II SA/Po 505/23

II SA/Po 505/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 688/24 - Wyrok NSA z 2024-11-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2024 r. w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 12 czerwca 2023 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. G. (dalej: "strona") od decyzji Prezydenta Miasta K. (dalej: "Prezydent Miasta") z dnia 12 kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym.
Do Urzędu Miejskiego w K. w dniu 27 stycznia 2023 r. (uzupełniony w dniu 17 lutego 2023 r.) wpłynął wniosek P. G. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną drogę dojazdową, na terenie położonym w K., przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka [...] i [...] (obręb [...]).
Decyzją z dnia 12 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy uznając, iż sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 zezm. zwanej w skrócie "u.p.z.p."), w zakresie sposobu kontynuacji zagospodarowania terenu oraz intensywności zabudowy.
Od przedmiotowej decyzji odwołanie, w ustawowym terminie, wniósł P. G. zarzucając naruszenie:
- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez dowolne dokonanie ustaleń faktycznych, iż wydanie zgody na warunki zabudowy doprowadzi do budowy ",osiedla jednorodzinnego pośród terenów zabudowy rolnej" w sytuacji gdy przedmiotem wniosku wnioskodawcy jest budowa 1, słownie jednego " budynku jednorodzinnego, a nadto w sytuacji gdy teren inwestycji jest umiejscowiony pośród zabudowy jednorodzinnej, a wokół brak zabudowy i terenów rolnych, a nadto poprzez przyjęcie, iż niemożliwa jest przyszła zabudowa pomimo tego, iż w obszarze analizowanym dla wnioskowanej działki znajduje się szereg budynków mieszkalnych jednorodzinnych
- naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż pomimo tego, iż możliwe jest ustalenie wszelkich parametrów przyszłej zabudowy ( co wynika wprost z analizy nie można wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, urbanistycznej) albowiem naruszałoby to zasadę sąsiedztwa, w sytuacji gdy zasada sąsiedztwa dotyczy możliwości wprowadzenia innego typu zabudowy na danym obszarze nie występującym, a nie może być podstawą do odmowy wydania warunków w sytuacji, gdy na terenie analizowanym istnieje 25 budynków jednorodzinnych, a tym samym zabudowa projektowana będzie tożsama z zabudową istniejącą, a nadto poprzez naruszenie zasady równości poprzez odmowę wydania warunków zabudowy w sytuacji, gdy dla terenu działki [...] (stanowiącej dawniej działkę nr [...]) zostały już wydane warunki zabudowy jak dla działki nr [...]. Odwołujący zmienił wniosek poprzez ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie minimalnym od 0,02 do maksymalnego 0,13.
Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazało, iż organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wokół działek nr [...] i [...] został wyznaczony w sposób prawidłowy. Szerokość frontu działek inwestycyjnych wynosi ok. 35 m, a zatem jej trzykrotność wynosi ok. 105 m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości nieco większej niż minimalna, głównie zgodnie z przebiegiem geodezyjnych granic działek objętych analizą, tworzących zwartą całość urbanistyczną.
Kolegium wskazało, iż z ustaleń analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na działce inwestycyjnej występują tereny niezabudowane i wykorzystywane rolniczo. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się bezpośrednio przy ul. [...] i obsługiwane są bezpośrednio z ulicy [...] oraz z dróg wewnętrznych sięgających linii zabudowy najdalej usytuowanych obiektów budowlanych. Projektowana zabudowa miałaby zostać zrealizowana wśród terenów rolniczych.
W ocenie Kolegium planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo- społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów.
Rację ma organ I instancji, że planowana inwestycja spełnia co prawda warunek kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to jednak w granicach obszaru analizowanego brak jakiegokolwiek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanej na terenach niezabudowanych i wykorzystywanych rolniczo. Tymczasem z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Wnioskowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie sposobu zagospodarowania terenu.
Nadto jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu planowana inwestycja nie kontynuuje wskaźnika intensywności zabudowy. Intensywność zabudowy w obszarze analizowanym waha się od 0,02 do 0,23, zaś średnia wynosi 0,13. Wnioskowana inwestycja ma mieć intensywność zabudowy na poziomie od 0,01 do 0,02, a zatem maksymalny jej poziom znacznie odbiega od średniej wartości tego parametru. Inwestor w odwołaniu wniósł o zmianę tego parametru na poziomie od 0,02 do 0,13, jednakże z uwagi na to, że planowana inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania terenu, Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń nie zasługują na uwzględnienie. Organ I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko ze wskazaniem podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji wszechstronnie ustalił stan faktyczny, przez co spełnił wymagania z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar podlegający analizie, a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno-urbanistyczna w sposób wystarczający przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. W ocenie Kolegium pojedyncze budynki mieszkaniowe jednorodzinne nie uzasadniają realizacji "budynków mieszkaniowych jednorodzinnych na terenie niezabudowanym, wykorzystywanym rolniczo". Należy podkreślić, że istniejące budynki mieszkaniowe jednorodzinne znajdujące się zarówno po stronie terenu inwestycji, jak i po drugiej stronie usytuowane są bezpośrednio przy ulicy [...], obsługiwane komunikacyjnie są bezpośrednio z tej ulicy bądź z dróg wewnętrznych. Obiekty te są oddalone maksymalnie ok. 100 m od drogi, natomiast planowana inwestycja ma zostać zrealizowana jeszcze dalej.
Organ zwrócił również uwagę, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] oddalił skargę odwołującego na decyzję tut. Kolegium z dnia 7 marca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 1 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działek [...] i [...]. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie ma znaczenia fakt, że odwołujący w przedmiotowej sprawie wnosi o budowę tylko jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie siedmiu jak w decyzji z dnia 1 lutego 2022 r., ponieważ teren inwestycji obejmuje cały teren działek nr [...] i [...] i należy uwzględnić cały teren inwestycyjny i przewidywać ewentualny dalszy podział działek. Działka nr [...] nie wkracza tak daleko w głąb terenów rolniczych, a zatem przy wydawaniu decyzji dla tej działki istniały inne okoliczności.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. G. zarzucając jej, w ślad za odwołaniem, naruszenie:
1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez dowolne dokonanie ustaleń faktycznych, iż wydanie zgody na warunki zabudowy doprowadzi do budowy "wśród terenów rolniczych" w sytuacji gdy teren inwestycji jest umiejscowiony pośród zabudowy jednorodzinnej a wokół brak zabudowy i terenów rolnych, a nadto poprzez przyjęcie, iż niemożliwa jest przyszła zabudowa pomimo tego, iż w obszarze analizowanym dla wnioskowanej działki znajduje się szereg budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz poprzez nie odniesienie się do zarzutów odwołania i brak rozważań w zakresie prawidłowości kwestionowanych przez skarżącego ustaleń organu, iż sporna działka znajduje się wśród terenów upraw rolnych, w sytuacji gdy stwierdzenie to jest ewidentnie nieprawdziwe, o czym świadczy chociażby analiza urbanistyczna czy też zapoznanie się z mapą wskazującą na gęstą zabudowę jednorodzinną a nadto poprzez niezgodne z podstawowymi zasadami logicznego myślenia i wzajemnie sprzeczne stwierdzenie, iż w " planowana inwestycja spełnia doprawda warunek kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna to jednak w granicach obszaru analizowanego brak jakiegokolwiek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanej na terenach niezabudowanych i wykorzystywanych rolniczo",
- art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż pomimo tego, iż możliwe jest ustalenie wszelkich parametrów przyszłej zabudowy ( co wynika wprost z analizy urbanistycznej) nie można wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, albowiem naruszało by to zasadę sąsiedztwa, w sytuacji gdy zasada sąsiedztwa dotyczy możliwości wprowadzenia innego typu zabudowy na danym obszarze nie występującym, a nie może być podstawą do odmowy wydania warunków w sytuacji gdy na terenie analizowanym istnieje 25 budynków jednorodzinnych a tym samym zabudowa projektowana będzie tożsama z zabudową istniejącą a nadto poprzez naruszenie zasady równości poprzez odmowę wydania warunków w sytuacji gdy dla terenu obecnej działki [...] (stanowiącej dawniej działkę nr [...] ) zostały już wydane warunki zabudowy podobnie jak dla działki [...].
Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2023 r. Skarżący podtrzymał skargę wskazując, iż kontynuacja zagospodarowania terenu odnosi się do kontynuacji zagospodarowania terenu daną zabudową np. jednorodzinną, usługową. Kontynuacja zagospodarowania nie może być rozpatrywana w kontekście tego czy obok są grunty rolne. Grunt rolny co oczywiste nie kontynuuje zabudowy, albowiem jest to przecież jedynie ziemia, która może choć nie musi być wykorzystywana rolniczo i jest to teren niezabudowany a tym samym nie może kontynuować przyszłej zabudowy. Istnienie gruntu rolnego stanowić będzie jedynie stwierdzony fakt w danym obszarze analizowanym.
W ocenie Skarżącego ustalanie parametru kontynuacji zabudowy tak jak zrobił to organ oznaczało by, iż żadna zabudowa przyszła nie kontynuowała by zagospodarowania terenu. W każdym obszarze analizowanym są grunty rolne. Tym samym zgodnie ze stanowiskiem organu jeśli mamy 200 budynków mieszkalnych i jedno pole rolne to oznacza, że 201 budynek nie kontynuuje zagospodarowania terenu i należy odmówić wydania warunków zabudowy albowiem znajduje się on obok terenów rolnych. Stosując ten tok rozumowania odwrotnie jeśli ten jeden rolnik chciałby np. wybudować studnię na swym polu, lub wykonać inną inwestycję wymagającą wydania warunków zabudowy należało by mv odmówić albowiem studnia nie kontynuuje zagospodarowania terenu w postaci zabudowy jednorodzinnej.
Organy administracji skupiły się na analizie gruntów rolnych a nie skupiły się na analizie istniejących budynków w obszarze wyznaczonym. To bowiem istniejące budynki wyznaczają co można budować na działce sąsiedniej a nie istniejące grunty rolne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosek strony lub uczestnika postępowania wiąże sąd.
W przedmiotowej sprawie zarządzeniem z dnia 7 września 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a żadna ze stron poinformowana o powyższym nie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2022, poz. 2000 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 – zwanej dalej "u.p.z.p.").
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku m.p.z.p., w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p.
Należy pamiętać, iż decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza ona tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którymi są:
1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
W tym miejscu wskazać należy, iż z dniem 3 stycznia 2022 r. uległa zmianie treść art. 61 u.p.z.p., jak również został uchylony § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie).
Z tych też względów powoływanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji § 3 rozporządzenia stanowi uchybienie, które pozostaje bez wpływu na wynika sprawy, ponieważ treść ww. § 3 rozporządzenia znajduje się obecnie w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., na podstawie którego faktycznie przeprowadzono analizę urbanistyczną w niniejszej sprawie (zob. analiza urbanistyczna k. [...] akt administracyjnych).
W sprawie nie jest kwestionowane i nie budzi wątpliwości tut. Sądu, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, o którym stanowi art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a który służy przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1.
Skarżący nie zgadza się natomiast z oceną orzekających organów, w świetle której planowana zabudowa nie miałaby spełniać ujętego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunku kontynuacji zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo jednak uznały, że w tym względzie rzeczona przesłanka nie jest spełniona.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż istota sporu do jakiego doszło w sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy w przypadku planowanej przez skarżącego inwestycji - objętej wnioskiem o warunki zabudowy - polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną drogą dojazdową, na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i [...], spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Jak wskazano już wyżej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prawodawca określił katalog przesłanek, których jedynie łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W pkt 1 tego przepisu wskazano, że wydanie tej decyzji jest możliwe w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W przywołanym przepisie wprowadzono do systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Jego celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, dostępny w CBOSA na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Mając na uwadze powyższe Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego jakoby teren inwestycji umiejscowiony był pośród zabudowy jednorodzinnej. Analiza akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, zgodnie z którym wyznaczony przez skarżącego teren inwestycji wychodzi poza istniejącą zabudowę jednorodzinną, wchodząc poprzez drogę wewnętrzną w głąb terenów rolnych. Słusznie w tych okolicznościach uznano, że nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z uwagi na brak kontynuacji zagospodarowania terenu, w porównaniu do terenu znajdującego się w obszarze analizowanym. Jednocześnie organy spostrzegły, że spełniony jest warunek kontynuacji funkcji zabudowy, lecz nie może to jeszcze przesądzić o uznaniu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uregulowany w tym przepisie warunek ma bowiem charakter złożony. To że w obszarze analizowanym dochodzi do kontynuacji funkcji zabudowy, jak i to, że istniejąca w tym względzie zabudowa pozwala na wyznaczenie pewnych parametrów zabudowy przyszłej, na co zwraca uwagę skarżący, nie oznacza jeszcze, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Takie rozumienie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z jego treścią i prowadziłoby do zawężenia zakresu jego zastosowania. W żadnym razie nie można podzielić zapatrywania skarżącego, iż istnienie już jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przesądzać by mogło o spełnieniu analizowanej przesłanki. Skarżący zdaje się pomijać, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej zabudowie także pod względem zagospodarowania terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. Dopiero spełnienie wszelkich cech o charakterze urbanistycznym i architektonicznym pozwala przyjąć zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Skarżący we wnoszonych środkach zaskarżenia koncentruje się wyłącznie na kwestii kontynuacji funkcji, który jest jednym z kilku parametrów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Jeszcze raz wymaga podkreślenia, wobec szerokiej argumentacji skargi oraz pisma procesowego, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy nie nastąpiła z uwagi na brak kontynuacji funkcji, bo ta niewątpliwie występuje. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku planowanej inwestycji orzekające w sprawie organy w pełni zasadnie - w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego - uznały brak spełnienia przesłanki kontynuacji zagospodarowania terenu, którą to przesłankę należy oddzielić od kontynuacji funkcji, a co za tym idzie niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W obszarze analizowanym brak jest bowiem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która wchodziłaby na tyle głęboko w tereny rolne, jak zabudowa planowana przez skarżącego. Twierdzenie to staje się tym bardziej oczywiste jeśli zauważyć, co uczynił już organ I instancji, że teren inwestycji wyznaczony przez Skarżącego nie ogranicza się wyłącznie do frontu działki [...], lecz sięga w jej głąb, aż do Wału [...]. Nie sposób w tych okolicznościach uznać argumentacji Skarżącego. Przyjęcie twierdzenia odmiennego i dopuszczenie planowanej przez Skarżącego zabudowy powodowałoby na tyle istotną zmianę w ładzie przestrzennym obszaru analizowanego, iż zabudowa ta stałaby się w istocie zabudową dominującą nad zabudową już istniejącą, stanowiąc wyznacznik dla ewentualnej przyszłej zabudowy na działkach mieszczących się w tym obszarze.
Sąd w tym miejscu zauważa, iż powyższa kwestia została oceniona identycznie w wyrokach tut. z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] i z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...], i choć obecna sprawa dotyczy innego wniosku Skarżącego, w którym ograniczono planowaną zabudowę do jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (sprawa II SA/Po [...] dotyczyła 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, sprawa II SA/Po [...] dotyczyła 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych), to przedstawione w tych wyrokach stanowisko pozostaje w tym względzie nadal aktualne.
Z tych też względów zgodzić należy się z organem, iż nie ma znaczenia fakt, że odwołujący w przedmiotowej sprawie wnosi o budowę tylko jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie siedmiu jak w sprawie II SA/Po [...]. Istotne jest natomiast, iż nadal teren inwestycji obejmuje cały teren działek nr [...] i [...], a co szczególnie istotne wniosek przewiduje wydzielenie z działki nr [...] działki pod drogę wewnętrzną. Zgodzić należy się ze Skarżącym, iż wydanie warunków zabudowy dla jednego budynku mieszkalnego nie prowadzi do postawania zespołu budynków, to jednakże takie planowane przez Skarżącego wydzielenie działki pod drogę wewnętrzną wskazywać może, iż Skarżący w przyszłości zamierza dalej budować w głąb terenów rolnych, na co zwróciły uwagę organy. Ponadto w tym miejscu wskazać należy, iż nie było żadnych przeszkód aby skarżący wnioskował wyłącznie o ustalenia warunków zabudowy dla jednego domu jednorodzinnego bez wydzielania drogi wewnętrznej wzdłuż prawie całej działki nr [...].
Odnosząc się do argumentacji skargi, w kwestii podziału nieruchomości, wskazać należy, że zgodnie z W myśl art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) w przypadku braku planu miejscowego jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ponadto należy pamiętać, iż zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.
Z tych też względów nie można podzielić stanowiska Skarżącego, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w kształcie wnioskowanym przez Skarżącego tj. z wydzieleniem działki pod drogę wewnętrzną, nie będzie miało wpływu na możliwość przyszłego podziału nieruchomości.
Wobec powyższego wskazać należy, iż obu wskazanych wyżej wyrokach Sąd zajął stanowisko, które skład orzekający w pełni podziela, iż brak jest jakiejkolwiek innej zabudowy o parametrach zbliżonych, zwłaszcza w zakresie jej lokalizacji w głąb terenów rolnych oraz obsługi komunikacyjnej przez drogę wewnętrzną, do parametrów określonych we wniosku, która mogłaby przesądzać o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa.
Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia nie ma charakter działalności rolnej jaka aktualnie prowadzona ma być na sąsiadujących z terenem inwestycji terenach rolnych. Odwołanie się przez organ I instancji do różnych norm hałasu, czy uciążliwości odorowych, a szerzej rzecz ujmując wskazanie na możliwe do wystąpienia sytuacje konfliktowe, stanowiło wyłącznie jeden z argumentów wspierających uznanie, że w sprawie nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać należy, iż działki nr [...] i nr [...], na które powołuje się w tym względzie skarżący, jak i zlokalizowana na nich zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, znajdują się przy drodze publicznej ul. [...]. Obsługa komunikacyjna zabudowy na tych działkach nie odbywa się poprzez drogę wewnętrzną. Już samo to sprawia, że ocena przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku tych działek wyglądać będzie inaczej, niż w przypadku wyznaczanego przez skarżącego terenu inwestycji.
Także na działce nr [...] zabudowa mieszkaniowa znajduje się przy drodze publicznej, choć w tym przypadku zabudowa ta mieści się na terenach oznaczonych jako Br, a więc na terenach będących terenami rolnymi zabudowanymi, a Skarżący nie wnosił przecież o warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Warto w tym miejscu wskazać, iż budynki zlokalizowane w głębi tej działki stanowią budynki gospodarcze.
Podobnie w przypadku działki nr [...], na której choć zabudowa została już zlokalizowana w dalszej odległości od wspomnianej drogi publicznej, przeznaczenie gruntów jako Br czyli gruntów rolnych zabudowanych (patrz Załącznik nr [...] do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz załącznik nr [...] do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków) dyskwalifikuje je jako miarodajne dla oceny planowanej przez Skarżącego inwestycji polegającej na budowie wyłącznie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a więc zabudowy nie mieszczącej się w pojęciu zabudowy zagrodowej.
Z kolei działka nr [...], na którą Skarżący również się powołuje, znajduje się już poza obszarem analizowanym.
Bez znaczenia pozostaje wreszcie i to, że dla działki nr [...], przed jej podziałem, wydane miały być warunki zabudowy, które jak stwierdza skarżący doprowadziły do podziału geodezyjnego na działki od nr [...] do [...], wśród których zabudowa przewidziana jest na działkach nr [...] do [...]. Okoliczność możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na innych działkach budowlanych nie może samo przez się przesądzać o tym, że taka sama zabudowa możliwa będzie na obecnie istniejącej działce nr [...]. Konieczna jest ocena spełnienia w przypadku tej konkretnie działki, w kontekście planowanej inwestycji, przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. pozwalających na wydanie pozytywnej decyzji. Organy nie prowadzą przy tym oceny ograniczonej do jednego zamierzenia inwestycyjnego, tak jak przedstawia to skarżący odwołując się do kontynuacji inwestycji na działkach nr [...] do [...], lecz oceną obejmują całość zabudowy mieszczącej się w obszarze analizowanych. Ocena ta w realiach kontrolowanej sprawy doprowadziła do uznania braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z czym w ocenie Sądu trzeba się zgodzić.
Odnośnie kwestii nie spełnienia warunku intensywności zabudowy wskazać należy, iż Inwestor w odwołaniu wniósł o zmianę tego parametru na poziomie od 0,02 do 0,13,. Powyższe jednak pozostaje, jak słusznie zwrócił uwagę organ bez wpływu na wynik sprawy, skoro przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie została spełniona w zakresie kontynuacji zagospodarowania terenu, przez co wobec Skarżącego i tak musiałaby być wydana decyzja odmowna.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.