II SA/Po 506/23

II SA/Po 506/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /sprawozdawca/
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w D. , A. B., A. B., N. J., J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 570 ze zm.) w zw. z art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej k.p.a.), stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia 24 marca 2021 r. ([...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku magazynu na płody rolne na budynek usługowy (biurowo - magazynowy), przewidzianej do realizacji na terenie działek nr ewid. [...] i [...], ark. [...], obręb geodezyjny G. , gmina M..
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że pismem z dnia 25 października 2022 r. ([...]) Prokurator Rejonowy w S. , na podstawie art. 184 § 1 i 2 k.p.a., sprzeciwił się ww. ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia z dnia 24 marca 2021 r. ([...]), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprzeciwie podniesiono zarzut rażącego naruszenia prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2023r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.), poprzez uznanie, że inwestycja objęta wnioskiem nawiązuje do funkcji występującej w obszarze analizowanym, podczas gdy inwestycja ta zmienia charakter istniejącej zabudowy i przeznaczenie gruntu; art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. polegające na stwierdzeniu, że przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, podczas gdy wskazane działki to grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy II, a tym samym w sprawie wymagana była zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi; art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. polegające na stwierdzeniu, iż decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, podczas gdy przedmiotowa decyzja nie jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Pismem z dnia 10 lutego 2023 roku ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło wnioskodawców i strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza M. z dnia 24 marca 2021 roku ([...]) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji.
Analizując pismo Prokuratora Kolegium, odniosło się w pierwszej kolejności do zarzutu rażącego naruszenia prawa kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ uznał ten zarzut za niezasadny, stwierdzając że w sąsiedztwie nieruchomości znajduje się budynek o głównej funkcji "inny budynek handlowo - usługowy" (dz. nr [...], k. [...]). Ponadto organ wskazał na stanowisko sądów administracyjnych, wedle którego wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., II OSK 519/21, CBOSA), podczas gdy zarzut rażącego naruszenia prawa musi dotyczyć oczywistego i wyraźnego naruszenia normy prawnej. Organ zwrócił też uwagę, iż stwierdzenie, że objęta wnioskiem inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji zagospodarowania terenu istniejącego na działkach sąsiednich, wymagałoby skontrolowania przez organ obszaru analizowanego i zabudowy występującej na działkach tym obszarem objętych. Kwestia powyższa nie może być natomiast weryfikowana w trybie postępowania nieważnościowego. W sytuacji bowiem, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od oceny jej stanu faktycznego przez organy administracji, bądź też w sprawie mamy do czynienia z różną wykładnią przepisów prawa, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2012 r. II SA/Wa 1038/12, dostępny w CBOSA). Ponadto nawet ewentualne wady analizy nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji.
Kolegium stwierdziło następnie, że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.
W tym zakresie Kolegium podniosło, że ostateczna decyzja Burmistrza [...] z 24 marca 2021r. ([...]) ustala warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...], ark. [...] obręb G., gmina M.. Bezsporne jest, że teren inwestycji - działka nr [...], stanowi grunt klasy Br-R II o pow. 0,0865 ha i klasy R- RII o pow. 0,0935 ha. Działka nr [...] stanowi grunt klasy Br- II o pow. 0,0600 ha. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja polegająca na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku magazynu na płody rolne na budynek usługowy (biurowo - magazynowy), nie ma charakteru rolniczego. Z akt wynika nadto, że teren przedmiotowej inwestycji (działki nr [...] i [...]) nie został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.
Kolegium wskazało, że w myśl art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 2409 ze zm.) - zwanej dalej "u.o.g.r.l." - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia 24 marca 2021 roku ([...]) - przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Stosownie do przywołanej normy nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Przez zwartą zabudowę rozumieć należy zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m (art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l.) zaś obszarem zwartej zabudowy jest obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m (art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l.). Tym samym ustawodawca jednoznacznie wskazał sposób wyznaczania obwiedni obszaru zwartej zabudowy.
Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. wymaga, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy. Ustalony przez ustawodawcę sposób wyznaczania obszaru zwartej zabudowy uzależnił jego granicę od położenia budynków (o funkcji innej niż gospodarcza) lub granic działek zabudowanych. Obwiednię tego obszaru wyznacza się bowiem w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Zatem uznać należy, że w sytuacji, gdy na działce nie jest posadowiony budynek (o innej funkcji niż gospodarcza) granice takiej działki nie mogą wyznaczać granicy obszaru zwartej zabudowy. Nadto istnienie pomiędzy zabudowanymi działkami działek niezabudowanych może powodować powstanie kilku, a nie jednego, obszarów zwartej zabudowy (z uwagi na określony przez ustawodawcę sposób wyznaczania obwiedni obszaru zwartej zabudowy – por. wyrok WSA w Poznaniu z 1 czerwca 2017 roku, IV SA/Po 265/17, CBOSA).
W ocenie Kolegium, wolą ustawodawcy jest wyznaczanie obwiedni obszaru zwartej zabudowy w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę, w sytuacji gdy budynki te posadowione są w odległości większej niż 50 metrów od granic działek, na których są posadowione. Natomiast w sytuacji, gdy budynki położne są na działce w odległości mniejszej niż 50 metrów od granic tej działki, wówczas obwiednię wyznacza się po zewnętrznych granicach tych działek. Ustawodawca nie zostawił organowi wyboru co do sposobu przeprowadzenia obwiedni zwartego obszaru zabudowy, uzależniając jej przebieg od położenia budynków na działkach. Użycie przez prawodawcę spójnika "lub" oznacza, że są to dwie odmienne sytuacje faktyczne nie zaś możliwość wyboru przez organ dowolnego sposobu wyznaczania obwiedni. W tak wyznaczonym obszarze winna zawierać się "co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu", przewidzianej do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze.
Kolegium wskazało, że z akt sprawy, w szczególności ze znajdujących się w nich map, jednoznacznie wynika, iż połowa powierzchni zwartej części gruntu przewidzianej do zmiany przeznaczenia nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy.
W konsekwencji co najmniej połowa terenu inwestycji (jako zwartej części gruntu - działki bezpośrednio sąsiadujące) winna znajdować się na obszarze zwartej zabudowy, wyznaczonym według ustawodawcy. Analiza akt sprawy wskazuje, że warunek ten nie został w sprawie spełniony. Niewystarczająca jest bowiem okoliczność, że teren inwestycji (działki nr [...] i [...]) położny jest w odległości nie większej niż 100 m od gruntów zabudowanych, tworzących zwartą zabudowę. Ustawodawca wymaga bowiem, aby co najmniej połowa terenu inwestycji zawierała się w obszarze zwartej zabudowy. Jak już wskazywano, wyznaczanie obwiedni obszaru zwartej zabudowy następuje w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę, w sytuacji gdy budynki te posadowione są w odległości większej niż 50 metrów od granic działek, na których są posadowione lub w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę, w sytuacji gdy budynki te posadowione są w odległości większej niż 50 metrów od granic działek, na których są posadowione. Dodatkowo granice działki, na której nie jest posadowiony budynek (o innej funkcji niż gospodarcza), nie mogą wyznaczać granicy obszaru zwartej zabudowy. Organ uznał, że co najmniej połowa terenu inwestycji nie znajduje się na obszarze zwartej zabudowy.
SKO wskazało, że z załączonych do akt sprawy map nie wynika, aby zabudowane działki nr [...] i [...] stanowiły obszar zwartej zabudowy. Od zabudowanych działek m.in. nr [...], [...], [...] oddziela je bowiem niezabudowana działka drogowa (nr [...]). Dodatkowo, gdyby uznać, że działki nr [...] i [...] wchodzą w obszar zwartej zabudowy, to obwiednia zwartej zabudowy wyznaczona zostałaby w części po granicy działki nr [...] lub w odległości 50 m od skrajnej ściany budynku posadowionego na tej działce i tak - prawidłowo - wyznaczony obszar nie objąłby co najmniej połowy terenu inwestycji.
Kolegium stwierdziło, że nawet gdyby wyznaczyć kolejne obszary zwartej zabudowy, uwzględniając także zabudowane działki nr [...], [...], [...], [...], [...], to i tak z uwagi na wyznaczony przez ustawodawcę sposób wyznaczenia obwiedni (50 m od budynku lub po granicy działki, gdy odległość budynku od granicy działki jest mniejsza niż 50 m) w obszarze zwartej zabudowy nie znalazłaby się połowa powierzchni zwartej części gruntu przewidzianej do zmiany przeznaczenia. Ponownie podkreślić należy, że gdy odległość od granicy działki skrajnego budynku mieszczącego się w zwartej zabudowie jest większa niż 50 m, to obwiednię wyznacza się z wykorzystaniem odległości 50 m liczonych od zewnętrznej krawędzi budynku. Gdy odległość ta jest mniejsza niż 50 m, to obwiednię wyznacza się po zewnętrznych granicach działki. Zatem nie jest tak, że obwiednię wyznacza się zawsze w odległości 50 m od krawędzi budynku lub wg dowolnego uznania. Tym samym w sprawie nie został spełniony warunek art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l.
Z akt sprawy wynika, że zlokalizowane na terenie inwestycji grunty rolne stanowiące użytki rolne klas II, których dotyczyć będzie zmiana przeznaczenia, położone są w odległości większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej u.g.n.). Działką budowlaną w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n. jest zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Natomiast ustawodawca wymaga, aby odległość ta nie była przekroczona w przypadku całego terenu inwestycji. Cały obszar (grunt), którego przeznaczenie ma zostać zmienione, w wyniku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, powinien więc znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od granic najbliższej działki budowlanej.
Z akty strawy wynika, iż cały teren inwestycji (działki nr [...] i [...]) położony jest w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.).
Zdaniem organu odwoławczego przy ocenie spełnienia warunku art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. istotne jest zachowanie wymaganej odległości przez cały obszar inwestycji, a w szczególności przez tę jego część, która stanowi grunt klasy I - III, których przeznaczenie ulegnie zmianie.
Z akt sprawy wynika, że grunty klasy II na terenie inwestycji nie przekraczają 0,5ha, zatem został spełniony warunek art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l.
SKO wskazało, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Zatem niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego bądź leśnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne oznacza, że decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.p.z.p., gdyż jednocześnie będzie niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nawet milczące uzgodnienie, nie zwalnia organu od zbadania zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Tym samym sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna rażąco narusza prawo poprzez uznanie, że w sprawie spełniony został warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.
Zdaniem Kolegium nie zachodzi dodatkowo żadna z innych przesłanek, określonych przepisem art. 156 § 1 k.p.a., warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 24 marca 2021 r. ([...]).
Na powyższe rozstrzygnięcie wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez K. sp. z o.o. z siedzibą w D. , A. B., A. B., N. J., J. J. - reprezentowanych przez tego samego radcę prawnego, którą zaskarżono w całości decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2023 r. domagając się jej uchylenia i zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania. Skarżący podnieśli następujące zarzuty:
1. naruszenie przepisu art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzja ani postępowanie, na skutek którego została ona wydana, nie cechowało i nie cechuje jakiekolwiek naruszenie prawa, a z pewnością już nie rażące naruszenie prawa, z którego to powodu można byłoby orzec o nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 24 marca 2021 roku ([...]);
2. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie przez SKO rażącego naruszenia prawa, tj. ww. przepisu prawa materialnego przez Burmistrza [...] w wydaniu decyzji z dnia 24 marca 2021 roku ([...]), w sytuacji gdy w rzeczywistości nie doszło w ogóle do jego naruszenia, a tym bardziej do rażącego naruszenia, a to z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki umożliwiające zmianę przeznaczenia gruntów działek o nr ewid. [...] i [...] na cele nierolnicze i nieleśne bez konieczności uzyskania na powyższe zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi;
3. rażące naruszenie przepisu art. 7, 8 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez SKO [...] w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dokonanie błędnej oceny okoliczności w dodatku na podstawie wybiórczego materiału dowodowego, a także niepodjęciem czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób prawidłowy, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, bowiem działki o nr ewid. [...] i [...] spełniały i spełniają wymogi, dające możliwość zmiany przeznaczenia ich gruntów bez konieczności uzyskiwania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, w szczególności, wbrew twierdzeniom SKO połowa powierzchni zwartej części gruntu przewidzianej do zmiany przeznaczenia znajduje się w obszarze zwartej zabudowy;
5. rażące naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 a pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w ww. przepisie, bowiem co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu nie zawiera się, zdaniem SKO [...], w obszarze zwartej zabudowy, w sytuacji gdy 77,7% powierzchni użytku R II działek o nr ewid. [...] i [...] zawiera się w obszarze zwartej zabudowy.
6. rażące naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a to z uwagi na fakt, iż w stosunku do działek o nr ewid. [...] i [...] ustalono warunki zabudowy dla innych osób (M. i S. F.) również w decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza [...] z dnia 19 kwietnia 2018 roku ([...]), której to decyzji wobec najlepszego stanu wiedzy skarżących nigdy nie kwestionowano, a w której to decyzji również wskazano, iż "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (położony jest w obszarze zwartej zabudowy, w odległości nie większej niż 50m od granicy najbliższej działki budowlanej, w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej, a jego powierzchnia nie przekracza 0,5ha) - projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgodniono ze Starostą [...] (w zakresie ochrony gruntów rolnych).".
Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów z dokumentów i przesłuchania świadka M. P..
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Kolegium zignorowało sporządzoną na potrzeby sprawy analizę urbanistyczną i w sposób całkowicie dowolny, z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego ustaliło, iż działki o nr ewid. [...] i [...] nie leżą w obszarze zwartej zabudowy, a co najmniej nie leżą w takim zakresie, aby umożliwiało to uznanie, iż spełniają one przesłanki określone w treści przepisu art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.rl. Skarżący postanowili zlecić sporządzenie prywatnej analizy urbaniście- M. P., której wnioskiem jest w szczególności to, iż na przeznaczenie gruntów rolnych klasy R-II na cele nierolnicze i nieleśne, nie jest konieczna w niniejszej sprawie zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, bowiem zostały spełnione przesłanki wymienione enumeratywnie w treści przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.rl. zatem nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu, a tym bardziej rażącym art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.
Zdaniem skarżących organ dopuścił się naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., bowiem uprzednio wydana decyzja na rzecz poprzednich właścicieli działek zawierała tożsame zapisy, a nigdy nie została zakwestionowana przez organ.
Skarżący wskazali również, że w sprawie został złożony wniosek o wyłączeniu z produkcji rolnej we właściwym Starostwie, lecz to z uwagi na postępowanie Kolegium i jego zmienne stanowisko w sprawie niemożliwe było jego procedowanie zgodnie z wolą skarżących.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Odpowiadając na skargę Prokurator Rejonowy w S. wniósł o jej oddalenie.
Prokurator podał, że Prokuratura Rejonowa w S. nadzorowała śledztwo o sygn. akt [...] w sprawie niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego z Urzędu Miasta i Gminy w [...] w toku postępowania administracyjnego w sprawie [...] i wydania w dniu 24.03.2021 r. decyzji ustalającej warunki zabudowy działek nr [...] oraz [...], arkusz [...] obręb G., gmina M. z rażącym naruszeniem prawa, czym działano na szkodę interesu publicznego, tj. o czyn z art. 231 § 1 k.k. Wskazane postępowanie karne zostało co prawda umorzone, jednakże przeprowadzone dowody z dokumentów oraz z zeznań świadków wskazują, iż przedmiotowa decyzja z dnia 24 marca 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 u.p.z.p.
W toku śledztwa ustalono, iż przedmiotowe działki, nr [...] oraz [...], arkusz [...], obręb G., gmina M. zlokalizowane są w bardzo dobrym kompleksie glebowym klasy II. Działki te, pierwotnie obsiewane zbożem, zostały sprzedane przez S. i M. F. na współwłasność dwóm małżeństwom, tj. N. i J. J. oraz A. i A. B. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...].11.2018 r. Wcześniej, przed ww. transakcją, S. F. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, zezwalającą na wybudowanie budynku mieszkalnego (decyzja ta nie była w ramach zabudowy zagrodowej). Po zawartym akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości rolnik gospodarujący działką na podstawie umowy dzierżawy, tj. B. D. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy na wybudowanie siedliska w zabudowie zagrodowej - siedlisko obejmowało budowę budynku mieszkalnego i budynku magazynowego płodów rolnych. Budynek magazynowy został wybudowany, zaś obiekt mieszkalny nie został wybudowany. Po zakończeniu budowy właściciele działki (dwa ww. małżeństwa) sprzedali przedmiotowy grunt, tj. obejmujący działkę nr [...] i działkę nr [...] bez budynku magazynowego. Kupującym była K. Sp. z o.o. z siedzibą w M., z którą współpracował J. J.. Wymienieni powyżej J. J. i A. B., a więc poprzedni współwłaściciele nieruchomości, byli pracownikami spółki K. w wymiarze po 1/2 etatu. Spółka zajmuje się konfekcjonowaniem i sprzedażą farb, impregnatów i lakierów oraz ich produkcją. Wzbudziło to niepokój mieszkających w sąsiedztwie osób ze względu na spodziewane uciążliwości, ponieważ doszły do nich informacje, iż na tym terenie w postawionym budynku ma być prowadzona działalność gospodarcza w zakresie farb i lakierów i że nie mają być tam przechowywane płody rolne. Do Starostwa Powiatowego [...] wpłynął wniosek o wyłączenie z produkcji rolnej przedmiotowej nieruchomości w związku z wydaniem przez Burmistrza decyzji o warunkach zabudowy zmieniającej sposób użytkowania posadowionego i budynku z funkcji rolniczej na usługowo-handlową. Jak zeznał w toku śledztwa w dniu 18.05.20 22 r. Wicestarosta M. W. G., nie było podstaw do takiej zmiany, tym bardziej, że ten budynek po wybudowaniu nie był wykorzystywany na cele rolnicze. Nie stwierdzono, aby jakiekolwiek płody rolne kiedykolwiek były tam składowane. W sąsiedztwie nie ma nadto żadnej zabudowy usługowo-produkcyjnej, co powinno być zawarte w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Analiza jest podstawą wydania decyzji o zmianie funkcji gruntu. Ponadto, nie wystąpiono do Ministra Rolnictwa o wyłączenie z produkcji, czyli odrolnienie działki, na której posadowiony jest budynek. Zdaniem Prokuratora niespełnione są w sprawie przesłanki z art. 7 u.o.g.r.l. Na ww. działkach nigdy nie miał powstać magazyn płodów rolnych.
W piśmie procesowym z 8 stycznia 2024 r. Starostwo Powiatowe w M. wniosło o oddalenie skargi, w szczególności zgadzając się ze stanowiskiem Kolegium co do uznania, iż Burmistrz nieprawidłowo wyznaczył obszar zwartej zabudowy (połowa gruntu inwestora nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy).
Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 17 stycznia 2024 r. pełnomocnicy skarżących i uczestnika postępowania Burmistrza S. podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Sąd postanowieniem wydanym na podstawie art. 106 p.p.s.a. dopuścił dowody z dokumentów wskazanych przez Prokuratora w odpowiedzi na skargę oraz oddalił wniosek skarżących o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2023r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia 24 marca 2021r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku magazynu na płody rolne na budynek usługowy (biurowo - magazynowy), przewidzianej do realizacji na terenie działek nr ewid. [...] i [...], ark. [...], obręb geodezyjny G. , gmina M..
Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do przytoczonej regulacji w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sposób załatwienia sprawy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, że powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania z punktu widzenia praworządności. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wówczas, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji administracyjnej (por.m.in. wyroki NSA z 7 września 2021 r., II OSK 3122/18, 28 października 2020 r., II OSK 2886/18, z 26 maja 2020 r., II OSK 3165/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej, a poza tym, gdy w wyniku owego naruszenia prawa m.in. powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r. I OSK 2301/20, Lex nr 3179238).
Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tzw. "trybem nadzwyczajnym", odrębnym od "zwykłego" postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym zasadniczo takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny, zwany też postępowaniem nieważnościowym stwarza prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji (także ostatecznych) dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego względu w doktrynie trafnie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (a wręcz nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne.
Dodać trzeba, że wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Przepisem, który może być rażąco naruszony, jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Wady postępowania stanowią bowiem, co do zasady, podstawę do wznowienia postępowania.
Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że rolą Sądu była ocena kwestionowanej decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak już wskazano we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, przyczynę stwierdzenia nieważności powyższej decyzji stanowiły dokonane przez organ nadzoru ustalenia, co do rażącego naruszenia obowiązujących w dacie jej wydania art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., w zw. z art. 7 ust. 2a u.o.g.rl.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. (w brzemieniu z daty wydawania decyzji przez Burmistrza) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5. Jednym z warunków, o którym mowa w pkt 4 analizowanego przepisu jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Ponadto, zgodnie z pkt 5, decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi.
Biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie Kolegium przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. powiązać należy z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ust. 2 pkt 1 powołanego przepisu: przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. W myśl art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815);
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.7));
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Przez "zwartą zabudowę" rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m (art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l.). Z kolei "obszar zwartej zabudowy" to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m (art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l.)
W ocenie Sądu, zastosowanie art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy w okolicy terenu przeznaczonego przez inwestora do zabudowy, znajduje się jakakolwiek inna zabudowa spełniająca cechę zwartej. Przytoczona wyżej definicja ustawowa tego pojęcia kładzie nacisk po pierwsze na minimalną ilość budynków (5), nie wliczając tych o funkcji wyłącznie gospodarczej. Po drugie, określa parametr odległości pomiędzy tymi budynkami, który wynosi maksimum 100 m pomiędzy sąsiadującymi ze sobą kolejno budynkami, składającymi się na "zwartą zabudowę".
Ustalenie powyższego pozwala z kolei na określenie obszaru zwartej zabudowy, który obejmuje odpowiednio wyznaczoną przestrzeń wokół budynków tworzących "zwartą zabudowę". Wyznacza się go obwiednią (linią), prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. W ten sposób wyznaczony teren stanowi pewną zamkniętą figurę geometryczną, pozwalając na ocenę spełnienia wymagań z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l.
Zdaniem Kolegium nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Kolegium za niewystarczającą uznało okoliczność, iż teren inwestycji (działki nr [...] i [...]) położny jest w odległości nie większej niż 100 m od gruntów zabudowanych, tworzących zwartą zabudowę. Słusznie w ocenie Sądu Kolegium wskazało, że z załączonych do akt sprawy map nie wynika, aby zabudowane działki nr [...] i [...] stanowiły "obszar zwartej zabudowy". Należy zauważyć, że działki te od zabudowanych działek (budynkami o funkcji innej niż wyłącznie gospodarcza) m.in. nr [...],[...], [...] oddziela je droga (dz. nr [...]). Kolegium zwróciło też uwagę, że gdyby uznać, że działki nr [...] i [...] wchodzą w obszar zwartej zabudowy, to obwiednia zwartej zabudowy wyznaczona zostałaby w części po granicy działki nr [...] lub w odległości 50 m od skrajnej ściany budynku posadowionego na tej działce. W ten sposób wyznaczony obszar nie objąłby co najmniej polowy terenu inwestycji. Słusznie również Kolegium wyjaśniło, że przy prawidłowym sposobie wyznaczania obwiedni nie dałoby się wyznaczyć kolejnych obszarów zwartej zabudowy. Tym samym sposób zabudowy i położenie działek sąsiadujących z działkami nr [...] i [...] nie pozwala w rozpoznawanej sprawie na uznanie, iż został spełniony warunek, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l.
Już sama powyższa okoliczność byłaby wystarczająca do tego, by niemożliwym było w sprawie skorzystanie z swoistego dobrodziejstwa art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Ze stanowiska Kolegium wynika ponadto, że niespełniony jest też warunek z art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.l. Działki inwestora położone są w odległości większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej.
Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że naruszenie art. 7 ust. 2a pkt 1 i 2 u.o.g.r.l. prowadzi w konsekwencji do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., które w ocenie organu ma charakter rażący.
Należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi decyzję deklaratoryjną o charakterze związanym. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że przed jej wydaniem organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli takiej niezgodności nie stwierdzi, jest zobowiązany wydać decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy porządku prawnego, ale stanowi informację o charakterze urzędowym, o tym co i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Gl 291/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 539/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 820/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Gl 885/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 840/18; wszystkie wyroki dostępne w CBOSA).
Z rozważań Kolegium wynika więc wniosek, że w sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie powinna zostać wydana, gdyż rażąco narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd stanowisko to w całości podziela.
Należy zauważyć, że w art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. wprowadzone zostały zasady ochrony gruntów rolnych. Ustawodawca zalicza do nich: 1) ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganie procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywację i zagospodarowanie gruntów na cele rolnicze; 4) zachowanie torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczanie zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wyraża zatem zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wykładnia powy6ższych przepisów prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna co do zasady do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Jak wskazuje się w orzecznictwie organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. W takim rozumieniu celu tej regulacji prawnej należy upatrywać szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa. Przepisy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. wyrażają jedynie wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne (tak NSA w wyroku z 6 czerwca 2023 r. sygn. I OSK 120/21, CBOSA). Należy więc przyjąć, że ustawodawca przyznaje prymat ochronie najcenniejszych produkcyjnie gleb. Jedynie wyjątkowo, pod enumeratywnie wymienionymi warunkami możliwa jest zmiana ich przeznaczenia.
Sąd zwraca uwagę, że działka nr [...] stanowi grunt klasy Br-R II o pow. 0,0865 ha i klasy R- RII o pow. 0,0935 ha. Z kolei działka nr [...] stanowi grunt klasy Br- R II o pow. 0,0600 ha. Grunty klasy II są to grunty orne bardzo dobre. Stosownie do załącznika Urzędowej Tabeli Klas Gruntów do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2021 poz. 1246) gleby te są zbliżone właściwościami do gleb klasy I, ale występują już w nieco gorszych warunkach fizjograficznych lub mają nieco gorsze właściwości fizyczne, np. są mniej przepuszczalne i mniej przewiewne oraz trudniejsze do uprawy. Gleby te są zmeliorowane lub nie wymagają melioracji. W zasadzie nadają się pod uprawę tych samych roślin uprawnych co gleby klasy I, ale w średniej kulturze rolnej plony osiągane na glebach tej klasy są niższe. Gleby te nadają się bardzo dobrze pod zakładanie sadów. Do klasy tej zalicza się bardzo dobre czarnoziemy, bardzo dobre mady pyłowe i próchniczne oraz najlepsze spośród strukturalnych mad średnich, bardzo dobre czarne ziemie wytworzone z glin marglistych lub utworów pyłowych oraz najlepsze spośród czarnych ziem wytworzonych ze strukturalnych iłów marglistych, bardzo dobre czarnoziemne rędziny deluwialne lub głębokie czarnoziemne rędziny kredowe i mieszane, bardzo dobre gleby brunatne wytworzone z lessów lub utworów lessowatych oraz najlepsze gleby brunatne wytworzone z glin, iłów pylastych lub utworów pyłowych wodnego pochodzenia, najlepsze gleby płowe wytworzone z glin, iłów pylastych, utworów pyłowych wodnego pochodzenia, lessów lub utworów lessowatych.
Jak wynika z akt sprawy, decyzja o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku magazynu na płody rolne na budynek usługowy (biurowo- magazynowy). W ocenie Sądu zmiana sposobu użytkowania budynku o przeznaczeniu rolniczym (magazynu na płody rolne) nie może prowadzić do omijania przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w konsekwencji prowadzić do zmiany ich przeznaczenia polegającej na dopuszczeniu prowadzenia na tym gruncie działalności handlowo- usługowej. Jak zasadnie wskazało Kolegium, w sprawie nie zostały spełnione warunki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Objęte decyzją tereny położone są w otoczeniu gruntów rolnych wysokiej klasy i przeznaczenie ich na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w tereny rolne, a tym samym doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, obowiązującej na tym terenie. Jak już wyżej wskazano, bezrefleksyjne przeznaczenie na cele nierolnicze tak usytuowanych gruntów o wysokiej klasie bonitacyjnej stanowi działanie sprzeczne z głównymi założeniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. z zasadą ochrony gruntów rolnych, wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.
W ocenie Sądu słusznie również Kolegium stwierdziło, że milczące uzgodnienie przez Starosty decyzji o warunkach zabudowy nie zwalnia organu z konieczności zbadania zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.- w tym wypadku przepisami u.o.g.r.l.
Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż wydana przez Burmistrza [...] decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Zasadnie wobec tego stwierdzono, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzono jej nieważność.
Z powyższych względów za niezasadne Sąd uznał zarzuty zawarte w pkt 1-3 i 5 petitum skargi.
W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło się również zarzucanych w skardze naruszeń przepisów postępowania, wyjaśniono wszelkie okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy, czemu Kolegium dało wyraz w szczegółowo i wnikliwie uzasadnionej decyzji.
Należy też wskazać, że zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. W ocenie Sądu przepis ten nie znajdzie zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż specyfika wydawania decyzji o warunkach zabudowy polega na tym, iż każdorazowo to wniosek inwestora determinuje kierunek postępowania. W sprawie skarżący nie wykazał by decyzja o warunki zabudowy z 2018 r., na którą powołuje się w skardze, dotyczyła inwestycji podobnych. Ponadto w orzecznictwie zwraca się uwagę, że nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności (tak NSA w wyroku z 23 sierpnia 2023 r., sygn. II OSK 2964/20).
Sąd wskazuje również, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, nie gromadzi dokumentów, a także nie przesłuchuje świadków. Wobec tego Sąd nie mógł uwzględnić wniosku o przesłuchanie świadka M. P.. Co się zaś tyczy przedłożonej przez stronę skarżącą opinii prywatnej nie mogła ona w ocenie Sądu doprowadzić do podważenia prawidłowych wniosków, do jakich doszło Kolegium w zaskarżonej decyzji, w szczególności co do braku spełnienia warunków wskazanych w art. 7 ust.2a u.o.g.r.l.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarżony akt został wydany zgodnie z prawem i dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).