II SA/Po 517/23

II SA/Po 517/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1557
art.19a-19f
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 55 zał. III Sekcja IX Rozdział I Część III pkt 3 i 5
Rozporządzenie (WE) NR 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące  higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2023 r. w sprawie ze skargi Mleczarni X. sp. z o. o. z siedzibą w T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 2 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru weterynaryjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. z dnia 23 marca 2023 r. nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697;- zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. (dalej PLW) decyzją z dnia 23 marca 2023 r., nr [...], działając na podstawie: art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. a, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 2629 dalej u.i.w.), art. 4, art. 7 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 1753, z późn. zm., dalej jako u.p.p.z.), art. 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29.04.2004 w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.Urz. UE L 139 z 30.4.2004, s. 1 z późn. zm. dalej jako rozporządzenie 852/2004), Zał. III Sekcja IX Rozdział I Część III pkt 3 i 5 rozporządzenia 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. L 139 z 30.4.2004, str. 55 dalej jako zał. III), art. 50 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2019/627 z dnia 15 marca 2019 r. ustanawiającego jednolite praktyczne rozwiązania dotyczące przeprowadzania kontroli urzędowych produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 oraz zmieniające rozporządzenie Komisji (WE) nr 2074/2005 w odniesieniu do kontroli urzędowych (Dz. Urz. L 95 z 7.4.2017, str. 1, dalej rozporządzenie 2019/627), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej k.p.a.), art. 138 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 2017/625 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, 2016/29 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009, dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, 0 uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. Urz. UE L z 2017 r., poz. 95, str. 1, z późn. zm., dalej jako rozporządzenie 2017/625), po rozpatrzeniu protokołu kontroli dnia 3 lutego 2023 r. nr [...] w zakładzie prowadzonym przez Mleczarnia "X." Sp. z o.o., zlokalizowanym w [...] T., ul. [...], nakazał podmiotowi: Mleczarni "X." Sp. z o.o. z siedzibą w T. usunięcie stwierdzonej niezgodności w zakładzie poprzez: zmianę instrukcji zakładowej dotyczącej postępowania z dostawcami dostarczającymi mleko surowe, niespełniające wymagań prawnych określonych w Zał. III, tak aby z instrukcji tej wynikało, że strona wstrzymuje dostawy mleka niespełniającego ww. wymogów prawnych bez oczekiwania na decyzję w tym zakresie powiatowego lekarza weterynarii, w terminie 30 dni liczonych od dnia kiedy przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna w toku instancji.
Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w dniu 03 lutego 2023r. przeprowadzono kontrolę urzędową mającą na celu weryfikację przestrzegania wymagań prawa żywnościowego i reguł dotyczących zdrowia zwierząt oraz dobrostanu zwierząt w pozostającym pod kontrolą strony przedsiębiorstwie spożywczym p.n. Mleczarnia "X." Sp. z o. o. zlokalizowanym w [...] T. , ul. [...]. (dalej jako skarżąca, strona, Mleczarnia "X.").
Kontrolą objęto dokumentację dotyczącą skupu mleka surowego od dostawcy, któremu zakład nadał numer [...], a także procedury zakładowe dotyczące postępowania z dostawcami dostarczającymi mleko surowe niespełniające wymagań prawnych. W wyniku kontroli stwierdzono, że zakład posiada instrukcję "Postępowanie z dostawcami dostarczającymi mleko surowe niespełniające wymagań prawnych" indeks: Instrukcja [...], wersja 7 z 17.12.2020. Zapis w pkt 6.2 przedmiotowej instrukcji brzmi "Specjalista ds. Jakości Surowca i Doradztwa Technicznego na podstawie decyzji Powiatowych Lekarzy Weterynarii o zawieszeniu dostaw i zakazującej umieszczania mleka surowego na rynku sporządza do transportu wykaz dostawców od których wstrzymywany jest odbiór mleka". Zapis ten organ uznał za niezgodny z art. 50 rozporządzenia 2019/627. Odnośnie dostawcy nr [...], przedstawiciel zakładu poinformował, że czwarte przekroczenie średniej geometrycznej zostało wyliczone w dniu 09 stycznia 2023r. Informacja o tym przekroczeniu została przesłana do właściwego miejscowo Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. w dniu 11 stycznia 2023r. Postępując zgodnie z ww. instrukcją zakład nadal przyjmował mleko od tego dostawcy oczekując na wpłynięcie decyzji o zakazie dostaw mleka surowego od właściwego PLW nadzorującego dostawcę.
Analiza dokumentu "Postępowanie z dostawcami dostarczającymi mleko surowe niespełniające wymagań prawnych" oraz postępowania zakładu wykazała brak zgodności z art. 50 rozporządzenia 2019/627 oraz zał. III. Podmiot nie wstrzymał odbioru mleka surowego od ww. dostawcy pomimo stwierdzenia, że w okresie trzech miesięcy (październik, listopad, grudzień 2022r.) od pierwszego stwierdzenia (wrzesień 2022r.) niespełnione zostały wymagania dotyczące liczby drobnoustrojów chorobotwórczych i komórek somatycznych. W związku z powyższym zalecono dostosowanie przedmiotowej instrukcji i postępowania z dostawcami dostarczającymi mleko surowe niespełniające wymagań weterynaryjnych do wyżej wymienionych przepisów prawnych. O usunięciu przedmiotowej niezgodności zakład miał pisemnie powiadomić PLW w ciągu siedmiu dni od dnia podpisania protokołu. Przedmiotowe ustalenia kontroli odnotowano w protokole z kontroli nr [...] - z dnia 03 lutego 2023r., który został podpisany przez kontrolującego oraz stronę. Po upływie siedmiu dni strona nie przedstawiła powiatowemu lekarzowi weterynarii poprawionej instrukcji.
Strona wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli, kwestionując brak precyzji organu w zakresie wskazania niezgodności punktu 6.2. Instrukcji z art. 50 Rozporządzenia 2019/627 i Załącznikiem III. Strona podała, że zawieszenie dostaw mleka odbywa się na podstawie decyzji organu, a zapisy Instrukcji sformułowane są prawidłowo.
Organ udzielił stronie odpowiedzi na zastrzeżenia pismem znak sprawy: [...] z dnia 16 lutego 2023r. wskazując, iż protokół spełnia wszystkie wymagania weterynaryjne, gdyż określono w nim wyniki kontroli. Kontrola służy ustaleniu stanu faktycznego. Protokół wymienia wprost postanowienia instrukcji skarżącej, które są niezgodne z przepisami prawa.
Dalej PLW wskazał, iż stwierdzona w wyniku kontroli nieprawidłowość, tj. dalsze wprowadzanie do produkcji mleka surowego niespełniającego wymogów prawnych, nie gwarantowała wysokiego poziomu ochrony konsumentów w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności i stanowiła naruszenie przepisów Art. 50 rozporządzenia 2019/627 i zał.III. Wobec tego organ zastosował w stosunku do strony środki zaradcze odpowiednie do rodzaju stwierdzonej niezgodności, nakazując usunięcie wymienionego uchybienia. Wykonanie decyzji doprowadzi bowiem do stanu zgodnego z prawem, pozwalając na zapobieżenie powstaniu tej niezgodności w przyszłości. Sytuacja w której strona prowadząca mleczarnię, w chwili w której stwierdzi przekroczenie norm prawnych dotyczących mleka w zakresie dostaw mleka surowego, wstrzyma takie dostawy bez oczekiwania na decyzję organu, pozwoli na natychmiastowe wyeliminowanie zagrożenia związanego z tym surowcem do produkcji. Nie ma żadnych przesłanek, które pozwalałby mleczarni stać na stanowisku, że decyzja organu jest niezbędna, aby przestrzegać przepisów prawa. Powyższe nie wynika ani z ogólnych zasad prawa żywnościowego, ani ze wskazanych powyżej przepisów szczególnych tj. art. 50 rozporządzenia 2019/627 oraz Załącznika III.
Organ podkreślił, że główną zasadą prawa żywnościowego jest pierwotna odpowiedzialność podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze. Nie jest w żaden sposób niwelowana przez uprawnienia nadzorczo-kontrolne Inspekcji Weterynaryjnej, której zadaniem jest weryfikacja czy są przestrzegane przez podmioty działające na rynku spożywczym przepisy prawa, m.in. czy przedsiębiorstwo spożywcze, mleczarnia, wstrzymuje dostawy mleka, które nie spełnia norm prawnych. Przedsiębiorstwa przemysłu spożywczego muszą inicjować procedury w celu zagwarantowania, że surowe mleko spełnia odpowiednie kryteria. Zakładając, że przedsiębiorstwo spożywcze dopuszcza sytuacje, że mleko niespełniające kryteriów będzie przyjmowane bez ograniczeń do czasu doręczenia decyzji organu I Instancji powoduje, że przyjęta procedura nie spełnia swojej funkcji gwarancyjnej. Przyjęta przez skarżącą procedura/instrukcja nie gwarantuje, że w chwili wykrycia naruszenia kryteriów, mleko przestanie być przyjmowane, co więcej mleko takie jest nadal przyjmowane przez co naruszona są przywołane normy.
Ponadto, zgodnie z ust. 5 zał. III, zadaniem mleczarni jest poinformowanie właściwego organu i podjęcie środków w celu poprawy sytuacji. Przepis nie wskazuje, że podmiot działający na rynku spożywczym ma czekać na decyzję właściwego organu i dopiero po tej decyzji ma podjąć środki w celu poprawy sytuacji.
Regulacji takiej nie przewiduje również art. 50 ust. 2 rozporządzenia 2019/627. Oczywiście w przypadku, gdy podmiot nie wykona swojego obowiązku i nie zawiesi dostaw surowego mleka, to właściwy organ ma obowiązek zawiesić takie dostawy w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wykrytą niezgodność, która sprowadza się właśnie do braku działania po stronie przedsiębiorstwa spożywczego. Podstawą działania organu będzie wtedy art. 138 rozporządzenia 2017/625 oraz art. 50 ust. 2 rozporządzenia 2019/627.
Organ podkreślił, że to na skarżącej spoczywa prawny obowiązek zawieszenia dostaw mleka na podstawie swoich procedur, które powinny przewidywać taki obowiązek bez czekania na decyzje właściwego organu. Rolą właściwego organu jest sprawdzenie, czy do zawieszenia doszło i jeśli nie, to do wydania decyzji nakazującej takie zawieszenie. Właściwy organ ma też za zadanie zweryfikować na podstawie dowodów przedstawionych przez podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze, że mleko surowe i siara ponownie spełniają kryteria.
W ocenie organu I instancji § 3 pkt 4 i § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 lipca 2022 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (Dz. U. poz. 1669) należy interpretować w ten sposób, że wydanie decyzji przez właściwy organ zawieszającej dostawy mleka nastąpi w przypadku, gdy podmiot prowadzący mleczarnie sam tych dostaw nie zawiesi. Przepisy rozporządzenia należy interpretować w kontekście regulacji unijnych, która ma tutaj pierwszeństwo i z której to wynika, że to podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze ma zaprzestać przyjmowania mleka w chwili w której nie są spełnione kryteria mikrobiologiczne bez czekania na decyzje organu.
Określając termin usunięcia niezgodności organ wziął pod uwagę konieczność przygotowania przez stronę zmian w procedurze. Zmiana ta powinna być oparta o regulację art. 5 rozporządzenia 852/2004. W ocenie organu 30 dni stanowi odpowiedni czas aby dokonać stosownych analiz, tak aby procedura po zmianie była kompatybilna z całym systemem opartym na zasadach HACCP obowiązujący w zakładzie strony.
Od powyższej decyzji skarżąca Mleczarnia "X" sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie, zaskarżając decyzję PLW w całości. Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 50 ust. 2 Rozporządzenia 2019/627, Załącznika III Sekcja IX Rozdział I Część III pkt 3 Rozporządzenia 853/2004 oraz art. 1 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia nr 852/2004, §3 i §11 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 lipca 2022 r. poprzez bezpodstawne nakazanie skarżącej zmianę instrukcji; art. 19d ust. 1 pkt 5,6,10 u.i.w. poprzez niewyjaśnienie w protokole kontroli na czym polegają domniemane niezgodności Instrukcji zakładu skarżącej; art. 8, art. 9, 11, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie kontrolowanemu zasadności i celowości podejmowanych czynności kontrolnych oraz poprzez brak wnikliwego działania w sprawie i nierozpatrzenie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy.
Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka K. N. na okoliczność przeprowadzonego postępowania kontrolnego zakończonego wydaniem protokołu kontroli.
W odwołaniu wskazano, że organ nie czekał na upływ terminu do odmowy podpisania protokołu kontroli i wszczął postępowanie w sprawie. Wskazano, że przepis art. 50 ust. 2 rozporządzenia 2019/627 w ogólnie nie znajduje zastosowania do spółki która jest odbiorcą mleka. Skarżąca zarzuciła, że błędnie interpretuje się dyrektywę i zasadne jest jej tłumaczenie (wykładnia) z uwzględnieniem angielskiej wersji dokumentu. Zdaniem skarżącej to na dostawcy mleka spoczywają obowiązki związane z naprawieniem sytuacji przekroczenia norm zawartości bakterii lub komórek somatycznych. Przepis ten nie dotyczy wstrzymania skupu mleka przez przedsiębiorstwo takie jak prowadzi skarżąca. Podkreślono, że brak jest przepisu, który nakazywałby automatyczne wstrzymanie odbioru mleka po czwartym przekroczeniu norm. Zawieszenie dostaw mleka następuje na podstawie decyzji organu inspekcji weterynaryjnej, które kierowana jest do dostawcy, a nie do odbiorcy mleka. Skarżąca podała, że zapisy Instrukcji są prawidłowe i zgodne z prawem. Z kolei protokół kontroli jest dotknięty wadą prawną, został podpisany przez pracownika, który nie posiadał do tego upoważnienia, a przedstawiciel organu nie pouczył go o prawie odmowy podpisania protokołu kontroli. Protokół nie spełnia przy tym norm z art.19c-e u.i.w. Zdaniem skarżącej w sprawie postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone.
[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej WLW) decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
WLW wskazał, że przedmiotem polemiki między stroną a organem I instancji jest zapis pkt 6.2 procedury "Postępowanie z dostawcami dostarczającymi mleko surowe niespełniające wymagań prawnych" indeks: instrukcja [...], wersja 7 z 17 grudnia 2020 r. o następującym brzmieniu: "Specjalista ds. Jakości Surowca i Doradztwa Technicznego na podstawie decyzji Powiatowych Lekarza Weterynarii o zawieszeniu dostaw i zakazującej umieszczania mleka surowego na rynku sporządza do transportu wykaz dostawców, od których wstrzymywany jest odbiór", który organ I instancji przywołał w protokole kontroli z 03 lutego 2023 r.
Organ II instancji nie przychylił się do argumentacji przedstawionej przez stronę w odwołaniu. WLW stwierdził, że należy mieć na uwadze, że art. 50 ust. 1 rozporządzenia 2019/627 wskazuje, że "właściwe organy monitorują kontrole przeprowadzane zgodnie z sekcją IX rozdział I część III załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 853/2004". Z kolei odniesienie do przepisu rozporządzenia (WE) nr 853/2004 jasno wskazuje, że to "(...) Przedsiębiorstwa przemysłu spożywczego musza inicjować procedury w celu zagwarantowania, że surowe mleko spełnia następujące kryteria" (ust. 5). W przypadku gdy surowe mleko nie spełnia kryteriów, o których mowa w pkt 3 lub 4, przedsiębiorstwo sektora spożywczego musi poinformować właściwy organ i podjąć środki w celu poprawienia tej sytuacji. WLW wskazał, że główna odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności spoczywa na podmiocie prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze. Zasada ta ma zastosowanie do wymogów wskazanych w rozporządzeniu 853/2004, w tym i do wymagań wskazanych w jego załączniku III sekcji IX rozdz. I części III pkt 3 i 5.
Wobec tego nie ulega zdaniem organu wątpliwości, że główna odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności spoczywa na podmiocie prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze, gdzie niezbędne jest zapewnienie bezpieczeństwa żywności w ramach całego łańcucha produkcji żywności, począwszy od produkcji podstawowej, z zastosowaniem procedur opartych na zasadach HACCP oraz dobrej praktyki higienicznej. Podmiot, jako profesjonalista na rynku producentów żywności winien mieć szczególnie na uwadze, iż to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za wyprodukowane oraz wprowadzoną na rynek produkty, na co jasno wskazuje wykładnia prawa wspólnotowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów 3 i § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 lipca 2022 r. organ stwierdził, że należy mieć w pierwszej kolejności na uwadze przepisy unijne.
Zdaniem organu zarzuty strony dotyczące odmowy podpisania protokołu kontroli i wprowadzenia w błąd K. N. za nieistotne, gdyż nie zakwestionowano prawa strony do późniejszego wniesienia zastrzeżeń i odmowy podpisania protokołu (z czego strona skorzystała). Odmowa podpisania protokołu w żaden sposób nie blokuje jednak postępowania administracyjnego. Organ zaznaczył, iż art. 19c. u.i.w. wskazuje, że kontrolę przeprowadza się w obecności podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej, a w razie ich nieobecności - w obecności innego pracownika podmiotu kontrolowanego. W protokole kontrolujący zaznaczył, że podmiot został pouczony o jego prawach i obowiązkach. Wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło dopiero po otrzymaniu przez stronę stanowiska w sprawie odmowy podpisania protokołu. Zwrócono uwagę, że strona pismem z 09 lutego 2023 r. skorzystała z przysługującego prawa do wniesienia zastrzeżeń. Zastrzeżenia oraz odmowa podpisania protokołu nie mogą jednak paraliżować działania organu administracyjnego i doprowadzić do odstąpienia od wydanych nakazów lub zakazów w późniejszej decyzji.
Zdaniem WLW nie można zarzucić organowi I instancji naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów k.p.a. jak i słuchania świadka. Stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i istniały podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.
Spółka mleczarnia "X." sp. z o.o. w T.. wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 2 czerwca 2023 r. (znak [...]) zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji PLW i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Spółka podniosła następujące zarzuty:
1) naruszenie art. 50 ust. 1 Rozporządzenia (UE) 2019/627 w związku z zał. III Sekcja IX Rozdział I Część III pkt 3 Rozporządzenia 853/2004 poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że przepisy te nakładają na Skarżącego obowiązek posiadania procedury wewnętrznej zgodnie z którą Skarżący miałyby odmawiać odbioru mleka od dostawców mleka już po czwartym poinformowaniu Inspekcji Weterynaryjnej o przekroczeniu norm zawartości bakterii somatycznych i drobnoustrojów w mleku surowym i siarze, bez czekania na wydanie decyzji o wstrzymaniu dostaw mleka w stosunku do dostawcy mleka;
2) naruszenie art. 50 ust. 2 Rozporządzenia 2019/627 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie do skarżącej, podczas gdy przepis ten stosuje się do dostawcy mleka;
3) naruszenie przepisu Załącznika III Sekcja IX Rozdział I Część III pkt 3 Rozporządzenia 853/2004 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten przewiduje obowiązek Skarżącego polegający na automatycznym zaprzestaniu odbioru mleka od dostawcy mleka w przypadku czterokrotnego przekroczenia norm bakterii i komórek somatycznych w mleku, podczas gdy przepis ten nie stwarza takiego obowiązku;
4) naruszenie art. 1 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia nr 852/2004 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z przepisu tego wynika, że Skarżący ma obowiązek automatycznego zaprzestawania odbioru mleka od dostawcy mleka, którego dotyczy czterokrotne przekroczenie norm dotyczących zawartości bakterii i komórek somatycznych w mleku surowym, podczas gdy przepis ten nie stwarza takiego obowiązku dla Skarżącego;
5) naruszenie §3 i §11 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 lipca 2022 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że właściwy organ wydaje decyzję o zawieszeniu dostaw mleka z gospodarstwa produkcyjnego dopiero po sprawdzeniu, czy odbiorca mleka zawiesił automatycznie dostawy mleka po czwartym zgłoszeniu Inspekcji Weterynaryjnej przekroczenia norm bakterii i komórek somatycznych dot. mleka, podczas gdy właściwy organ wydaje tę decyzję w stosunku do dostawcy mleka w przypadku, gdy dostawca ten nie naprawił sytuacji związanej z ilością bakterii i komórek somatycznych w mleku w ciągu 3 miesięcy od pierwszej notyfikacji;
6) naruszenie art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że z treści tego przepisu wynika dla Skarżącego obowiązek posiadania procedury wewnętrznej zgodnie z którą strona miała odmawiać odbioru mleka od dostawców mleka już po czwartym poinformowaniu Inspekcji Weterynaryjnej o przekroczeniu norm zawartości bakterii i komórek somatycznych w mleku surowym i siarze;
- które to naruszenia [pkt 1) - 6) powyżej] doprowadziły w rezultacie do błędnego uznania, że Skarżący ma obowiązek automatycznego wstrzymania odbioru mleka od dostawcy mleka już po czwartym zgłoszeniu Inspekcji Weterynaryjnej przekroczenia nom dotyczących zawartości bakterii i komórek somatycznych w mleku surowym oraz ii) bezzasadnego nakazania Skarżącemu zmiany Instrukcji;
7) naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 1 u.i.w. poprzez niewzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy postanowień Instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii nr GIWpr.0200.1.21.2020 z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie postępowania organów Inspekcji Weterynaryjnej przy weryfikacji mleka surowego, zgodnie z którą Skarżąca nie ma obowiązku wstrzymywania dostaw mleka od dostawcy mleka w stosunku do którego nie została wydana decyzja o wstrzymaniu dostaw mleka;
8) naruszenie art. 19d ust. 1 pkt 5 u.I.W. poprzez niewyjaśnienie w Protokole kontroli nr [...] z dnia 3 lutego 2023 r. na czym polegają domniemane niezgodności Instrukcji z przepisami prawa;
9) naruszenie art. 19d ust. 1 pkt 6 u.I.W. poprzez niepoinformowanie Skarżącego o prawie, sposobie i terminie wniesienia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli i złożenia wyjaśnień oraz o prawie odmowy podpisania protokołu kontroli;
10) naruszenie art. 19d ust. 1 pkt 10 u.I.W. w zw. z art. 67 k.p.a. poprzez brak zweryfikowania przez PLW w T. czy osoba występująca po stronie Skarżącego w trakcie kontroli ma prawo reprezentować Skarżącego, co w rezultacie doprowadziło do przeprowadzenia kontroli w braku obecności osoby uprawnionej do reprezentowania Skarżącego i braku sporządzenia ważnego protokołu z kontroli;
11) naruszenie art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania kontrolnego w sposób, który nie budzi zaufania do działania organu państwa oraz poprzez niewyjaśnianie kontrolowanemu zasadności i celowości podejmowanych czynności kontrolnych oraz poprzez brak wnikliwego działania w sprawie i próbę uniemożliwienia kontrolowanemu skorzystania z ustawowego prawa do odmowy podpisania protokołu kontroli poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego przed upływem ustawowego terminu, określonego w art. 19d ust. 1 pkt 5 u.I.W., na złożenie oświadczenia o odmowie podpisania protokołu kontroli;
12) naruszenie przepisów postępowania w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez PLW w T., tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy i brak wnikliwości w ocenie stanu faktycznego, co w rezultacie doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na uznaniu, że Skarżący podpisał Protokół kontroli nr [...] z dnia 3 lutego 2023 r., podczas, gdy Skarżący nie podpisał tego protokołu i odmówił jego podpisania pismem z dnia 9 lutego 2023 r. oraz doprowadziło do naruszenia przez PLW w T. art. 19e ust. 5 u.I.W. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, zakończonego wydaniem decyzji przed upływem terminu na złożenie przez Skarżącego oświadczenia o odmowie podpisania Protokołu kontroli nr [...] z dnia 3 lutego 2023 r., co w rezultacie stanowiło próbę pozbawienia Skarżącego prawa do odmowy podpisania ww. protokołu kontroli.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) - zwaną dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji wyeliminowanie skarżonego aktu jest możliwe w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcie, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania art. 145 § 1 p.p.s.a., (pkt 1 lit. a-c), a nadto wtedy, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2). Ponadto stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny organów inspekcji weterynaryjnej był zapis instrukcji zakładowej dotyczącej postępowania z dostawcami dostarczającymi mleko surowe. W wyniku kontroli doraźnej przeprowadzonej 3 lutego 2023 r. w zakładzie skarżącej Spółki ustalono, że posiada procedurę "Postępowanie z dostawcami dostarczającymi mleko surowe niespełniające wymagań prawnych". Zgodnie z zapisem pkt 6,2 instrukcji "Specjalista ds. Jakości Surowca i Doradztwa technicznego na podstawie decyzji Powiatowych Lekarzy Weterynarii o zawieszeniu dostaw i zakazującej umieszczania mleka surowego na rynku sporządza do transportu wykaz dostawców od których wstrzymywany jest odbiór mleka". Zapis ten organy uznały za niezgodny z art. 50 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2019/627 z 15 marca 2019r. oraz zał. III sekcja IX, rozdz. I, część III pkt 3 rozporządzenia 853/2004. Skarżąca uważa, że zapis instrukcji jest prawidłowy, co jest zasadniczym przedmiotem sporu pozostawionym do oceny Sądu. Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzenia kontroli przez organy inspekcji weterynaryjnej.
Rozpoczynając rozważania w sprawie od drugiej grupy zarzutów przyjdzie wskazać, że sposób prowadzenia kontroli weterynaryjnych regulują przepisy art. 19a - 19f u.i.w. W judykaturze przyjmuje się, że kontrola to ustalenie stanu faktycznego i porównanie go z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). W myśl art. 19a u.i.w. przeprowadzenie kontroli ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym, oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli. Podkreślenia wymaga, że postępowanie kontrolne, o którym mowa w art. 19a, art. 19c, art. 19d, art. 19e i art. 19f u.i.w., nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a. Wskazane przepisy u.i.w. regulują ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności kontrolowanego podmiotu, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. II SA/Gd 508/22, CBOSA). Rację miały wobec tego organy, iż do postępowania kontrolnego nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli weterynaryjnej nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a.
Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli, którego zawartość określono w art. 19d ust. 1 u.i.w., wskazując m.in. na oznaczenie podmiotu kontrolowanego, jego siedzibę i adres, imię i nazwisko kierownika podmiotu kontrolowanego, z uwzględnieniem zmian zaistniałych w okresie objętym kontrolą, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe kontrolującego oraz numer i datę wystawienia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, datę rozpoczęcia i zakończenia kontroli, ze wskazaniem dni przerw w kontroli, określenie przedmiotu kontroli, opis stwierdzonego w wyniku kontroli stanu faktycznego, w tym ujawnionych nieprawidłowości oraz ich zakresu, pouczenie o prawie, sposobie i terminie wniesienia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli i złożenia wyjaśnień oraz o prawie odmowy podpisania protokołu kontroli, wzmiankę o wniesieniu zastrzeżeń, omówienie dokonanych w protokole kontroli poprawek, skreśleń i uzupełnień, wzmiankę o doręczeniu podmiotowi kontrolowanemu protokołu kontroli oraz podpisy kontrolującego i kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej oraz miejsce i datę podpisania protokołu kontroli.
W aktach sprawy znajduje się protokół kontroli nr [...], który w ocenie Sądu spełnia powyższe wymogi. Został on podpisany przez K. N., jako osobę reprezentującą zakład skarżącej, która została pouczona m.in. o możliwości odmowy podpisania protokołu, jak i wniesienia zastrzeżeń. Wymaga podkreślenia, że strona skarżąca skorzystała z przysługujących jej uprawnień, wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak i dalsze pisma w sprawie. Organ wszczął postępowanie po odniesieniu się do zastrzeżeń wniesionych przez skarżącą. Zarzuty co do braku prawidłowego pouczenia strony nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 19c ust. 1 u.i.w. Kontrolę przeprowadza się w obecności podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej, a w razie ich nieobecności - w obecności innego pracownika podmiotu kontrolowanego. W ocenie Sądu nie ma podstaw by kwestionować możliwość przeprowadzenia kontroli w obecności K. N., który - co skarżąca sama przyznała - jest co najmniej pracownikiem Mleczarni "X" (zob. pismo skarżącej z 22 lutego 2023 r. str. [...]), jak i podpisywał się pod dokumentami składanymi do organu (zob. pismo z 17 stycznia 2023 r., karta dostaw mleka za styczeń 2023 r.). Wobec powyższego niezasadne są argumenty strony dotyczące braku upoważnienia do działania w imieniu skarżącej.
Nie sposób również twierdzić by skarżąca złożyła skuteczne oświadczenie o odmowie podpisania Protokołu kontroli, bowiem jest to sprzeczne ze znajdującym się w aktach sprawy protokołem, w szczególności, że pustą pozostawiono pozycję formularza o treści "osoba reprezentująca zakład odmówiła podpisania protokołu kontroli".
Niezasadne okazały się więc zarzuty sformułowane w pkt II.[...] petitum skargi.
W ocenie Sądu rację natomiast należało przyznać skarżącej co do zasadniczych zarzutów skargi, a sprowadzających się do oceny brzmienia spornego zapisu Instrukcji.
Przyjdzie wskazać, że w odniesieniu do podmiotów zajmujących się przetwarzaniem i obrotem żywnością ustawodawca unijny, jak i krajowy, stawia bardzo wysokie wymagania. Celem regulacji prawa żywnościowego jest zapewnienie możliwe wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Skarżąca jest podmiotem działającym na rynku spożywczym i obowiązana jest przestrzegać w swoim zakładzie wymagań higienicznych określonych m.in. w rozporządzeniu nr 853/2004. Przepisy te stanowią uzupełnienie przepisów ustanowionych w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004.
W art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 852/2004 ustanowiono ogólne zasady dla podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze w zakresie higieny środków spożywczych, uwzględniając m.in. następujące zasady: główna odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności spoczywa na podmiocie prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze; niezbędne jest zapewnienie bezpieczeństwa żywności w ramach całego łańcucha produkcji żywności, począwszy od produkcji podstawowej; ogólne zastosowanie procedur opartych na zasadach HACCP, wraz z zastosowaniem dobrej praktyki higieny, powinno wzmocnić odpowiedzialność podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze.
Zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 853/2004 ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, ustawodawca unijny za konieczne uznaje zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumenta w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności oraz utrzymanie (a w niektórych przypadkach nawet zaostrzenie) szczegółowych przepisów dotyczących higieny dla produktów pochodzenia zwierzęcego. W zał. III sekcja IX rozdz. III pkt 3 określone zostały kryteria dotyczące surowego mleka i siary. W powołanym przepisie w pkt 3a wskazano, że przedsiębiorstwa przemysłu spożywczego muszą inicjować procedury w celu zagwarantowania, że surowe mleko spełnia następujące kryteria: (w przypadku mleka krowiego) liczba bakterii przy 30°C/1 ml ? 100 000. Liczba komórek somatycznych/1 ml ? 400 000. Zgodnie z pkt 5 tego przepisu w przypadku gdy surowe mleko nie spełnia kryteriów, o których mowa w pkt 3 lub 4, przedsiębiorstwo sektora spożywczego musi poinformować właściwy organ i podjąć środki w celu poprawienia tej sytuacji.
Niewątpliwie więc surowe mleko musi pochodzić od zwierząt zdrowych, nie wykazujących żadnych objawów chorób zakaźnych, w tych takich które skutkować mogą zanieczyszczeniem mleka powyżej dopuszczalnych limitów. Niezwykle istotne jest więc zachowanie jakości higienicznej mleka.
W art. 50 rozporządzenia 2019/627 (znajdującym się w tytule IV- Tytuł IV- szczególne wymogi dotyczące kontroli urzędowych oraz jednolita minimalna częstotliwość tych kontroli urzędowych w odniesieniu do mleka surowego, siary, produktów mlecznych i produktów na bazie siary, niezbędne, by zareagować na uznane jednolite zagrożenia i ryzyko stwarzane przez te produkty) uregulowano zagadnienie kontroli mleka i siary. Zgodnie z tym przepisem:
1. W przypadku mleka surowego i siary właściwe organy monitorują kontrole przeprowadzane zgodnie z sekcją IX rozdział I część III załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 853/2004. W przypadku stosowania testów właściwe organy stosują metody analityczne określone w załączniku III do niniejszego rozporządzenia w celu sprawdzenia zgodności z limitami określonymi dla mleka surowego i siary w sekcji IX rozdział I część III załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 853/2004.
2. Jeżeli podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze w gospodarstwie produkcyjnym nie naprawił sytuacji w ciągu trzech miesięcy od pierwszego powiadomienia właściwych organów o nieprzestrzeganiu kryteriów w zakresie liczby bakterii lub liczby komórek somatycznych w odniesieniu do mleka surowego i siary, właściwe organy sprawdzają, czy:
a) zawieszono dostawy mleka surowego i siary z tego gospodarstwa produkcyjnego, lub
b) mleko surowe i siarę poddano wymogom dotyczącym ich obróbki i wykorzystania, niezbędnym w celu ochrony zdrowia ludzi zgodnie z konkretnym zezwoleniem właściwych organów lub ogólnymi instrukcjami właściwych organów.
Zawieszenie to lub wymogi te zostają utrzymane przez właściwe organy, dopóki podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze nie udowodni, że mleko surowe i siara ponownie spełniają kryteria.
3. Właściwe organy stosują metody analityczne określone w załączniku III do niniejszego rozporządzenia w celu sprawdzenia, czy właściwie stosowany jest proces pasteryzacji produktów mlecznych, o którym mowa w sekcji IX rozdział II część II załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 853/2004.
Istotne w ocenie Sądu jest to, że w art. 50 ust.2 posłużono się terminem "podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze w gospodarstwie produkcyjnym". Zgodnie z art. 2 pkt 10 rozporządzenia 2019/627 "podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze" oznacza podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze zgodnie z definicją w art. 3 pkt 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady. Z kolei definicja w art. 3 pkt 3 mówi o "podmiocie działającym na rynku spożywczym", czyli osobie fizycznej lub prawnej odpowiedzialnej za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Za przedsiębiorstwo spożywcze (art. 3 pkt 2 rozporządzenia 178/2002) uznaje się przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności.
Zdaniem Sądu, skarżąca w myśl powołanych przepisów jest podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze, jako producent i dystrybutor serów i produktów nabiałowych. Niemniej jednak w art. 50 ust. 2 rozporządzenia 2019/627 mowa jest o podmiocie spełniającym dodatkową cechę, a mianowicie prowadzenie przedsiębiorstwa spożywczego odbywać się ma w gospodarstwie produkcyjnym. W załączniku I do rozporządzenia 853/2004 zawarto definicję "gospodarstwa produkcji mleka", które oznacza zakład, w którym utrzymuje się jedno lub więcej zwierząt gospodarskich do produkcji mleka w celu wprowadzenia go do obrotu w charakterze żywności. Skarżąca nie wypełnia definicji gospodarstwa produkcji mleka.
Wobec powyższego zakwestionowane przez organy zapisy instrukcji w pkt 6.2 nie są niezgodne z art. 50 ust. 2 rozporządzenia 2019/627, bowiem przepis ten odnosi się do podmiotu produkującego mleko (jako surowiec) czyli w tym wypadku dostawcy mleka. Przepis ten należy w ocenie Sądu wykładać w ten sposób, że na dostawcy mleka, czyli pierwotnym podmiocie w łańcuchu produkcyjnym dostarczającym surowiec innym podmiotom do dalszego przetworzenia, spoczywa obowiązek zadbania o jakość i bezpieczeństwo dostarczanego produktu. Prawodawca unijny oczekuje od dostawcy by reagował w sytuacji niespełnienia norm właściwych dla produktu pochodzenia zwierzęcego, a w sytuacji kolejnego przekroczenia norm nakłada dalsze obowiązki na organ związane z weryfikacją zawieszenia dostaw z tego gospodarstwa produkcyjnego - do czasu aż mleko lub siara ponownie spełniać będą kryteria jakościowe.
Należy zwrócić uwagę, że w §3 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2022 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (Dz.U. z 2022 r. poz. 1669, dalej jako rozporządzenie.2022) mowa jest o tym, że powiatowy lekarz weterynarii w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/627 z dnia 15 marca 2019 r. ustanawiającego jednolite praktyczne rozwiązania dotyczące przeprowadzania kontroli urzędowych produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 oraz zmieniającego rozporządzenie Komisji (WE) nr 2074/2005 w odniesieniu do kontroli urzędowych (Dz.Urz. UE L 131 z 17.05.2019, str. 51, z późn. zm.), wydaje decyzje administracyjne w sprawie (...) zawieszenia dostaw mleka surowego z gospodarstwa lub określenia wymagań dotyczących obróbki mleka i jego wykorzystania – w przypadku, o którym mowa w art. 50 ust. 2 rozporządzenia 2019/627.
Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia 2022 decyzję administracyjną, o której mowa w § 3 pkt 4, wydaje się po upływie 3 miesięcy od pierwszego zgłoszenia powiatowemu lekarzowi weterynarii przez podmiot skupujący mleko, że mleko pochodzące z danego gospodarstwa nie spełnia kryteriów dotyczących liczby drobnoustrojów lub liczby komórek somatycznych, chyba że w tym okresie powiatowy lekarz weterynarii otrzyma od podmiotu skupującego mleko informację potwierdzającą, że mleko dostarczane przez podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze spełnia kryteria dotyczące liczby drobnoustrojów i liczby komórek somatycznych.
Z powyższego wynika, że zawieszenie dostaw mleka surowego z gospodarstwa produkcyjnego następuje w drodze decyzji administracyjnej powiatowego lekarza weterynarii, będącej wynikiem nie naprawienia sytuacji w ciągu trzech miesięcy od pierwszego zgłoszenia temu organowi informacji o niespełnieniu kryteriów co do liczby bakterii i/lub komórek somatycznych próbki mleka z tego gospodarstwa produkcyjnego. Zawieszenie dostaw następuje do czasu uzyskania przez gospodarstwo wyników badań wskazujących, że średnia geometryczna dla liczby bakterii i/lub komórek somatycznych w mleku surowym będzie zgodna z limitami określonymi w przepisach. Decyzja jest wydawana nie na rzecz podmiotu skupującego mleko (jakim np. jest skarżąca), a względem producenta/ dostawcy mleka. Decyzja ta wydawana jest przez PLW z urzędu (a contrario § 12 ust. 1 rozporządzenia.2022).
Słusznie również skarżąca wskazywała na to, że Główny Lekarz Weterynarii opublikował instrukcję w sprawie postępowania organów Inspekcji Weterynaryjnej przy weryfikacji bezpieczeństwa surowego mleka (nr GIWpr.0200.1.21.2020 z dnia 18 sierpnia 2020 r.). W instrukcji tej wskazano, że jeśli gospodarstwo produkcji mlecznej nie naprawiło sytuacji, w okresie trzech miesięcy od pierwszego powiadomienia oraz po raz czwarty jest wymienione w wykazie przekazywanym powiatowemu lekarzowi weterynarii przez przedsiębiorstwo sektora spożywczego odbierające lub przetwarzające mleko (licząc kolejne miesiące), wydaje on decyzję o ograniczeniu wprowadzania do obrotu mleka poprzez zawieszenie jego dostaw zgodnie z art. 138 ust. 1, ust. 2 lit. d rozporządzenia 2017/625 w związku z art. 50 ust. 2 rozporządzenia 2019/627, chyba że gospodarstwo produkcji mlecznej wystąpiło do powiatowego lekarza weterynarii z wnioskiem o zezwolenie na wykorzystanie mleka do produkcji serów dojrzewających lub starzejących się powyżej 60 dni oraz produktów mlecznych uzyskanych w związku z wytwarzaniem takich serów. W takiej sytuacji powiatowy lekarz weterynarii może wydać, zgodnie z art. 10 ust. 8 lit. b rozporządzenia 853/2004 w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii, decyzję zezwalającą na wykorzystanie mleka do produkcji takich serów określając jednocześnie przedsiębiorstwo, do którego prowadzone są dostawy. Kopię tej decyzji przekazuje PLW nadzorującemu przedsiębiorstwo produkcji serów (jeśli jest to inny organ). PLW może rozważyć nadanie decyzji o zawieszeniu dostaw rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest spełniona któraś z przesłanek wymienionych w art. 108 k.p.a.
W przypadku wydania przez PLW decyzji administracyjnej o zawieszeniu wprowadzania do obrotu mleka surowego, zobowiązany jest on do sprawdzenia, czy decyzja ta jest przez gospodarstwo przestrzegana, zwłaszcza gdy zachodzi podejrzenie nieprzestrzegania jej, oraz jaki jest sposób zagospodarowania mleka (należy również sprawdzić, czy gospodarstwo nie wprowadza do obrotu mleka surowego w ramach SB, RHD lub wykorzystuje do produkcji produktów mlecznych w ramach MLO, RHD) [źródło: https://www.wetgiw.gov.pl/publikacje/bezpieczenstwo-zywnosci-pochodzenia-zwierzecego- dostęp na dzień sporządzania uzasadnienia].
Do instrukcji załączono przykładowy wzór decyzji administracyjnej w sprawie zawieszenia dostaw, w której mowa jest o "ograniczeniu wprowadzania do obrotu mleka krowiego pochodzącego z gospodarstwa produkcji mlecznej zlokalizowanego w....prowadzonego przez....poprzez zawieszenie jego dostaw". Z wzoru decyzji wynika, iż winna być kierowana do tego podmiotu, który jest odpowiedzialny za wytworzenie mleka niespełniającego norm co do liczby drobnoustrojów w mleku i to temu podmiotowi powiatowy lekarz weterynarii ma ograniczyć możliwość wykonywania dostaw.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zapis instrukcji skarżącej o brzmieniu: "Specjalista ds. Jakości Surowca i Doradztwa Technicznego na podstawie decyzji Powiatowych Lekarzy Weterynarii o zawieszeniu dostaw i zakazującej umieszczania mleka surowego na rynku sporządza do transportu wykaz dostawców od których wstrzymywany jest odbiór mleka" jest w świetle powołanych przepisów – prawidłowy. Skarżąca jest uprawniona dopiero na podstawie decyzji właściwego organu odmówić odbioru mleka. Wbrew oczekiwaniom organów przepisy nie wymagają od skarżącej automatycznego wstrzymania dostaw mleka, bez oczekiwania na decyzję w tym przedmiocie.
Zasadnie więc okazały się zarzuty skargi sformułowane w pkt 1-7 petitum skargi, wskutek czego podlegała ona uwzględnieniu przez Sąd.
Zapewnienie bezpieczeństwa żywności na wszystkich etapach jej produkcji, przetwarzania i dystrybucji stanowi zasadniczy cel ogólnie rozumianego prawa żywnościowego. Nadzór w zakresie bezpieczeństwa żywności sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Inspekcji Weterynaryjnej. Zostały one wyposażone w kompetencje władcze, w tym do wydawania decyzji administracyjnych mających na celu zapobieżenie wprowadzania do obrotu produktów przeznaczonych do spożycia przez ludzi niespełniających norm bezpieczeństwa, jakości i higieny. Prawodawca unijny, a w ślad za nim prawodawca polski przewidują rygorystyczne normy jakim powinny sprostać produkty pochodzenia zwierzęcego. Ostatecznie bowiem chodzi o zapewnienie konsumentom ochrony przed ryzykiem zatrucia żywności i chorobami przenoszonymi drogą pokarmową. Bezpieczeństwo produktów mlecznych zaczyna się od bezpieczeństwa surowca użytego do produkcji – czyli mleka. Tzw. zasada od "pola do stołu" nakazuje monitorować wszystkie etapy postępowania z surowcem aby zapewnić bezpieczeństwo poszczególnych etapów wytwarzania, aż do uzyskania ostatecznego produktu. W ocenie Sądu zapis instrukcji skarżącej nie narusza powyższych norm, które przewidują od organu wydanie decyzji w zakresie wstrzymania dostaw mleka, która stanowi podstawę do zaprzestania odbierania mleka od dostawcy. Z powyższym koresponduje zapis Instrukcji skarżącej.
Z powodu omówionych powyżej naruszeń zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., na które składały się: wpis (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (480 zł).
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału z dnia 15 listopada 2023 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.).