II SA/Po 510/24

II SA/Po 510/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Daniel
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: sekretarz sądowy Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 24 lipca 2023 r., nr [...], znak [...], zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z drogą wewnętrzną, pylonem reklamowym oraz infrastrukturą towarzyszącą (boksem na urządzenia techniczne oraz palety, wiatą na wózki sklepowe oraz podziemnym zbiornikiem retencyjnym wody opadowej) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w S., gmina D..
W dniu 22 września 2023 r. do Starostwa Powiatowego [...] wpłynął wniosek P. K. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego przywoaną wyżej decyzją. Jako przesłankę wznowienia skarżący wskazał na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 poz. 572, dalej k.p.a.). Zdaniem skarżącego stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 poz. 682, dalej Pr. bud.) jako właściciel działki nr [...] przy ulicy [...] w S., sąsiadującej z inwestycją, powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.
Na wezwanie organu P. K. w piśmie z dnia 12 października 2023 r. wyjaśnił, iż wpływ i ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu jego nieruchomości wynikają z § 11, § 323 - 327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 poz. 1225, dalej r.w.t.) oraz § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007r. Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007 poz. 86 ze zm., dalej r.p.h.). Lokalizacja projektowanego budynku oraz rampy wyładowczej od strony działki nr [...] wprowadzi ograniczenie możliwości korzystania i zabudowy tej działki z uwagi na przekroczenia norm hałasu i konieczności zastosowania dodatkowych zabezpieczeń w budynku mieszkalnym przed podwyższonym poziomem hałasu.
Postanowieniem z dnia 20 października 2023 r. Starosta [...] wznowił postępowanie.
Na wezwanie organu do uzupełnienia informacji o obszarze oddziaływania obiektu, inwestor przedłożył analizę prognostycznego oddziaływania akustycznego generowanego przez inwestycję polegającą na funkcjonowaniu budynku usługowego (marketu spożywczego) oraz drogi wewnętrznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.
W dniu 15 stycznia 2024 r. P. K. przedłożył sprawozdanie z pomiarów hałasu w środowisku nr [...] z dnia 12 stycznia 2024 r., sporządzone przez Pracownię Akustyki Środowiska i Pomiarów Kwalifikacyjnych Pomieszczeń Czystych i Wentylacji E. Sp. z o.o. Laboratorium w K., wskazujące, że lokalizacja doku przeładunkowego od strony jego działki doprowadzi do przekroczenia norm hałasu i konieczności zastosowania dodatkowych zabezpieczeń w budynku przed ponadnormatywnym hałasem.
Starosta [...] decyzją z dnia 7 lutego 2024 r. nr [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia 24.07.2023 r., znak [...], przeniesionej decyzją nr [...] z dnia 25.09.2023r., znak [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego z drogą wewnętrzną, pylonem reklamowym oraz infrastrukturą towarzyszącą (boksem na urządzenia techniczne oraz palety, wiatą na wózki sklepowe oraz podziemnym zbiornikiem retencyjnym wody opadowej) na dziakach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], przy ul. [...] w S., gmina D., i stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego, które dla planowanej inwestycji określone są w Prawie budowlanym, warunkach technicznych oraz przepisach z zakresu ochrony środowiska i Prawa wodnego. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ doszedł do konstatacji, że inwestycja nie będzie powodować ograniczeń w zabudowie nieruchomości skarżącego, w tym nie będzie powodować przekroczeń wartości dopuszczalnych hałasu (50 dB w porze dnia i 40 dB w porze nocy). Starosta stwierdził, że projektowany budynek nie wpływa na ograniczenie możliwości zabudowy na działkach sąsiednich graniczących bezpośrednio z inwestycją, a tym bardziej na zabudowę działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego, która od terenu inwestycji oddzielona jest niezabudowaną działką nr [...]. Starosta podkreślił, że okoliczność występowania tzw. immisji pośrednich może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o wznowienie postępowania oraz dowodu załączonego w trakcie prowadzonego postępowania, tj., sprawozdania z pomiaru hałasu w środowisku nr [...] z 12 stycznia 2024 r., Starosta [...] wyjaśnił, że przekroczenia granic immisji (hałas, zapachy, pyły) podczas użytkowania budynku, może stanowić ewentualną podstawę do wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, organy właściwe w sprawie ochrony środowiska, czy też do prowadzenia postępowania przed sądem powszechnym. Ponadto organ zwrócił uwagę, że pomiarów hałasu dokonano już po oddaniu budynku marketu do użytkowania, wskazując jako źródła hałasu m.in. samochód dostawczy i prace rozładunkowo-załadunkowe w doku załadunkowym.
Od powyższej decyzji P. K. odwołał się do Wojewody, wnosząc o jej uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o uchyleniu w wyniku wznowienia postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Pełnomocnik skarżącego w piśmie z 25 kwietnia 2024 r. uzupełnił odwołanie złożone przez skarżącego. Zdaniem pełnomocnika zrealizowana inwestycja powoduje przekroczenie norm hałasu na terenie nieruchomości skarżącego, w szczególności uciążliwe jest sąsiedztwo doku rozładunkowego zlokalizowanego od strony jego nieruchomości. Inwestor nie zaprojektował jakichkolwiek realnych rozwiązań technicznych, które zmniejszyłyby poziom hałasu do dopuszczalnych progów, w szczególności nie zaprojektowano ekranów akustycznych.
Inwestor J. Sp. z o.o. z/s w K. w piśmie z 23 maja 2024 r. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem spółki przedłożone przez skarżącego wyniki analizy akustycznej są niemiarodajne, ponieważ sprawozdanie sporządzono w okresie użytkowania obiektu i nie uwzględnia ono okoliczności, że we wskazanym przedziale godzinowym prowadzonych badań źródłem hałasu mogą być także pojazdy poruszające się po drodze powiatowej znajdującej się obok nieruchomości inwestycyjnych (w tym inne pojazdy ciężarowe typu TIR) oraz osoby przewożące dzieci do placówek edukacyjnych, które znajdują się na działkach sąsiadujących ze skarżącym.
Wojewoda decyzją z dnia nr 29 maja 2024 r., [...], działając na podstawie art. 138 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Starosty [...].
Wojewoda wskazał, że istota problemu sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy P. K., posiada interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji, czy jego pominięcie przy wydawaniu przez Starostę [...] decyzji nr [...] z 24 lipca 2023 r., znak [...], przeniesionej decyzją Starosty [...] nr [...] z 25 września 2023 r., znak: [...], na rzecz aktualnego inwestora oznacza, że w sprawie spełniona została przesłanka wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wojewoda wskazał, że w celu uznania właściciela nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Skarżący upatruje swój interes prawny we własności działki nr [...], obr. [...] S., jedn. ewid. [...] D. - gmina wiejska, dla którego księgę wieczystą nr [...], prowadzi Sąd Rejonowy [...] w P., V Wydział Ksiąg Wieczystych. Zgodnie z jej treścią sposób korzystania z nieruchomości określono jako B, tj. tereny mieszkaniowe. Działka stanowi własność P. K.. W treści księgi w dziale III (prawa, roszczenia i ograniczenia) nie wskazano żadnych wpisów obciążających nieruchomości inwestycyjne. Ponadto w ewidencji gruntów i budynków powyższa nieruchomość oznaczona jest symbolem B - tereny mieszkaniowe. Na powyższej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, który usytuowany jest 28,67 m od wschodniej ściany projektowanego budynku usługowego. Wojewoda podkreślił, że nieruchomość skarżącego nie graniczy bezpośrednio z teren inwestycyjnym. Nieruchomości te są rozdzielone od siebie działką nr [...].
Przechodząc do analizy projektu budowlanego Wojewoda zwrócił uwagę że projektowana inwestycja nie spowoduje zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia jego użytkowników (k. [...] projektu zagospodarowania terenu). Nie przewiduje się emisji hałasu, wibracji i promieniowania ponad dopuszczalne normy (opis k. [...] projektu architektoniczno-budowlanego). Zastosowane rozwiązania projektowe nie będą powodować przekroczeń dopuszczalnych wartości emisji zanieczyszczeń (np. z projektowanej centrali grzewczo-wentylacyjnej), czy też hałasu (projektowane urządzenia - klimatyzatory, wentylatory o wymaganych prawem parametrach). Z kolei w informacji o obszarze oddziaływania projektant mgr inż. arch. J. P. stwierdziła, że obszar oddziaływania obejmuje działki, na których realizowana będzie inwestycja (k. [...] projektu zagospodarowania terenu).
W toku postępowania wznowieniowego inwestor przedłożył analizę akustyczną, która sporządzona została z uwzględnieniem rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007r. Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Projektowany obiekt jest budynkiem usługowym o funkcji handlowej, spożywczo-przemysłowej z samoobsługową salą sprzedaży. W sklepie prowadzona będzie detaliczna sprzedaż artykułów spożywczych w tym alkoholowych i przemysłowych takich jak środki kosmetyczne i higieniczne oraz artykuły gospodarstwa domowego (k. [...] projektu architektoniczno-budowlanego). W symulacji akustycznej przyjęto, że źródłem emisji hałasu będą urządzenia takie jak urządzenia wentylacyjne i jednostki zewnętrzne klimatyzacji zamodelowane jako wszechkierunkowe źródła punktowe. Oprócz nich źródłem emisji liniowych są trasy, po których poruszają się samochody osobowe, dostawcze i ciężarowe oraz parkingi i dok załadunkowy. Przedłożona przez inwestora analiza wykazała, że normy hałasu dla zabudowy mieszkaniowej określone w rozporządzeniu dotyczącym dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, na nieruchomości skarżącego zarówno w porze dziennej, jak i nocnej, są spełnione (izofona 50 dB w porze dziennej oraz izofona 40 dB od strony doku załadunkowego i wyjścia ewakuacyjnego znajdującego się w elewacji wschodniej budynku nie wykraczają poza działkę inwestycyjną - załącznik nr [...] i [...] do analizy akustycznej). Po uwzględnieniu źródeł emisji, w tym z doku załadunkowego (3 operacje w ciągu referencyjnego czasu oceny w porze dziennej, 0 operacji w ciągu referencyjnego czasu oceny w porze nocnej, jezdnia betonowa, przy poziomie mocy odniesienia parkingu 80,5 dB) w miejscu usytuowania receptora pomiarowego P5 zlokalizowanego na granicy działki skarżącego z działką nr [...], szacowany poziom hałasu w porze dziennej wynosić będzie 45,6 dB w porze dnia i 33,7 dB w porze nocnej, zaś uwzględniając lokalizację receptorów P5 na parterze i piętrze budynku mieszkalnego, szacowany poziom hałasu w porze dziennej wynosić będzie odpowiednio 42,5 dB i 43,9 dB, a w porze nocnej odpowiednio 30,5 dB i 31,7 dB. Widma oktawowe źródeł dla budynku usługowego, stanowiące dane wejściowe, umieszczone zostały w załączniku nr [...] do analizy akustycznej.
Odnosząc się do kwestii przedłożonego przez wnioskodawcę sprawozdania z pomiarów hałasu w środowisku nr [...], z 12 stycznia 2024 r., Wojewoda zwrócił uwagę, że raport ten wykonano podczas użytkowania budynku zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z treści powyższego opracowania punkty pomiarowe P1 i P2 wyznaczono na wysokości 4,0 m n.p.t. w granicy działki skarżącego z działką nr [...], a pomiar dokonywano metodą próbkowania w dniu 11 stycznia 2024 r. Z uzyskanych w wyniku pomiarów danych (tabele nr [...] i [...]) wynika, że w porze dziennej w godz. 6:00-16:00 źródłem emisji był dok załadunkowy - dwa pojazdy TIR, w wyniku prac rozładunkowo- załadunkowych zmierzony poziom hałasu odpowiednio w punktach pomiarowych P1 i P2, wynosił od 54,5 dB do 57,7 dB (poziom emisji LAeq = 55,6 dB) oraz od 52,3 dB do 55,5 dB (poziom emisji LAeq= 52,8 dB). Z kolei w porze nocnej, pomiary dokonano w godzinach 5:00- 6:00. Źródłem emisji hałasu był samochód dostawczy i prace rozładunkowo-załadunkowe w doku załadunkowym. Zmierzony poziom dźwięku w punktach pomiarowych P1 i P2 wyniósł odpowiednio 52,4 dB i 50,1 dB (brak określenia poziomu emisji LAeq).
Wojewoda odnosząc się do powyższych wyników badań zauważył, że pomiar hałasu został wykonany podczas użytkowania budynku i obejmował jedynie ruch pojazdów dostarczających towar do budynku. Jak słusznie wskazuje spółka będąca obecnie właścicielem nieruchomości inwestycyjnych, z analizy akustycznej nie wynika, czy w godzinach pomiaru uwzględniono ruch pojazdów po drodze publicznej znajdującej się w bliskiej odległości od nieruchomości skarżącego. Z tego powodu zebrane dane nie potwierdzają tezy skarżącego, że sam projektowany budynek wraz z jego elementami jest emitorem, który powoduje przekroczenie standardów środowiskowych, ograniczając możliwości zabudowy działki. W tym też kontekście kwestia stanu technicznego pojazdów przywożących towar, w tym sposób prowadzenia operacji załadunkowo-rozładunkowych nie może świadczyć o tym, że przedłożony przez inwestora model propagacji hałasu jest błędny. Skoro skarżący, dysponując wynikami badań, ma wątpliwości, czy inwestor w sposób prawidłowy korzysta ze środowiska i dochowuje norm środowiskowych, to fakt ten powinien zgłosić odpowiednim organom środowiskowym. Z tego tytułu nie może jednak upatrywać swojej legitymacji procesowej w postępowaniu o pozwolenie na budowę, które w art. 28 ust. 2 Pr. bud. zawęża krąg stron postępowania do właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania o jakim mowa w art. 3 pkt 20 Pr. bud.
Oceniając przymiot strony skarżącego Wojewoda zaakcentował, że działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Nieruchomości inwestycyjne i działka wnioskodawcy nie graniczą bezpośrednio ze sobą. Teren działki skarżącego objęty jest zapisami uchwały nr [...] Rady Gminy D. z 23 lipca 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w miejscowości S. pomiędzy drogą gminną D. -S. i drogą powiatową D.-S., część działki nr ewid. [...] (publ.: Dz. Urz. Woj. W. nr [...] z 30 września 2008 r., poz. 2795 dalej m.p.z.p.). Zgodnie z załącznikiem graficznym do m.p.z.p. analizowana działka oznaczona jest symbolem MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), dla którego przepisy regulujące zasady kształtowania zabudowy określone zostały w § 10 m.p.z.p. Zgodnie z przywołanym zapisem Planu miejscowego na nieruchomości skarżącego możliwe jest sytuowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, zgodnie z wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, z możliwością lokowania budynków w granicy działki. Z uwagi na narożnikowe położenie działki nr [...] przy skrzyżowaniu ul. [...] i [...] wyznaczono od tych ulic nieprzekraczalne linie zabudowy. Stąd skarżący ma możliwość ewentualnej dalszej rozbudowy swojego budynku przy uwzględnieniu linii zabudowy i po spełnieniu warunków określonych w m.p.z.p., niezależnie od projektowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] budynku usługowego, tym bardziej, że działki nie graniczą bezpośrednio ze sobą, a projektowany budynek oddalony jest od istniejącego budynku mieszkalnego skarżącego o 28,67 m. Budynek usługowy o wysokości do 7,02 m nie będzie wpływać na ograniczenie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym skarżącego (§ 13, § 57 i § 60 warunków technicznych - wysokość przesłaniania jest większa od odległości pomiędzy budynkami). Z uwagi na brak bezpośredniego sąsiedztwa działek inwestycyjnych z działką skarżącego nie dojdzie również do ograniczeń możliwości zabudowy wskazanych w § 12 warunków technicznych, regulujących kwestie wznoszenia budynków w wyznaczonych tym przepisem odległościach od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wody opadowe i roztopowe z nieruchomości inwestycyjnej zostaną odprowadzane poprzez wewnętrzną kanalizację deszczową do żelbetowego zbiornika retencyjnego zlokalizowanego od strony zjazdu z działki drogowej na działki inwestora. Z tego względu w sprawie nie wystąpi zmiana naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren skarżącego, co wypełnia dyspozycję § 29 r.w.t. Obsługa komunikacyjna inwestycji, w tym dojazd do miejsc postojowych nie został zaprojektowany od strony działki skarżącego. Oznacza to, że wyznaczone stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, jak również dla samochodów osobowych, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne, pozostają poza wpływem na ewentualne możliwości inwestycyjne działki skarżącego (§ 19 r.w.t.- odległości miejsc postojowych od okien budynków oraz od granicy działki budowlanej). Inwestycja nie ograniczy nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej, jak również szeroko pojętych mediów. Miejsce do gromadzenia odpadów stałych zlokalizowano ok. 30,5 m od zachodniego narożnika budynku skarżącego, a boksy na urządzenia techniczne oraz palety w odległości ok. 27 m, tj. z poszanowaniem § 23 r.w.t. Ścieki odprowadzane będą do kanalizacji sanitarnej, w związku z czym bez znaczenia dla analizy oddziaływania będą miały parametry odległościowe urządzeń sanitarno-gospodarczych wskazanych w § 36 r.w.t. Z uwagi na dużą odległość budynków skarżącego i inwestora w sprawie nie dojdzie do ograniczeń w możliwości zabudowy wynikających z przepisów przeciwpożarowych określonych w rozdziale 7 r.w.t, w tym zwłaszcza § 271-273 r.w.t.
Mając powyższe na względzie Wojewoda stwierdził, że dokonana ocena kręgu stron postępowania wykazała brak materialnoprawnej podstawy do uznania P. K. za stronę postępowania. Sam tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w bliskim sąsiedztwie inwestycji nie czyni jeszcze taki podmiot stroną postępowania. W sprawie wykazano, że inwestycja nie będzie powodować ograniczeń w ewentualnej zabudowie nieruchomości skarżącego. Subiektywne odczucie skarżącego, że powinien być stroną postępowania o pozwolenie na budowę jest niewystarczające. Bez znaczenia dla sprawy ma okoliczność chwilowej emisji hałasu związanego z załadunkiem i rozładunkiem towaru z pojazdów zapewniających funkcjonowanie prowadzonej w budynku działalności gospodarczej, bowiem kwestia ta jest wynikiem eksploatacji budynku, której nie rozstrzyga organ administracji architektoniczno-budowlanej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. K., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości decyzję Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr. bud. poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia 24 lipca 2023 r. nr [...].
W skardze podkreślono, że inwestycja - market X. wywiera wpływ i ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, naruszając normy § 11, 323, 324, 325, 326, 327 r.w.t. oraz § 1 ust. 1 pkt 1 r.p.h. W związku z przekroczeniem konkretnych przepisów prawa materialnego, nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud., w konsekwencji skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę tego obiektu.
Skarżący zarzucił, że organy architektoniczno-budowlane nie ustaliły czy funkcjonowanie zaprojektowanego obiektu budowlanego ma wpływ na sąsiednie działki, w tym działkę skarżącego. Organy błędnie oceniły dowód w postaci sprawozdania skarżącego o przekroczeniu norm hałasu i w sposób nieuprawniony przyznały prymat dowodom złożonym przez inwestora: oświadczeniu projektanta oraz prognozie oddziaływania obiektu na pozostałe działki.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Uczestniczka postępowania J. 1 S.A. w K. wniosła o oddalenie skargi i zakwestionowała przydatność sprawozdania akustycznego przedłożonego przez skarżącego w toku postępowania.
W piśmie procesowym z 7 listopada 2024 r. uczestniczka J. sp. z o.o. w K. wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze tak zakreślone granice kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Z uwagi na tryb, w jakim została wydana zaskarżona decyzja należy na wstępie podkreślić, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia"). Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia. W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości. W sytuacji, gdy kwestia ustalenia statusu podmiotu ubiegającego się o wznowienie jako strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jej zbadanie jest możliwe po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Jeżeli po wznowieniu postępowania w oparciu o omawianą podstawę organ stwierdzi, że wnioskodawcy jednak nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to powinien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. (wyrok WSA w Gdańsku z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 126/21, CBOSA)
Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2176/21 (CBOSA) należy wskazać, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania.
Kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zakończone zaskarżoną decyzją Wojewody, miało na celu zweryfikowanie interesu prawnego skarżącego, który zależał od ustalenia, czy działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją strony wynikającą z art. 28 ust. 2 Pr. bud. W myśl tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym miejscu wypada zaznaczyć, że z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. wynika, iż poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. "Uzasadnione interesy osób trzecich", o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2184/15, CBOSA). Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości (ogranicza światło, widok, emituje hałas, powoduje zwiększony ruch pieszy lub drogowy). W sytuacji gdy nie można mówić o naruszeniu konkretnych przepisów prawa (w tym norm warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i prawa o ochronie środowiska), to organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1626/18). Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być zatem rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Dodać też należy, że interes osób trzecich chroniony przez art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 tej ustawy (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1010/18 i z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 623/19, CBOSA).
Zdaniem Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony P. K. wnioskującego o uchylenie we wznowionym postępowaniu decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 24.07.2023 r., znak [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego z drogą wewnętrzną, pylonem reklamowym oraz infrastrukturą towarzyszącą (boksem na urządzenia techniczne oraz palety, wiatą na wózki sklepowe oraz podziemnym zbiornikiem retencyjnym wody opadowej) w S., przy ul. [...], na działkach nr [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], była prawidłowa.
Jak słusznie wskazały organy architektoniczno-budowlane ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dokonuje się na mocy przepisu specjalnego, tj. art. 28 ust. 2 Pr. bud. Z przepisu tego wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten wymienia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę: (1) legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości; (2) położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu.
Obszar oddziaływania obiektu został natomiast zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Pr. bud. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud. stanowi zatem punkt wyjścia do poszukiwania przepisów odrębnych, na podstawie których można określić ewentualne ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki, co z kolei determinuje istnienie legitymacji procesowej w konkretnej sprawie. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2535/21 (CBOSA) zauważył, że przepisy ustawy Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości.
Uwzględniając zatem treść art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Pr. bud. należy przyjąć, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę są, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy takich nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości. Wśród przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. będą więc nie tylko przepisy regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami mogą być przepisy ustawy o ochronie przyrody, ustawy o drogach publicznych, czy też z zakresu ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W konsekwencji zatem, jeżeli obowiązują przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości, to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiadujących, których interes prawny jest właśnie chroniony tymi przepisami.
Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę będą więc nie tylko podmioty, których prawa mogą zostać jednoznacznie (bezpośrednio) naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, których możliwość zagospodarowania zostanie ograniczona przez projektowaną inwestycję. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Niezbędne jest zatem wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (zob. wyroki NSA z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 403/21; z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1655/17; z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2352/16; z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 1193/22, CBOSA). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2043/19, CBOSA).
Zdaniem skarżącego za uznaniem go za stronę postępowania przemawia fakt aktualnie występującego przekroczenia dopuszczalnych na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poziomów hałasu, jakie są emitowane do środowiska wskutek użytkowania zatwierdzonego pozwoleniem na budowę budynku marketu X., w tym zwłaszcza doku rozładunkowego znajdującego się od strony nieruchomości skarżącego. Skarżący domaga się od inwestora zastosowania rozwiązań technicznych tłumiących hałas, jaki oddziałuje na jego nieruchomość.
Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał jednak, by na skutek realizacji spornej inwestycji istniały jakiekolwiek bezpośrednie ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jego własność.
Nie jest możliwe uznanie skarżącego za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w oparciu o wykazywaną ponadnormatywną i uciążliwą emisję hałasu, jaką generuje już zrealizowana inwestycja w postaci marketu X., zwłaszcza w czasie dostaw samochodami ciężarowymi, załadunku i rozładunku towaru na rampie załadunkowej, która posadowiona jest od strony nieruchomości skarżącego, powodując dodatkowy dyskomfort w użytkowaniu nieruchomości. Faktyczna uciążliwość w korzystaniu z prawa własności sąsiedniej nieruchomości, będąca wpływem nadmiernych immisji sąsiedzkich nie stanowi prawnego ograniczenia w sposobie zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji – w fazie eksploatacji już zrealizowanego obiektu – rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z 3 pkt 20 Pr. bud. Na etapie projektowania inwestycji dla ustalenia prawnych ograniczeń wynikających z Prawa budowlanego dla działki skarżącego, wynikających z uciążliwości związanych z hałasem, wystarczająca była informacja zawarta w dokumentacji budowlanej, w której wskazując na nieuciążliwość projektowanego budynku usługowo-handlowego projektant przyjął, że obszar oddziaływania inwestycji pod względem hałasu zamyka się w granicy działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Z dokumentacji tej wynika, że nie przewiduje się emisji hałasu, wibracji i promieniowania ponad dopuszczalne normowo poziomy (pkt 7.4 projektu architektoniczno-budowlanego). Wartości hałasu nie zostaną przekroczone dzięki zastosowaniu projektowanych urządzeń o wymaganych parametrach (klimatyzatorów, wentylatorów) - pkt 8.4 projektu zagospodarowania terenu.
Podkreślenia wymaga, że skarżący kwestię oddziaływania spornej inwestycji w postaci generowania immisji dźwiękowych wywodzi po jej realizacji. Przedkłada nawet sprawozdanie z pomiarów hałasu w środowisku nr [...] z dnia 12 stycznia 2024 r. sporządzone przez Pracownię Akustyki Środowiska i Pomiarów Kwalifikacyjnych Pomieszczeń Czystych i Wentylacji E. Sp. z o.o. Laboratorium w K.. W sprawozdaniu wskazano, że badaniu podlegały "Operacje wykonywane w obszarze doku rozładunkowego na terenie obiektu handlowego zlokalizowanego na działce nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb S., gmina D.". Wobec tego hałas, który podlegał badaniu pochodzi z rozładunku towaru, a więc działań które miały miejsce niewątpliwie po zrealizowaniu i oddaniu do użytkowania obiektu handlowego. Podkreślenia wymaga, że tego rodzaju hałas — pochodzący działań przy rozładunku towarów sklepu czy z klimatyzatorów w okresie letnim — nie kreuje przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem nie ogranicza możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego. Przekroczenie natomiast dopuszczalnych norm hałasu, jeśli ma miejsce, podlega kompetencjom organów ochrony środowiska i inspekcji sanitarnej. To przed tymi organami, lub przed sądem powszechnym w postępowaniu związanym z immisjami, skarżący może domagać się przeprowadzenia badań akustycznych lub badań wibracji. Sąd nie kwestionuje, że sąsiedztwo z taką inwestycją jak będąca przedmiotem analizy w niniejszej sprawie, może generować zauważalny dyskomfort lub nawet prowadzić do problemów zdrowotnych. Jednak ustawodawca nie przewidział, aby takie okoliczności uzasadniały przyznanie przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. To z woli ustawodawcy, stroną postępowania tego rodzaju są tylko podmioty związane z nieruchomościami, dla których budowana inwestycja wprowadza ograniczenia w ich zabudowie wynikające z przepisów prawa (np. uniemożliwiające zabudowę działki na takim obszarze, na jakim byłoby to dopuszczalne gdyby sporna inwestycja nie istniała). Ponadnormatywny hałas emitowany przez przedmiotową inwestycję nie prowadzi do prawnych ograniczeń w korzystaniu z działki skarżącego, rodzi natomiast obowiązki po stronie inwestora/właściciela obiektu do podjęcia działań gwarantujących przestrzeganie dopuszczalnych progów hałasu.
Skarżący zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak też w dalszych pismach procesowych i skardze wywodził swój interes prawny jedynie z ponadnormatywnego poziomu hałasu emitowanego przez zrealizowaną inwestycję na należącą do niego nieruchomość. To ta kwestia podlegała badaniu przez organy prowadzące postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania. To na podmiocie wnioskującym o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. spoczywa ciężar dowodu, że przysługuje mu status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. (tak: wyrok WSA w Kielcach z 1 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 644/22, CBOSA).
Reasumując zdaniem Sądu niezasadne okazały się stawiane w skardze zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 24 lipca 2023 r.
Odmawiając natomiast słuszności procesowym zarzutom skargi Sąd zauważa, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję w sposób dostatecznie wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy w kontekście twierdzeń strony, czemu dał wyraz w swej decyzji. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy art. 7,11,77 § 1 i 80 k.p.a. Węcz przeciwnie w zaskarżonych decyzjach zarówno Wojewoda, jak i Starosta szczegółowo omówili przesłanki, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, w tym w szczególności w zakresie oceny interesu prawnego skarżącego.
Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.