II SA/PO 514/25

II SA/Po 514/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /przewodniczący/
Robert Talaga /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 124 § 1, art. 126, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2025 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia 15 listopada 2024 r., nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. J. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 9 kwietnia 2024 roku R. i I. F. złożyli do Urzędu Miasta [...] pismo w sprawie wstrzymania procedury administracyjnej wydania decyzji dotyczącej wniosku o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dna 19 lutego 2023 roku, nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta [...].
Pismem z dnia 12 kwietnia 2024 roku, znak: [...], Urząd Miasta [...] złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej jako: "PINB" lub "organ pierwszej instancji") dla zawiadomienie dotyczące przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego oraz budynku garażowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce o nr ewid. [...] położonej w L. przy ul. [...].
Pismem z dnia 18 kwietnia 2024 r., znak: [...], PINB zawiadomił Rafał i I. F. oraz P. J. (dalej jako: "inwestor" lub "strona"), że w wyznaczonym terminie zostaną przeprowadzone czynności kontrolne na terenie w/w nieruchomości przy ul. [...] w L..
W dniu 7 maja 2024 roku pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na spornej nieruchomości w obecności P. J. oraz przedstawiciela Urzędu Miejskiego w [...] podczas których został sporządzony protokół kontroli, w którym stwierdzono stan zaawansowania robót: "1. Rozebrano ściany istniejącego garażu, zostawiono ścianę graniczącą od strony działki [...] i nadmurowano ją do wysokości ściany na działce sąsiedniej (ok. 50 cm). 2. Wykonano przedłużenie ściany granicznej z działką [...] i nadmurowano ją do wysokości ściany garażu na działce sąsiedniej tj. [...]. 3. Wykonano ścianę ukośną w granicy z działką nr [...]. 4. Wykonano ściany zewnętrzne obejmujące rozbudowaną część mieszkalną (salon) oraz wykonano strop nad tą częścią. 5. Wykonano ścianę attykową w istniejącej zewnętrznej ścianie budynku mieszkalnego graniczącej z garażem. 6. Wykonano ścianę attykową na nowo wykończonej ścianie stanowiącej rozbudowę części mieszkalnej salonu. 7. Stwierdzono przesunięcie ściany nośnej pomiędzy garażem a rozbudowaną częścią budynku mieszkalnego — salonem. 8. Nie wykonano ściany zewnętrznej w tylnej części garażu, która łączy się ze ścianą ukośną położoną w granicy z działką [...]. 9. Nie wykonano konstrukcji dachu w części garażu".
Pismem z dnia 8 maja 2024 r., znak: [...], PINB zobowiązał inwestora do przedłożenia pomiarów geodezyjnych sporządzonych przez uprawnionego geodetę, wykonanych w ramach robót budowlanych obejmujących wymiary zewnętrzne rozbudowanej części obiektu, lokalizację obiektu względem sąsiednich działek, wysokości ścian attykowych w odniesieniu do zera istniejącego budynku na terenie działki nr [...] przy ul. [...] nr [...] w L..
W dniu 29 maja 2024 r. do PINB przedłożono pomiary geodety.
Pismem z dnia 30 lipca 2024 r., znak: [...] organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych wykonywanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 19 lipca 2023 r. o pozwoleniu na budowę, na działce nr [...], arkusz mapy 41, przy ul. [...] nr [...] w L..
W dniu 14 sierpnia 2024 r. pracownicy PINB w obecności P. J. przeprowadzili ponowne czynności kontrolne na w/w nieruchomości podczas których został sporządzony protokół kontroli, dokumentacja fotograficzna oraz szkic sytuacyjny. W trakcie kontroli ustalono, że: 1) wykonano ścianę frontową (w części garażowej), zmierzona wysokość zwykłą miarą wyniosła 4,48 m do poziomu gruntu; 2) istniejąca ściana garaż w granicy z działką [...] została podwyższona do poziomu ścianki ogniowej na garażu, usytuowanym na działce o nr [...] – własność Izabeli i R. F., zmierzona wysokość do poziomu izolacji poziomej z papy: 3,14 m; 3) wykonano nową ścianę w granicy z działki nr [...], zmierzona wysokość 3,10 m (do poziomu izolacji poziomej); 4) wykonano nową ścianę w granicy z działką [...], zmierzoną wysokość do poziomu izolacji poziomej 4,13 m; 5) wykonano ścianę od granicy z działką [...] do istniejącego budynku o wysokości 4,10 m; 6) wykonano nadbudowę istniejącej ściany budynku mieszkalnego na styku z częścią garażową o wysokości 4,60 m; 7) wykonano rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o salon; 8) wykonano konstrukcje stalową dachu składającą się z dźwigaru stalowego wzdłuż istniejącej ściany garażowej oparty na dwóch słupach żelbetowych, dwóch dźwigarach opartych ukośnie z jednej strony na belce poziomej, z drugiej na wieńcu ściany granicznej. Trzeci element konstrukcji to płatwie stalowe (siedem sztuk) oparte na dźwigarach oraz na ściance frontowej i tylnej garażu. Nie wykonaniu pokrycia dachu. W trakcie kontroli stwierdzono nieodpowiednie usytuowanie tablicy budowy, która została powieszona na ogrodzeniu od strony ulicy oraz uzupełniona o numer telefonu do kierownika budowy.
Pismem z dnia 17 sierpnia 2024 roku R. i I. F. zgłosili zastrzeżenia i uwagi do ustaleń kontroli wykonanej w dniu 14 sierpnia 2024 roku.
Pismem z dnia 21 sierpnia 2024 roku M. K. nie wyraziła zgody na obecną wysokość ściany (tj. 413 cm).
Zawiadomieniem z dnia 5 września 2024 r., PINB poinformował, że zostaną przeprowadzone kolejne czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ul. [...] w L.. W dniu 18 września 2024 r. w obecności P. J. oraz I. F. i M. K. pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili czynności kontrolne, podczas których został sporządzony protokół kontroli w którym stwierdzono, że "zmierzono wysokość ściany w granicy z działką [...] (Kiepury 29) która wynosi 3,88 m – mierzona od górnego poziomu ściany do poziomu izolacji, który odpowiada poziomowi terenu przy wjeździe na posesję przy ul. [...], a który to poziom w zatwierdzonym projekcie wynosił -0,45 m. Dokonano pomiaru ściany pomiędzy działkami [...] a [...]: długości 2,46 m, wysokości 2,08 m - mierzona od strony działki Pani F. tj. [...]".
Zawiadomieniem z dnia 24 września 2024 r., znak: [...], organ pierwszej instancji poinformował iż w dniu 2 października 2024 r. zostaną przeprowadzone kolejne czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ul. [...] w L.. W wyniku przeprowadzonej kontroli w obecności P. J., I. F., M. K., H. J. i H. T. pracownicy organu pierwszej instancji w protokole odnotowali, że: "dokonano ponownych pomiarów wysokości ściany garażowej od strony działki [...]. Wymiary zaznaczono na szkicach pomiarowych. Dokonano pomiarów ściany w granicy z działką [...] – wymiary na załączniku. Wysokość ściany w najwyższym miejscu (3,15) jest 5cm wyższa od ścianki na garażu sąsiednim – nr posesji: ul. [...] w L.".
Postanowieniem z dnia 15 listopada 2024 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] postanowił: "1. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych prowadzonych na działce geodezyjnej oznaczonej nr [...] (arkusz mapy 41), położonej w L. przy ul. [...], w związku z ich prowadzeniem w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 19 lipca 2023 r. wydanej przez Prezydenta Miasta [...] w zakresie zwiększenia wysokości części garażowej ponad dopuszczalne odstąpienie; 2. odstąpić od ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń".
Pismem z dnia 21 listopada 2024 r. I. i R. F. wnieśli zażalenie.
Pismem z dnia 22 listopada 2024 r. D. T. wniósł zażalenie.
Pismem z dnia 26 listopada 2024 r. P. J. wniósł zażalenie.
Pismem z dnia 26 listopada 2024 r. M. K. wniosła zażalenie.
Pismem z dnia 26 lutego 2025 r., Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy") wezwał I. i R. F. do usunięcia braku formalnego wniesionego zażalenia poprzez złożenie własnoręcznego, czytelnego podpisu osoby wnoszącej.
W dniu 5 marca 2025 r. w siedzibie WWINB stawili się I. i R. F. celem uzupełnienia braków formalnych, przedkładając podpisane zażalenie z dnia 21 listopada 2024 r.
Postanowieniem z dnia 27 lutego 2025 r., znak: [...], WWINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez M. K..
W dniu 25 kwietnia 2025 r. w siedzibie WWINB ponownie stawili się I. i R. F., którzy zapoznali się z aktami sprawy i przedłożyli dodatkowe dowody. Jednocześnie R. F. ustanowił do protokołu pełnomocnika do działania w jego imieniu przed organem odwoławczym w osobie I. F..
W dniu 29 kwietnia 2025 r. I. F. przesłała dokumentację zdjęciową w sprawie, na okoliczność kontynuacji prac "pomimo nakazu wstrzymania przez nadzór".
Pismem z dnia 24 kwietnia 2025 roku, znak: [...] Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] złożył wyjaśnienia dotyczące "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów" w załączeniu którego przesłano kopie rzutów (rzuty i przekroje) z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 19 lipca 2023 r., nr [...] z uzupełnionymi wymiarami wprowadzonymi przez projektanta w dniu 17 czerwca 2024 roku, z zaznaczeniem, że na załączonych rysunkach zostały naniesione odpowiednie adnotacje i dodatkowe wyjaśnienia.
Pismem z dnia 2 maja 2025 roku I. F. przesłała brakujące dodatkowe dokumenty stanowiące dowody w sprawie.
Pismem z dnia 05 maja 2025 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] przesłał do organu odwoławczego decyzję Wojewody [...] z dnia 30 kwietnia 2025 r., znak: IR- [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 19 lipca 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, na działce nr [...], arkusz mapy 41 przy ul. [...] w L..
Postanowieniem z dnia 15 maja 2025 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej pkt 1 i w to miejsce orzekł, że "1. Wstrzymuję inwestorowi P. J. prowadzenie robót budowlanych na działce geodezyjnej oznaczonej nr [...] (arkusz mapy 41), położonej w L. przy ul. [...], w związku z ich prowadzeniem w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 19-07-2023 r. wydanej przez Prezydenta Miasta [...] w zakresie zwiększenia wysokości części garażowej ponad dopuszczalne odstąpienie. a w pozostałej części utrzymuje zaskarżone postanowienie w mocy".
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub przepisach. Organ pierwszej instancji prawidłowo wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy dostrzegł potrzebę weryfikacji, czy PINB prawidłowo określił adresata wprowadzonego nakazu. W tym zakresie WWINB stwierdził, że "ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie bezsprzecznie wynika, że inwestorem robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie budynku garażowego i budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny jednorodzinny położonego na działce nr [...] w m. L. jest Pan P. J.". WWINB wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu PINB nie wskazał osoby, wobec której wydano nakaz wstrzymania robót budowlanych, co było powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia w części i orzeczeniem w tym zakresie wstrzymania inwestorowi P. J. prowadzenia robót budowlanych na działce położonej w L. przy ulicy [...] w związku z ich prowadzeniem w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy uznał, że decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 19 lipca 2023 r. (znak: [...]) o pozwoleniu na budowę obiektu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania nie uzyskała przymiotu ostateczności i prawomocności, przez co nie wywołała ona jeszcze pełnych skutków prawnych i nie wyeliminowała automatycznie pozwolenia na budowę z obrotu prawnego. Postanowienie wydane na podstawie art. 50 Prawa budowlanego tj. wstrzymanie robót budowlanych, powinno nadal pozostawać w mocy co znajduje uzasadnienie zarówno w przepisach prawa, jak i w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego m.in. w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który wskazuje że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro pozwolenie na budowę formalnie wciąż obowiązuje, to również środki zabezpieczające w postaci postanowienia o wstrzymaniu robót, pozostają prawnie uzasadnione.
Pismem z dnia 17 czerwca 2025 r. P. J. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2025 r., znak: [...], któremu zarzucił:
1. naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na tym, że organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do zarzutów i argumentów podniesionych w zażaleniu, a ograniczył się jedynie do powielenia stanowiska organu pierwszej instancji, co doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwego postanowienia bez merytorycznego rozpoznania podniesionych przez stronę istotnych kwestii, w szczególności dotyczących:
- błędnego przyjęcia poziomu odniesienia do pomiaru wysokości budynku,
- braku analizy zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym,
- nieuwzględnienia tolerancji błędu pomiarowego oraz zasad ustalania poziomu terenu przy budynku,
- pominięcia twierdzeń strony co do nieistotnego charakteru odstępstwa;
2. nieprawidłowe ustalenie wysokości budynku przez organ pierwszej instancji, polegające na arbitralnym odrzuceniu uzupełnienia projektu budowlanego zawierającego wysokość budynku wskazaną przez projektanta (370 cm), oraz przyjęciu jako punktu odniesienia do pomiaru wysokości budynku garażowego poziomu chodnika bez podstawy prawnej i bez należytego uzasadnienia i bezkrytyczne przyjęcie powyższego przez organ II instancji co stanowi naruszenie:
a) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakłada na organ obowiązek rzetelnego wyjaśnienia sprawy i zebrania wszystkich niezbędnych dowodów, a także zasady prawdy obiektywnej. Odmowa uwzględnienia uzupełnienia projektu budowlanego z podaniem wysokości budynku bez merytorycznej analizy i wyjaśnień projektanta stanowi naruszenie tego obowiązku,
b) art. 35 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że parametry budynku, w tym wysokość, powinny być ustalone na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ nie miał zatem prawa samodzielnie ustalać wysokości budynku, opierając się na pomiarach poziomu chodnika, które nie mają potwierdzenia w dokumentacji projektowej,
c) art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który wymaga uzasadnienia decyzji w sposób wyczerpujący i logiczny, z odniesieniem do zgromadzonego materiału dowodowego oraz podstaw prawnych, co nie miało miejsca,
d) art. 15 w zw. z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy, ograniczając się do lakonicznego potwierdzenia ustaleń organu I instancji, bez dokonania pogłębionej i samodzielnej kontroli prawidłowości zastosowanych metod pomiarowych i prawidłowości odrzucenia uzupełnienia projektu;
3. naruszenie art. 36a ust. 1 w związku z art. 36a ust. 5 pkt. 2 Prawa budowlanego, przez błędne przyjęcie, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wysokości budynku garażowego, na podstawie ustaleń niepochodzących z zatwierdzonej dokumentacji projektowej, uzupełnienia dokumentacji przez projektanta, a w szczególności w oparciu o nieuzasadnione merytorycznie pomiary dokonane przez geodetę na zlecenie organu oraz poprzez błędne powołanie na metodę ustalania wysokości budynku w oparciu o § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - która to metoda nie ma zastosowania w postępowaniu dotyczącym ustalenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a następnie bezkrytyczne zaakceptowanie tego stanowiska przez organ odwoławczy.
4. naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, polegające na bezpodstawnym zastosowaniu przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4, tj. na bezpodstawnym wstrzymaniu robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 19 lipca 2023 r., wskutek błędnego uznania przez organ pierwszej instancji, iż wykonywanie robót w zakresie wysokości części garażowej stanowi istotne odstępstwo od warunków i ustaleń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem organ ten nie wykazał formalnie i merytorycznie, że zmiana parametrów wysokości przekracza dopuszczalne odstępstwa przewidziane przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi, co skutkowało bezprawnym wstrzymaniem robót. Organ odwoławczy, nie dokonując samodzielnej oceny stanu faktycznego i prawnego, ograniczył się do bezkrytycznego podtrzymania ustaleń organu pierwszej instancji (precyzując jedynie wobec kogo zostało nakazane wstrzymanie robót), co w efekcie naruszyło prawo inwestora do swobodnej realizacji inwestycji.
5. naruszenie art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie niezwłocznego zapewnienia zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających, mimo istnienia realnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia, wynikającego z zatrzymania robot budowlanych, co wynika z punktu 2 postanowienia organu pierwszej Instancji.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia PINB.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Pismem z dnia 24 listopada 2025 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko i uzupełnił argumentację skargi, podkreślając, że koniecznym jest uwypuklenie głównego uchybienia, jakiego dopuścił się organ pierwszej instancji. Według niego zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy miała kwestia wadliwości postanowienia PINB, z uwagi na nieokreślenie adresata nałożonego obowiązku. Brak określenia adresata w pierwotnym akcie czynił go pozornym i niezdatnym do wywołania jakichkolwiek skutków prawnych. Nie można było mówić o zobowiązaniu skarżącego do działania czy zaniechania. To z kolei rzutowało na fakt, że postanowienie to nie mogło stanowić podstawy żadnych działań organów administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący powołał się w powyższym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a przewidziane ustawą środki stosuje w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2025 r., znak: [...] uchylające postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia 15 listopada 2024 r., znak: [...] w części dotyczącej pkt 1 i w to miejsce orzekł: "1.Wstrzymuję inwestorowi P. J. prowadzenie robót budowlanych na działce geodezyjnej oznaczonej nr [...] (arkusz mapy 41), położonej w L. przy ul. [...], w związku z ich prowadzeniem w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 19-07-2023 r. wydanej przez Prezydenta Miasta [...] w zakresie zwiększenia wysokości części garażowej ponad dopuszczalne odstąpienie.", a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że każdy indywidualny akt administracyjny, wydawany przez organy administracji publicznej w toku postępowania, powinien zawierać szereg elementów, które świadczą o jego ważności i wykonalności. Jednym z tego rodzaju aktów, który posiada cechy zbliżone do decyzji administracyjnej jest postanowienie, które dla uznania go za istniejące i prawnie skuteczne, musi posiadać minimum elementów koniecznych (por. wyroki NSA: z 13.10.2020 r., II OSK 1689/20, LEX nr 3157451; z 29.01.2020 r., II OSK 2157/19, LEX nr 2825358). Elementy składowe postanowienia administracyjnego wskazane zostały w art. 124 § 1-2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "K.p.a."). Należą do nich: oznaczenie organu administracji publicznej, data jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (art. 124 § 1 K.p.a.), ponadto postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeśli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie.
Oznaczenie adresata jest jednym z elementów konstytuujących postanowienia, ponieważ dzięki temu prawo lub obowiązek ustanowiony będzie mogło się zmaterializować w stosunku do podmiotu prawa znajdującego się poza sferą administracji publicznej. Wynika to poniekąd z art. 1 pkt 1 k.p.a., gdzie mowa jest o rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Słownikowe znaczenie terminu "rozstrzygnąć" oznacza: "rozważyć coś, opowiadać się za czymś, decydować się na coś, wpływać na coś w sposób ostateczny, decydujący, przesądzać coś np. kwestię sporną, spór, zagadnienie" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 875). Oznaczenie strony postępowania musi być każdorazowo wyraźne, aby nie powstały żadne wątpliwości co do tego komu przyznano uprawnienie albo na kogo nałożono obowiązek. Z treści postanowienia powinno wynikać o czyich prawach i obowiązkach organ rozstrzygał. Oznaczenie strony jest tym elementem (częścią) postanowienia w rozumieniu art. 124 § 1 K.p.a., którego brzmienie może być skorygowane w postępowaniu odwoławczym, pod warunkiem jednak, że nie następuje zmiana adresata, a organ stwierdzi jedynie, że został on oznaczony nieprawidłowo. Tylko oczywiste omyłki w oznaczeniu strony mogą podlegać sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. (A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 712; szerzej E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Oznaczenie..., s. 55–57 i n.). Natomiast w przypadku braku oznaczenia adresata należy uznać, że taka wada pociąga za sobą skutek równoważny z brakiem wydanego rozstrzygnięcia.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, że koniecznym dla uznania postanowienia administracyjnego za prawnie wiążące jest precyzyjne określenie adresata takiego postanowienia. W niniejszej sprawie ma to znaczenie, gdyż wydawane postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych, zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) nakłada obowiązek określonego działania (wstrzymania robót budowlanych), który musi być skierowany do inwestora danego przedsięwzięcia budowlanego. W przedmiotowej sprawie w wyniku rozpoznania wniesionych zażaleń od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], organ odwoławczy zauważył, że w organ pierwszej instancji operował wyłącznie pojęciem obowiązku wstrzymania robót budowlanych bez wskazania kogo dotyczył nałożony obowiązek. Okoliczności rozpoznawanej sprawy potwierdzają, że nie oznaczono podmiotu, który stał się adresatem postanowienia organu I instancji. W rubrum postanowienia organu pierwszej instancji nie wyszczególniono imion i nazwisk podmiotów zobowiązanych do realizacji skonkretyzowanego obowiązku wstrzymania prowadzenia określonych robót budowlanych. Postanowienie organu pierwszej instancji nie posiadało zatem elementu, o którym mowa w art. 124 k.p.a. – zabrakło oznaczenia strony lub stron postępowania będących adresatami nakładanych obowiązków. Organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części i orzekł ponownie o tym samym obowiązku konkretyzując jego adresata. Dostrzeżenie powyższego uchybienia nie mogło być jednak sanowane poprzez podjęte działanie organu odwoławcze nie mogło naprawić błędu organu pierwszej instancji poprzez wskazanie, że adresatem nałożonego obowiązku był P. J.. W tym względzie Sąd w składzie orzekającym uznał, że w sprawie mamy do czynienia z podstawą nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. względem postanowienia organu pierwszej instancji, które zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. PINB nie określając adresata wydanego postanowienia wprowadził do obiegu prawnego akt, który w swej istocie był niewykonalny i nie mógł wywoływać żadnych skutków prawnych. W konsekwencji niemożliwe było sanowanie takiej wady przez organ odwoławczy. W efekcie postanowienie organu odwoławczego zapadło również z rażącym naruszeniem prawa, gdyż odnosiło się do postanowienia, które zostało wydanego z rażącym naruszeniem prawa, a więc obarczonego wadą nieważności.
Przepis art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. przewiduje, że sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z uwagi na powyższe uchybienie procesowe Sąd nie odnosił się do pozostałych zarzutów skargi. Podkreślenia wymaga, że sądowa kontrola legalności nie może prowadzić do zastępowania właściwego organu w rozstrzyganiu sprawy. Dokonane przez organ rozstrzyganie o treści praw i obowiązków strony podlega sądowej kontroli legalności, kiedy są nałożone decyzją/postanowieniem wydaną bez naruszeń przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia czy mogących istotnie wpływać na wynik sprawy lub bez kwalifikowanego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji wydanej w sprawie. Dopiero stwierdzenie, że orzeczenie w sprawie zostało powzięte w sposób spełniający kryterium legalności otwiera drogę do oceny zgodności z prawem zawartego w niej rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony. Na tym etapie postępowania sądowego nie było podstaw, by sądowa kontrola legalności mogła przesądzić o zgodności z prawem ustaleń faktycznych i oceny prawnej tych ustaleń; a w konsekwencji przesądzić o zgodności z prawem treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Z powyższych względów Sąd orzekł w pkt 1 wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś orzeczenie o kosztach (pkt 2 wyroku) wydał na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności organ bezpośrednio wskaże do kogo był skierowany obowiązek wstrzymania prowadzenia określonych robót budowlanych i odniesie się do kwestii dotyczących funkcjonowania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, które zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy.