II SA/Po 51/07

II SA/Po 51/07 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Drzazga
Jolanta Szaniecka
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Mosinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 08 grudnia 2006r. Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu oddala skargę. /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska /-/ J. Szaniecka
Uzasadnienie
W dniu 28 września 2006r. Rada Miejska w Mosinie na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej u.s.g.) oraz art. 9 ust. 1, art. 10 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz na podstawie uchwały nr XXXV/308/04 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 29 grudnia 2004r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Mosina" podjęła uchwałę o zmianie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Mosina" obejmującą część wsi K. – działki o numerze ewidencyjnym [...], [...], [...], [...].
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 grudnia 2006r. Wojewoda Wielkopolski, w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. orzekł nieważność opisanej powyżej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa.
W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, iż projekt przedmiotowej zmiany studium został wyłożony do publicznego wglądu w pierwotnej formie studium bez naniesionych zmian, ale z wszystkimi późniejszymi uchwałami wprowadzającymi zmiany do studium jako załącznikami. Taka forma wyłożenia projektu zmian studium była sprzeczna z § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), zgodnie z którym projekt zmian studium wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconej, z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Wskazane naruszenie było o tyle istotne, że przyjęta przez Radę Miejską w Mosinie uchwała nie zawierała załącznika, którym winien być ujednolicony projekt studium.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miejska w Mosinie domagając się jego uchylenia.
Skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: u.s.g.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z uchybieniem terminu, naruszenie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: u.p.z.p.), błędną interpretację § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), a także oświadczenie nieprawdy w zakresie podania daty przekazania przedmiotowej uchwały oraz dokumentacji prac planistycznych.
Odnosząc się do zarzutu niezachowania 30-dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego Rada Miejska wskazała, że przedmiotowa uchwała wraz z dokumentacją planistyczną została doręczona Wojewodzie w dniu 5 października 2006r. Dlatego akt nadzoru winien zapaść w terminie do dnia 6 listopada 2006r. Wojewoda pismem z dnia 27 października 2006r. wniósł o uzupełnienie dokumentacji o potwierdzenie okresu wywieszenia obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium na okres 21 dni oraz o ujednolicony tekst studium z wprowadzonymi zmianami, stwierdzając, że termin załatwienia sprawy nastąpi w trybie art. 36 § 2 kpa po przedłożeniu powyższej dokumentacji. W ocenie skarżącej Wojewoda nie mógł powołać się na art. 36 § 2 kpa i wyznaczyć nowego terminu załatwienia sprawy zależnego od dostarczenia dokumentów albowiem określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. termin jest terminem materialnoprawnym, z którego upływem wygasa kompetencja organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ustawie o samorządzie gminnym brak jest przepisów, które umożliwiałyby jakiekolwiek wydłużenie 30-dniowego terminu i które rozróżniałyby uchwały kompletne od uchwał niekompletnych. Właśnie rozstrzyganie w określonym 30-dniowym terminie, czy uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych jest kompletna i tym samym zgodna z przepisami prawnymi jest zadaniem organu nadzoru.
Zdaniem skarżącej pisma Wojewody Wielkopolskiego z 27 października 2006r. nie można traktować jako zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. Dlatego stwierdzić należy, że organ nadzoru nie zawiadamiając gminy o wszczęciu postępowania naruszył art. art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 kpa.
Odpowiadając na zawarty w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut niesporządzenia tekstu jednolitego zmiany studium skarżąca podniosła, iż uchwała w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Dlatego przy sporządzaniu projektu takiej uchwały obowiązują przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Zarówno w ustaleniach dotyczących projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym - uchwał i zarządzeń (dział VI rozporządzenia) brak jest odesłania do działu III regulującego kwestię tekstu jednolitego. Z powyższego wynika, że w przypadku projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym brak jest normy prawnej umożliwiającej sporządzenie ich tekstów jednolitych. W § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium /.../ mowa jest o konieczności sporządzenia ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ani w rozporządzeniu, ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostało jednak zdefiniowane czym jest ujednolicona forma. Studium Gminy Mosina składa się z kilku uchwał. Gmina nie posiada ani jednolitego tekstu uchwały w sprawie Studium, ani jednolitych załączników do tejże uchwały, ponieważ brak jest podstawy prawnej sporządzenia takiego tekstu jednolitego. Podkreślić trzeba, że wprowadzona zmiana została wyróżniona w tekście uchwały, jak i w załączniku graficznym. Dlatego uznać należy, że przedmiotowa uchwała tworzy jednolitą całość. Jej interpretacja nie jest możliwa bez wszystkich pozostałych uchwał tworzących Studium Mosiny. Wskazać jednak należy, iż zarówno organy uzgadniające jak i opiniujące otrzymały istniejący tekst Studium. Podobnie postąpiono przy wyłożeniu zmiany Studium.
Nadto w ocenie Rady Miejskiej Mosiny Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia w części dotyczącej wyjaśnienia, na czym polegało naruszenie § 8 rozporządzenia i analizy, czym jest ujednolicona forma studium.
Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że postępowanie nadzorcze prowadzone jest z urzędu i nie ma w nim miejsca na negocjacje, czy wyjaśnienia. Skoro art. 91 ust. 5 u.s.g. mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to nie można zgodzić się z poglądem, jakoby niezawiadomienie organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego ma lub może mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto z treści art. 145 § 1 ust. 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że przy formułowaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, ze naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrażone zaś w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowisko nie może być przedmiotem negocjacji, bowiem stanowi efekt oceny zgodności przedłożonej uchwały z obowiązującym prawem.
Ustosunkowując się do kwestii podjęcia rozstrzygnięcia z uchybieniem terminu Wojewoda wskazał, że nie naruszył 30-dniowego terminu, gdyż termin ten zaczyna bieg dopiero od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały wraz z kompletną dokumentacją planistyczną. Skoro zatem Rada Miejska Mosiny nie przedłożyła w terminie 30 dni całości wymaganej dokumentacji nie można uznać, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego rozpoczął bieg od dnia doręczenia uchwały wraz z częścią dokumentacji tj. od dnia 5 października 2006r.
Ponadto Wojewoda stwierdził, że skarżący miał obowiązek zrealizować dyspozycję § 8 rozporządzenia a pojęcie "ujednolicenia" jest powszechnie zrozumiałe i precyzyjnie uregulowane w dziale III rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej odnośnie istotnego naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego przepisów prawa procesowego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). W myśl tego przepisu naruszenie przepisów postępowania stanowi tylko wówczas podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowym postępowaniu bezspornym było, że Wojewoda Wielkopolski wbrew swemu obowiązkowi nie zawiadomił Rady Miejskiej o wszczęciu postępowania nadzorczego. Rozważenia wymagało, czy powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca stawiając zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c nie wykazała dlaczego naruszenie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z przepisem art. 91 ust.1 u.s.g organ nadzoru ma za zadanie dokonać oceny zgodności uchwały z prawem. W postępowaniu nadzorczym dotyczącym uchwalenia zmiany studium bada, czy w trakcie sporządzania zmiany studium nie naruszono zasad ich sporządzania, właściwości organów, lub czy w sposób istotny nie naruszono trybu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Dokonanie oceny przez organ nadzoru nie może być zatem wynikiem negocjacji lub uzgodnienia stanowisk z organem gminy, gdyż ma wyrażać na ile istotnie naruszono obowiązujące przepisy prawa.
Kluczowe w niniejszym postępowaniu nadzorczym okazało się rozstrzygnięcie kwestii, czy przedmiotowa uchwała narusza § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. u. Nr 118, poz. 1233 – dalej: rozporządzenie) poprzez nieprzedłożenie do publicznego wglądu projektu zmiany Studium w ujednoliconej formie, a następnie podjęcie uchwały w sprawie zmiany Studium, którego załącznik nie stanowił ujednoliconej formy projektu Studium.
Zdaniem Sądu rozbieżność pomiędzy stanowiskami Wojewody a Rady Miejskiej w Mosinie dotyczy odmiennej interpretacji przepisu § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), zgodnie z którymi "Projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy." Interpretacja przepisów powszechnie obowiązujących nie może być przedmiotem postępowania wyjaśniającego ani przedmiotem negocjacji w postępowaniu nadzorczym. Nie ma na nią wpływu udział którejkolwiek ze stron w postępowaniu poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając powyższe na względzie należy uznać, iż nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tj. nie ustalono, aby opisane naruszenie przepisów postępowania (zaniechanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, miało istotny wpływ na wynik sprawy).
W ocenie Sądu nietrafny jest również zarzut skarżącej jakoby Wojewoda uchybił określonemu w art. 91 ust. 1 u.s.g. trzydziestodniowemu terminowi do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.
Stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) burmistrz miasta przedstawia wojewodzie uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami, o których mowa w ust. 1, oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa. Obowiązek ten dotyczy również sytuacji podjęcia uchwały o zmianie studium (art. 27 u.p.z.p.). Z powyższego wynika, że termin do wydania przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego zaczyna biec od dnia doręczenia uchwały oraz zbioru dokumentów stanowiących dokumentację prac planistycznych, określoną w rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Wskazać należy, iż pismem z dnia 3 października 2006r. Burmistrz Mosiny przesłał Wojewodzie uchwałę o zmianie studium wraz z niepełną dokumentacją planistyczną. Dlatego organ nadzoru w dniu 27 października 2006r. zwrócił się do Burmistrza o uzupełnienie dokumentacji planistycznej o potwierdzenie okresu wywieszenia obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium na okres 21 dni oraz o ujednolicony tekst studium z wprowadzonymi zmianami. Jednocześnie wskazał, że ocena zgodności z prawem przedmiotowej uchwały nastąpi po dostarczeniu wymienionych dokumentów. W odpowiedzi Burmistrz pismem z dnia 13 listopada 2006r. przesłał organowi nadzoru kopię obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium z datą wywieszenia na tablicy ogłoszeń oraz tekst Studium z 1998r. oraz jego zmian z 2000 i 2001 roku.
Zważywszy na przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia stwierdzić należy, że organ gminy przesyłając Wojewodzie w dniu 5 października 2006r. uchwałę z dokumentacją planistyczną, która nie zawierała potwierdzenia okresu wywieszenia obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia zmiany, nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 2 u.p.z.p. Tym samym Wojewoda słusznie uznał, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego rozpoczął bieg od dnia, w którym uzupełniono dokumentację planistyczną tj. od 17 listopada 2006r. (k. 11 akt sądowych). Skoro zatem rozstrzygnięcie nadzorcze podjęto w dniu 8 grudnia 2006r. uznać należy, iż zachowano 30-dniowy termin.
Zdaniem Sądu w zaskarżonym rozstrzygnięciu trafnie przyjęto, że niewyłożenie do publicznego wglądu projektu studium w ujednoliconej formie, z wyróżnieniem projektowanej zmiany, a także uchwalenie zmiany studium bez ujednoliconej formy projektu studium stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.
Za zasady sporządzania studium uważa się merytoryczną problematykę sporządzania studium, zawartość aktu (jego część tekstową, graficzną i załączniki), jego ustalenia, a także standardy dokumentacji planistycznej (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 253). Wskazać należy, iż zawartość studium określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p., ustalenia studium określa art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej określa rozporządzenie w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia wskazuje wprost, iż projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Zgodnie zaś z § 8 ust. 3 ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały o zmianie studium (art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.).
Reasumując stwierdzić należy, iż naruszenie standardów dokumentacji polegające na niewyłożenie do wglądu projektu zmiany studium w ujednoliconej formie, a następnie niedołączenie ujednoliconego projektu zmiany studium do uchwały o zmianie studium jako naruszenie zasad sporządzania studium stanowi podstawę nieważności uchwały rady gminy.
Zauważyć trzeba, że zmiana studium w niniejszej sprawie polegała w istocie na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia w rozumieniu art. 10 ust. 2 pkt 1. Przedmiotem zmiany była bowiem jedynie zmiana przeznaczenia terenów w części wsi K., położonej na terenie gminy Mosina z funkcji zabudowy zagrodowej (MR), łącznika ekologicznego na tereny pod usługi sportu i rekreacji (US). Postanowienia studium z dnia 29 grudnia 2004r. obejmują zaś obszar całej gminy Mosina o powierzchni ok. 17 tys. ha.
Tym samym słusznym było przyjęcie przez Wojewodę, że do przedmiotowej zmiany studium zastosowanie miał § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia.
Z akt sprawy wynika, że w trakcie postępowania w sprawie zmiany studium nie sporządzono projektu studium w formie ujednoliconej z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Projekt w takiej formie nie został również wyłożony do publicznego wglądu, nie dołączono go także do podjętej uchwały. Tym samym poprzez naruszenie § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia naruszono zasady sporządzenia studium (art. 28 ust. 1). Słusznym było zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera uzasadnienia co do kwestii, czym jest ujednolicona forma studium wskazać należy, iż przepis § 8 rozporządzenia expressis verbis określa na czym polega przedłożenie do publicznego wglądu projektu zmiany studium w ujednoliconej formie. Jak wynika z ust. 1, przepisy rozporządzenia stosuje się do projektu zmiany studium. W sytuacji, gdy projekt zmiany studium obejmuje pojedyncze ustalenia (jak w niniejszej sprawie), należy sporządzić projekt w ujednoliconej formie (ust. 2). Oznacza to, że w dokumencie obowiązującego studium wprowadza się projektowane zmiany w taki sposób, by czytelne było wyróżnienie proponowanych zmian.
W ocenie Sądu zwrot "ujednolicona forma studium" jest jasny i nie wywołuje trudności interpretacyjnych.
Na marginesie stwierdzić należy, iż błędne wskazanie przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym na dzień 20 listopada 2006r. jako daty doręczenia mu uchwały wraz z dokumentacją planistyczną nie może mieć wpływu na wynika sprawy albowiem – jak ustalono powyżej - nie został przekroczony trzydziestodniowy termin do wydania aktu. Dlatego nie można uznać, by uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.
/-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska /-/ J. Szaniecka
jw