II SA/Po 520/20

II SA/Po 520/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2020-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Jan Szuma /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Inne
Równouprawnienie kobiet
Sygn. powiązane
III OSK 3547/21 - Wyrok NSA z 2022-10-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 12a, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 2 pkt 2, art. 98, art. 91 ust. 1.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 6, art. 7, art. 8, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 32 ust. 2,  art. 33, art, 47, art. 48, art. 53, art. 60, art. 64 ust. 2, art. 67, art. 68 ust. 2, art. 70 ust. 1, art. 70 ust. 3, art. 70 ust. 4, art. 75 ust. 1, ar
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
art. 211 § 3, art. 338, art. 425 § 3, art. 450, art. 457, art. 459
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
Dz.U. 2019 poz 1040
art. 11(2), art. 11(3)
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 1 ust. 2, art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1 pkt 6, art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 1 pkt 14
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2 pkt 7, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1843
art. 22 ust. 2, art. 91 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych t.j.
Dz.U. 2017 poz 1376
art. 13 ust. 1, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Dz.U. 2017 poz 2136
art. 4 ust. 1 pkt 28, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 8, art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym - tekst jedn.
Dz
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15 zzs(4) ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Miasta Poznań na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 marca 2020 r., nr KN-I.4131.1.148.2020.16 w przedmiocie przyjęcia Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Miasta Poznania jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 16 marca 2020 r., KN-I.4131.1.148.2020.16, którym organ nadzoru – wskazując na istotne naruszenie prawa – stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Poznania (zwanej dalej "Radą") z dnia 11 lutego 2020 r., XXII/414/VIII/2020 w sprawie przyjęcia przez Miasto Poznań Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym (zwanej dalej także "uchwałą XXII/414/VIII/2020").
1. Wstęp
Uprzedzając wywód zawarty w niniejszym uzasadnieniu, w tym także część sprawozdawczą, Sąd zaznacza, że rozważania prawne dotyczące Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym (zwanej dalej także "Kartą") nie powinny być podejmowane bez chociażby skrótowego przypomnienia kontekstu powstania tego dokumentu. To bowiem pozwala właściwie rozpoznać i postrzegać formalny charakter Karty.
Geneza Karty sięga roku 2004, kiedy to Rada Gmin i Regionów Europy (ang.: CEMR - Council of European Municipalities and Regions lub fr.: CCRE – Le Conseil des Communes et Régions d'Europe), przy wsparciu Komisji Europejskiej działającej w oparciu o decyzję Rady z dnia 20 grudnia 2000 r. ustanawiającej program odnoszący się do wspólnotowej strategii ramowej w sprawie równości płci (2001–2005) (Dz. Urz. UE L 17 z dnia 19 stycznia 2001 r., s 22-29, Polskie wydanie specjalne, rozdział 1, tom 3, s. 254-261), przystąpiła do realizacji przedsięwzięcia mającego na celu zidentyfikowanie problemów związanych z zapewnieniem równości kobiet i mężczyzn oraz opracowanie narzędzi urzeczywistniających postulat takiej równości.
Na bazie prowadzonych prac powstał dokument zatytułowany "The Town for Equality" (zob. zbiór dokumentów: https://www.ccre.org/en/papiers/index_broch _by_activite/11). Opracowanie to zainspirowało twórców do podjęcia dalszych kroków, a konkretnie podjęcia próby ustalenia i wdrożenia globalnych polityk równości płci na poziomie lokalnym i regionalnym. Uznano, że należy zachęcić władze lokalne i regionalne do podejmowania działań ku urzeczywistnieniu założeń "The Town for Equality" poprzez podjęcie politycznego zobowiązania (https://charter-equality.eu/the-charter/la-presidence-en.html).
Kartę przyjęto w Innsbrucku w maju 2006 r. Zakładano, że miała być ona dokumentem politycznym jak i praktycznym instrumentem. Jej celem jest zachęcenie samorządów lokalnych i regionalnych do publicznego angażowania się na rzecz równości i do wdrażania zasad wymienionych w Karcie (szerzej zob.: https://www.ccre.org/activites/view/11).
Karta ma znaczenie dla władz lokalnych i regionalnych uczestniczących w Radzie Gmin i Regionów Europy. Polskimi członkami Rady są Związek Miast Polskich z siedzibą w Poznaniu oraz Związek Powiatów Polskich z siedzibą w Nowym Sączu (https://www.ccre.org/en/associations/index). Członkiem Związku Miast Polskich jest z kolei Miasto Poznań.
Dla przedstawienia szerszego kontekstu dodać można, że Rada Gmin i Regionów Europy ustanowiła i uruchomiła w marcu 2012 r. "Obserwatorium Europejskiej Karty Równości". Jego platforma internetowa prezentuje najlepsze praktyki i przykłady udanych lokalnych polityk równości płci i ułatwia wzajemne uczenie się sygnatariuszy. Zawiera również przewodnik, w jaki sposób opracować plan działań na rzecz równości, a także atlas przedstawiający władze lokalne i regionalne, które podpisały Kartę (https://charter-equality.eu).
Dnia 9 lipca 2019 r. Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę XV/202/VIII/2019 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Poznania w zakresie przyjęcia przez Miasto Poznań Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym (zob. https://bip.poznan.pl/bip/uchwaly/uchwala-nr-xv-202-viii-2019-z-dnia-2019-07-09,79417/ - wydruk na k. 38-40 akt sądowych, por. też wyjaśnienia Prezydenta na s. 5 skargi).
2. Uchwała Rady Miasta objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym
Dnia 11 lutego 2020 r. Rada podjęła, objętą obecnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym i wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia, uchwałę XXII/414/VIII/2020. "Przyjęła" w niej Kartę w całości, czyniąc ją załącznikiem do uchwały. Rada powołała się przy tym art. 18 ust. 2 pkt 2 i 12a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na datę uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – uw. Sądu, dalej "u.s.g.") (§ 1 i 2 uchwały). Jednocześnie wykonanie uchwały Rada powierzyła Prezydentowi Miasta Poznania (§ 3 uchwały) (k. 28 akt administracyjnych).
Pismem z dnia 5 marca 2020 r., KN-I.4131.1.148.2020.16 Wojewoda zawiadomił Radę o wszczęciu postępowania nadzorczego w odniesieniu do uchwały XXII/414/VIII/2020 (k. 30 akt administracyjnych).
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 marca 2020 r., KN-I.4131.1.148.2020.16 Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały XXII/414/VIII/2020 wskazując na istotne naruszenie prawa (k. 33-39 akt administracyjnych).
Wojewoda przedstawił bardzo obszerne uzasadnienie na poparcie wskazanego wyżej aktu nadzoru.
Przypomniał na wstępie główne motywy uchwały XXII/414/VIII/2020 (z jej projektu), gdzie przedstawiono funkcje i rolę Karty. Dalej Wojewoda wywiódł, że w jego ocenie Rada podjęła uchwałę bez podstawy prawnej. Powołał się na art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej "Konstytucja") podkreślając, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, oraz na art. 163 Konstytucji stanowiący, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.
Wojewoda akcentował, że ta ostatnia regulacja określa samorząd jako pełniący rolę podmiotu wykonującego (a nie tworzącego) zadania publiczne. Przywołał na poparcie tej tezy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2018 r., II OSK 2223/18, zawierający pogląd, że samorządom przydzielono udział w wykonywaniu władzy publicznej i udział w wykonywaniu zasadniczej części spraw publicznych wynikających z ustaw (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że ustawy kreują i definiują sprawy publiczne przekazywane jednostkom poszczególnych szczebli samorządu do wykonywania. Z kolei dopuszczenie organów jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia nowych zadań publicznych do realizacji oznaczałoby przyznanie im autonomii w zakresie zastrzeżonym dla materii ustawowej (władzy ustawodawczej). Skoro to ustawy ustanawiają zadania publiczne, to nie jest zgodne z zasadą decentralizacji, jako podstawy ustrojowej samorządu, przyznanie organom samorządu prawa do podejmowania uchwał, które samoistnie wykreują nowe zadania publiczne. Sama władza wykonawcza nie ma prawa do swobodnego tworzenia dla siebie zadań publicznych. Nowe zadania (czyli inne niż wynikające z dotychczasowych ustaw) także muszą wynikać z przepisów aktu rangi co najmniej ustawowej.
Wskazując na powyższe Wojewoda uznał, że Rada podejmując uchwałę XXII/414/VIII/2020 działała bez powiązania z zadaniami i procedurami właściwymi dla funkcjonowania organów samorządu terytorialnego, czyli bez podstawy prawnej.
Organ nadzoru zwrócił uwagę, że w podstawie prawnej uchwały Rada przywołała się na art. 18 ust. 2 pkt 2 i 12a u.s.g. Pierwszy z tych przepisów stanowi o wyłącznej właściwości rady, obejmującej między innymi stanowienie o kierunkach działania wójta, a drugi o uprawnieniu do podejmowania uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych.
W ocenie Wojewody żaden z wymienionych przepisów u.s.g. nie mógł stanowić podstawy prawnej dla uchwały XXII/414/VIII/2020. Art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zezwala radzie gminy na stanowienie o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a więc do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. W dyspozycji tego przepisu nie mieści się natomiast uprawnienie do określania konkretnej formy działania, czy też wydawania poleceń określonego działania w konkretnej sprawie lub stosowania konkretnych rozwiązań. Oznacza to, że jeżeli rada w sposób wiążący zobowiązuje organ wykonawczy do określonego działania, przygotowania lub przyjęcia określonego projektu uchwały, to wykracza ona poza obszar "intencji" czy "kierunku", a tym samym jej działanie staje się niezgodne z prawem. Zdaniem Wojewody kompetencja z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. ogranicza się wyłącznie do wyartykułowania intencji rady, a nie do podejmowania na jej podstawie uchwał wiążących organ wykonawczy. Tym bardziej nie może być ona podstawą do wyznaczania sobie samej kierunku działania, czy też do ustalania kierunku działania gminy.
Wojewoda argumentował dalej, że uchwała XXII/414/VIII/2020 nie ma charakteru kierunkowego. Przyjęcie jej rodzi obowiązek opracowania i przyjęcia "w określonym czasie (nie przekraczającym dwóch lat od podpisania)", a następnie wdrożenia Równościowego Planu Działania, który "będzie wyznaczał cele i priorytety Sygnatariusza, działania jakie planuje podjąć i środki finansowe jakie na ten cel przeznaczy w celu wypełnienia zobowiązań wynikających z Karty" (część II Karty).
Zdaniem Wojewody również art. 18 ust. 2 pkt 12a u.s.g. nie mógł stanowić podstawy prawnej podjęcia uchwały XXII/414/VIII/2020. Przedmiotem uchwały musiałaby być współpraca ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw, to jest współpraca międzynarodowa lub decyzja o przystąpieniu do międzynarodowego zrzeszenia społeczności lokalnych i regionalnych. Natomiast Karta przekłada się na życie mieszkańców Poznania, ustalając hierarchię wartości i parytety. Karta ingeruje w obszary życia społecznego dotyczące między innymi kultury, oświaty, sposobu sprawowania opieki nad dziećmi. Zatem zarówno Rada, jak i Prezydent nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa w zakresie jaki wymaga tego Karta, gdyż materia której dotyczy uregulowana jest na poziomie ustawowym.
Podsumowując powyższe, Wojewoda spuentował, że nie tylko powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy u.s.g., ale i inne przepisy polskiego prawa nie przyznają radzie kompetencji do przyjęcia Karty, będącej zbiorem regulacji opracowanych przez organizację społeczną (nawet jeśli jest nią organizacja międzynarodowa), a nadto obligującej Prezydenta do wykonania tejże uchwały.
Odnosząc się do samej merytorycznej treści Karty Wojewoda wywodził, że zobowiązuje ona europejskie samorządy lokalne i regionalne do użycia ich kompetencji i wpływów w celu osiągnięcia większej równości w swojej społeczności. W ocenie organu nadzoru należy zwrócić uwagę zwłaszcza na jej zakres przedmiotowy. W Części I zatytułowanej: "Zasady", zobowiązuje się sygnatariuszy do uznania następujących, wymienionych w niej "fundamentalnych zasad działania". Brzmią one następująco: 1) Równość kobiet i mężczyzn stanowi fundamentalne prawo", 2) "Zagwarantowanie, że równość kobiet i mężczyzn, różnorodne formy dyskryminacji i nierównego traktowania są brane pod uwagę", 3) "Zrównoważony udział kobiet i mężczyzn w procesie decyzyjnym jest warunkiem demokratycznego społeczeństwa", 4) "Eliminacja stereotypów opartych na płci jest podstawą osiągnięcia równości kobiet i mężczyzn", 5) "Włączając kwestie płci do wszystkich działań samorządów lokalnych i regionalnych konieczne jest promowanie równości kobiet i mężczyzn", 6) "Właściwie opracowane plany działania i programy są koniecznymi narzędziami do promowania równości kobiet i mężczyzn".
Organ nadzoru wyjaśnił, że w Rzeczypospolitej Polskiej w Konstytucji należy upatrywać najwyższą moc prawną, fundamentalne zasady ustroju politycznego i ekonomicznego państwa, a także wskazujące jaki jest status prawny jednostek w nim funkcjonujących. To na jej podstawie zbudowane jest suwerenne i demokratyczne państwo Polskie, a fundamentalne wartości, do których się odnosi, ujęte zostały w Preambule. Konstytucja gwarantuje, że wszyscy obywatele są "równi w prawach i w powinnościach wobec dobra wspólnego — Polski". W świetle art. 32 Konstytucji, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Z kolei art. 33 Konstytucji stanowi, że kobieta i mężczyzna w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym (ust. 1). Kobieta i mężczyzna mają w szczególności równe prawo do kształcenia, zatrudnienia i awansów, do jednakowego wynagradzania za pracę jednakowej wartości, do zabezpieczenia społecznego oraz do zajmowania stanowisk, pełnienia funkcji oraz uzyskiwania godności publicznych odznaczeń (ust. 2). Wojewoda podkreślił, że zasady równości zostały sformułowane jeszcze w wielu innych przepisach Konstytucji odkreślających sytuację prawną osób (zob.: art. 6, art. 60, art. 64 ust. 2, art. 68 ust. 2, art. 70 ust. 4, art. 96 ust. 2, art. 127 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że to Konstytucja jest gwarantem równości wszystkich obywateli bez względu na płeć, przekonania, wyznanie, itd.
Wojewoda zwrócił uwagę, że Karta główny akcent, bez którego według jej zapisów nie istnieje demokracja, kładzie na równość kobiet i mężczyzn w ujęciu określonej ideologii. W przeciwieństwie do dotychczas przyjętych norm społecznych, to płeć w ujęciu kulturowym ma stać się głównym organizatorem i regulatorem życia we wszystkich jego aspektach.
Zdaniem Wojewody w przyjętej Karcie odnaleźć można wiele regulacji, które w polskim ustawodawstwie są już normowane szeregiem aktów prawnych rangi ustawowej. Przywołał w tym zakresie kilka przykładów.
Wojewoda wskazał, że art. 2 pkt 1 Karty stanowi, że "Sygnatariusz uznaje równe prawo kobiet i mężczyzn do głosowania, kandydowania oraz sprawowania stanowisk pochodzących z wyboru". Tymczasem w ocenie organu nadzoru płeć nie ma związku z uprawnieniami wyborczymi. W Polsce kilkakrotnie podejmowano próby wprowadzenia ustawowych regulacji dotyczących parytetu lub systemu kwotowego na listach wyborczych. Ostatecznie kwoty wyborcze płci zostały wprowadzone do polskiego systemu wyborczego na mocy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i województw - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy - Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. z 2011 r., Nr 34, poz. 172). W przyjętych rozwiązaniach postanowiono, że na listach kandydatów w wyborach do Sejmu RP, w wyborach do organów stanowiących samorządu terytorialnego (z wyjątkiem gmin do 20 tys. mieszkańców) oraz w wyborach do Parlamentu Europejskiego, liczba kandydatów zarówno kobiet, jak i mężczyzn, nie może być mniejsza niż 35 %. Konsekwencją przyjętych rozwiązań było wprowadzenie instrumentu kwot wyborczych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst pierwotny Dz. U. Nr 21, poz. 112), która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2011 r. Postanowiono wówczas zastosować system kwot oparty na poziomie 35 % w wyborach do Sejmu RP (art. 211 § 3), wyborach do rad gmin (art. 425 § 3), rad powiatu (art. 450, art. 457), sejmików województw (art. 459) oraz w wyborach do Parlamentu Europejskiego (art. 338). Mechanizm ten funkcjonuje do dziś.
Dalej Wojewoda wywodził, że wedle art. 11 pkt 1 Karty "Sygnatariusz jako pracodawca uznaje prawo do równości kobiet i mężczyzn we wszystkich aspektach zatrudniania, łącznie z organizacją i warunkami pracy", a dalej (w pkt 2), że "Sygnatariusz uznaje prawo do łączenia życia zawodowego, społecznego i rodzinnego oraz prawa do godności i bezpieczeństwa w miejscu pracy". Tymczasem art. 112 i 113 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (na datę skargi tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1320 – uw. Sądu), stanowią, że pracownicy mają równe prawa z tytułu jednakowego wypełniania takich samych obowiązków; dotyczy to w szczególności równego traktowania mężczyzn i kobiet w zatrudnieniu. Jakakolwiek dyskryminacja w zatrudnieniu, bezpośrednia lub pośrednia, w szczególności ze względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę, religię, narodowość, przekonania polityczne, przynależność związkową, pochodzenie etniczne, wyznanie, orientację seksualną, zatrudnienie na czas określony lub nieokreślony, zatrudnienie w pełnym lub w niepełnym wymiarze czasu pracy - jest niedopuszczalna.
Wojewoda wskazał też, że również w sferze zamówień publicznych, o których traktuje Karta, polskie prawo stanowi o zasadach równego traktowania wykonawców, zapewniania uczciwej konkurencji, bezstronności i obiektywizmu (rozdział 2 ustawy z dnia 11 września 2019, r. Prawo zamówień publicznych, tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2019 ze zm.). Organ nadzoru odnosząc się do tych zasad uznał, że trudno jest przyjąć, aby można było zobowiązywać sygnatariuszy by "w wykonywaniu swoich zadań i obowiązków wynikających z zamówień publicznych, włączając umowy na dostawę produktów, wykonanie usług i prac" wspierali równość między kobietami i mężczyznami (art. 12 pkt 12 Karty Równości).
Dalej Wojewoda zaznaczył, że w art 13 Karty zobowiązuje się sygnatariusza, aby ten uznawał "prawo każdego do edukacji i prawo dostępu do wszystkich szkoleń zawodowych i uzupełniających" (pkt 1), także by "w ramach swoich kompetencji, zabezpieczył lub promował równy dostęp do edukacji i szkolenia zawodowego i uzupełniającego dla kobiet i mężczyzn, dziewcząt i chłopców" (pkt 2).
Wojewoda podniósł, że tymczasem powyższą kwestię uregulował w sposób wyczerpujący polski ustawodawca. Art. 70 Konstytucji stanowi, że "Każdy ma prawo do nauki. Nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa. Sposób wykonywania obowiązku szkolnego określa ustawa" (ust. 1), "Rodzice mają wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne. Obywatele i instytucje mają prawo zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych oraz zakładów wychowawczych. Warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami zakładami wychowawczymi, określa ustawa" (ust. 3), "Władze publiczne .zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa" (ust. 4).
Niezależnie organ nadzoru nadmienił, że art. 13 pkt 3 Karty nie może mieć ponadto zastosowania, gdyż w polskim systemie prawnym jednostka samorządu terytorialnego, jako organ prowadzący, nie sprawuje nadzoru pedagogicznego nad szkołami i placówkami oświatowymi.
W ocenie Wojewody nie można także w polskim systemie prawa zobowiązywać lokalnego prawodawcy, by ten – a to wynika z art. 20 Karty – regulował kwestie dotyczące prawa dostępu do aktywności kulturalnej, rekreacyjnej, sportowej, a także do sposobu spędzania czasu wolnego. Zagadnienia te unormowane zostały w art. 6 ust. 1 Konstytucji ("Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju") oraz art. 73 ("Każdemu zapewnia się wolność twórczości artystycznej, badań naukowych [...], wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury")
Wreszcie art. 75 Konstytucji (1. "Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania" 2. "Ochronę praw lokatorów określa ustawa") pozostaje w kolizji z art. 19 Karty, a zagadnień tam wskazanych (mieszkalnictwo) lokalny prawodawca nie ma kompetencji regulować.
Wojewoda dalej przedstawił zastrzeżenia dotyczące art. 14, 15, 16, 17 i 18 Karty, gdzie stanowi się odpowiednio o kwestiach dotyczących zdrowia, świadczeń socjalnych, opieki nad dziećmi, opieki nad innymi osobami oraz wykluczenia społecznego. Powyższe zagadnienia uregulowane są na poziomie ustawowym. Konstytucja gwarantuje wszystkim ochronę zdrowia. Stanowi o tym art. 68 Konstytucji. Art. 67 Konstytucji gwarantuje natomiast prawo do zabezpieczenia społecznego.
Wojewoda wskazał też, że kwestia planowania miejskiego i lokalnego (art. 25 Karty), mobilności i transportu (art. 26 Karty) jest już uregulowana. Regulują to odpowiednio przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2475 ze zm.).
Wskazując na wszystkie wymienione kwestie Wojewoda skonkludował, że Rada nie miała kompetencji do stanowienia prawa w tak szerokim zakresie jak w przyjętej Karcie, a tym bardziej ponad to prawo. Podkreślił przy tym, że prawo stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinno regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki adresatów. Rada gminy wykonująca kompetencję zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązana działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest natomiast upoważniona ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.
W ramach kolejnej grupy argumentów na poparcie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wyraził przekonanie, że w jego ocenie Karta, której wypełnienie ma gwarantować równość i demokrację, sama w sobie jest źródłem ograniczania wolności i praw obywateli, które leżą u podstaw demokracji. Powołał się przy tym na przykład, że Karta zawiera odniesienie do ogólnego pojęcia stereotypu i wprowadza programową z nim walkę. Ingeruje w wychowanie dzieci (art. 16 ust. 3 Karty: "Sygnatariusz uznaje, że opieka nad dzieckiem jest obowiązkiem zarówno kobiet jak i mężczyzn, i będzie przeciwstawiał się stereotypowi, że opieka nad dzieckiem jest głównie zadaniem kobiety"). W ocenie organu nadzoru Karta ingeruje więc w prawa i wolności, których gwarantem jest Konstytucja (zob.: art. 47, 48, 53 Konstytucji). Karta wprowadza nowe zasady w doborze pracowników, gdzie już kompetencje i profesjonalizm danej osoby nie mają decydującego znaczenia. Zgodnie z Kartą, sygnatariusz zobowiązany jest prowadzić "Taki dobór kadr na wszystkich poziomach organizacji, który odzwierciedla społeczną, gospodarczą i kulturową różnorodność lokalnej społeczności" (art. 11 ust. 4 lit. c. Karty). Realizacja tego zobowiązania oznaczałaby traktowanie niektórych osób w sposób preferencyjny ze względów innych niż kwalifikacje zawodowe, co byłoby trudne do pogodzenia z Kodeksem pracy.
Wojewoda zakwestionował też dopuszczalność zobowiązania przez Radę Prezydenta do wykonania uchwały XXII/414/VIII/2020. Zwrócił uwagę na treści zawarte we Wprowadzeniu do Karty ("Podpisanie Karty będzie formalnym wyrazem zaangażowania władz lokalnych w propagowanie zasady równości kobiet i mężczyzn, a także deklaracją wdrażania na własnym terenie wynikających z niej zobowiązań") i w II części Karty (gdzie zobowiązuje się sygnatariuszy do opracowania i przyjęcia "w określonym czasie /nie przekraczającym dwóch lat od podpisania/", a następnie wdrożenia Równościowego Planu Działania). Wreszcie "właściwie opracowane plany działania i programy są koniecznymi narzędziami do promowania równości kobiet i mężczyzn" (Część I, zasada 6).
Powyższe – zdaniem Wojewody – oznacza, że postanowienia Karty, mimo, że bezpośrednio wiążą jej sygnatariuszy, to zawierają zobowiązanie do podejmowania działań dotyczących ingerencji w prawa i wolności obywateli (na przykład związane z kwestiami pracowniczymi, prawem do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, dostępem do sprawowania funkcji publicznych).
Wojewoda dostrzegł też, że postanowienia Karty ingerują w aspekt finansowy działania jednostek samorządu terytorialnego. Świadczą o tym chociażby postanowienia: "Działania władz lokalnych i regionalnych muszą obejmować plany i programy uwzględniające równość płci oraz muszą być wyposażone w środki finansowe i osobowe potrzebne do ich wdrażania" (część I, pkt 6 Karty), "Równościowy Plan Działania będzie wyznaczał cele i priorytety Sygnatariusza, działania jakie planuje podjąć i środki finansowe jakie na ten cel przeznaczy w celu wypełnienia zobowiązań wynikających z Karty" (część II Karty, pkt 2 zdanie pierwsze). Tymczasem zgodnie z art. 60 u.s.g., za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt. Żaden przepis prawa nie upoważnia jakiegokolwiek podmiotu do wydawania wiążących dyspozycji w zakresie obligatoryjnego wydatkowania środków budżetowych.
Ponadto organ nadzoru końcowo podkreślił, że zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również z zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki. Odnosząc to do postanowień Karty stwierdził, że ta zawiera wiele sformułowań niejasnych, nieprecyzyjnych, a często niezrozumiałych. Są to na przykład sformułowania: "idea wyższości lub niższości jednej z płci" (art. 6 pkt 1 Karty), "pozytywny wizerunek płci i dobre przykłady" (art. 6 pkt 2 Karty), "stereotypowe podejście i zachowanie" (art. 6 pkt 3 Karty), "niekorzystne zjawiska odnoszące się do płci" (art. 8 pkt 1 Karty), "stereotypowe postawy i praktyki" (art. 13 pkt 3 Karty). W ocenie Wojewody przytoczone zwroty kształtują normę prawa o wysoce niedookreślonej hipotezie, zatem zakres zastosowania tej regulacji ma niejasne, niedookreślone granice.
3. Skarga
Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło Miasto Poznań powołując się na art. 98 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Zaskarżając rozstrzygnięcie w całości, wniosło o jego uchylenie. Wystąpiło także o zasądzenie na rzecz Miasta kosztów postępowania.
Pod adresem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Miasto Poznań skierowało kilka zarzutów naruszenia pojedynczych przepisów lub ich powiązanych grup.
Zdaniem Miasta uchybiono przede wszystkim art. 7, art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2 i art. 8, oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji. Naruszone też zostać miały: art. 91 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieuprawnione twierdzenie, że uchwała XXII/414/VIII/2020 została uchwalona z istotnym naruszeniem prawa, art. 18 ust. 2 pkt 2 i 12a u.s.g. poprzez błędną wykładnię, art. 18 ust. 1 u.s.g. poprzez niezastosowanie przy legalności uchwały oraz art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, to jest wydanie rozstrzygnięcia, które nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie wszystkich sformułowanych zarzutów.
W uzasadnieniu skargi na wstępie wyjaśniono, że przyjęcie uchwały XXII/414/VIII/2020 miało być – stosownie do motywów projektu: "formalnym wyrazem zaangażowania Miasta Poznania w propagowanie zasady równości kobiet i mężczyzn w życiu lokalnym, a także deklaracją wdrażania na terenie Miasta wynikających z niej (Karty) zobowiązań. Karta stanowi kompleksowe narzędzie służące realizowaniu zasady równości płci oraz niedyskryminacji ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne i społeczne, narodowość, język, wyznanie, stopień sprawności, wiek, orientację seksualną czy tożsamość płciową. Miasto Poznań będzie promować eliminację stereotypów i przeszkód, które przyczyniają się do nierównego statusu kobiet i mężczyzn oraz mają wpływ na nierówny podział ról pomiędzy kobietami i mężczyznami w życiu politycznym, gospodarczym, społecznym i kulturowym. Uchwalenie Karty gwarantuje dostęp do wypracowanych i stale udoskonalanych narzędzi służących planowaniu i monitorowaniu polityk i praktyk w samorządach, pozwala wykorzystać stosowane wskaźniki oceny stopnia wdrożenia Karty, zapewnia benchmarking - czyli analizę porównawczą oraz możliwość współpracy na arenie międzynarodowej w celu wymiany wzajemnych doświadczeń i praktyk (...)".
Zdaniem Miasta Poznań rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 16 marca 2020 r., KN-I.4131.1.148.2020.16 zostało wydane wbrew prawu, z przekroczeniem ustawowego zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym i stanowi ono de facto nieuprawniony i niezgodny z prawem głos Wojewody w debacie publicznej dotyczącej problematyki równości, a nie formę legalnej kontroli działalności Rady.
Miasto Poznań podkreśliło na wstępie, że zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Prawo do samorządu, rozumianego jako wspólnota mieszkańców danego terytorium, jest jednym z podstawowych praw politycznych, a decentralizacja konstytucyjnie przewidzianą formą realizacji zadań publicznych. Samorząd terytorialny nie tylko więc wykonuje zadania publiczne, ale przede wszystkim sprawuje władzę publiczną (oczywiście wspólnie i w uzupełnieniu z innymi organami władzy). Zadania samorządu terytorialnego wynikają z przepisów prawa (Konstytucji, czy ustaw), ale nie należy ich rozumieć jako marginalnych w porównaniu z zadaniami realizowanymi przez inne podmioty, czy jako symbolicznych – konstytucyjne ujęcie samorządności nakazuje traktować samorząd terytorialny jako istotną część sprawowania władzy publicznej, w jej funkcjonalnym ujęciu. W art. 163 Konstytucja wyraźnie wprowadza zasadę domniemania właściwości samorządu (samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych). W ocenie Miasta Poznań z powyższej zasady wysuwają się dwa wnioski: po pierwsze, w sytuacji braku regulacji właściwości władz (organów) publicznych do realizacji pewnych zadań publicznych, należy przyjąć, iż należy to do samorządu terytorialnego, po wtóre wątpliwości co do władz kompetentnych dla wykonywania pewnych zadań publicznych należy rozstrzygać na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Podstawowymi zadaniami samorządu są zadania własne, a więc zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Przy wykonywaniu swych zadań samorząd terytorialny jest samodzielny, korzysta z ochrony sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji) i podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji).
Miasto Poznań wywiodło dalej, że powyższe unormowania znajdują odzwierciedlenie w ustawach ustrojowych, w szczególności w u.s.g. Art. 6 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W ust. 2 tego przepisu ustawa wyszczególnia niektóre spośród zadań własnych gminy, między innymi: ład przestrzenny i gospodarkę nieruchomościami (pkt 1), lokalny transport zbiorowy (pkt 4), ochronę zdrowia (pkt 5), pomoc społeczną (pkt 6), wspieranie rodziny i system pieczy zastępczej (pkt 7), edukację publiczną (pkt 8), kulturę (pkt 9), kulturę fizyczną i turystykę (pkt 11), porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli (pkt 14), politykę prorodzinną (pkt 16), wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej (pkt 17), współpracę ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw (pkt 20). Katalog ten ma charakter otwarty, ale ujęte w nim zadania (jak i w innych ustawach) mają charakter obowiązkowy. Organem stanowiącym i kontrolnym gminy jest rada gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.), a do jej właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 u.s.g.).
Miasto Poznań podsumowało, że obowiązujące przepisy prawa przewidują domniemanie kompetencji samorządu terytorialnego do wykonywania zadań publicznych niezastrzeżonych dla innych organów, w tym domniemanie kompetencji gminy do realizacji wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym niestrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a w ramach gminy – domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
O ile więc zgodzić należy się z organem nadzoru, że zasada legalizmu wymaga działania przez organy publiczne na podstawie i w granicach prawa, o tyle szeroki zakres kompetencji gminy, a w jej imieniu organu stanowiącego jakim jest rada gminy, i konstytucyjne domniemanie właściwości samorządu terytorialnego, czyni owe granice w przypadku gmin, szerokimi.
Miasto Poznań nie zgodziło się, że uchwała XXII/414/VIII/2020 została – jak twierdzi Wojewoda – podjęta bez podstawy prawnej, a zwłaszcza, że stały jej na przeszkodzie art. 7 i 163 Konstytucji. W ocenie skarżącego, odmiennie od wywodów organu nadzoru, przepisy stanowią o samodzielności oraz autonomii jednostek samorządu terytorialnego, a w powiązaniu z art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 8 oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji mają przeciwdziałać nieuprawnionej ingerencji w tę sferę przez inne podmioty i organy władzy publicznej. Zatem jednostkom samorządu terytorialnego, jako odrębnym podmiotom publicznym, została przyznana samodzielność w wykonywaniu powierzonych zadań, która podlega ochronie sądowej. W podobny sposób należy ocenić zakwestionowane przez organ nadzoru, a użyte w treści uchwały, normy prawne, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 2 i 12a u.s.g.
Zdaniem Miasta Poznań w rzeczywistości, poprzez wyrwaną z kontekstu ocenę organu nadzoru, mogłoby się wydawać, iż powyższy przepis faktycznie znalazł się tam bez uzasadnienia. Jest jednak odmiennie, gdyż stanowi on nawiązanie do uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 9 lipca 2019 r., XV/202/VIII/2019 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Poznania w zakresie przyjęcia przez Miasto Poznań Karty (która stała się impulsem do podjęcia badanej uchwały). Miasto Poznań zaznaczyło, że przywołanie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w uchwale XXII/414/VIII/2020 należy odczytywać raczej jako odnośnik normatywny do poprzedzającej uchwały XV/202/VIII/2019, niż samodzielną podstawę prawną.
Zdaniem Miasta Poznań nie można się zgodzić z poglądem Wojewody, że także druga z przywołanych podstaw uchwały XXII/414/VIII/2020, to jest art. 18 ust. 2 pkt 12a u.s.g. (Miasto Poznań w skardze zapewne omyłkowo wskazało na art. 18 ust. 2 pkt "12" u.s.g. – uw. Sądu) nie mogła stanowić jej podstawy prawnej. Motywując swe stanowisko skarżące Miasto przywołało treść dokumentu pod nazwą "Pismo urzędowe ministerstwa dnia 3 lutego 2016 r. VIII/447/2016 w sprawie współpracy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z polskimi jednostkami samorządu terytorialnego w kwestii ich aktywności międzynarodowej", w którym wskazano, iż "podejmowanie przez jednostki samorządu terytorialnego współpracy międzynarodowej pozostaje w sferze działalności tych jednostek. W tym kontekście warto wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 12a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych".
Nawiązując do powyższego Miasto Poznań podniosło, że prawo nie definiuje pojęcia współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi, nie definiuje również pojęcia społeczności lokalnych i regionalnych. Zgodnie z definicją słownikową "współpraca" będzie się odnosić do relacji Miasta w stosunku do działalności Rady Gmin i Regionów Europy (CEMR), która jest stowarzyszeniem zrzeszającym samorządy lokalne i regionalne w Europie. Karta została opracowana przez Radę Gmin i Regionów Europy we współpracy z licznymi związkami samorządów lokalnych i regionalnych, jednostkami samorządu terytorialnego i innymi instytucjami międzynarodowymi (wymienionymi wprost w Preambule Karty).
Powyższe prowadzi do wniosku, że kompetencja zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 12a u.s.g. (podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych) nie ogranicza się wyłącznie do przystępowania do międzynarodowych organizacji (i to wyłącznie zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych), ale wszelkich form współpracy z takimi społecznościami. Współpraca, jak to wskazano powyżej, oznacza wszelkie formy wspólnego działania w ramach większej całości, wspólnej realizacji jakiegoś zamierzenia, czy wspólnej pracy, obejmuje więc również wspólny program działania dla osiągnięcia wspólnego celu. Taki właśnie charakter ma kwestionowana przez organ nadzoru uchwała.
Miasto Poznań dodało, że od dnia sporządzania Karty podpisało ją, a więc zadeklarowało wspólne działanie w celu osiągnięcia określonych w Karcie celów, 1799 sygnatariuszy z 36 państw Europy.
Skarżące Miasto wyjaśniło, że przyjęcie w trybie art. 18 ust. 2 pkt 12a u.s.g. Karty nie jest działaniem odosobnionym. W oparciu o tą podstawę prawną podjęto, niezakwestionowaną przez żaden organ nadzoru, uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 czerwca 2008 r., XXIII/317/08. Tym samym w ocenie strony skarżącej nie ma powodów, by kwestionować art. 18 ust. 2 pkt 12a, jako podstawę prawną podjęcia również analizowanej uchwały Rady Miasta Poznania.
Miasto Poznań argumentowało dalej, że zgodnie z orzecznictwem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 552/18), jeśli uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani innym prawnym aktem indywidualnym, którym rada ingerowałaby w sferę prawa bądź obowiązków czy to organów państwowych, czy organu wykonawczego gminy lub jakiejkolwiek instytucji mu podległej, czy osób fizycznych bądź prawnych, to nie musi być oparta na normie prawa materialnego.
Rada – co znajduje odzwierciedlenie w Statucie Miasta Poznania (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2011 r., nr 11, poz. 303 ze zm., § 14 ust. 1 i 2 ) – obraduje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał wszystkie sprawy pozostające w zakresie jej działania oraz może wypowiadać się w każdej sprawie publicznej. Stąd też zdaniem Miasta Poznań nie sposób się zgodzić z zasadniczą tezą rozstrzygnięcia organu nadzoru, że uchwała XXII/414/VIII/2020 została "podjęta bez podstawy prawnej".
W dalszej argumentacji Miasto Poznań wywodziło, że zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g. zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli wszystkich mieszkańców gminy. Miasto jest więc uprawnione, ale i zobowiązanie, do zaspokajania wszelkich zbiorowych potrzeb swoich mieszkańców - jeżeli więc istnieje pewna zbiorowa potrzeba, w tym związana z zapewnieniem równości między różnymi grupami mieszkańców, to gmina jest ustawowo uprawniona do podejmowania działań w celu jej zaspokojenia. Oznacza to, że również art. 7 ust. 1 u.s.g. stanowi podstawę prawną uchwały XXII/414/VIII/2020. Miasto Poznań przy tym zaznaczyło, że na etapie przygotowania jej projektu uchwały dokonano oceny bieżącej sytuacji w zakresie równości płci w Mieście Poznaniu, a sama diagnoza stanowi załącznik nr 2 do uchwały. Impulsem do podjęcia przedmiotowej uchwały było więc stwierdzenie przez organy Miasta Poznania, iż istnieje potrzeba podjęcia działań istotnych dla wspólnoty lokalnej, a związanych z promowaniem równości płci i zapewnieniem faktycznej realizacji konstytucyjnie chronionej zasady równości kobiet i mężczyzn.
Uzupełniając rozważania dotyczące możliwych podstaw prawnych uchwały XXII/414/VIII/2020 Miasto Poznań wymieniło także art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., przypominając, że zgodnie z tym przepisem do właściwości rady gminy należy "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych do kompetencji rady gminy". Z regulacją tą można zestawić art. 32 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że "nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny". Jest to klauzula generalna, która może znaleźć rozwinięcie w innych regulacjach, czy o charakterze krajowym, czy to międzynarodowym, czy wreszcie lokalnym, i zostać odzwierciedlana w uchwałach jednostek samorządu terytorialnego. Podjęta przez Radę Miasta Poznania uchwała dotyczy antydyskryminacyjnych działań Miasta, które mogą i powinny być podjęte, zdaniem organu stanowiącego, na różnorodnych polach działalności gminy takich między innymi jak ochrona zdrowia, pomoc społeczna, edukacja, kultura, transport i innych obszarach objętych zakresem działań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 u.s.g. (Miasto Poznań wskazało przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2018 r., III SA/Gd 718/18). Również i z tego względu przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi, a organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył przepisy ustawy o samorządzie gminnym, określone w petitum skargi.
Miasto Poznań wywodziło, że uchwała XXII/414/VIII/2020 nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie jest adresowana do podmiotu innego niż sama gmina - jest aktem stricte wewnętrznym określającym pewne kierunki, cele i priorytety, które zamierza osiągnąć gmina. Cele te dotyczą sfer wskazanych jako zadania własne gminy: pomocy społecznej, ochrony zdrowia, wspierania i upowszechniania idei samorządowej, kultury, kultury fizycznej, ładu przestrzennego, organizacji transportu zbiorowego, czy edukacji publicznej i to w ramach zadania własnego, jakim jest współpraca ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Dopiero w następstwie podjętej uchwały i w wykonaniu zapisów Karty, Rada Miasta Poznania, będzie być może podejmować kolejne uchwały - na podstawie obowiązujących przepisów prawa, ale dotyczące sfer wskazanych w Karcie i wprowadzających w praktyce politykę równości. Działania takie będą jednakże podejmowane w drodze odrębnych aktów prawnych, podejmowanych w oparciu o istniejącą i każdorazowo analizowaną podstawę prawną, w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, po ocenie konieczności i zasadności ich podjęcia oraz po zapewnieniu stosownych środków finansowych niezbędnych na ten cel w budżecie Miasta Poznania. Ponownie podkreślić należy bowiem, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru, kwestionowana uchwała, ani Karta, nie zobowiązują Miasta Poznania do podejmowania konkretnych aktów prawnych – jedynym zobowiązaniem jest opracowanie, przyjęcie i wdrożenie Równościowego Planu Działania, który będzie wyznaczał cele priorytety sygnatariusza, działania jakie planuje podjąć i środki finansowe, jakie na ten cel przeznaczy. Sama Karta nie narzuca żadnych działań i rozwiązań - wskazuje ona tylko szeroko na aspekty życia społecznego (zwłaszcza lokalnego), w których możliwe jest występowania faktycznej nierówności i w których zasadna jest ocena konieczności podejmowania stosownych działań (według oceny Sygnatariusza) w celu faktycznej realizacji zasady równości.
Przechodząc do polemiki z Wojewodą w zakresie wypowiedzi organu nadzoru o merytorycznej treści Karty przyjętej uchwałą XXII/414/VIII/2020, Miasto Poznań stwierdziło, że przyjmując uchwałę Rada – wbrew temu co twierdzi Wojewoda – nie odwoływała się w żaden sposób do ideologii mającej być jej podstawą. Organ nadzoru poprzez swoją narrację chce przypisać oczywistej i konstytucyjnie chronionej wartości jak równość pejoratywną konotację, by wpływać na działania Miasta Poznania i legitymizować swoje rzekomo prawne działanie nadzorcze.
Miasto Poznań wskazało dalej, że wbrew Wojewodzie, uchwała XXII/414/VIII/2020 nie ingeruje w kompetencje Prezydenta. Prezydent, w konsekwencji jej podjęcia, określi wszakże sposób jej wykonania (zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Dotyczy to także Równościowego Planu Działania. Prezydent na etapie wykonania uchwały określi, w jakiej formie i ewentualnie, czy przez niego taki Plan zostanie opracowany. To Prezydent będzie też dokonywał analizy, w jakiej formie prawnej nastąpi przyjęcie takiego Planu i to w powiązaniu z obowiązującymi przepisami prawa.
Na kolejnych stronach uzasadnienia skargi Miasto Poznań kolejno, bardzo obszernie wypowiedziało się o relacjach pomiędzy treścią Karty a poszczególnymi przepisami ustaw, co było przedmiotem zastrzeżeń ze strony Wojewody. Gdy chodzi o relacje z prawem pracy, skarżące Miasto podkreśliło, że jego jednostki organizacyjne, jak i urząd miasta, są pracodawcami zatrudniającymi wielu pracowników. Uznanie przez sygnatariusza Karty prawa do równości kobiet i mężczyzn we wszystkich aspektach zatrudnienia, łącznie z organizacją i warunkami pracy, oraz prawa do łączenia życia zawodowego, społecznego i rodzinnego oraz prawa do godności i bezpieczeństwa w miejscu pracy, czy zobowiązania sygnatariusza do podjęcia wszelkich uzasadnionych środków, włączając działania wspierające w ramach swoich kompetencji prawnych, we wspieraniu powyższych praw, w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa pracy. W odniesieniu do zamówień publicznych Miasto Poznań stwierdziło, że Prawo zamówień publicznych wprost umożliwia uwzględnienie aspektów społecznych przy udzielaniu zamówienia (art. 22 ust. 2, czy art. 91 ust. 2 pkt 2 ustawy), w tym między innymi integracji zawodowej i społecznej osób, o których mowa w art. 22 ust. 2, dostępność dla osób niepełnosprawnych lub uwzględnianie potrzeb użytkowników. Powyższe przepisy nie uniemożliwiają wspierania równości kobiet i mężczyzn, a wręcz przeciwnie – umożliwiają uwzględnienie tego aspektu przy udzielaniu zamówień na przykład w razie społecznej marginalizacji kobiet lub mężczyzn (czy ich określonych grup).
W odniesieniu do planowania miejskiego i lokalnego Miasto Poznań wyjaśniło, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeby interesu publicznego, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, czy zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej (art. 1 ust. 2). Ustawa o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami definiuje taką osobę jako tę, która ze względu na swoje cechy zewnętrzne lub wewnętrzne, albo ze względu na okoliczności, w których się znajduje, musi podjąć dodatkowe działania lub zastosować dodatkowe środki w celu przezwyciężenia bariery (rozumianej jako przeszkoda lub ograniczenie architektoniczne, cyfrowe lub informacyjno-komunikacyjne, które uniemożliwia lub utrudnia jej udział w różnych sferach życia na zasadzie równości z innymi osobami), aby uczestniczyć w różnych sferach życia na zasadzie równości z innymi osobami (definicje legalne w art. 3 pkt 1 i 3). Zadaniem własnym gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1). W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające m.in. z warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, oraz zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (art. 10 ust. 1 pkt 5), zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia (pkt 6), potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, czy prognozy demograficzne (pkt 7), a także zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych (pkt 14). W toku procedury planistycznej należy również zapewnić udział społeczeństwa poprzez umożliwienie dyskusji publicznej, czy zgłaszania uwag. Uwzględnienie potrzeb społeczności lokalnej, w tym różnych jej grup, jest więc obowiązkiem gminy przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie, zgodnie z ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2019r. poz. 1295 ze zm.) w strategii rozwoju gminy określa się m.in. diagnozę sytuacji w odniesieniu do zakresu objętego programowaniem strategicznym, z uwzględnieniem stanu środowiska oraz zróżnicowań przestrzennych i terytorialnych, prognozę trendów rozwojowych w okresie objętym strategią, czy cele rozwoju, w tym kierunków interwencji, w zakresie objętym strategią wraz z pożądanymi wskaźnikami realizacji, z uwzględnieniem zróżnicowań przestrzennych lub terytorialnych (art. 13 ust. 1). Podobne elementy, w tym diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej, określa program rozwoju gminy (art. 17 ust. 1).
Zdaniem Miasta Poznań zobowiązanie sygnatariusza Karty do uwzględnienia przy opracowaniu, przyjęciu i wdrażaniu polityki przestrzennej i planów rozwoju przestrzennego, transportowego i gospodarczego potrzeby promowania skutecznej równości we wszystkich aspektach życia lokalnego, specyficznych potrzeb kobiet i mężczyzn w związku z na przykład zatrudnieniem, dostępem do usług miejscowych lub innych (przy dokonaniu przez sygnatariusza własnej oceny sytuacji płci) i wysokiej jakości rozwiązań uwzględniających specyficzne potrzeby kobiet i mężczyzn w żaden sposób nie koliduje z kompetencjami Miasta Poznania wynikającymi z wymienionych ustaw.
Gdy chodzi o transport zbiorowy Miasto Poznań zaznaczyło, że zgodnie z ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2475 ze zm.) Miasto Poznań jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego (art. 7 ust. 1 pkt 1), do którego zadań należy planowanie rozwoju transportu, organizowanie publicznego transportu zbiorowego i zarządzanie publicznym transportem zbiorowym (art. 8). Obowiązkiem Miasta Poznania jest też opracowanie planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego (art. 9 ust. 1 pkt 1). Zrównoważony rozwój publicznego transportu to proces jego rozwoju uwzględniający oczekiwania społeczne dotyczące zapewnienia powszechnej dostępności do usług publicznego transportu zbiorowego, zmierzający do wykorzystywania różnych środków transportu, a także promujący przyjazne dla środowiska i wyposażone w nowoczesne rozwiązania techniczne środki transportu (definicja legalna w art. 4 ust. 1 pkt 28). Plan ten określa m.in. ocenę i prognozy potrzeb przewozowych (art. 12 ust. 1 pkt 2) i przy jego opracowaniu należy uwzględnić m.in. sytuację społeczno-gospodarczą danego obszaru (art. 12 ust. 2 pkt 2) i potrzeby zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego, w szczególności potrzeby osób niepełnosprawnych i osób ograniczonej zdolności ruchowej, w zakresie usług przewozowych (art. 12 ust. 2 pkt 4). Organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega między innymi na badaniu i analizie potrzeb przewozowych w publicznym transporcie zbiorowym (art. 15 ust. 1 pkt 1), z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych i osób ograniczonej zdolności ruchowej.
Miasto Poznań zaakcentowało, że uwzględnianie potrzeb różnych użytkowników publicznego transportu zbiorowego jest jego obowiązkiem w świetle wymienionych przepisów. Fakt, że te potrzeby mogą być inne ze względu na różne cechy i oczekiwania użytkowników, w tym płeć, jest oczywisty. W związku z powyższym postanowienia Karty dotyczące publicznego transportu zbiorowego w żaden sposób nie są sprzeczne z przepisami regulującymi publiczny transport zbiorowy. Oznacza to, że zobowiązania sygnatariusza do wzięcia pod uwagę różnych potrzeb w aspekcie mobilności, przyzwyczajeń i intensywności korzystania z transportu przez kobiety i mężczyzn z obszarów miejskich i wiejskich gmin, do zapewnienia, że usługi transportowe dostarczane są mieszkańcom danego terenu z uwzględnieniem specyficznych i wspólnych potrzeb kobiet i mężczyzn, przy zachowaniu zasady równości kobiet i mężczyzn w życiu lokalnym, czy do wspierania ulepszenia usług transportowych na swoim obszarze, tak aby uwzględnić specyficzne i wspólne potrzeby kobiet i mężczyzn do regularnego, niedrogiego, bezpiecznego i dostępnego transportu i do przyczynienia się do jego zrównoważonego rozwoju - w całości mieszczą się w zadaniach Miasta Poznań wynikających z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.
Nawiązując do powyższych rozważań Miasto Poznań zaznaczyło, że we wszystkich swoich działaniach sygnatariusz Karty ma obowiązek uwzględniać swoje kompetencje prawne - działania te będą różnorakie dla różnych sygnatariuszy ze względu na ich odmienną sytuację społeczną i gospodarczą, ale również ze względu na różne otoczenie prawne. Miasto Poznań stosując analizowaną uchwałę będzie działać wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego go prawa. Obawy organu nadzoru o przyszłą praworządność (zgodność z prawem przyszłych i jeszcze nawet nieokreślonych działań Miasta Poznań) nie stanowią kryterium nadzoru na jednostkami samorządu terytorialnego.
4. Odpowiedź na skargę
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do przedstawionych zarzutów organ nadzoru stwierdził, że nie są one trafne. Wojewoda uwypuklił, że przywołany w skardze art. 165 ust. 2 Konstytucji stanowi o samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz o prawie do sądowej ochrony tej samodzielności, jednak należy pamiętać, że nie można skutecznie chronić sądownie tego, co jest niezgodne z prawem. Organ nadzoru miał na uwadze, że samodzielność gminy jest podstawową, immanentną cechą samorządu gminnego i dotyczy zarówno prawnopublicznej, jak i prawnoprywatnej sfery jego działalności. Jest też wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Wyjątek od zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest przewidziany w art. 171 ust. 1 Konstytucji, w myśl którego nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego sprawowany jest z punktu widzenia legalności. Zauważyć też trzeba, że instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego jest jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa.
W ocenie Wojewody działania Rady nie opierały się na podstawie prawnej. Organ nadzoru uznał, że dokonana przez niego interpretacja przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną uchwały, to jest art. 18 ust. 2 pkt 2 i 12a u.s.g., jest prawidłowa. Zwrócił w szczególności uwagę na to, że Miasto Poznań samo w swych wywodach potwierdziło, że art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mógł stanowić podstawy prawnej dla przyjęcia przedmiotowej uchwały.
Odrębnie kilka uwag Wojewoda poświęcił uchwale Rady Miasta Poznania z dnia 9 lipca 2019 r., XV/202/VIII/2019 (w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Poznania w zakresie przyjęcia przez Miasto Poznań Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym), którą przywołano w skardze. Organ nadzoru zaznaczył, że właśnie ta uchwała stanowi tak zwaną uchwałę kierunkową, intencyjną, nie nakładającą obowiązku na organ wykonawczy gminy, ani też nie kreującą dla niego nowych kompetencji. Zatem swoją kompetencję rada wyczerpała przyjmując ową uchwałę intencyjną, określającą kierunki działania dla Prezydenta Miasta Poznania. Prezydent Miasta oczywiście może mieć na względzie jakieś cele czy wartości, czy szerzej określone zadania, jednak mowa jest tu tylko o pewnym kierunku, intencji, a nie o zobligowaniu Prezydenta do podjęcia konkretnego działania, co ma miejsce w uchwale XXII/414/VIII/2020. Wojewoda stwierdził, że w świetle powyższego nie jest zrozumiałe twierdzenie strony przeciwnej, jakoby uchwała XXII/414/VIII/2020 była "aktem stricte wewnętrznym określającym pewne kierunki, cele i priorytety, które zamierza osiągnąć gmina". Jeszcze raz zaznaczył, że uchwałą określającą kierunki działania była uchwała XV/202/VIII/2019.
Zdaniem Wojewody nieprawidłowe są także wywody Miasta Poznań, gdy chodzi o interpretację art. 18 ust. 2 pkt 12a u.s.g. Organ nadzoru podkreślił, że przepis ten pozwala na wypowiadanie się przez Radę o współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw, to jest o współpracy międzynarodowej lub o przystąpieniu do międzynarodowego zrzeszenia społeczności lokalnych i regionalnych. Natomiast kwestionowaną uchwałą przyjęto Kartę, co przekłada się na życie mieszkańców Poznania, ustalając hierarchię wartości i parytety. Nie porusza tematu współpracy, nie stanowi o przystąpieniu do jakiejkolwiek organizacji, tym bardziej międzynarodowej. Karta zobowiązuje europejskie samorządy lokalne i regionalne do użycia ich kompetencji i wpływów w celu osiągnięcia większej równości w swojej społeczności.
Wojewoda skonkludował, że zgodzić się należy z Miastem Poznań, iż "Kompetencja rady gminy wyrażona w art. 18 ust. 1 pkt 12a u.s.g. obejmuje więc podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi innych państw [...]", jednakże zarazem zaznaczył, że w sprawie nie mamy do czynienia ze współpracą, tylko ze zobowiązywaniem sygnatariuszy do określonego działania, do przyjęcia czego nie uprawnia rozważany przepis u.s.g.
Polemizując ze skargą Wojewoda zauważył, że na istnienie prawodawczych kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w polskim ustawodawstwie zwróciła uwagę sama skarżąca, podkreślając, że "w odniesieniu do publicznego transportu zbiorowego - zgodnie z ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2475 ze zm.) Miasto Poznań jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego (art. 7 ust. 1 pkt 1), do którego zadań należy planowanie rozwoju transportu, organizowanie publicznego transportu zbiorowego i zarządzanie publicznym transportem zbiorowym (art. 8). Obowiązkiem Miasta Poznania jest też opracowanie planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego (art. 9 ust. 1 pkt 1) (...). Organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega m.in. na badaniu i analizie potrzeb przewozowych w publicznym transporcie zbiorowym (art. 15 ust. 1 pkt 1), z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej zdolności ruchowej", "w odniesieniu do zamówień publicznych - ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.) wprost umożliwia uwzględnienie aspektów społecznych przydzielaniu zamówienia (...). Powyższe przepisy nie uniemożliwiają wspierania równości kobiet i mężczyzn, a wręcz przeciwnie - umożliwiają uwzględnienie tego aspektu przy udzielaniu zamówień, np. w razie społecznej marginalizacji kobiet lub mężczyzn (czy ich określonych grup)".
W świetle powyższego – zdaniem Wojewody – nie można zatem przyjąć, że kwestionowana uchwała może stanowić podstawę prawną do podejmowania "działań wdrażających równość", a także, że jest wyrazem działań zmierzających do "upowszechniania stosowania obowiązującego prawa". W ocenie organu nadzoru materia objęta Kartą jest już unormowana w ustawodawstwie krajowym, a ponadto delegacja do stanowienia prawa wynika z aktów wyższego rzędu, co wykazano wyżej. Przepisy Karty nie mogą stanowić delegacji do stanowienia prawa przez organy gminy.
Odnośnie aspektu finansowego Karty, Wojewoda nie zgodził się z Miastem Poznań, jakoby dokument ten miał być indyferentny, jeśli chodzi o planowanie wydatków jednostki samorządu terytorialnego. Karta zobowiązuje Prezydenta Miasta Poznania do planowania wydatków. Świadczą o tym chociażby postanowienia: "Działania władz lokalnych i regionalnych muszą obejmować plany i programy uwzględniające równość płci oraz muszą być wyposażone w środki finansowe i osobowe potrzebne do ich wdrażania" (część I, pkt 6 Karty)". W świetle powyższego organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 60 u.s.g., za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt. Żaden przepis prawa nie upoważnia jakiegokolwiek podmiotu do wydawania wiążących dyspozycji w zakresie obligatoryjnego wydatkowania środków budżetowych.
W piśmie z dnia 19 sierpnia 2020 r., PK IV Pa 25.2020 stanowisko w sprawie przedstawił także Prokurator Krajowy, który wcześniej zgłosił swój udział w sprawie (k. 85-94 akt sądowych). Wnosząc o oddalenie skargi poparł Wojewodę i podkreślił, że uchwała XXII/414/VIII/2020 została podjęta bez podstawy prawnej, a przez to z naruszeniem art. 2, art. 7 i art. 163 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g., art. 47 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.) oraz w związku z właściwymi przepisami prawa pracy.
W motywach swego stanowiska Prokurator Krajowy zwrócił uwagę na szereg regulacji zawartych w części I i III Karty, które mają charakter norm-zasad ustrojowych, to jest wyrażających określoną treść aksjologiczną (metanormy), a przez to tworzą one normatywne i aksjologiczne wytyczne w procesie stanowienia, wykładni i stosowania prawa. Zdaniem Prokuratora tymczasem pozytywizacja idei, wartości i pojęć, które tworzą podstawy innych norm prawnych i reguł zachowania, są domeną ustawodawcy. Nie należy to do kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego, które są cząstką władzy publicznej sprawowanej z upoważnienia ustawowego.
Dalej Prokurator Krajowy sprecyzował jakie zobowiązania pod adresem Miasta Poznań Karta formułuje, a do których wyznaczania nie ma podstaw prawnych. Przede wszystkim jest to zobowiązanie do przyjęcia Równościowego Planu Działania, co jest zadaniem Prezydenta. W części III Karty wskazano także, że Miasto Poznań obowiązane jest do różnego rodzaju działań prawotwórczych, organizacyjnych bądź innych, mających na celu realizację zobowiązań wynikających z Karty. W ocenie Prokuratora Krajowego poszczególne przepisy Karty zawierają konkretne zobowiązania dla organów i jednostek organizacyjnych Miasta. Wynika to z wyraźnych dyspozycji ujętych w kategoryczne zwroty: "zobowiązuje się", "stworzy" oraz "zapewnia". Prokurator zauważył wreszcie, że realizacja Karty pociągnie za sobą konsekwencje finansowe, co także wyklucza uznanie, jakoby przyjęty dokument miał mieć jedynie charakter kierunkowy czy programowy.
W ostatniej części pisma procesowego Prokurator Krajowy skoncentrował się także na wykazaniu, że w pewnych aspektach Karta, jako dokument miejski, stoi w kolizji z prawem. Dotyczy to jej art. 13 pkt 3, który stanowi o aktywności w zakresie edukacji (określa się tam zadania, które zgodnie z prawem leżą w gestii Wojewody Wielkopolskiego oraz Ministra Edukacji Narodowej) oraz art. 11, który stanowi o aspektach równości w zatrudnieniu (co prowadzi do nieuprawnionego uzupełniania lub modyfikacji norma zakresu prawa pracy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Uprzedzając dalsze rozważania Sąd uznał za konieczne poczynienie pewnej uwagi wstępnej. Skład rozpoznający niniejszą sprawę ma świadomość, że Europejska Karta Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym budzi duże społeczne zainteresowanie. Jest tak dlatego, że łączona jest ona w przestrzeni publicznej (nie przesądzając czy słusznie czy nie) ze szczególnie intensywną i aktualną w obecnym czasie szeroką dyskusją światopoglądową o postrzeganiu oraz o roli kobiet i mężczyzn, a także o związanych z tym trendach i przemianach kulturowych współczesnego świata. Pewne elementy owego sporu przenikły nawet do aktu nadzoru, którego obecnie rozpatrywana skarga dotyczy. Wojewoda zwraca bowiem uwagę w rozstrzygnięciu nadzorczym, że Karta promuje określony światopogląd (określając go ideologią gender), z kolei Miasto Poznań tezę taką zdecydowanie odpiera, podkreślając, że rolą i celem Karty jest promowanie pożądanego stanu, jakim jest równość kobiet i mężczyzn.
Dostrzegając i odnotowując powyższe Sąd w tym miejscu podkreśla z całą stanowczością, że wydając wyrok – z przyczyn prawnych, które zostaną przedstawione poniżej – nie oceniał Karty z pozycji światopoglądowych. Zakres badania Sądu wyznaczyły granice przedmiotowe zaskarżonego aktu – a aktem tym był akt nadzoru Wojewody, nie zaś sama uchwała XXII/414/VIII/2020. Rolą Sądu było zatem odpowiedzieć na pytanie, czy wyrażone przez Wojewodę tezy o braku dostatecznych podstaw prawnych do "przyjęcia" Karty przez Radę Miasta Poznania są uzasadnione. Można w tym miejscu nadmienić, że samo rozstrzygniecie nadzorcze z dnia 16 marca 2020 r., KN-I.4131.1.148.2020.16, poza krótkim fragmentem, traktuje w zasadzie wyłącznie o kwestiach prawnych odnoszących się do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego i Rady Miasta Poznania (jako jej organu) oraz o normatywnych relacjach przedmiotowych Karty z poszczególnymi ustawami.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), natomiast kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Jak zaznaczono, w niniejszej sprawie Sąd rozpatruje skargę Miasta Poznania na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 16 marca 2020 r., KN-I.4131.1.148.2020.16, którym Wojewoda jako organ nadzoru, korzystając ze swoich kompetencji zapisanych w art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 11 lutego 2020 r., XXII/414/VIII/2020 w sprawie przyjęcia przez Miasto Poznań Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym.
W swym rozstrzygnięciu z dnia 16 marca 2020 r. Wojewoda, kwestionując uchwałę XXII/414/VIII/2020, wysunął pod jej adresem daleko idące zarzuty, a mianowicie podważył istnienie podstaw prawnych dla tego rodzaju aktu.
W tym kontekście jako zagadnienie pierwszoplanowe jawi się ustalenie jaki charakter ma analizowana uchwała Rady, jaki jest jej cel i oddziaływanie. Aby wyprowadzić w tym zakresie prawidłowe wnioski należy pokrótce sięgnąć do genezy Karty, opisanej już nieco szerzej na wstępie niniejszego uzasadnienia.
Europejska Karta Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym została przyjęta w 2006 r. w Innsbrucku w ramach działalności Rady Gmin i Regionów Europy, do której Miasto Poznań przynależy za pośrednictwem członkostwa w Związku Miast Polskich. Rada Gmin i Regionów Europy – co oczywiste – nie jest zrzeszeniem państw, a podjęte w jej ramach porozumienia czy wytworzone dokumenty, nie stanowią ani quasi wielostronnych umów, ani aktów na podobieństwo prawa wtórnego tworzonego przez organizacje międzynarodowe. Jest to warte zaznaczenia, gdyż podniosła nazwa rozważanego dokumentu – "Karta" – może mylnie sugerować, że mamy do czynienia z aktem szczebla międzynarodowego (tę nazwę nadano niektórym wiodącym aktom dotyczącym praw człowieka, por. Karta Narodów Zjednoczonych, Karta praw podstawowych Unii Europejskiej).
Efekty współpracy w ramach Rady Gmin i Regionów Europy nie "przenikają" automatycznie ani nawet pośrednio do sfery prawnej członków tej organizacji. Rada Gmin i Regionów Europy jest niepaństwową platformą kooperacji gmin i regionów funkcjonujących w zróżnicowanych uwarunkowaniach prawnych. Inicjatywy tej organizacji – nawet jeśli są doniosłe (czego nie można odmówić Europejskiej Karcie Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym) – w płaszczyźnie prawnej nie są niczym innym jak postulatami czy pomysłami ukierunkowanymi na poprawienie standardów działalności lokalnej, które mogą, ale zarazem nie muszą być wdrażane przez kooperujące władze lokalne i regionalne.
Jak wynika z publicznie dostępnych informacji prezentowanych na witrynach internetowych Rady Gmin i Regionów Europy, ustanowiona w 2006 r. Karta miała za zadanie urzeczywistniać założenia opracowania i zarazem swoistej diagnozy równościowej nazwanej "The Town for Equality". Miało to następować poprzez podjęcie przez zaangażowane gminy i regiony "politycznego zobowiązania" (https://charter-equality.eu/the-charter/la-presidence-en.html). Sama Karta przedstawiana jest w oficjalnych opracowaniach Rady Gmin i Regionów Europy jako dokument polityczny, a zarazem praktyczny instrument. Jej celem jest "zachęcenie" samorządów lokalnych i regionalnych do publicznego angażowania się na rzecz równości i do wdrażania zasad wymienionych w Karcie (szerzej zob.: https://www.ccre.org/activites/view/11).
Warto odnotować, że Rada Gmin i Regionów Europy uruchamiając w marcu 2012 r. "Obserwatorium Europejskiej Karty Równości" w jego ramach wypracowała pewne rozwiązania dotyczące formalnej strony "przystąpienia" do Karty.
W tym miejscu należy przypomnieć, że z samej Karty wynika tylko ("Wprowadzenie"), że jest ona rekomendowana "do podpisania", a "podpisanie Karty będzie formalnym wyrazem zaangażowania władz lokalnych w propagowanie zasady równości kobiet i mężczyzn, a także deklaracją wdrażania na własnym terenie wynikających z niej zobowiązań". Rozważany dokument nie określa więc, w czym wyrażać się ma strona formalna "podpisania", w zasadzie wyłącznie koncentrując się na treści zobowiązań i oczekiwań od sygnatariusza.
Z dokumentacji udostępnionej przez "Obserwatorium Europejskiej Karty Równości" przy Radzie Gmin i Regionów Europy jasno wynika natomiast, że podpisanie Karty powinno mieć określoną postać podpisu złożonego przez odpowiednio umocowanego przedstawiciela gminy lub regionu na przygotowanym i udostępnionym w tym celu formularzu (https://charter-equality.eu/formulaire-signataire?pass=0). W zakładce "Jak podpisać Kartę?" ("How to sign the Charter?") wskazuje się, że gdy tylko władze lokalne (regionalne) formalnie zgodzą się na przestrzeganie Karty, podpisana i wypełniona kopia formularza papierowego (formularz w języku angielskim, francuskim lub niemieckim), z datą podpisania i wraz z danymi odpowiedniej osoby kontaktowej, powinna być przesłana do Sekretariatu Obserwatorium.
Wskazując na powyższe można więc stwierdzić, że oczekiwania Rady Gmin i Regionów Europy dotyczące podpisania Karty są jasne. Przystąpienie do współdziałania w ramach wdrażania tego dokumentu, co przekłada się także na promowanie gminy czy regionu w ramach aktywności "Obserwatorium Europejskiej Karty Równości", wymaga li tylko podpisania formularza akceptacji Karty i wynikającej z niej zobowiązań przez uprawnionego przedstawiciela, a więc – jak należy przyjąć – przedstawiciela władzy wykonawczej gminy lub regionu.
W tym miejscu można wskazać, że jakkolwiek Kartę sporządzono w 2006 r., czyli czternaście lat temu, to jednak dotychczas zagadnienie strony formalnej jej sygnowania i wdrażania nie doczekało się wielu opracowań. W literaturze Kartę analizuje się z reguły przez pryzmat zagadnień społecznych czy z zakresu politologii, natomiast na niwie prawnej wzmianki o niej czynione są przy okazji rozważań o prawach kobiet i mężczyzn (np. J. Podgórska-Rykała, Polityka równości płci – wybrane regulacje prawa międzynarodowego i europejskiego, Roczniki Administracji i Prawa 2015, XV (2), ss. 57-74, zwłaszcza s. 68). Wśród dostępnej doktryny europejskiej wskazać można natomiast na opracowanie S. Pasuld, The European Charter for Equality of Women and Men in Local Life as a tool for increasing the representation of women in the representative bodies of local and regional self-government [w:] T. Petrašević, D. Duić (red.), EU and comparative law issues and challenges series, EU and Member States – legal and economic issues, Osijek, Chorwacja, 2019, s. 442-455), w którym autorka analizując stronę formalną Karty uwypukla niejasności dotyczące etapu jej przyjmowania przez gminy i regiony.
Wobec braku literatury warto ustalić, czy przez okres od opracowania Karty, na obszarze Europy wytworzyły się jakiekolwiek praktyki jej wdrażania. Z dostępnych publicznie dokumentów publikowanych przez lokalne władze miast europejskich wynika, że "podpisanie" Karty następuje z reguły przez złożenie podpisu pod deklaracją przystąpieniową przez organ wykonawczy, natomiast po tym akcie są mniej lub bardziej intensywnie wdrażane rzeczywiste rozwiązania gwarantujące równe traktowanie kobiet i mężczyzn.
Przykładowo w Bristolu (Wielka Brytania) dnia 8 marca 2013 r. Kartę podpisał Burmistrz, zarazem realnie realizując jej zobowiązania przez powołanie w urzędzie miasta Bristolu "Komisji do spraw równości kobiet" (https://www.bristol.gov.uk/ documents/20182/33055/EU+Charter+for+equality+between+men+and+women%2C+Bristol%27s+Action+Plan.pdf/ddb9bbe0-1e78-4af8-b65f-82870cd53519; https://www.bristol.gov.uk/mayor/womens-commission). Karta nie była odrębnie przyjmowana przez Radę Miasta.
W Magdeburgu (Niemcy) Rada Miejska powierzyła Burmistrzowi poczynienie czynności przygotowawczych przystąpienia do Karty, uznała ją i upoważniła ostatecznie Burmistrza do jej podpisania (https://ratsinfo.magdeburg.de/ getfile.asp?id=338824&type=do&#search=%22Charta%22; https://ratsinfo. magdeburg.de/getfile.asp?id=488305&type=do; https://ratsinfo.magdeburg.de /getfile.asp?id=486601&type=do; https://ratsinfo.magdeburg.de /getfile.asp?id= 494189&type=do).
W Lipsku (Niemcy) Kartę podpisał 2 lipca 2012 r. Burmistrz, po upoważnieniu go do tego przez Radę Miasta uchwałą z dnia 29 lutego 2012 r. (https://www.leipzig. de/jugend-familie-und-soziales/frauen/eu-charta-fuer-gleichstellung/).
Analiza powyższych i innych (np. Milotice i Staňkovice w Czechach) przykładów "podpisania" Karty w miastach europejskich wskazuje, że uznanie tego dokumentu następuje przez autonomiczne albo poparte upoważnieniem rady sygnowanie go przez organ wykonawczy danego miasta. Jest to praktyka zależna oczywiście od lokalnych ustawodawstw dotyczących działania samorządów czy innych jednostek (np. landów), przy czym zauważyć można, że regułą jest złożenie podpisu przez przedstawiciela egzekutywy lokalnej władzy, co ma znaczenie w relacji: gmina(region) – Rada Gmin i Regionów Europy.
W Polsce z danych publikowanych przez "Obserwatorium Europejskiej Karty Równości" wynika, że Kartę "podpisały" Nysa i Aleksandrów Kujawski (https://charter-equality.eu/atlas-of-signatories-of-the-charter/presentation.html). Dokumentacja Aleksandrowa Kujawskiego dotycząca formy przystąpienia do Karty jest niedostępna publicznie, natomiast z Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Nysa wynika, że miasto to uchwałą Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 czerwca 2008 r., XXIII/317/08 uczyniło podobnie jak inne miasta europejskie, a mianowicie upoważniło Burmistrza Nysy do podpisania Karty, deklarując zarazem współpracę ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi państw sygnatariuszy i przyjmując do realizacji Równościowy Plan Działania.
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy rozpocząć należy od uwagi ogólnej, że forma "przystąpienia" Miasta Poznania do Karty sporządzonej w ramach Rady Gmin i Regionów Europy – jak to ma miejsce w przypadku uchwały XXII/414/VIII/2020 – odstaje od praktyk europejskich i jest niespójna z tym, jakiego działania oczekuje "Obserwatorium Europejskiej Karty Równości" z ramienia Rady Gmin i Regionów Europy.
Rada Miasta Poznania uchwałą z dnia 11 lutego 2020 r., XXII/414/VIII/2020 ograniczyła się do aktu wyrażającego się w "przyjęciu" Karty. Powstają więc wątpliwości, co do tego, czy można twierdzić o jej skutecznym "podpisaniu" – gdy analizować tę problematykę z perspektywy twórcy Karty i organizatora współpracy sygnatariuszy – "Obserwatorium Europejskiej Karty Równości".
W tym miejscu warto na marginesie zauważyć, że inaczej, aniżeli w Mieście Poznań, uczyniono w Gminie Nysa, na której działania powołuje się obecnie skarżące Miasto. Choć Rada Miejska w Nysie podjęła także uchwałę w sprawie Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym, to uczyniła to w znacząco odmiennej formule jak Rada Miasta Poznania. W uchwale z dnia 27 czerwca 2008 r., XXIII/317/08 Rady Miejskiej w Nysie postanowiono przede wszystkim na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 12a u.s.g. (§ 1) "podjąć współpracę ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi Państw - Sygnatariuszy Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym [...]" i dalej (§ 3) "Upoważnić Burmistrza Nysy do podpisania opracowanej przez Radę Gmin i Regionów Europy, Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym [...]"
Podsumowując więc można stwierdzić, że Miasto Poznań "przyjmując" Kartę za pośrednictwem organu stanowiącego postąpiło w sposób niespójny z tym, czego zdaje się oczekiwać Rada Gmin i Regionów Europy. "Podpisanie" Karty ma być bowiem ogólną polityczną deklaracją wdrażania jej założeń (co dalej następować powinno w granicach dopuszczalnych prawem krajowym), a nie przyjęciem w całości w kategoriach aktu wewnętrznego.
Poważniejsze kontrowersje rodzą się jednak w ocenie uchwały XXII/414/VIII/2020 w świetle polskiego prawa – Konstytucji i ustaw, tym bardziej, że jest to właściwe pole do badania jej legalności w krajowym porządku prawnym.
Rada "przyjmując" Kartę i czyniąc ją w całości załącznikiem do uchwały, nadała temu dokumentowi prawne znaczenie. Z uzasadnienia projektu badanej uchwały wynika, że "Uchwalenie" Karty miało być "formalnym wyrazem zaangażowania Miasta Poznania w propagowanie zasady równości kobiet i mężczyzn w życiu lokalnym, a także deklaracją wdrażania na terenie Miasta wynikających z niej zobowiązań". W świetle powyższego trudno zatem inaczej postrzegać akt Rady jako – dość nietypowy – bo skierowany do władz i jednostek Miasta Poznania nakaz wdrażania Karty w ramach struktur i działalności jednostki samorządu terytorialnego. Nakaz ten dotyczy przede wszystkim Prezydenta, gdyż to w jego gestii pozostaje większość aktywności, których dotyczy Karta.
W ocenie Sądu rację ma Wojewoda, że podstawą prawną uchwały "przyjmującej" Kartę nie może być art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Przepis, w istotnym tu fragmencie, dotyczy stanowienia przez radę "o kierunkach działania" organu wykonawczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uchwała podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., to tak zwana uchwała kierunkowa, która może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r., II GSK 3514/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu "przyjęcie" w całości tak obszernego dokumentu jakim jest Karta, który szczegółowo reguluje określone działania, a w każdym razie zasady towarzyszące wykonywaniu zadań publicznych przez Prezydenta, nie mieści się w kategoriach uchwały kierunkowej.
Uchwała kierunkowa, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowić może tylko o ogólnych ramach działania organu wykonawczego i oczekiwaniach wobec niego. Zdaniem Sądu z całą pewnością poza te ramy wykracza chociażby zobowiązanie do przyjęcia Równościowego Planu Działania i wdrożenie go (część II Karty), co powierzono Prezydentowi (§ 3 uchwały XXII/414/VIII/2020). W przyjętej przez Radę Karcie znaleźć można także szereg innych regulacji, tak dalece skonkretyzowanych, że wykraczają one poza pojęcie "kierunków działania" organu wykonawczego. Należą do nich choćby zobowiązania do: włączania kobiet do sfer politycznych i decyzyjnych (art. 1 pkt 1 Karty) i stosowania zrównoważonej reprezentacji płci w ciałach decyzyjnych i doradczych, czy na stanowiskach publicznych i politycznych (art. 2 pkt 5 i 6 Karty); podejmowania szeregu działań w zakresie polityki i procedur zatrudnienia (art. 11 pkt 4 Karty), podejmowania środków zmierzających do likwidacji stereotypów kobiet i mężczyzn we wszystkich formach edukacji (art. 13 pkt 3 Karty), zapewniania praw proceduralnych w odniesieniu do kobiet i mężczyzn (art. 7 Karty), przyjęcia środków umożliwiających określonym osobom i organizacjom (np. partiom politycznym) zapewnienie równych praw kobiet w zakresie biernego i czynnego prawa wyborczego, uregulowania procedur przeciwdziałania stereotypom w tym zakresie (art. 2 pkt 4 Karty), czy wspierania równości między kobietami i mężczyznami przy zamówieniach publicznych oraz współpracy z kontrahentami (art. 12 Karty).
Kontynuując powyższy wątek Sąd uznaje także za nieprzekonujące argumenty Miasta Poznań, które upatruje dla uchwały XXII/414/VIII/2020 podstawy prawnej w art. 18 ust. 1 u.s.g. (pomimo, że nie został on w jej podstawach prawnych wymieniony). Zgodnie z tym przepisem "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że art. 18 ust. 1 u.s.g. daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2011 r., II OSK 269/11). W niniejszej sprawie nie można znaleźć konkretnego przepisu prawa materialnego stanowiącego oparcie dla przyjęcia Karty, stąd ewentualną tezę o możliwym zastosowaniu art. 18 ust. 1 u.s.g. można bronić tylko argumentem o nienormatywnym charakterze tego dokumentu. Ten ostatni argument jest jednak niemożliwy do obrony, gdyż – jak już wskazano wyżej – Karta ma charakter normatywny i to nie tylko na płaszczyźnie konkretnych zobowiązań do działania w szerokim spektrum aktywności gminy (wymienionych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a także tych wskazanych w poprzednim akapicie), ale także w płaszczyźnie ogólnych zasad, które tworzą kontekst dla prawnych form działalności jednostki samorządu terytorialnego (na co zwrócił uwagę Prokurator Krajowy).
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że uchwały nienormatywne, które akceptowano w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego jako dopuszczalne w świetle art. 18 ust. 1 u.s.g., miały zupełnie inny charakter od uchwały XXII/414/VIII/2020, której dotyczy niniejsza sprawa. Przykładowo w wyroku II OSK 269/11 (patrz wyżej) akceptowano uchwałę o nagrodzie z okazji jubileuszu XX-lecia Samorządu Terytorialnego w Polsce, a w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 552/18 uznano za nienaruszającą art. 18 ust. 1 u.s.g. uchwałę rady gminy wyrażającą sprzeciw wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce. W obu orzeczeniach akcentowano, że uchwały nie nakładają na nikogo praw i obowiązków (w rozważanych przypadkach potraktowano je jako symboliczne lub wyrażające określony tylko pogląd).
Jak zaznaczono, w przypadku uchwały XXII/414/VIII/2020 "przyjmującej" Kartę w całości, trudno twierdzić, że akt ten ma charakter nienormatywny i że jej przyjęcie może nastąpić wyłącznie w oparciu o ogólny przepis art. 18 ust. 1 u.s.g.
Konsekwentnie, odnosząc się do argumentacji skargi, Sąd nie podziela też stanowiska Miasta Poznania (zob. s. 7 skargi), że podstawą prawną uchwały XXII/414/VIII/2020 mógłby być art. 7 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy". Z perspektywy prowadzonych tu rozważań – logicznie rzecz ujmując – art. 7 ust. 1 u.s.g. li tylko doprecyzowuje art. 18 ust. 1 u.s.g. ("Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej"). Pełni więc rolę wtórną. Innymi słowy, w świetle art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.s.g., uchwałę rady gminy można byłoby oprzeć na ogólnej podstawie prawnej zawartej w tych przepisach, jeżeli zostałoby ustalone, że uchwała taka nie ma charakteru normatywnego (czyli spełniony jest przyjęty w orzecznictwie test dotyczący autonomicznego stosowania art. 18 ust. 1 u.s.g. – zob.: wyroki I OSK 552/18 czy II OSK 269/11) oraz, że normowana przez nią materia dotyczy zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Jak wcześniej już wyjaśniono, przyjęta uchwałą XXII/414/VIII/2020 Karta zawiera szereg zobowiązań i dyrektyw skierowanych zwłaszcza do organu wykonawczego Miasta Poznania, stąd z tego tylko powodu Rada Miasta nie mogła jej w całości na ogólnej podstawie z art. 18 ust. 1 u.s.g. "przyjąć" jako swoistego aktu determinującego reguły wewnętrzne działania Miasta.
Zdaniem Sądu podstawą prawną uchwały XXII/414/VIII/2020 nie może być również art. 18 ust. 12a u.s.g. Trafnie zauważył Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym, a później także w odpowiedzi na skargę, że "podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw" nie oznacza, że można przyjmować w sferze wewnętrznej i ze skutkiem w zakresie działania jednostki samorządu terytorialnego dokumenty będące efektem współpracy międzynarodowej. Nawiązując do wstępu części merytorycznej niniejszego uzasadnienia należy przypomnieć, że Karta jest grupą postulatów wypracowanych przez zainteresowane podmioty w ramach Rady Gmin i Regionów Europy. Jest to więc owoc współpracy, a nie element współpracy w rozumieniu art. 18 ust. 12a u.s.g. Oznacza to, że przyjęcie Karty nie będzie się zawierać w zakresie "spraw współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw". Na marginesie można dodać, że teza o szerokiej interpretacji art. 18 ust. 12a u.s.g. prezentowana w skardze Miasta Poznań prowadziłaby do wniosku, że w zasadzie każdy dokument wypracowany w ramach współpracy międzynarodowej gminy mógłby być przyjęty na podstawie omawianego przepisu. To jednak byłoby niezgodne z jego sensem. Art. 18 ust. 12a u.s.g. jednoznacznie ma na celu umożliwienie uregulowania jedynie ram współpracy międzynarodowej gminy.
Podsumowując powyższy wywód Sąd uznał, że uchwała XXII/414/VIII/2020 w formie, w jakiej została podjęta, czyli "przyjmująca" w § 1 Europejską Kartę Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym w całości oraz w § 3 powierzającą wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta Poznania, nie znajduje podstawy w art. 18 ust. 1 pkt 2, 12a u.s.g., a także w art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 u.s.g. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia tych przepisów uznać należy więc za nietrafne.
W skardze Miasta Poznań przedstawiono szeroką argumentację z powołaniem na regulacje Konstytucji. Skarżące miasto – nie zaprzeczając zasadzie, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) – podkreśliło, że samorząd terytorialny zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a w zakresie przypisanych mu zadań działa w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wywiedziono dalej, że w myśl art. 163 Konstytucji domniemuje się, iż zadania publiczne nie zastrzeżone Konstytucją i ustawami dla innych organów władz publicznych należą do samorządu terytorialnego. Samorząd taki korzysta też z ochrony sądowej (art. 165 ust. 1 Konstytucji), a wykonywany względem niego nadzór opierać się musi wyłącznie na kryterium legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji). W konkluzji Miasto Poznań doszło do przekonania, że skoro także w ustawie dla gminy zastrzeżono wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym (art. 6 ust. 1 u.s.g.), które zresztą w art. 7 ust. 1 u.s.g. zostały wyspecyfikowane, to uznać należy, że w ich granicach działanie gminy znajdzie podstawy prawne.
Odnosząc się do powyższego Sąd podkreśla, że nie przeczy zasadniczym tezom przedstawionym przez Miasto Poznań, jeżeli chodzi o rolę i kompetencje samorządu terytorialnego wynikające z Konstytucji i ustaw. Argumentacja Miasta jest jednak ogólna, przez co odrywa się niejako od sensu oraz charakteru aktu, jakim jest uchwała XXII/414/VIII/2020. Jest oczywistym, że do gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g.), a spektrum tych spraw jest szeroki (art. 7 ust. 1 u.s.g.). Nie oznacza to jednak, że samorząd terytorialny – w tym przypadku gmina – ma swobodę w zakresie form i środków podejmowanych działań w przypisanych mu ogólnie sferach aktywności. Miasto Poznań przywołując w skardze art. 16 ust. 2 Konstytucji pomija ten fragment tego przepisu, który stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje "przysługującą mu w ramach ustaw" istotną część zadań publicznych. Zestawienie tego przepisu z art. 7 oraz art. 163 Konstytucji prowadzi do konkluzji, że o ile rzeczywiście domniemuje się, iż do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, a jej zadaniem jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty, to jednak należy pamiętać, że gmina nie może w ten sposób przypisywać sobie nieograniczonej zdolności do wyboru form prawnych swego działania, zwłaszcza, gdy chodzi o czynności konwencjonalne.
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy zauważyć należy, że Rada podjęła uchwałę przyjmującą Europejską Kartę Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym, gdyż chciała w ten sposób zapewnić jej stosowanie i w konsekwencji wzmocnić ideę równości w działaniu jako samorządu Poznania. Zdaniem Miasta Poznania działanie to pokrywa się z wartościami i kierunkami wywodzonymi z Konstytucji i ustaw, których oddziaływanie uznaje za niedostateczne. Twierdzi przeto, że nie doszło do naruszenia Konstytucji i ustaw w znaczeniu materialnym. Miasto Poznań uważa też, że mogło w ten sposób wzmocnić ideę równości, jako że działało na rzecz lokalnej społeczności, w granicach zadań własnych (por. wywód na k. 3 i 4 oraz 10 i 11 skargi).
W ocenie Sądu Miasto Poznań pomija w swym rozumowaniu to, jaką formą działania posłużyło się podejmując uchwałę XXII/414/VIII/2020. Jeszcze raz w tym miejscu podkreślić należy, że Rada Miasta Poznania, stosownie do jednoznacznego i literalnego brzmienia spornej uchwały, "przyjęła" Kartę w całości, a do tego wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta. Nie ulega więc wątpliwości, że w ten sposób – "przyjmując" Kartę Rada nadała temu dokumentowi określony walor prawny. Zdaniem Sądu akt o "przyjęciu" Karty przez organ stanowiący Miasta, i to w całości i bez żadnych dodatkowych zastrzeżeń, ma charakter regulacyjny. Rada nie ma natomiast podstaw prawnych do określania reguł działania gminy i to zwłaszcza w tak szerokim spektrum, jak to zapisano w Karcie.
Powyższego dotyczy po części wywód zawarty na stronach 6 i 11-12 skargi. Miasto Poznań argumentuje, że w jego ocenie Karta nie nakłada na jego organy ani podległe instytucje żadnych obowiązków. W szczególności Karta ma nie narzucać Prezydentowi sposobu jej wykonania. Sąd z argumentacją tą się nie zgadza. Karta, jako akt "przyjęty" przez organ stanowiący w całości, zawiera dyrektywy adresowane do Prezydenta w wielu sferach jego kompetencji i zadań, a to wynika wprost z jej treści. Takich dyrektyw Rada w stosunku do Prezydenta kierować nie powinna, gdyż nie mieści się to w granicach jej upoważnień z art. 18 ust. 1, jak i art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz 12a u.s.g.
Mając na uwadze przedstawiony wywód stwierdzić należy też, że Wojewoda nie naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g. Uchwała XXII/414/VIII/2020, w jej brzmieniu, to jest jako akt "przyjmujący" w całości Kartę i przewidujący jej stosowanie na przyszłość, nie znajduje podstaw w stosownych przepisach u.s.g. W tym stanie rzeczy organ nadzoru uprawniony był do stwierdzenia jej nieważności.
W skardze postawiono też zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem "rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Zdaniem Miasta Poznania przepis ten Wojewoda naruszył wywodząc swe stanowisko z określonego poglądu i przekonania o tym, że uchwała XXII/414/VIII/2020, a konkretnie Karta, promować ma określoną ideologię. To tymczasem w ocenie Miasta, nie jest kryterium nadzoru. Zastosowanie środka nadzoru powinno się bowiem opierać na analizie prawnej.
Odnosząc się do powyższego Sąd przyznaje, że do argumentacji zaskarżonego rozstrzygnięcia przenikły pewne treści, które odnoszą się do aktualnego w obecnym czasie w społeczeństwie dyskursu światopoglądowego (wspomniano o tym na wstępie części merytorycznej niniejszego uzasadnienia). Wbrew stanowisku Miasta Poznań, poza niektórymi fragmentami uzasadnienia aktu nadzoru, w przeważającej większości zawarto tam kompleksowy wywód prawny, z powołaniem na przepisy Konstytucji i ustaw oraz orzecznictwo. Nie można więc uznać, że Wojewoda nie zadośćuczynił wymogom z art. 91 ust. 3 u.s.g.
Uzupełniając całokształt argumentacji niniejszego wyroku Sąd nadmienia, że spór o Kartę w Poznaniu, nie jest pierwszym, gdzie ujawniły się kontrowersje prawne wokół takiego oto aktu, w którym organ stanowiący gminy "przyjmuje" określony obszerny dokument, nadając mu w ten sposób walor prawny i wskazując na wolę jego stosowania w strukturze organizacyjnej gminy. W wyroku z dnia 20 grudnia 2018 r., III SA/Gd 718/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrolował uchwałę rady gminy przyjmującą dokument zwany "Modelem na rzecz Równego Traktowania" (orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie jak to wyrażone zostało w tym wyroku, Sąd w Gdańsku uznał, że "przyjęcie" do stosowania dokumentu wyrażającego określone zobowiązania gminy dotyczące sfery równości ("Rekomendacje i Zadania", "Wdrażanie") nastąpiło z przekroczeniem kompetencji rady gminy z uwagi na szczegółowość jego postanowień kierowanych pod adresem działań organów gminy. Można dodać, że część "Modelu na rzecz Równego Traktowania" nie została zakwestionowana, przy czym dotyczyło to tych elementów, które nie miały charakteru normatywnego.
Podsumowując niniejsze uzasadnienie Sąd wskazuje, że uznał, iż Wojewoda nie naruszył prawa stwierdzając nieważność uchwały XXII/414/VIII/2020 rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 marca 2020 r., KN-I.4131.1.148.2020.16. Podkreślić trzeba, że podstawowym mankamentem uchwały było to, że przez jej podjęcie Rada Miasta usiłowała samodzielnie nadać – bez żadnych zastrzeżeń i w całości – Europejskiej Karcie Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym walor dokumentu regulującego na przyszłość działania organów gminy. Tymczasem Rada Gminy, jako organ stanowiący, nie ma kompetencji, aby w taki sposób "włączyć" Kartę do porządku prawno-organizacyjnego jednostki samorządu terytorialnego.
Końcowo Sąd zaznacza – co trafnie zauważył Wojewoda na s. 4 odpowiedzi na skargę – że za uchwałę kierunkową i intencyjną w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w sprawie Karty należy uznać uchwałę Rady z dnia 9 lipca 2019 r., XV/202/VIII/2019 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Poznania w zakresie przyjęcia przez Miasto Poznań Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym (k. 40 akt sądowych, https://bip.poznan.pl/bip/uchwaly/uchwala-nr-xv-202-viii-2019-z-dnia-2019-07-09,79417). Innymi słowy, w granicach wyznaczonych przez art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Rada może co najwyżej ukierunkowywać Prezydenta w odniesieniu do działań mających na celu wdrożenie takiego dokumentu jak Karta. Rada nie ma natomiast kompetencji do "przyjmowania" Karty. Uzupełniająco w tym miejscu można przypomnieć – na co zwrócono uwagę wcześniej – że taka forma działania organu stanowiącego gminy, która wyraża się "przyjęciu" Karty w drodze uchwały, zdaje się nie być spójna z tym, czego oczekuje od sygnatariusza Rada Gmin i Regionów Europy.
Mając na uwadze przedstawiony wywód Sąd – działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę Miasta Poznań.
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 41 akt sądowych). Nadmienić należy, że decyzja o takim skierowaniu opierała się na uprzedniej analizie potencjalnych zagrożeń epidemiologicznych, w warunkach których rozprawa wymagałaby odpowiedniego przygotowania (sprawa budziła duże zainteresowanie społeczne), a także uwzględniała, iż wyrok powinien zostać wydany w zakreślonym ustawą terminie (art. 92a ust. 1 u.s.g.). Analiza przesłanek z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy utrwalona została w zarządzeniu sprawozdawcy na k. 37 akt sądowych.