych danych.
Na okoliczności te słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odmowa wiarygodności informacjom pochodzącym od e. producenta nastąpiła w konsekwencji z zachowaniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Również podniesione w tym ostatnim kontekście przez skarżącą zarzuty naruszenia art. 11 i art. 81a § 1 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Dość zauważyć, że PWIS w sposób jednoznaczny przedstawił braki w prezentowanym przez skarżącą stanowisku i przedkładanym na jego poparcie materiale dowodowym, co do podstaw faktycznych zastosowania prezentowanego przez nią indywidualnego współczynnika przetworzenia. Uznanie, że w takim przypadku zachodzą "niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego", o których mowa w art. 81a § 1 K.p.a., prowadziłoby w istocie do próby wykazania okoliczności faktycznych z pominięciem dopuszczalnych środków dowodowych, ergo stanowiłoby o próbie obejścia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a.
Z uwagi na zachodzące braki w materialne dowodowym, to jest wykazaną powyżej konieczność pozyskania opinii biegłego, ocena naruszenia przepisów prawa materialnego jest przedwczesna.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji decyzji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w pkt II. sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę PPIS uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. Organ ten przede wszystkim powinien pozyskać opinię biegłego w przedmiocie ustalenia wartości przelicznika pozwalającego ustalić dopuszczalny poziom NPD dla chlorotalonilu dla suszonej bazylii uwzględniający dopuszczalny NDP dla chlorotalonilu określony dla świeżej bazylii w rozporządzeniu 396/2005 na poziomie 0,02 mg/kg
Inaczej rzecz ujmując rzeczą biegłego dysponującego odpowiednia wiedzą fachową będzie ustalenie jaki jest najwyższy dopuszczalny poziom chlorotalonilu w bazylii suszonej, odpowiadający określonemu normatywnie w rozporządzeniu 396/2005 NPD jedynie dla bazylii świeżej.
Odnosząc się do wypełnienia przez organ wskazań wyrażone już przez tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] zauważyć przy tym należy, iż organ doprowadził już– w wykonaniu wytycznych tut. Sądu – do przeprowadzenia badań obejmujących wprost suszoną bazylię będącą w posiadaniu skarżącej spółki, objętą zabezpieczeniem tego organu.
W przypadku procesowego zweryfikowania, że produkt ten dotknięty jest przekroczeniem NPD dla chlorotalonilu dla suszonej bazylii i przy uwzględnieniu treści art. 19 rozporządzenia 396/2005 zabraniającego przetwarzania i/lub mieszania celem rozcieńczenia, z tym samym lub innymi produktami, produktów wyszczególnionych w załączniku I, niespełniających wymagań art. 18 ust. 1 lub art. 20, przesądzać to będzie o zbędności dalszych badań, jednakże w sytuacji przeciwnej, to jest jeżeli przekroczenie NDP dla chlorotalonilu w przypadku zakwestionowanej bazylii suszonej nie zostałoby ostatecznie potwierdzone, organ inspekcji sanitarnej podtrzymując stanowisko, że ryzyko takie zachodzi w przypadku innych produktów, w których bazylia ta została wykorzystana, zobligowany będzie do przeprowadzenia badań dotyczących już bezpośrednio tych innych produktów.