II SA/Po 512/24

II SA/Po 512/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Edyta Podrazik
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OZ 670/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 124b
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 23 maja 2022 r. E. sp. z o.o. w P., wniosła o wydanie w trybie art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: "u.g.n.") decyzji zobowiązującej właścicielkę nieruchomości położonej w L. do udostępnienia na okres 1 dnia w ciągu tygodnia od otrzymania decyzji części ww. nieruchomości o pow. ok. 237 m˛ w celu wykonania czynności związanych z usunięciem awarii stanowiska słupowego obejmujących swym zakresem wymianę uszkodzonego słupa w istniejącej lokalizacji oraz naprawę zerwanego kabla. Jednocześnie wniosła o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wnioskodawczyni podkreśliła, że w wyniku prac nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych sieci, a prace są niezbędne ze względu na stwarzanie realnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz mienia, a także poważnych szkód. Słup i kabel nie stanowią części składowych nieruchomości, lecz wchodzą w skład majątku przedsiębiorstwa. Właścicielka nieruchomości nie wyraziła zgody na jej udostępnienie, na dowód czego spółka przedstawiła korespondencję oraz mapy z wyznaczonym obszarem do wykonania prac.
Decyzją z 30 listopada 2022 r., znak: [...] Starosta Ś. zobowiązał T. G. (dalej również jako "Skarżąca") do udostępnienia na okres 1 dnia w ciągu tygodnia od otrzymania decyzji części działki nr [...] w celu wykonania czynności związanych z usunięciem awarii stanowiska słupowego w elektroenergetycznej linii napowietrznej niskiego napięcia nN 0,4 kV, obejmujących swym zakresem wymianę uszkodzonego słupa w istniejącej lokalizacji. Jednocześnie Starosta odmówił wydania decyzji zobowiązującej skarżącą do udostępnienia ww. nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z naprawą zerwanego kabla.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 112 ust. 3 w zw. z art. 124b u.g.n., wnosząc o jej zmianę w pkt 1 przez doprecyzowanie, że termin na realizację naprawy obejmuje tydzień od doręczenia jej ostatecznej decyzji w sprawie oraz w pkt 2 przez uwzględnienie wniosku spółki, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z 26 kwietnia 2023 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła T. G..
Wyrokiem z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że wywody Wojewody sprowadzają się do odmiennej oceny zastosowania prawa materialnego niż dokonał tego organ I instancji. W tej sytuacji nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, zaś rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno mieć charakter merytoryczno-reformatoryjny, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie można przyjąć, że przedłożone przez Spółkę dokumenty i wyjaśnienia dotyczące wnioskowanego obszaru zajęcia nieruchomości stanowią modyfikację złożonego wniosku. Sąd podkreślił również, że wnioskodawca, którym w niniejszej sprawie jest E. sp. z o.o. z siedzibą w P. , jest profesjonalnym podmiotem, którego przedmiotem działalności - zgodnie z zapisami w KRS - jest m.in. naprawa i konserwacja urządzeń elektrycznych, roboty związane z budową linii elektroenergetycznych, wykonywanie instalacji elektrycznych. Zatem jako profesjonalny podmiot zajmujący się naprawą urządzeń elektrycznych posiada wiedzę jaka część nieruchomości, co do której składa wniosek w trybie art. 124b u.g.n. jest mu niezbędna do wykonania robót, których wniosek ten dotyczy.
Decyzją z dnia 29 maja 2024 r., znak: [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o zobowiązaniu T. G., właścicielki nieruchomości położonej w L., gm. Ś., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] do jej udostępnienia E. sp. z o.o. z siedzibą w P. w celu wykonania czynności związanych z usunięciem awarii stanowiska słupowego nN 0,4 kV w elektroenergetycznej linii napowietrznej niskiego napięcia 15kV, obejmujących wymianę uszkodzonego słupa w istniejącej lokalizacji oraz naprawę zerwanego kabla, na okres 1 tygodnia od dnia doręczenia Spółce niniejszej decyzji. Obszar zajęcia nieruchomości wynosi 510 m2 i zaznaczony jest na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część przedmiotowej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki art. 124 b ust. 1 u.g.n. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że celem powyższej regulacji jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymywania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości i za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe w związku z czym rozważania na temat zasadności utrzymywania osobnej linii elektroenergetycznej oraz alternatywnych sposobów zasilania danej nieruchomości nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Wojewoda podkreślił, że decyzję organu I instancji należało jednak uchylić w całości i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy z uwagi na fakt, że nie został w niej określony obszar zajęcia nieruchomości, zgodnie z obszarem wskazanym przez E. sp. z o.o. na przesłanych organowi odwoławczemu mapach do celów projektowych.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. G. podnosząc zarzuty naruszenia:
I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie skarżonej Decyzji Wojewody wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lipca 2023 r. (sygn. I SA/Po [...] - dalej też " Wyrok WSA");
II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez Wojewodę oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 7a k.p.a., a tym samym wydanie skarżonej Decyzji Wojewody bez wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.): bowiem obecny "orientacyjny przebieg trasy kabla" różni się od terenu zajętego przez decyzję Wojewody na "naprawy", co prowadzi do wniosku, iż w wyniku wydanej decyzji Wojewody dojdzie do zmiany przebiegu kabla;
ponadto decyzja Wojewody nie precyzuje ani w sentencji ani w uzasadnieniu pozostałych właściwości "kabla", który ma być "naprawiany", takie jak napięcie tego "kabla", czy jego właściwy (a nie orientacyjny) przebieg, pole elektromagnetyczne, technologia wykonania prac, czy dokumentacja projektowa, co powoduje, że decyzja Wojewody, ma charakter blankietowy, wreszcie decyzja Wojewody intepretuje wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na moją niekorzyść, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwości wydanej decyzji Wojewody poprzez stwierdzenie, że przedstawione przez Wnioskodawcę dowody są wystarczające by stwierdzić, że jest on właścicielem urządzeń przesyłowych zlokalizowanych w granicach mojej działki oraz faktu wystąpienia awarii;
III. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to art. 124b ust. 1 u.g.n. przez wnioskowanie, iż "uszkodzony przewód znajdował się pod napięciem" co sprowadza się do stwierdzenia, iż w ten sposób "wchodzi" ten "kabel" w skład przedsiębiorstwa Wnioskodawcy, podczas gdy nie tylko nie wynika to z ustalonych w sprawie faktów, ale i stanowi o błędnym stosowaniu prawa przez Wojewodę, a także naruszenie art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez stwierdzenie, że rozważania na temat zasadności utrzymywania osobnej linii elektroenergetycznej oraz alternatywnych sposobów zasilania danej nieruchomości nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, w sytuacji kiedy cele publiczne zostały już w tej sprawie zrealizowane bez ingerencji w substancję nieruchomości objętej decyzją Wojewody.
Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody i oddalenie odwołania Wnioskodawcy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącej.
Ponadto Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji.
Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie.
Ponadto w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ II instancji wskazał, że decyzja wydawana w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. ma charakter związany, w związku z czym zaistnienie przesłanek wynikających z tego przepisu obliguje właściwe organy do wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie miał on miejsca. Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA z 27 lipca 2023 r.; sygn. akt I SA/Po [...], decyzja Wojewody z 26 kwietnia 2023 r., znak [...], została uchylona, gdyż braki dotyczące wskazania obszaru nieruchomości podlegającego udostępnieniu nie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie, a jedynie jasnego sprecyzowania w decyzji i jej uzasadnieniu, co w skarżonej decyzji zostało uczynione.
Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że nie mogło dojść do naruszenia art. 7a k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie nie miał on zastosowania.
Postanowieniem z 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił Skarżącej wykonania zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 23 października 2024 r., sygn. akt I OZ [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Skarżącej.
Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, zawarte w niej zarzuty i argumentację. Ponadto pełnomocnik złożył do akt pismo skierowane do skarżącej przez E. z dnia 26 czerwca 2024 r. i wniósł o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność zdemontowania w dniu 07 czerwca 2024 r. stanowiska słupowego nr [...]. Pełnomocnik ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca podtrzymała skargę oraz stanowisko przedstawione przez pełnomocnika. Skarżąca zaznaczyła, iż nie zgadza się, aby na jej nieruchomości prowadzone były jakiekolwiek prace, albowiem nie ma tam żadnego urządzenia przesyłowego, co wynika z akt sprawy. Wskazuje, że E. nie przedstawiła żadnej dokumentacji uzasadniającej prowadzenie przez organ postępowania w trybie art. 124b u.g.n.. Z akt wynika, że z chwilą odcięcia prądu przy słupie przesył energii nie był kontynuowany. Skarżąca dodatkowo podniosła, iż E. od kwietnia 2022 r. nie podjęła żadnych działań celem naprawy uszkodzonego kabla.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody o uchyleniu decyzji Starosty oraz zobowiązaniu Skarżącej do udostępnienia jej nieruchomości E. sp. z o.o. z siedzibą w P. w celu wykonania czynności związanych z usunięciem awarii stanowiska słupowego nN 0,4 kV w elektroenergetycznej linii napowietrznej niskiego napięcia 15kV, obejmujących wymianę uszkodzonego słupa w istniejącej lokalizacji oraz naprawę zerwanego kabla.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa z uwagi na wniesiony przez Skarżącą sprzeciw była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Wyrokiem z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr [...]
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w kontrolowanej sprawie uzasadnienie organu odwoławczego nie wskazuje okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Analiza uzasadnienia decyzji Wojewody prowadzi do wniosku, że jedyną z podstaw uchylenia decyzji Starosty była odmienna wykładnia przepisów prawa w zakresie rozumienia przesłanek art. 124b u.g.n. Jednak w powyższym zakresie organ nie stwierdził jakichkolwiek uchybień postępowania. Wręcz przeciwnie, uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy umożliwia na podstawie zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że wskazana we wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. linia elektroenergetyczna nie stanowi części składowej nieruchomości, o których udostępnienie wnioskuje E.. Tym samym przyjął, wbrew ocenie organu pierwszej instancji, że spełniona została jedna z przesłanek określonych w powołanym przepisie. Wywody Wojewody sprowadzają się zatem do odmiennej oceny zastosowania prawa materialnego niż dokonał tego organ pierwszej instancji. W tej sytuacji nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, zaś rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno mieć charakter merytoryczno-reformatoryjny, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponadto Sąd zaznaczył, że we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, wnioskodawca wskazał, że jednoznaczna powierzchnia niezbędna do zajęcia to ok. 237 m˛. Do wniosku została załączona mapa obrazująca obszar zajęcia. Jednak Starosta w wydanej przez siebie decyzji nie określił precyzyjnie obszaru nieruchomości podlegającego udostępnieniu. Brak ten powoduje, że organ instancji naruszył art. 124b ust. 1 u.g.n.
Sąd zwrócił uwagę, iż w związku z powyższym słusznie przyjął Wojewoda, że zagadnienie to wymagało poprawy, jednakże zdaniem Sądu bez potrzeby ponawiania całego trybu administracyjnego i odwoławczego. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie można bowiem przyjąć, że przedłożone przez spółkę dokumenty i wyjaśnienia dotyczące wnioskowanego obszaru zajęcia nieruchomości stanowią modyfikację pierwotnie zbożnego wniosku. W ocenie Sądu złożone pisma wyjaśniały jedynie rozbieżności między informacjami przedstawione we wniosku inicjującym postępowanie, a przedłożonymi na etapie postępowania odwoławczego dokumentami, z których organ odwoławczy sam wyciągnął wnioski co do modyfikacji żądania. Natomiast nie stanowiły one rozszerzenia wniosku wobec żądania pierwotnego, na podstawie którego orzekał Starosta.
Podsumowując Sąd wskazał, iż w kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w trybie art.138 § 2 k.p.a. Tym bardziej, że organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, podjął rozważania dotyczące wstąpienia przesłanek z art. 124b ust. 1 u.g.n. i stwierdził uchybienia organu pierwszej instancji w powyższym zakresie. Stwierdzając brak podstaw do przyjęcia, że wniosek został zmodyfikowany, nie ma również uzasadnienia kolejne prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu wskazania zakresu udostępnienia nieruchomości. Braki te nie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie, a jedynie jasnego sprecyzowania w decyzji i jej uzasadnieniu.
Wobec powyższego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przepis ten w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w tym przepisie sformułowane zostają w uzasadnieniu orzeczenia, tak więc w tym zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Obowiązek zaś, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, jak również po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. W doktrynie (v. Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, publ: LEX/el. 2021) podkreśla się, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana.
Jednakże w niniejszej sprawie należy pamiętać, iż wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Po [...] został wydany po rozpoznaniu sprzeciwu, a nie skargi.
Z tych też względów podnieść należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż w przypadku wyroków wydanych po rozpoznaniu sprzeciwu organ administracji oraz sąd administracyjny jest związany oceną prawną tylko w zakresie prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. natomiast nie jest związany ocenami prawnymi, które wykraczają poza kwestie związane z prawidłowością zastosowania tego przepisu. Dotyczy to w szczególności wyrażonych w takim wyroku ocen prawnomaterialnych. Dodać warto, że na tle instytucji sprzeciwu wyjaśniono już w orzecznictwie, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, CBOSA). Sąd rozpoznający sprzeciw zobligowany jest niekiedy dokonać również wstępnej oceny prawnomaterialnej niezbędnej dla ustalenia, jakie fakty są istotne dla sprawy, co z kolei warunkuje ocenę, jaki jest zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Ta wstępna ocena prawnomaterialna ma jednak charakter służebny wobec kwestii zasadniczej w sprawie ze sprzeciwu, czyli kwestii zgodności z prawem decyzji kasatoryjnej ocenianej przez pryzmat przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i nie determinuje dalszej sytuacji prawnomaterialnej jednostki. Konkluzja ta jest tym bardziej oczywista w sytuacji, w której w sprawie występują strony o sprzecznych interesach – każda z tych stron winna mieć bowiem równe prawo do sprawiedliwego procesu sądowoadmninistracyjnego, w ramach którego może kwestionować m. in. zagadnienia dotyczące wykładni i zastosowania prawa materialnego (art. 45 ust. 1 oraz art. 184 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Tymczasem w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.), a zatem stronami są tylko wnoszący sprzeciw oraz organ wydający decyzję kasatoryjną. Ponadto, wyrok uwzględniający sprzeciw nie podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną (art. 151a § 3 p.p.s.a.) (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2112/23).
Z tych też względów z całą stanowczością należy wskazać, iż organ był związany stanowiskiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, że nie ma uzasadnienia kolejne prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu wskazania zakresu udostępnienia nieruchomości. Braki te nie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie, a jedynie jasnego sprecyzowania w decyzji i jej uzasadnieniu.
Natomiast spornym wydawać może się kwestia związania organu oceną Sądu co do braku dokonania przez inwestora modyfikacji wniosku. Należy mieć na uwadze, iż inwestor nie był stroną toczącego się ze sprzeciwu postępowania sądowoadministracyjnego i nie miał możliwości kwestionowania powyższego stanowiska, w szczególności w sytuacji gdy wyrok ten nie podlegał zaskarżeniu.
Powyższe nie zmienia jednak faktu, iż skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Po [...], że inwestor będący profesjonalnym podmiotem i dodatkowo reprezentowany przez profesjonalistę nie dokonał modyfikacji pierwotnego wniosku w zakresie obszaru ograniczenia i to nie tylko samej wielkości ale również jego lokalizacji.
Z tych też względów za powyższym wyrokiem powtórzyć należy, iż z pismem z 1 lutego 2023 r. spółka nadesłała pięć egzemplarzy mapy dla celów projektowych, z kolei w odpowiedzi na kolejne wezwanie organu odwoławczego, w piśmie z 29 marca 2023 r. wyjaśniła, że z przedstawionej mapy wynika, iż teren zajęcia nieruchomości niezbędny do naprawy kabla i wymiany uszkodzonego słupa został powiększony pod drogę dojazdową do miejsca naprawy. Pas zajęcia jest również nieco szerszy niż wskazano pierwotnie (5m zamiast 3m szerokości) z uwagi na gabaryty sprzętu niezbędnego do przeprowadzenia naprawy. Co do przebiegu kabla spółka zaznaczyła, że jest on wskazany w sposób orientacyjny, ponieważ precyzyjne określenie jego przebiegu wymagałoby jego odkrycia, tj. przeprowadzenia stosownych prac ziemnych.
Skład orzekający podziela ocenę wyrażoną w wyroku z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Po [...], iż powyższe pisma wyjaśniały jedynie rozbieżności między informacjami przedstawionymi we wniosku inicjującym postępowanie, a przedłożonymi na etapie postępowania odwoławczego dokumentami, z których organ odwoławczy sam wyciągnął wnioski co do modyfikacji żądania.
Pisma te nie stanowiły modyfikacji pierwotnego wniosku, a organ zarówno I jak i II instancji związany był treścią podania. Organ w żadnym wypadku nie jest uprawniony do dokonywania, bez wyraźnego wniosku inwestora, modyfikacji zakresu ograniczenia.
To wnioskodawca, którym w niniejszej sprawie jest E. spółka z o.o. w P., jako profesjonalny podmiot, którego przedmiotem działalności – zgodnie z zapisami w KRS - jest m. in. naprawa i konserwacja urządzeń elektrycznych, roboty związane z budową linii elektroenergetycznych, wykonywanie instalacji elektrycznych posiada wiedzę jaka część nieruchomości, co do której składa wniosek w trybie art. 124b u.g.n., jest mu niezbędna do wykonania robót. Zatem skoro we wniosku spółka wskazała obszar "ok. 237 m˛" i tego wniosku nie zmodyfikowała na żadnym etapie postępowania – ani przed organem pierwszej instancji, ani w odwołaniu od decyzji Starosty, ani w postępowaniu odwoławczym, mimo starań Wojewody, który sugerował (choć nie wprost) taką modyfikację, to organ nie był uprawniony do zobowiązania do udostępnienia nieruchomości w większym zakresie niż wynikało to z wniosku inwestora.
Z tych też względów decyzję organu odwoławczego w tym zakresie uznać należy za wadliwą. Podkreślić należy, iż organ, któremu powierzono rozstrzyganie w sprawach ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości nie może przepisów tych stosować dowolnie. Jeżeli organ działa na wniosek, to jest związany wnioskiem inwestora. To podmiot, który ma interes prawny w wydaniu decyzji wskazuje jakie roboty budowlane planuje przeprowadzić i jaki obszar jest mu potrzebny na wykonanie robót budowlanych, rola organu sprowadza się w tym względzie do sprawdzenia, czy zakres żądania jest usprawiedliwiony. Powszechnie przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uszczuplenie władztwa właściciela na podstawie cytowanych przepisów możliwe jest tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji związanej z celem publicznym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19, publ. CBOSA).
Odnosząc się natomiast to samej kwestii ziszczenia się przesłanek umożliwiających wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości przywołać należy treść art. 124b ust. 1 u.g.n. , który to stanowił podstawę wydania zapadłych w sprawie decyzji.
Zgodnie z tym przepisem, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.
Przytoczony przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości.
Zastosowanie normy wysłowionej w przytoczonym przepisie wymaga kumulatywnego spełniania trzech przesłanek.
Po pierwsze musi zaistnieć konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń
Po drugie ww. urządzenia nie mogą stanowić części składowych nieruchomości.
Po trzecie zaś właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) musi nie wyrazić zgody na takie udostępnienie.
W ocenie składu orzekającego wszystkie przesłanki zostały spełnione.
Jak wynika z akt sprawy czynności jakie chce wykonać inwestor obejmują wymianę uszkodzonego słupa oraz naprawę zerwanego kabla. Zgodnie z oświadczeniem inwestora w wyniku prac nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych.
Z tych też względów, w ocenie Sądu, słusznie przedmiotowe prace zostały zakwalifikowane jako remont.
W tym miejscu posłużyć należy się definicjami legalnymi wynikającymi z prawa budowlanego, które wyjaśniają jak należy tłumaczyć pojęcie remontu i przebudowy. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego - art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.
Na gruncie omawianych regulacji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wymiana słupów i lin, czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż zmiana parametrów technicznych nie zależy od wymiany zużytego słupa na nowy, nowszej generacji, czy też zastąpienia linii napowietrznej lepszymi o nowszej technologii. Uważa się za racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (betonowe słupy, izolowane przewody). Zatem działania polegające na wymianie zużytych jej elementów, przewodów i słupów, mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17, oraz z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. I OSK 1006/17, LEX). W ocenie Sądu, użycie nowych słupów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów, niż wykorzystane w stanie pierwotnym.
W przedmiotowej sprawie, w świetle pism adresowanych do inwestora jak i składanych w toku postępowania, nie ulega wątpliwości, że Skarżąca nie wyraziła zgody na udostępnienie nieruchomości stanowiącej jej własność.
Odnosząc się zaś do ostatniej przesłanki, a która z punktu widzenia zarzutów skargi, stanowi istotę sporu jest kwestia czy przedmiotowe kable, które mają zostać wymienione stanowią część składową nieruchomości.
W tym zakresie skład orzekający w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że podłączenie przyłącza do urządzeń przedsiębiorstwa sieciowego nie zmienia statusu własnościowego przyłączanych urządzeń (por. uchwała Sądu Najwyższego z 8 marca 2006 r., III CZP 105/05, oraz wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 2004 r., III SK 39/04). Wywołuje natomiast ten skutek, że dochodzi do zerwania z zasadą superficies solo cedit. W orzecznictwie przyjmuje się, że do zastosowania art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej "k.c.") wystarczający jest sam fakt połączenia urządzeń z urządzeniami przedsiębiorstwa sieciowego (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 1991 r., W 4/91 OTK 1991/22, s. 236; wyrok Sądu Najwyższego z 13 stycznia 1995 r., III CZP 169/94, OSNC 1995 nr 4, poz. 64).
Tym samym w niniejszej sprawie wbrew oczekiwaniom Skarżącej nie można uznać, że przedmiotowe przyłącze stanowiło część składową jej nieruchomości.
Po pierwsze wskazać należy, iż niewątpliwie przedmiotowy kabel był podłączony do urządzeń przedsiębiorstwa energetycznego, gdyż w momencie uszkodzenia pozostawał pod napięciem. Podkreślić należy, iż sama Skarżąca w piśmie z dnia 12 kwietnia 2022 r. wskazała, iż jedna z maszyn, w trakcie wykonywania czynności rozbiórkowych na terenie działki [...] zahaczyła przewód elektryczny i który dodatkowo okazał się czynny (pod napięciem elektrycznym).
Tym samym stanowisko strony Skarżącej, iż wątpliwym jest aby taki kabel był w ziemi oraz był pod napięciem jest nieuzasadnione. Ponadto w piśmie z dnia 12 maja 2022 r. inwestor zwrócił się do Skarżącej z prośbą o wstrzymanie się od dalszych prac, które mogły by spowodować kolejne uszkodzenie istniejącego na działce nr [...] kabla.
W tym miejscu warto wskazać, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że wykazanie prawa własności remontowanych lub konserwowanych urządzeń nie jest przesłanką zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. Jeśli urządzenia te nie są bezspornie częścią składową nieruchomości to obowiązek utrzymywania ich w należytym stanie obciąża przedsiębiorstwo zawiadujące daną linią przesyłową, a okoliczności związane z prawem własności nie mają istotnego znaczenia. Konieczność wykazywania prawa własności każdego elementu linii w postępowaniu mającym na celu przywrócenie jej funkcjonalności unicestwiłoby cel regulacji art. 124b ust. 1 u.g.n., którym jest umożliwienie zapewnienia sprawnego działania infrastruktury określonej w tym przepisie i niezakłóconego korzystania z linii (por.: wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 2522/18; wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 3801/18). Dla zastosowania wskazanego przepisu konieczne jest ustalenie, że dany przewód, kabel czy urządzenie wchodzi w skład przedsiębiorstwa, a nie należy do części składowych nieruchomości udostępnianej (tak: wyrok NSA z 12 listopada 2019 r., I OSK 2865/18). Warto wskazać, iż majątek spółki prawa handlowego służy prowadzonej przez nią działalności wchodząc tym samym w skład jej przedsiębiorstwa. W przypadku jednak braku możliwości wykazania przez tego rodzaju przedsiębiorstwo prawa własności linii za wystarczające należy uznać wykazanie, że faktycznie stanowi ona część prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa.
W ocenie Sądu powyższe zostało wykazane. Niewątpliwie przeprowadzona linia energetyczna służyła wywiązaniu się z nałożonych na E. obowiązków. Warto w tym miejscu odwołać się do oświadczenia ówczesnego właściciela działki nr [...] tj. [...] Spółdzielni Produkcyjnej w L. z dnia 22 sierpnia 2000 r. w którym Prezes Zarządu wyraził zgodę na zaprojektowanie, budowę i co istotne nieodpłatne użytkowanie linii energetycznej kablowej. Jednocześnie Prezes wyraził zgodę na czasowe zajęcie grunty w pasie planowanych prac pod budowę ww. stosownie do wówczas obowiązujących zapisów u.g.n.
Ponadto wątpliwości Sądu w świetle przedłożonych przez inwestora dokumentacji nie budzi kwestia, iż przedmiotowa linia energetyczna służyła zasilaniu budynku znajdującego się na działce nr [...] oraz budynku znajdującego się na działce [...]. Sąd ma przy tym na uwadze, iż na większości map znajdujących się w aktach sprawy nie przedstawiono dokładnego przebiegu kabla, to jednakże nie ulega wątpliwości, że taki kabel musiał istnieć. Z map znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż od budynku na działce nr [...] poprowadzony jest kabel do nieruchomości [...]. Warto w tym miejscu wskazać, iż sama Skarżąca w jednym z pism adresowanych do inwestora (k. [...] akt administracyjnych) wskazała, że w trakcie prac remontowych odnaleziona została szafka, w której znajdują się urządzenia energetyczne służące zasilaniu do sąsiednich nieruchomości. Nie można pominąć, iż na mapie inwentaryzacji urządzeń podziemnych (k. [...]) pochodzącej z 2000 r. zaznaczono przebieg przedmiotowego kabla. Sąd ma przy tym na uwadze, iż w aktach (k. [...]) znajduje się ta sama mapa na której nie naniesiono przedmiotowego kabla energetycznego.
Jednakże nawet pomimo powyższego nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istniejącym złączem energetycznym służącym zasilaniu nieruchomości nr [...], a na którego realizację na działce nr [...] wyraził zgodę poprzedni właściciel.
W tym miejscu wyjaśnić należy, iż kwestia, że budynek na działce nr [...] ma zapewnione dostawy prądu nie może stanowić samo w sobie okoliczności uzasadniającej wydanie decyzji odmownej, w szczególności jeżeli uwzględni się fakt, iż inwestor od samego początku wskazywał, że rozwiązanie to jest prowizoryczne. Należy pamiętać, że inwestor jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Należy podzielić stanowisko organu, iż punktu widzenia przesłanek określonych w art. 124b u.g.n. kwestia celowości utrzymania istniejącej linii energetycznej pozostaje bez znaczenia. Warto również wskazać, iż również bez wpływu na ocenę zapadłej w niniejszej sprawie decyzji jest fakt demontażu słupa energetycznego, gdyż niewątpliwie nastąpiło to po wydaniu decyzji.
Ponadto dla oceny zaistniałego stanu faktycznego bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż przed złożeniem wniosku inwestor dokonał odcięcia kabla. Odcięcie to niewątpliwie miało na celu zapewnienie bezpieczeństwa, a fakt dokonania powyższego zaraz przy słupie, a nie w skrzynce nie może prowadzić do uznania, że kabel ten stanowił część składową nieruchomości.
Ponadto Sąd zaznacza, iż pism adresowanych do Skarżącej w 2006 r. w żadnym wypadku nie można interpretować jako zapewnienia zlikwidowania całego kabla znajdującego się na jej nieruchomości, a służącego zapewnieniu dostaw prądu do nieruchomości [...]. W tym miejscu podkreślić należy, iż w piśmie z dnia 14 grudnia 2006 r. E. poinformowała Skarżącą, że usunie złącze znajdujące się na budynku (k. [...] akt administracyjnych). Zdaniem składu orzekającego z powyższego pisma nie można wyprowadzać wniosku, iż E. zobowiązała się do usunięcia kabla energetycznego znajdującego się na nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż ziściły się wszystkie przesłanki wynikające z art. 124b u.g.n. do wydania decyzji zobowiązującą Skarżącą do udostępnienia jej nieruchomości, a wadliwość zapadłej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody wynikała wyłącznie z faktu wskazania obszaru ograniczenia w sprzeczności z pierwotnym wnioskiem inwestora, który wskazywał nie tylko mniejszy obszar ograniczenia ale również inne miejsce. Jeszcze raz należy zaznaczyć, iż pisma inwestora składane w postępowaniu odwoławczym w żadnym wypadku nie stanowiły modyfikacji wniosku. Powyższe zaś oznacza, iż organ wykroczył poza zakres wniosku.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda dokona powtórnej oceny wniosku z uwzględnieniem stanowiska zawartego w niniejszym wyroku ze szczególnym uwzględnieniem kwestii braku modyfikacji pierwotnego wniosku przez inwestora.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie należne jej zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie: 697 złotych.