II SA/Po 502/22

II SA/Po 502/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
III OSK 388/23 - Wyrok NSA z 2023-10-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 3 pkt 26, art. 3 pkt 31
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 77 par. 1, art. 75 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145  par. 1 pkt 1 c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi E. sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Wójt Gminy W. (dalej Wójt) decyzją z dnia 30 lipca 2021 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku inwestora E. Sp. z o.o, z siedzibą w K. (dalej również jako "skarżąca", "Spółka"), odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Rozwój gospodarki o obiegu zamkniętym w północnej Wielkopolsce poprzez budowę centrum zielonej energii, recyklingu i OZE - etap I", planowanej na działce numer [...] - obręb N., ze względu na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niemożliwość realizacji przedsięwzięcia.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał przepisy: art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust.1 pkt 4, art. 80 ust. 2 oraz art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. 2021, poz. 247 ze zm., dalej "u.u.i.ś.") w związku z § 2 ust. 1 pkt 46 i § 3 ust. 1 pkt 37, pkt 54 lit. b) i pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019, poz. 1839, dalej: "rozporządzenie"), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj. Dz.U. 2021, poz. 735, dalej: "K.p.a."),
Z uzasadnienia decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 05 czerwca 2019 r. (uzupełnionym 09 lipca 2019r.), Spółka wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wraz z wnioskiem przedłożono Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej: "Raport"), opracowany w maju 2019 roku.
Zgodnie ze złożonym wnioskiem przedsięwzięcie wiązać się będzie z:
- mechanicznym przetwarzaniem odpadów, (max przepustowość instalacji 100 tys. ton/rok, tj. ok. 18,87 ton/h i ok. 302 ton/dobę);
- produkcją energii cieplnej i elektrycznej z procesu termicznego przetwarzania paliw alternatywnych i biomasy o max. nominalnej mocy cieplnej 49,9 MW (w instalacji będzie zachodził proces współspalania odpadów i biomasy, w której termicznemu przekształcaniu poddawane będzie od 130 ton do 129 870 ton odpadów na rok (paliwa alternatywnego) oraz odwrotnie proporcjonalna masa biomasy);
- produkcją energii elektrycznej z instalacji fotowoltaicznej (instalacja o mocy do 50 kW).
Planowaną inwestycję zakwalifikowano do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Prowadząc postępowanie Wójt pismami z dnia 17 lipca 2019 roku wystąpił o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia do Właściwych w sprawie organów. W toku prowadzonych postępowań wyjaśniających każdy z współdziałających organów wzywał inwestora do składania wyjaśnień i uzupełnień raportu.
W oparciu o przedstawiony Raport o oddziaływaniu na środowisko i jego uzupełnienia z listopada 2019r. oraz lutego, września i października 2020r. postanowieniem nr [...] z dnia 16 listopada 2020 r. (sprostowanym postanowieniem z dnia 30 marca 2021r.) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. (dalej: RDOŚ) uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia określając warunki jej realizacji (33 punkty). Jednocześnie RDOŚ nie stwierdził konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. (dalej: Dyrektor RZGWW w P.), w oparciu o przedstawiony Raport oraz jego uzupełnienie z grudnia 2019 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia postanowieniem nr [...] z 19 grudnia 2019 r. określając warunki jej realizacji.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarnego w W. (dalej: PPIS) w oparciu o Raport oraz jego uzupełnienia z września 2019r. oraz stycznia 2020r. zaopiniował warunki w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniami - pismo z 23 stycznia 2020 r. nr [...]
Marszałek Województwa [...] pozytywnie zaopiniował wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując warunek realizacji inwestycji (wymagania najlepszych dostępnych technik) - pismo z dnia 16 grudnia 2020 r. nr [...]
W toku postępowania, działając zgodnie z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. Wójt w drodze obwieszczeń podanych do publicznej wiadomości w celu zapewnia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu dwukrotnie (25 września 2019r., oraz 29 grudnia 2019 r.) zawiadomił wszystkich zainteresowanych o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, w tym z treścią Raportu oraz o możliwości składania uwag i wniosków. W przypadku pierwszych obwieszczeń w wyznaczonym terminie uwag nie wniesiono. Natomiast w drugim terminie jeden z mieszkańców zgłosił m.in., że z uwagi na liczne zmiany i uzupełnienia Raportu nie jest on dla niego na tyle czytelny, aby mógł zorientować się w ostatecznym zamierzeniu Inwestora i wnieść ewentualne uwagi.
Mając to na uwadze organ wystąpił do pełnomocnika Inwestora o dostarczenie tekstu jednolitego Raportu. W odpowiedzi Inwestor odmówił przedłożenia tekstu jednolitego Raportu podnosząc że przepisy tego nie wymagają, a Raport z jego uzupełnieniami stanowi wystarczający materiał dla wydania decyzji w sprawie. Ponadto RDOŚ określił warunki realizacji przedsięwzięcia i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Pismem z dnia 25 marca 2021 r. pełnomocnik Inwestora przedłożył wyjaśnienia dotyczące przechowywania oraz przeładunku żużli i popiołów, wskazał na niemożliwość określenia obecnie konkretnych podmiotów, które będą uprawnione do ostatecznego zagospodarowania tych odpadów oraz sposobu ich zagospodarowania. Ponadto wyjaśnił, że inwestycja zakłada pozyskiwanie odpadów z najbliższego sąsiedztwa (w promieniu 100 km.) ale nie może obecnie całkowicie wykluczyć pozyskiwania odpadów z dalszych odległości w Polsce.
W dniu 11 marca 2021r. wpłynął wniosek Towarzystwa [...] w O., które zostało dopuszczone do udziału na prawach strony w powyższym postępowaniu.
Od miesiąca marca 2021 r. do 30 lipca 2021 r. do Urzędu Gminy W. wpłynęły uwagi merytoryczne, masowe protesty, sprzeciwy i petycje dotyczące planowanej inwestycji od osób fizycznych, stowarzyszeń oraz negatywne stanowisko od Rady Miasta W. . Organ podał, że wszystkie te stanowiska i argumenty podlegały głębokiej analizie, lecz pozostawiono je bez rozpatrzenia z uwagi na ich wpłynięcie po upływie wyznaczonego terminu.
Kontynuując postępowanie ustalono, że w Raporcie Inwestor wskazał zapotrzebowanie na wodę dla eksploatacji przedsięwzięcia w ilości 136,9m3/ rok na cele bytowe oraz 55 000m3/rok na cele technologiczne. Jako źródło zaopatrzenia w wodę wskazał wodociąg gminny. Organy opiniujące i uzgadniające realizację przedsięwzięcia nie zweryfikowały faktycznej możliwości zaopatrzenia przedmiotowej inwestycji w wodę z wodociągu gminnego, opierając się na zapisach w raporcie. Mając to na uwadze 17 maja 2021r. wystąpiono do Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. (dalej GZGKiM) w sprawie ustalenia możliwości zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę z wodociągu gminnego.
W odpowiedzi, pismem z dnia 24 maja 2021r. GZGKiM poinformował, że nie wydał dotąd zapewnienia o dostawie wody dla działki nr [...] obręb N., a mając na uwadze skalę zapotrzebowania na wodę w ilości 41 636,9m3/rok nie wyda takiego zapewnienia, ani też warunków przyłączenia do sieci wodociągowej dla działki nr [...] obr. N.. Jako uzasadnienie wskazano, że w przypadku zwiększenia średniodobowego poboru wody o 114,07 m3/dobę ze Stacji Uzdatniania Wody w m. K. (z której zasilana byłaby planowana inwestycja) zostanie przekroczona średniodobowa ilość pobranej wody, określona w pozwoleniu wodnoprawnym nr [...] z dnia [...].11.2005r., a także raportu prowadzonego przez GZGKiM w W. odnośnie pomiaru ilości pobieranej wody - [...] K. 2021. Ponadto, znajdujący się na terenie Stacji zbiornik retencyjny nie pozwoli na zwiększenie dostawy wody w ilości 114,07 m3/d (41 639,9 m3/rok).
Wobec powyższego Spółkę wezwano do złożenia dodatkowych wyjaśnień związanych z zapisami umieszczonymi w Raporcie, a w szczególności wyjaśnienie zaopatrzenia inwestycji w wodę, wyjaśnienie kwestii zapisów dotyczących ograniczania ilości chlorków w wytwarzanym i poddawanym spaleniu paliwie alternatywnym, wyjaśnienia w jaki sposób będzie oceniana zawartość chlorków w paliwie alternatywnymi przeznaczonym do spalenia oraz w jaki sposób, po stwierdzeniu zawartości chlorków większej niż 1% będzie przygotowywane paliwo alternatywne w celu spełnienia w/w zakładanych parametrów, odniesienia się do zapisu w Raporcie dotyczącego zaopatrzenia instalacji w monitoring umożliwiający podgląd on-line przez uprawnione instytucje, np. WIOŚ.
W odpowiedzi, pismem z dnia 25 czerwca 2021 r., Spółka odniosła się do otrzymanego wezwania w sposób ogólny. Odnośnie zaopatrzenia inwestycji w wodę podniosła, że przed opracowaniem dokumentacji projektowej i projektu technologicznego nie jest możliwe w sposób ostateczny określić dokładnego zużycia, które byłoby podstawą do wystąpienia o warunki techniczne przyłączenia wodociągowego. Inwestor zaznaczył, że przewiduje etapową realizację przedsięwzięcia, a ograniczenie praw do aktualnych dostępnych warunków w zakresie mediów, wobec braku takiego wymogu w ustawie, jest nieprawidłowe. Spółka wskazała na gotowość do udostępnienia wyników monitoringu organom kontroli.
Dalej Wójt wskazał, że Dyrektor RZGWW w P. i Marszałek Województwa zaopiniowali przedsięwzięcie przed przedłożeniem uzupełnienia Raportu w 2020 roku. Co istotne, dokonywane przez Inwestora liczne uzupełnienia do raportu wprowadzały nie tylko wyjaśnienia, ale zmiany i korekty, które miały istotny wpływ na określenie odmiennych warunków realizacji przedsięwzięcia przez organy uzgadniające. W ocenie organu niektóre z określonych przez organy uzgadniające warunki są niemożliwe do zrealizowania.
Zdaniem organu na tym etapie prowadzonego postępowania uzasadnione było odstąpienie od dalszego wyjaśniania stwierdzonych rozbieżności, bowiem przystąpiono do przeprowadzenia szczegółowej analizy zakresu planowanego przedsięwzięcia oraz możliwości jego realizacji w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu działki inwestycyjnej nr [...] obręb N.. Z analizy tej wynikło, że przedsięwzięcie w części stanowi współspalarnię, której lokalizacji na terenie działki nr [...] obr. N. Plan miejscowy nie przewiduje.
Uzasadniając to stanowisko Wójt wskazał, że celem planowanej inwestycji jest budowa instalacji konwersji biomasy i paliw na energię oraz instalacji mechanicznego przetwarzania odpadów do produkcji paliw alternatywnych i instalacji fotowoltaicznej. W ramach zamierzenia inwestycyjnego miałyby powstać hale technologiczne wraz z obiektami towarzyszącymi i niezbędną infrastrukturą. Przedsięwzięcie planowane jest na terenie o powierzchni około [...] hektara, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr XVI/124/2015 Rady Gminy Wągrowiec z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowe, Toniszewo, Kopaszyn" (dalej jako "Plan miejscowy" lub "m.p.z.p."). Przedmiotowa instalacja do przetwarzania biomasy i paliw alternatywnych z produkcją energii w kogeneracji miałaby zostać zlokalizowana w zamkniętej hali technologicznej. Głównymi elementami instalacji byłyby: węzeł przygotowania paliw stałych, częściowo wspólny z instalacją mechanicznego przetwarzania odpadów, węzeł magazynowania i podawania paliwa, węzeł termicznego przekształcania, węzeł odzysku energii z instalacją parową i produkcji elektrycznej, węzeł oczyszczania spalin węzeł usuwanie ubocznych produktów spalania. Podstawowym paliwem zasilającym węzeł energetyczny w ramach planowanego przedsięwzięcia miałaby być biomasa oraz paliwo alternatywne produkowane głównie z energetycznych frakcji odpadów komunalnych, w tym pochodzenia nieroślinnego i niezwierzęcego, które nie ulegają biodegradacji w tym m. in. : opakowania z tworzyw sztucznych (o kodzie 15 01 02), zmieszane odpady opakowaniowe (o kodzie 15 01 06 ), opakowania wielomateriałowe (o kodzie 15 01 05), tworzywa sztuczne (o kodzie 16 01 19 ), zużyte opony (o kodzie 16 01 03), opakowania z tekstyliów (o kodzie 15 01 09).
W wyniku przetwarzania odpadów w instalacji mechanicznego przetwarzania odpadów miałoby powstawać paliwo alternatywne, które będzie przekazywane do procesu współspalania lub do zagospodarowania podmiotom zewnętrznym. Pozostałe wskutek tego procesu odpady będą magazynowane selektywnie w wyznaczonych miejscach, w sposób zabezpieczający środowisko przed zanieczyszczeniem, a następnie będą przekazywane odbiorcom zewnętrznym do odzysku lub unieszkodliwiania. Planowana instalacja będzie spełniała wymogi rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 21 stycznia 2016 roku w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów oraz sposobów postępowania z odpadami powstałymi w wyniku tego procesu. Instalacja do przetwarzania biomasy i paliw alternatywnych z produkcją energii w kogeneracji składać się będzie z maksymalnie czterech kotłów o przepustowości do 32,5 tys. ton/rok i nominalnej mocy cieplnej wynoszącej maksymalnie 12,475 MW każdy. W instalacji przewidziano zastosowanie turbiny umożliwiającej funkcjonowanie w trybie kogeneracji pozwalającym na jednoczesną produkcję energii elektrycznej oraz ciepła. Zakład planuje włączenie w istniejący system elektroenergetyczny. Z uwagi na położenie zakład nie planuje włączenia się w jakikolwiek system ciepłowniczy, a wyprodukowane przy spalaniu ciepło zamierza docelowo wykorzystać na cele własnej do tego czasu przewidziano chłodnie wentylatorowe.
Wójt wskazał, że obowiązujący m.p.z.p. teren działki nr [...] obr. N., na którym miałoby zostać zlokalizowane przedsięwzięcie, został sklasyfikowany jako teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczony symbolem "P".
W § 9 m.p.z.p. w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem P dopuszcza się lokalizację:
a) obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz innych obiektów i urządzeń związanych z funkcją terenu,
b) instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów,
c) elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej,
d) budynków socjalnych, biurowych i administracyjnych,
e) budynków garażowo-gospodarczych,
f) zbiorników naziemnych i podziemnych,
g) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej,
h) dojść, dojazdów, parkingów i placów.
Organ zwrócił uwagę, że w samej treści przepisów m.p.z.p. nie zdefiniowano, ani nie doprecyzowano użytego w § 9 pojęcia " instalacja do przetwarzania odpadów - spalarnia odpadów", jak również "spalarni odpadów" czy też "instalacja do przetwarzania odpadów". W § 2 uchwały zostało jedynie zdefiniowane pojęcie "elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej" , przy czym w uchwale wskazano, że należy przez to rozmieć "zabudowę, urządzenia i infrastrukturę stanowiącą instalację służącą wytwarzaniu energii z odnawialnych źródeł energii". Rada Gminy W. podejmowała uchwałę w sprawie ww. Planu miejscowego w momencie obowiązywania ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która wprowadzała regionalizację. Gmina W., tak samo jak pozostałe 14 gmin wchodzących w skład Międzygminnego Składowiska Odpadów Komunalnych Sp. z o.o., przypisana została do Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych (RIPOK) Nowe, Toniszewo, Kopaszyn w Regionie [...] W określonych wówczas ramach prawnych moc przerobowa wszystkich instalacji do termicznego przekształcania odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych w kraju nie mogła przekroczyć 30% ilości wytwarzanych odpadów komunalnych, co było kontrolowane i odpowiednio przedkładało się na wojewódzkie plany gospodarki odpadami. Na terenie województwa wielkopolskiego działały wtedy dwie instalacje w P. i w K., których moc przerobowa prawie pokrywała wyznaczone dla województwa limity. Ich łączna moc przerobowa wynosiła 304 tys. ton/rok, co stanowiło ok. 25% masy wytworzonych odpadów. Ponadto, zgodnie z wojewódzkim planem gospodarki odpadami w m. K.2 była planowana kolejna instalacja termicznego przekształcania odpadów, z uwagi na rozpoczętą budowę instalacji przed dniem wejścia w życie ustawy o odpadach. Wraz z planowaną ITPOK w K.2, łączne moce przerobowe instalacji do termicznego przekształcania odpadów komunalnych i odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów w województwie wielkopolskim oceniano na ok. [...] tys. ton/rok, co stanowi 32,8 % w odniesieniu do strumienia odpadów prognozowanych do wytwarzania na terenie województwa wielkopolskiego do roku 2020. Wobec tego na terenie objętym Planem byłaby możliwa do realizacji, o ile w ogóle, mała lokalna instalacja stanowiąca uzupełnienie gospodarki odpadami w regionie na potrzeby M. Sp. z o.o. w Kopaszynie, gdzie produkuje się rocznie ok. 16 tys. ton pre-RDF-u. Stąd też w opracowywanym m.p.z.p. nie określono przepustowości możliwych do realizacji instalacji zakładając, że będzie ona przepustowością dostosowaną do ilości wytwarzanego na terenie M. Sp. z o. o paliwa alternatywnego. Organ wyjaśnił, że Intencją Rady Gminy W. było zahamowanie wzrostu ceny za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, wynikającej m.in ze wzrostu określonych przez Sejm opłat środowiskowych za składowanie odpadów w ramach gospodarczego korzystania ze środowiska oraz wzrostu cen za przyjęcie do spalenia odpadów kalorycznych, tzw. pre-RDF-u, która nie może być składowana.
Wójt następnie wyjaśnił, że ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579) zniesiona została wyżej opisana regionalizację i przypisanie do RIPOK-u, czego konsekwencją było "uwolnienie" transportu odpadów w sposób nieograniczony po terenie całego kraju. Tą samą ustawą Sejm wprowadził przepis, zgodnie z którym minister właściwy ds. środowiska określi w drodze rozporządzenia listę instalacji przeznaczonych do termicznego przekształcania odpadów komunalnych, jednocześnie wskazując, że jeżeli instalacja nie została ujęta na liście, odmawia się wydania dla tej instalacji decyzji inwestycyjnych. Natomiast ustawą z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2361) Sejm wykreślił nałożony na ministra ds. środowiska obowiązek publikacji listy dopuszczonych do budowy na terenie kraju spalarni oraz przepis określający udział masy odpadów (30%) możliwych do termicznego przekształcenia. Tym samym Sejm umożliwił prawnie budowę spalarni niezależnie od miejsca lokalizacji oraz jej przepustowości.
Organ podniósł, że wskazane kluczowe nowelizacje ustawy o odpadach zmieniły w całym kraju uwarunkowania prawne umiejscowienia spalarni oraz pochodzenia i ilości spalanych odpadów. Powyższe zmiany legislacyjne, które zostały wprowadzone w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, wywarły też wpływ na ustalenia ww. m.p.z.p., w którym nie przewidziano możliwości przewożenia odpadów po całym kraju, jak to ma obecnie miejsce i w efekcie nie ustalono maksymalnej przepustowości instalacji możliwej do realizacji na terenie objętym planem z uwagi na obowiązujące wówczas ograniczenia ustawowe.
Zdaniem Wójta treść wniosku Spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jednoznacznie wskazuje, że w ramach planowanego przedsięwzięcia miałaby powstać również instalacja do przetwarzania biomasy i paliw alternatywnych z produkcją energii w kogeneracji, która to instalacja stanowi współspalarnię w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 31 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Organ wskazał, że przepisy tej ustawy definiują zarówno współspalarnię (art. 3 ust. 1 pkt 31), jak i spalarnię (art. 3 ust. 1 pkt 26). Na gruncie tych przepisów ustawowa definicja spalarni nie jest tożsama z definicją współspalarni. Również na gruncie przepisów wykonawczych, tj. rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 21 stycznia 2016 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów oraz sposobów postępowania z odpadami powstałymi w wyniku tego procesu, różnicuje się wymagania dotyczące prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów, w odniesieniu do spalarni odpadów, jak i do współspalarni odpadów, co implikuje stwierdzenie, że są to dwa różne rodzaje instalacje termicznego przekształcania odpadów, również pod kątem wymagań technologicznych.
Wójt wskazał, że klasyfikacja części planowanego przedsięwzięcia jako współspalarni wynika również z treści opinii i uzgodnień wydanych przez organy współdziałające. Mając to na uwadze Wójt stwierdził brak zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego Planu miejscowego, którą potwierdza wykładnia przepisów przedmiotowej uchwały, w szczególności poprzez zastosowanie wykładni językowej w stosunku do zapisów § 9 m.p.z.p.
W tym zakresie Wójt wyjaśnił, że przy zastosowaniu dyrektyw wykładni językowych na gruncie języka potocznego pojęcie spalarni lub spalarni odpadów jest jednoznaczne. Słownik języka polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN spalarnię określa jako ,,miejsce przystosowane do spalania odpadów przemysłowych i komunalnych", a więc nie jest ten termin związany ze spalaniem jako miejscem pozyskiwana energii, w tym spalania z użyciem odpadów alternatywnych oraz biomasy. Na gruncie języka powszechnego znaczenie pojęć "elektrowni", "biogazowa" "fotowoltaika" jest jednoznaczne. W przypadku pojęcia "elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej" m.p.z.p. zawiera definicję legalną tego sformułowania i należy przez to rozmieć zabudowę, urządzenia i infrastrukturę stanowiącą instalację służącą wytwarzaniu energii z odnawialnych źródeł energii. Plan miejscowy nie zawiera definicji pojęcia "instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów"
Organ podkreślił, że ustawy i rozporządzenia, jako akty prawa powszechnie obowiązującego, zawierają definicje legalne pojęć użytych w treści Planu miejscowego i wszystkie z nich obowiązywały w momencie jego uchwalenia. Przyjmując założenie racjonalnego prawodawcy należy uznać, że znane były prawodawcy treści i definicje w tych aktach prawnych zawarte i nie nadał on pojęciom użytym w m.p.z.p. znaczeń innych, niż te funkcjonujące na gruncie przepisów ustawowych.
Zdaniem Wójta część planowanej inwestycji w zakresie lokalizacji instalacji będących współspalarnią służącą do współspalania biomasy i paliw alternatywnych w celu pozyskania energii nie jest zgodna z zapisami m.p.z.p. W § 9 zostały określone enumeratywnie rodzaje budowli, budynków, obiektów i instalacji mogących powstać na terenie opisanym w planie jako teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i nie ma wśród nich instalacji współspalarni, jako dopuszczalnej do realizacji na tym terenie.
Dalej Wójt podniósł, że projektowana instalacja nie stanowi elektrowni biogazowej, nie jest też zasilana energią promieniowania słonecznego, a więc nie spełnia kryteriów do zaliczenia jej jako elektrowni fotowoltaicznej. Definicja legalna zamieszczona w § 2 pkt 4 m.p.z.p. wskazuje, że wytwarzanie energii w ramach zabudowy, urządzeń i infrastruktury stanowiących instalację służącą wytwarzaniu energii, w odniesieniu do elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej winno odbywać się z odnawialnych źródeł energii. Doprecyzowuje to pozaustawowe pojęcie elektrowni biogazowej i elektrowni fotowoltaicznej, używając definicji zawartej w ustawie o odnawialnych źródłach energii. W przypadku planowanej inwestycji nie jest możliwe stwierdzenie, aby zamierzenie uznano w wyniku zastosowania wykładni językowej oraz systemowej jako instalację do przetwarzania odpadów - spalarnię odpadów, jak też jako elektrownię biogazową i fotowoltaiczną. Samo wytwarzanie energii w kogeneracji, bez udziału biogazu i energii promieniowania słonecznego, poprzez współspalanie biomasy i odpadów o kodach: 19 12 10 g odpady palne ( paliwo alternatywne ), 19 12 12 - inne odpady, uniemożliwia uznanie instalacji jako wytwarzającą energię w całości z odnawialnych źródeł energii.
Wójt podkreślił, że w wyniku podjętej uchwały Nr V/32/2015 Rady Gminy Wągrowiec z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] teren na którym planowane jest przedsięwzięcie stanowi: "teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, o których mowa w przepisach Prawa budowlanego, przeznaczony dla lokalizacji zabudowy produkcyjnej, składów, magazynów i infrastruktury towarzyszącej oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW - elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej". Przy założeniu, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają inne instalacje do produkcji energii niż elektrownie biogazowe i fotowoltaicznej wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, zapisy m.p.z.p. byłyby sprzeczne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w chwili ich uchwalania, co naruszałoby art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Kończąc tę część wywodów Wójt wyjaśnił, że przy zastosowaniu reguł wykładni językowej, jak i wykładni systemowej przepisów m.p.z.p. stwierdzono niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p., w związku z czym przedmiotowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. dla planowanej inwestycji nie może zostać wydana.
Dalej organ wyjaśnił, że w świetle powyższych ustaleń przeanalizowano możliwość realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Zgodnie z zapisami raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zakładany przez wnioskodawcę:
- racjonalny wariant alternatywny to możliwość realizacji takiej samej inwestycji ale o przepustowości wynoszącej 150% instalacji współspalania odpadów, względem wariantu zaproponowanego przez wnioskodawcę;
- wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest analogiczny do wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, z tą różnicą iż dodatkowo przewidziano oczyszczanie powietrza procesowego w biofiltrze.
Wobec stwierdzenia, że złożony wniosek dotyczy współspalarni, co jest niezgodne z m.p.z.p. oraz w związku z niemożliwością realizacji zawnioskowanej inwestycji w innych wskazanych przez Wnioskodawcę wariantach (wszystkie obejmowały przedsięwzięcie w formie współspalarni) Wójt uznał, że należało podjąć decyzję odmowną.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka E. , domagając się uchylenia decyzji I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy.
Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
1. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. poprzez jego błędne zastosowanie sprowadzające się do uznania, iż planowane przedsięwzięcie pozostaje niezgodne z zapisami m.p.z.p.;
2. art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż skoro przedsięwzięcie nie może być zrealizowane na skutek niezgodności z m.p.z.p. to należy znać, iż zachodzi przypadek "braku możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę"
3. art. 3 ust. 1 pkt. 31 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach poprzez uznanie, że planowane przedsięwzięcie stanowi współspalarnię odpadów;
4. § 9 ust. 1 lit. b Planu miejscowego poprzez uznanie, że m.p.z.p. wyklucza lokalizację przedsięwzięcia, którego dotyczy wniosek;
Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy oraz nie wezwanie strony postępowania do złożenia wyjaśnień w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia w sytuacji gdy ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że głównym celem przedsięwzięcia będzie termiczna obróbka odpadów;
2. art. 9 K.p.a. poprzez nie poinformowanie strony o wątpliwościach organu w zakresie zgodności planowanego przedsięwzięcia z m.p.z.p. przy jednoczesnym merytorycznym rozpatrywaniu sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do zaskoczenia strony treścią rozstrzygnięcia oraz uniemożliwiło zajęcie stanowiska w zakresie zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym.
W uzasadnieniu skarżąca podała, że organ w swojej decyzji zawarł szerokie uzasadnienie prawne, odnoszące się do zasad wykładni językowej tekstu prawnego, co nadało treści decyzji charakter teoretyczny. Niewiele poświęcił miejsca technicznym aspektom kwalifikacji przedsięwzięcia z punktu widzenia przepisów ustawy o odpadach, w szczególności w zakresie celu, w jakim realizowane jest przedsięwzięcie (tj. czy realizowane jest w celu termicznej obróbki odpadów czy też w celu produkcji energii lub innych przedmiotów).
W ocenie skarżącej organ I instancji obawiał się protestów społecznych i za wszelką cenę poszukiwał argumentów uzasadniających wydanie decyzji odmownej, albowiem kwestia zgodności przedsięwzięcia z m.p.z.p. nigdy nie była podnoszona jako okoliczność wykluczająca możliwości uzyskania decyzji środowiskowej, nigdy również wnioskodawca nie został wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie zgodności realizacji inwestycji z m.p.z.p. Nadto, żaden z organów współdziałających przy wydaniu decyzji nie kwestionował możliwości lokalizacji tego rodzaju inwestycji na działce ewidencyjnej objętej wnioskiem.
Zdaniem skarżącej przedsięwzięcie objęte wnioskiem stanowi "spalarnię odpadów" w rozumieniu ustawy o odpadach. Sam fakt nazwania instalacji "współspalarnią odpadów" nie oznacza, iż z punktu widzenia ustawy winna być ona traktowana jako "współspalarnia". Organ I instancji w powyższym zakresie związany pozostaje stanowiskiem organu współdziałającego z Wójtem w trybie art. 77 u.u.i.ś., tj. w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia z punktu widzenia ustawy o odpadach. Marszałek Województwa, prowadząc postępowanie w trybie art. 77 ust. 3 ustawy u.u.i.ś. w wezwaniu z dnia 15 października 2020 r. stwierdził, że mimo iż instalacja stanowi współspalarnię odpadów, to jednak jest ona podobna do tych instalacji uwzględnionych decyzją wykonawczą Komisji Europejskiej (UE) 2019/2010 z dnia 12 listopada 2019r. ustanawiającego konkluzję dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w odniesieniu do spalania odpadów. Reasumując, powinna być regulowana w taki sposób jak spalarnie odpadów. Błędnie więc twierdzi organ I instancji, że instalacja ma charakter współspalarni w rozumieniu ustawy o odpadach, skoro Marszałek Województwa instalacji jako priorytetową nadaje funkcję związaną z obróbką termiczną odpadów. Zgodnie ze stanowiskiem Marszałka przedmiotowe przedsięwzięcie winno być traktowane jako spalarnia odpadów.
Skarżąca zwróciła uwagę, iż definicja zwarta w ustawie o odpadach tworzy domniemanie, iż każda instalacja, w której odbywa się współspalanie odpadów, a której głównym celem nie jest wytwarzanie energii, ani wytwarzanie produktów materialnych, tylko termiczne przekształcenie odpadów, uważana jest za spalarnię odpadów (art. 3 ust. 1 pkt. 21 ustawy in fine). Taki charakter ma instalacja objęta wnioskiem, nie ma przy tym znaczenia, że inwestor posługuje się pojęciem "współspalarnia". Kluczowym dla właściwej kwalifikacji przedsięwzięcie jest więc cel jego realizacji - w tym wypadku "termiczne przekształcanie odpadów" - co wynika zarówno ze zgromadzonej dokumentacji, jak i stanowiska Marszałka Województwa.
Zdaniem skarżącej w świetle prawa unijnego również jej przedsięwzięcie należy kwalifikować jako spalarnię. Jeżeli funkcją instalacji jest "termiczne przetwarzanie odpadów" mamy do czynienia ze spalarnią odpadów, jeżeli natomiast funkcją instalacji jest "wytwarzanie energii lub produkcja produktów materialnych mamy do czynienia z "współspalarnią odpadów". Ponadto organ zastosował zbyt restrykcyjną wykładnię przepisów planu miejscowego, na niekorzyść inwestora.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO [...], Kolegium) decyzją z dnia 24 listopada 2021 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia 30 lipca 2021 r. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium Wójt Gminy W. zbyt pośpiesznie podjął swoją decyzję kwalifikując przedsięwzięcie jako współspalarnię. Organ winien bowiem ustalić co jest głównym celem inwestora: czy jest nim wyłącznie termiczne przekształcanie odpadów, czy też wytwarzanie energii lub innych produktów w procesie konwersji biomasy i paliwa alternatywnego.
Sprzeciw od decyzji SKO [...] z dnia 24 listopada 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Gmina W. oraz jedna ze stron postępowania - Towarzystwo [...] z siedzibą w O..
Wyrokiem tut. Sądu z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po [...] sprzeciw Gminy W. został odrzucony, a sprzeciw Towarzystwa [...] w O. - uwzględniony. Sąd na tej podstawie, w pkt II wyroku uchylił decyzję SKO [...] z dnia 24 listopada 2021 r. stwierdzając, iż wykazane przez Kolegium wadliwość postępowania organu I instancji dotycząca braku ustalenia celu przedsięwzięcia nie jest wadą formalną i nie dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale ma charakter materialny, związany z odpowiednią kwalifikacją wniosku inwestora. Zdaniem Sądu, organ orzekający winien właściwie zinterpretować przepisy prawa materialnego i odnieść je do ustalonego stanu faktycznego. Prowadząc ponownie postępowanie Kolegium wezwało Spółkę do złożenia wyjaśnień czy podstawowym celem instalacji ma być jedynie unieszkodliwianie poszczególnych frakcji odpadów, czy też odzyskiwanie zgromadzonej w odpadach energii (przy wykorzystaniu biomasy oraz paliw alternatywnych) oraz wskazanie, który z tych celów będzie dla Spółki bardziej dochodowy. Ponadto wniesiono o udzielenie wyjaśnień dlaczego przedsięwzięcie nazwano "budową centrum zielonej energii, recyklingu i OZE", dlaczego przedmiotem przeważającej działalności spółki jest wytwarzanie energii elektrycznej gdy w zapisach KRS nie ma w ogóle działalności w zakresie przetwarzania odpadów.
W wyjaśnieniach z dnia 28 kwietnia 2022 r. Spółka podała, że przedsięwzięcie, pomijając instalacje fotowoltaiczną, powstało jako instalacja do termicznego przekształcania odpadów. W tym celu należy jednak odpady poddać wstępnej obróbce. Dla uzyskania należytej efektywności procesu termicznego przekształcania odpadów oraz by nie "wypuszczać przez komin" całej energii zawartej w tych odpadach, a jednocześnie obniżyć wysokie koszty utylizacji tych odpadów wyposażono tę instalację w generator prądu przekształcający energię cieplną w elektryczną, którą można łatwo sprzedać odzyskując część nakładów poniesionych na jej funkcjonowanie. Druga część kosztów tej utylizacji zostaje opłacona w formie wnoszonej przez posiadaczy odpadów opłaty z tytułu ich utylizacji. Dzięki odzyskowi części energii z opadów poprzez produkcję energii elektrycznej opłata wynikająca z kosztów ich utylizacji może być mniejsza. Z obu tych przychodów pewną część stanowi oczywiście zysk, którego powstanie jest warunkiem funkcjonowania prywatnego przedsięwzięcia związanego z utylizacją odpadów. Co istotne, wysokość opłaty z tytułu utylizacji odpadów reguluje rynek, co z jednej strony pozwala podmiotom zajmującym się utylizacją odpadów na pokrycie jej kosztów ale przecież brak tych podmiotów, które potrafią w racjonalny sposób utylizować odpady skutkuje radykalnym wzrostem opłaty z tytułu utylizacji odpadów z czym boryka się właśnie nasz rynek odpadowy. Przedsięwzięcie nie miałoby najmniejszego sensu ekonomicznego, gdyby jego celem zasadniczym nie była utylizacja odpadów. Oczywiście ten fragment instalacji, który służy odzyskowi energii daje przychód z tytułu jej sprzedaży (po przetworzeniu w energię elektryczną), bardzo istotny dla ostatecznego efektu ekonomicznego, ale istotą całej instalacji jest utylizacja odpadów w oparciu o pobieranie opłaty z tego tytułu. Również biomasa ma tutaj charakter pomocniczy, służy bowiem do podwyższenia wartości energetycznej odpadów po to, by uzyskać właściwe parametry spalania (przekształcenia termicznego) odpadów - w tym przede wszystkim optymalną (wyższą) temperaturę. Stanowi też pewien bufor kompensujący ewentualne zakłócenia w strumieniu odpadów (nierytmiczność dostaw) przekazywanych do utylizacji. Wszystkie elementy tej instalacji do termicznego przekształcania odpadów - jako całość - służą do utylizacji odpadów. A więc i samo przygotowanie paliwa alternatywnego jak również jego spalanie (termiczne przetwarzanie) z dodaniem paliwa odnawialnego jakim jest biomasa służą utylizacji odpadów, natomiast odzysk energii służy wyłącznie zmniejszeniu kosztów tego procesu technologicznego co skutkuje obniżeniem wysokości wnoszonych przez ludzi i przedsiębiorstwa opłat z tytułu utylizacji odpadów. W planowanej instalacji termicznego przetwarzania odpadów paliwo konwencjonalne (najkorzystniejsze z punktu widzenia ekonomicznego) nie jest w najmniejszym stopniu używane, a termin współspalanie ma zupełnie inne znaczenie, gdyż dotyczy współspalania odpadów i biomasy, czyli paliwa odnawialnego dopuszczonego do stosowania w obowiązującym planie miejscowym.
Skarżąca podała, że przychody będą pochodziły z następujących składników wymienionych w kolejności od największego do najmniejszego udziału w przychodach ogółem: opłaty z tytułu odbioru i utylizacji odpadów, obrót energią elektryczną i cieplną oraz obrót odzyskanymi substancjami po procesowymi. Skarżąca stwierdziła, że inwestycja nie jest uzasadniona jedynie chęcią zysku, lecz ma też społeczną i środowiskową przydatność.
Spółka podniosła, że terminem "zielona energia" określa się takie sposoby pozyskiwania niezbędnej dla ludzi i przemysłu energii, które w najmniejszym stopniu szkodzą środowisku naturalnemu. Należy do nich również przekształcanie termiczne odpadów w wyspecjalizowanych instalacjach bowiem uzyskuje się w ten sposób dwa prośrodowiskowe cele - poprawną, niskoemisyjną utylizację odpadów oraz odzysk energii. Niskoemisyjność wynika ze ściśle kontrolowanych warunków spalania odpadów w optymalnej z punktu widzenia ochrony środowiska temperaturze oraz wyposażenia spalarni w instalację oczyszczania spalin. Zaś odzysk energii ze spalania odpadów pozwala na zmniejszenie zapotrzebowania na pozyskiwanie energii z kopalin (paliw konwencjonalnych). Skoro zatem przedmiotem działania jest odzysk (inaczej recykling) "zielonej energii", a w dodatku zarówno energia z termicznego przetwarzania odpadów jak i spalania biomasy kwalifikuje się jako energia odnawialna (OZE), to oba te terminy są jak najbardziej adekwatne do roli jaką spełniać będzie po wybudowaniu zakład. Dodatkowo farma fotowoltaiczna (również OZE), jako trzecie już odnawialne źródło energii, upoważnia do nazwania inwestycji "centrum" bowiem skupione są w jednym miejscu trzy elementy OZE, których do tej pory w W. brakowało.
Odnosząc się do pytania w przedmiocie wpisów w KRS skarżąca podała, że Spółka powstała w roku 2013, w zupełnie innych realiach gospodarczych i społecznych, bowiem to dopiero ostatnio przyspieszyły europejskie tendencje do odchodzenia od energetyki konwencjonalnej na rzecz tzw. "energii zielonej" lub energii OZE. Po drugie, "wytwarzanie paliw gazowych" to przetwarzanie odpadów poprzez pozyskiwanie biogazu, a odzysk surowców z materiałów segregowanych to przygotowywanie paliwa alternatywnego z odpadów a więc przetwarzanie odpadów - tak więc zawarta w pytaniu sugestia jest całkowicie nietrafna. Wpis rodzajów działalności do KRS nie ogranicza możliwości działania podmiotu gospodarczego w szerszym lub węższym zakresie niż wynikający z wpisu do KRS. Nie powoduje też nieważności podjętych działań gospodarczych wykraczających poza te rodzaje działalności, które zostały określone w KRS tym bardziej, że możliwa jest w każdej chwili zmiana zakresu deklarowanych rodzajów działalności w tym rejestrze.
SKO [...] decyzją z dnia 20 maja 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 80 ust. 2 i art. 81 ust. 3 u.u.i.ś. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy W..
Uzasadniając decyzję Kolegium podzieliło przyjętą przez Wójta kwalifikację przedsięwzięcia oraz brak możliwości lokalizacji inwestycji na działce nr [...] obr. N. z uwagi na zapisy obowiązującego m.p.z.p. Ponieważ Plan miejscowy nie zawiera wyjaśnienia pojęć "spalarnia odpadów" oraz "współspalarnia odpadów", słuszne było posłużenie się legalnymi definicjami zamieszczonymi w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Rozróżnienie obu tych kategorii instalacji jest także konieczne z tego powodu, iż zgodnie z art. 155 ustawy termiczne przekształcanie odpadów prowadzi się wyłącznie w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów.
Kolegium przyjęło, że w świetle definicji ustawowych spalarnia jest instalacją do termicznego przekształcania odpadów w celu ich unieszkodliwiania, której jedynie dodatkowym celem może być (choć nie musi) odzyskiwanie energii. Współspalarnia to z kolei instalacja, w której termicznie przekształca się odpady wraz z dodatkowym paliwem (np. biomasą) w celu odzyskania zgromadzonej w odpadach energii. W każdej tego typu instalacji dochodzi do termicznego przekształcania odpadów i w każdej powstają produkty materialne w postaci żużli i popiołów. Różnica sprowadza się do określenia co jest składnikiem termicznego przetwarzania odpadów oraz jaki jest główny cel funkcjonowania takiej instalacji. W procesie spalania przekształca się wyłącznie same odpady - dla ich unieszkodliwienia, zaś we współspalaniu - odpady wraz z paliwem. W tym drugim procesie cele są dwa: obok podstawowego, tj. dezintegracji odpadów, zasadniczym powodem dla której instalacja ma funkcjonować jest odzyskiwanie zgromadzonej w odpadach energii - to ona stanowi element zyskowności całego przedsięwzięcia. W rozpatrywanym przypadku instalacja planowana przez inwestora będzie współspalarnią odpadów, które w postaci frakcji preRDF same w sobie będą paliwem. Dodatek biomasy ma jedynie zwiększyć moc energetyczną procesu dla uzyskania odpowiedniej temperatury i jej utrzymania przez określony czas.
Analiza akt sprawy, w ocenie Kolegium, wskazuje jednoznacznie, iż inwestor zmierza do przetwarzania odpadów, ale dla zmniejszenia kosztów przedsięwzięcia nastawiony jest także na produkcję energii cieplnej i elektrycznej. W załączonej do wniosku o wydanie decyzji "Analizie kosztów i korzyści budowy jednostki wytwórczej mającej na celu określenie najbardziej efektywnych pod względem zasobów oraz opłacalnych rozwiązań umożliwiających spełnienie wymogów w zakresie ogrzewania i chłodzenia" (przygotowanej na podstawie art. 74 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś.) wyraźnie zaznaczono, iż produkcja energii cieplnej i elektrycznej z paliwa typu preRDF pozwala na osiągnięcie synergii kosztów całego przedsięwzięcia (s. [...]). Oznacza to, iż uzyskiwanie energii i jej sprzedaż odbiorcom zewnętrznym jest istotną częścią opłacalności inwestycji.
Również w opisie inwestycji zamieszczonym w Raporcie wskazano, iż powstać ma instalacja mechanicznego przetwarzania odpadów, której celem jest produkcja wysokokalorycznego paliwa alternatywnego, z energetycznych frakcji odpadów komunalnych, przeznaczonego do przetwarzania w "instalacji produkcji energii" na terenie zakładu (s. [...]), czyli instalacji termicznego przetwarzania odpadów. W instalacji tej mechanicznie będą przetwarzane frakcje kaloryczne, nienadające się do recyklingu (frakcje tworzyw sztucznych, gumy, drewna i papieru). W instalacji tej produkowane będzie 90 tys. Mg/rok paliwa z łącznej przepustowości 100000 Mg/rok (302 Mg/dobę). Drugą instalacją jest ta, przeznaczona do przetwarzania biomasy i paliw alternatywnych z produkcją energii w kogeneracji. Alternatywnie instalację tę w dokumentacji inwestora nazwano instalacją do termicznego przekształcania paliwa alternatywnego (s. [...] - [...]), instalacją do termicznego przetwarzania odpadów lub instalacją konwersji biomasy i paliw na energię (s. [...]). Natomiast w przywołanej wyżej "Analizie kosztów i korzyści..." instalacja nosi nazwę "kotłowni" (s. [...] - [...]). Paliwem dla tej instalacji będzie przede wszystkim biomasa dodawana do odpadów o wysokiej kaloryczności (preRDF) pozyskanych w instalacji mechanicznego przetwarzania odpadów.
Obie instalacje mają być wznoszone etapowo - w zależności od zapotrzebowania na przetwarzanie odpadów i stanowić mają dopełniającą się całość. W instalacji mechanicznego przetwarzania odpadów wytwarzany będzie tzw. preRDF, który wraz z biomasą, w procesie współspalania w ramach termicznego przekształcania odpadów, produkował będzie energię cieplną i elektryczną. W instalacji pozyskiwania energii nie będzie przetwarzany każdy rodzaj odpadu przeznaczony do termicznego przekształcenia, ale tylko odpady wyselekcjonowane w instalacji mechanicznego ich przetwarzania, o dużej wartości energetycznej, o kodach 19 12 12 i 19 12 10. Dla wzmocnienia efektu przetwarzania odpadów i pozyskania większej ilości energii dodawane będzie paliwo w postaci biomasy w znaczeniu definicji zawartej w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 24 września 2020 r. W instalacji tej substraty (tj. odpady energetyczne i biomasa) współspalane będą w proporcji od 130 Mg do 129870 Mg strumienia odpadów preRDF do odwrotnie proporcjonalnej masy biomasy, tak by łączna masa przetwarzanych odpadów i biomasy nie przekroczyła 130000 Mg/rok. Tyle wynosiła będzie roczna przepustowość instalacji (do 390 Mg/dobę). Dzięki jej pracy nominalna moc instalacji na wyjściu z kotła wyniesie ok. 40 MW, przy mocy cieplnej do 49,90 MW. Produkcja energii elektrycznej wynosić będzie natomiast do ok. 15 MWh/h.
Ponadto o tym, iż planowana instalacja konwersji biomasy na energię będzie współspalarnią odpadów inwestor informował zarówno PPIS w W. jak i RDOŚ w P.. Dodał przy tym, iż do instalacji tej będą miały zastosowanie przepisy załącznika nr 8 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 01 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych (...), zastąpionego rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 24 września 2020 r.
Podobne informacje inwestor przekazał Marszałkowi Województwa [...], wyjaśniając jednocześnie, że instalacja do termicznego przekształcania odpadów stanowić będzie współspalarnię odpadów i biomasy oraz, że wyklucza się możliwość spalania wyłącznie odpadów.
SKO podkreśliło, że ostatecznie zarówno RDOŚ w P. w uzgodnieniu przedsięwzięcia z dnia 16 listopada 2020 r., jak i Marszałek Województwa [...] w opinii z dnia 16 grudnia 2020 r. potwierdzili, iż instalacja do termicznego przekształcania odpadów stanowić będzie współspalarnię odpadów (paliwa alternatywnego) i biomasy dla uzyskania energii cieplnej i elektrycznej.
Reasumując Kolegium uznało, że kwalifikacja przedsięwzięcia jako współspalarnia przeprowadzona została prawidłowo. Tym samym Spółka zamierza zrealizować inwestycję, której realizacja pozostaje w sprzeczności z zapisami m.p.z.p. obowiązującego dla działki nr [...] obr. N..
Organ odwoławczy zaznaczył, iż pomimo że planowane przedsięwzięcie służące do termicznego przekształcania odpadów stanowi instalację odnawialnego źródła energii (art. 2 pkt 14 i pkt 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 610, ze zm.), to jednak nie oznacza to, że m.p.z.p. dla terenu działki inwestora dopuszcza powstanie takiej instalacji. Plan ten, jako instalację służącą wytwarzaniu energii z odnawialnych źródeł energii wskazuje jedynie na elektrownię biogazową lub fotowoltaiczną (§ 9 pkt 1c w zw. z § 2 pkt 4 m.p.z.p.), którymi na pewno nie jest współspalarnia odpadów i biomasy.
Dalej SKO wskazało, że drugim powodem dla którego organ I instancji odmówił ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia, był jego przewidywany negatywny wpływ na stan wód podziemnych. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż w zaistniałych warunkach faktycznych braku możliwości wypełnienia założeń inwestora co do ilości wody, którą chciałby wykorzystywać w procesie, przetwarzania odpadów, obliguje organ do odmowy udzielenia mu zgody na realizację przedsięwzięcia w założonym wariancie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o decyzji wydanych w obu instancjach, przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii rzeczoznawcy na okoliczność, że planowana inwestycja jest całkowicie zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przeprowadzenie rozprawy. Skarżąca podniosła następujące zarzuty:
1. Bezprzedmiotowe kwestionowanie przez organ II instancji sprawy zapewnienia wystarczającej ilości wody dla przedmiotowej inwestycji podczas gdy organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji jednoznacznie wskazał, że odstępuje od wyjaśnienia wszystkich pozostałych wątpliwości i zakwestionował w swojej decyzji wyłącznie zgodność przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym;
2. Brak przedstawienia jakichkolwiek dowodów przez organy na poparcie przedstawionych w uzasadnieniach decyzji tych organów następujących tez:
• że inwestor i organy uzgadniające zaniedbały kwestię zapewnienia dla przedmiotowej inwestycji wystarczającej ilości wody do celów socjalnych i technologicznych,
• że przedmiotowa inwestycja stanowi współspalarnię a nie spalarnię (instalację do termicznego przekształcania odpadów),
• że zapisy Planu miejscowego uniemożliwiają lokalizację przedmiotowej inwestycji, w przypadku uznania, iż jest to współspalarnia w rozumieniu ustawy o odpadach;
3. Rażącą niekonsekwencję organu odwoławczego, który w pierwszym podejściu uchylił decyzję organu I instancji wskazując potrzebę lepszego uzasadnienia dla decyzji odmownej, natomiast w drugim podejściu, po uchyleniu jego decyzji przez Sąd, bez uzupełnienia postępowania dowodowego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, a w uzasadnieniu powtórzył bezkrytycznie wszystkie nieudowodnione tezy organu I instancji, również tezy dotyczące zaopatrzenia w wodę, od której to kwestii Wójt jednoznacznie odstąpił w swoim uzasadnieniu;
4. Nie zastosowanie się przez organ odwoławczy do wskazania zawartego w wyroku Sądu w sprawie możliwości skorzystania z regulacji określonej w art. 136 K.p.a.
Skarżąca zwróciła uwagę, że w postanowieniu PGW Wody Polskie z dnia 19 grudnia 2019 r. stwierdzono jednoznacznie, iż: "... przy zastosowaniu projektowanych oraz wymienionych w sentencji rozwiązań minimalizujących, negatywne oddziaływanie realizacji przedsięwzięcia nie zmieni w sposób znaczący charakterystyki fizycznej jednolitych części wód, a ewentualne potencjalne negatywne oddziaływania będą miały charakter krótkotrwały, odwracalny i lokalny". Zdaniem skarżącej organy nie przeprowadziły dowodu, iż proponowana instalacja nie może zostać uznana za spalarnię odpadów w świetle definicji spalarni odpadów zawartej w ustawie o odpadach. Skarżąca podkreśliła, iż dbałość o opłacalność inwestycji jest obowiązkiem każdego inwestora. Żaden z organów dokonujących uzgodnień nie nazywał tej instalacji elektrownią czy ciepłownią, co z pewnością miałoby miejsce, gdy podstawowym celem budowy tej instalacji byłaby produkcja energii elektrycznej lub cieplnej. W definicji zawartej w art. 3 pkt 26 ustawy o odpadach jest wyraźnie wskazane, iż możliwe jest w spalarni odpadów współspalanie, ale o uznaniu tej instalacji za spalarnię decyduje cel wybudowania tej instalacji. Jeżeli tym celem jest termiczne przekształcanie odpadów to instalacja kwalifikuje się jako spalarnia. Skarżąca zwróciła się o opinię w tej sprawie do jednego z organów uzgadniających - RDOŚ w P., jednak z otrzymanej odpowiedzi wynika, iż organ ten nie czuje się kompetentny do zajęcia stanowiska w tej sprawie. Stąd pozostło odwołanie się do prywatnej opinii rzeczoznawcy w przedmiocie zgodności przedsięwzięcia z rozstrzygnięciami planu miejscowego, m.in. również w kontekście jego ewentualnej kwalifikacji w rozumieniu art. 3 ustawy o odpadach, która na zlecenie Spółki została zrobiona. Stąd wniosek o dopuszczenie dowodu z prywatnej opinii rzeczoznawcy.
W ocenie skarżącej należy również rozstrzygnąć czy kwalifikacja instalacji wyłącznie na podstawie definicji z art. 3 ustawy o odpadach może być miarodajna przy ocenie dyspozycji wynikających z Planu miejscowego. W kwestii zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego zarówno organ I jak i II instancji bez przeprowadzenia pogłębionej analizy przyjęły, iż skoro w § 9 Planu miejscowego nie wymieniono wprost, iż dopuszcza się lokalizację współspalarni, to należy przyjąć, że zamierzenie to wykracza poza zakres wymienionego w § 9 pkt b) i c) dopuszczenia. Wobec sformułowań użytych w Planie miejscowym w § 2 pkt 4) raczej staje się oczywistym, iż plan miejscowy dopuszcza lokalizację instalacji do spalania odpadów jak i instalację do spalania biomasy jako źródła energii odnawialnej. Skoro więc plan miejscowy dopuszcza lokalizację obu instalacji, to jednak takie stwierdzenie domaga się przedstawienia szerszego uzasadnienia dlaczego instalacja, która łączy w sobie cechy obu dopuszczonych w Planie instalacji, miałaby zostać pozbawiona takiego dopuszczenia. Zawarte w decyzji uzasadnienia ograniczają się właściwie do stwierdzenia, że skoro plan miejscowy exspressis verbis nie wymienia współspalarni to oznacza, iż lokalizacja współspalarni jest z nim sprzeczna. Teoretycznie można sobie wyobrazić, iż inwestor nieco przeprojektuje tę instalację i stworzy dwie odrębne instalacje - jedną do spalania biomasy a drugą do spalania odpadów - czy również wtedy aktualny jest argument, iż lokalizacja obu tych instalacji jest niezgodna z planem miejscowym. Spółka podniosła, że na gruncie ustawy o odpadach wszystkie procedury dotyczące oceny wpływu na środowisko spalarni i współspalarni są identyczne. Skoro plan miejscowy dopuszcza spalanie odpadów, to ocena oddziaływania na środowisko będzie oparta na identycznych zasadach i identyczne będą warunki uzgodnień, niezależnie od tego, czy głównym celem inwestycji jest spalanie odpadów w celu ich utylizacji, czy też w celu uzyskania z tego procesu energii - cieplnej, elektrycznej.
Kończąc skarżąca podniosła, że Kolegium w tej samej sprawie wydało dwie zupełnie inne decyzje i nie przedstawiając żadnej poważnej argumentacji, z powołaniem się na przepisy prawa, literaturę fachową, orzecznictwo sądowe czy na opinię eksperta - biegłego sądowego, podtrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy sam nie posiadając fachowej wiedzy nie odniósł się w sposób poważny do zgłoszonych w odwołaniu wątpliwości i kontrargumentów wobec wskazanych w odmownej decyzji Wójta Gminy W. tez. SKO nie zastosowało się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Poznaniu (II SA/Po [...]) i nie skorzystało z art. 136 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 7 października 2022 r. uczestnik postępowania – Towarzystwo [...] w O. zgłosiło swój udział w postępowaniu, wnosząc o oddalenie skargi oraz o oddalenie wniosku dowodowego Spółki, wskazując w tym zakresie, ze nie jest on niezbędny do wyjaśnienia istotnych okoliczności. Zdaniem uczestnika organy wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy, prawidłowo zakwalifikowały przedsięwzięcie jako współspalarnię. Podkreślono, że jak wskazują zapisy w KRS Spółki, jej wiodącą działalnością jest wytwarzanie energii. Podniesiono również, że nie ma racji skarżąca, że uzgodnienie wydane przez Wody Polskie załatwia sprawę dostępności wody. To organ I instancji, jako organ wykonawczy Gminy W. miał odpowiednie kompetencje, aby ocenić możliwość realizacji inwestycji w kontekście zaopatrzenia w wodę. Przepis art. 81 ust. 3 Prawa o ochronie środowiska skierowany jest wprost do organu prowadzącego postępowanie, a nie do organu współdziałającego. Wskazano na pogarszające się od lat warunki hydrogeologiczne w Polsce.
Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 11 października 2022 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał skargę i jej argumentację, precyzując zarzuty i wskazując, że zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 26 i 31 ustawy o odpadach wskazując, że zamierzone przedsięwzięcie nie może być definiowane jako współspalarnia odpadów, art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. kwestionując stwierdzenia organów o niezgodności inwestycji z zapisami Planu miejscowego, art. 81 ust. 3 u.u.i.ś. poprzez jego niezastosowanie. Ponadto pełnomocnik wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. Pełnomocnik podniósł, że również organ, przykładowo na str. [...] decyzji, przytacza argumentację, z której wynika, że inwestycja jest spalarnią. Podkreślił, że definicja współspalarni wynikająca z ustawy o odpadach (art. 3 ust. 1 pkt 31) została stworzona na potrzeby ustalania stanów faktycznych wynikających z tej ustawy.
Uczestnicząca w rozprawie Prezes Zarządu Spółki wniosła jak pełnomocnik.
Uwzględniając wniosek Skarżącej Spółki Sąd na podstawie art. 106 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił o przeprowadzeniu dowodu z Ekspertyzy z dnia 28 lipca 2022 r. autorstwa dr hab. Inż. J. B. – Biegłego sądowego przy Sądzie Rejonowym w C. z zakresu ochrony środowiska i gospodarki odpadami, którą Spółka złożyła przy piśmie z dnia 28 lipca 2022 r. oznaczonym jako uzupełnienie skargi (k. [...], [...] - [...]).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd podzielił.
Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 §1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w związku z art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do Sądu decyzji.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO [...] z dnia 20 maja 2022 r., nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Wójta Gminy W. z dnia 30 lipca 2021 r. nr [...] Organ I instancji odmówił skarżącej Spółce wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Rozwój gospodarki o obiegu zamkniętym w północnej Wielkopolsce poprzez budowę centrum zielonej energii, recyklingu i OZE - etap I", planowanej na działce numer [...] - obręb N., ze względu na niezgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami Planu miejscowego oraz niemożliwość jego realizacji. W zakresie niemożliwości realizacji przedsięwzięcia organ uznał, że przedłożona przez Spółkę dokumentacja, w tym w szczególności Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniami oraz złożonymi przez Spółkę w toku postępowania wyjaśnieniami, jest niekompletna, niespójna i wzajemnie sprzeczna. Niemożności realizacji przedsięwzięcia organ upatruje również w braku zapewnienia zaopatrzenia inwestycji w wodę. Wójt wyjaśnił zarazem, że odstąpił od wyjaśnienia tych kwestii z uwagi na stwierdzenie, że Spółka zamierza zrealizować współspalarnię odpadów, podczas gdy zapisy obowiązującego na tym terenie m.p.z.p. dopuszczają wyłącznie budowę spalarni odpadów.
Z kolei SKO [...] o ile podzieliło przyjętą przez organ I instancji kwalifikację spornego przedsięwzięcia i w konsekwencji podzieliło również stanowisko, że zapisy m.p.z.p. obowiązującego dla terenu nieruchomości Spółki dopuszczają wyłącznie lokalizację spalarni odpadów, to jednocześnie uznało, że drugim powodem dla którego organ I instancji odmówił ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia był jego przewidywany negatywny wpływ na stan wód podziemnych. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że podzieliło pogląd organu I instancji, iż w zaistniałych warunkach faktycznych braku możliwości wypełnienia założeń inwestora co do ilości wody, którą chciałby wykorzystywać w procesie przetwarzania odpadów, nie może zostać wydana decyzja udzielająca zgodę na realizację przedsięwzięcia w założonym wariancie.
W opinii Sądu to ostatnie stanowisko Kolegium jest za daleko idące, bowiem o ile Wójt Gminy W. w wydanej decyzji wykazał, że przedstawiony przez Spółkę sposób zaopatrzenia inwestycji w wodę jest niemożliwy do realizacji w świetle stanowiska wyrażonego przez GZGKiM w W. w piśmie z dnia 24 maja 2021r., to jednocześnie uznał, że kwestii tej nie będzie dalej wyjaśniał z uwagi na stwierdzenie, że Plan miejscowy nie dopuszcza lokalizacji współspalarni na terenie działki inwestora. Tym samym Kwestia zaopatrzenia inwestycji w wodę wymagałaby dalszego wyjaśniania w postępowaniu, od czego organ I instancji na tym etapie odstąpił.
Mając to na uwadze należało uznać, że w tym zakresie zaskarżona decyzja jest wadliwa, przy czym wadliwość ta nie przesądzała o ostatecznym wyniku niniejszej sprawy, dla której rozstrzygnięcia podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy organy prawidłowo zakwalifikowały sporną inwestycję jako współspalarnię oraz czy prawidłowo odczytały i zinterpretowały zapisy obowiązującego m.p.z.p.
W opinii Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę planowana inwestycja w części stanowi współspalarnię, co prawidłowo przyjęły organy obu instancji. Dla przyjęcia takiej kwalifikacji przedsięwzięcia istotne jest rozróżnienie definicyjne, zarówno w prawie krajowym jak i unijnym.
Zgodnie z art. 3 pkt 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 699) spalarnia odpadów to zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów (...) jeżeli współspalanie odpadów odbywa się w taki sposób, że głównym celem tej instalacji nie jest wytwarzanie energii ani wytwarzanie produktów materialnych, tylko termiczne przekształcenie odpadów, wówczas instalacja ta uważana jest za spalarnię odpadów.
Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 31 tej ustawy współspalarnia odpadów to zakład lub jego część, których głównym przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii lub produktów, w których wraz z paliwami są przekształcane termicznie odpady w celu odzyskania zawartej w nich energii lub w celu ich unieszkodliwiania, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do atmosfery, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów, instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych.
Niewątpliwie zatem w ustawie o odpadach ustawodawca kładzie nacisk na przedmiot działalności zakładu oraz na proces technologiczny, jakim odpady są poddawane w celu ich końcowego przekształcenia w ramach jednego zakładu. Przy współspalarni głównym celem będzie nie termiczne przekształcanie odpadów (ich unieszkodliwianie) lecz wytwarzanie energii. W tym celu przekształcone wstępnie odpady są następnie wzbogacane i podlegają dalszym procesom technologicznym, których głównym celem jest wytwarzanie energii.
Natomiast na gruncie prawa unijnego w Dyrektywie 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) - Dz.U.UE.L.2010.334.17, w art. 3 pkt 40 przyjęto, że "spalarnia odpadów" oznacza każdą stacjonarną lub ruchomą jednostkę techniczną oraz wyposażenie przeznaczone do termicznego przetwarzania odpadów, z odzyskiem ciepła wytworzonego w wyniku spalania lub bez takiego odzysku, poprzez spalanie przez utlenianie, jak również inne procesy przetwarzania termicznego, takie jak piroliza, zgazowanie lub proces plazmowy, jeżeli substancje powstające z przetwarzania są następnie spalane. Definicję współspalarni zawarto w art. 3 pkt 41 Dyrektywy, zgodnie z którą "współspalarnia odpadów" oznacza każdą stacjonarną lub ruchomą jednostkę techniczną, której głównym celem jest wytwarzanie energii lub produktów materialnych oraz która wykorzystuje odpady jako paliwo zwykłe lub dodatkowe lub w której odpady są poddawane przetwarzaniu termicznemu mającemu na celu ich unieszkodliwienie poprzez spalanie odpadów przez utlenianie, jak również inne procesy przetwarzania termicznego, takie jak piroliza, zgazowanie lub proces plazmowy, jeżeli substancje powstające z przetwarzania są następnie spalane.
Z powyższego wynika, że są to zatem dwa odrębne pojęcia, a zakłady pełnią inne funkcje.
Zdaniem Sądu podstawowe znaczenie dla zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako współspalarni ma proces technologiczny jakim odpady będą poddawane.
W opisie inwestycji zamieszczonym w Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazano, iż powstać ma instalacja mechanicznego przetwarzania odpadów, której celem jest produkcja wysokokalorycznego paliwa alternatywnego, z energetycznych frakcji odpadów komunalnych, przeznaczonego do przetwarzania w "instalacji produkcji energii" na terenie zakładu (s. [...]), czyli instalacji termicznego przetwarzania odpadów. W instalacji tej mechanicznie będą przetwarzane frakcje kaloryczne, nienadające się do recyklingu (frakcje tworzyw sztucznych, gumy, drewna i papieru). Produkowane będzie 90 tys. Mg/rok paliwa z łącznej przepustowości 100000 Mg/rok (302 Mg/dobę). Drugą instalacją jest ta, która jest przeznaczona do przetwarzania biomasy i paliw alternatywnych z produkcją energii w kogeneracji. Alternatywnie instalację tę w dokumentacji inwestora nazwano instalacją do termicznego przekształcania paliwa alternatywnego (s. [...] - [...]), instalacją do termicznego przetwarzania odpadów łub instalacją konwersji biomasy i paliw na energię (s. [...]). Paliwem dla tej instalacji będzie przede wszystkim biomasa dodawana do odpadów o wysokiej kaloryczności (preRDF) pozyskanych w instalacji mechanicznego przetwarzania odpadów.
Obie instalacje mają być wznoszone etapowo - w zależności od zapotrzebowania na przetwarzanie odpadów i stanowić mają dopełniającą się całość. W instalacji mechanicznego przetwarzania odpadów wytwarzany będzie tzw. preRDF, który wraz z biomasą, w procesie współspalania w ramach termicznego przekształcania odpadów, produkował będzie energię cieplną i elektryczną. W instalacji pozyskiwania energii nie będzie przetwarzany każdy rodzaj odpadu przeznaczony do termicznego przekształcenia, ale tylko odpady wyselekcjonowane w instalacji mechanicznego ich przetwarzania, o dużej wartości energetycznej o kodach 19 12 12 i 19 12 10. Dla wzmocnienia efektu przetwarzania odpadów i pozyskania większej ilości energii dodawane będzie paliwo w postaci biomasy w znaczeniu definicji zawartej w § 2 ust. 1 przywołanego już rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 24 września 2020 r. W instalacji tej substraty (tj. odpady energetyczne i biomasa) współspalane będą w proporcji od 130 Mg do 129870 Mg strumienia odpadów preRDF do odwrotnie proporcjonalnej masy biomasy, tak by łączna masa przetwarzanych odpadów i biomasy nie przekroczyła 130000 Mg/rok. Tyle wynosiła będzie roczna przepustowość instalacji (do 390 Mg/dobę). Dzięki jej pracy nominalna moc instalacji na wyjściu z kotła wyniesie ok. 40 MW, przy mocy cieplnej do 49,90 MW. Produkcja energii elektrycznej wynosić będzie natomiast do ok. 15 MWh/h.
Sąd podziela również stanowisko organów zgodnie z którym o tym, że mamy do czynienia ze współspalarnią, świadczy treść wniosku skarżącej o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz treść załączonej do wniosku "Analizy kosztów i korzyści budowy jednostki wytwórczej mającej na celu określenie najbardziej efektywnych pod względem zasobów oraz opłacalnych rozwiązań umożliwiających spełnienie wymogów w zakresie ogrzewania i chłodzenia" wyraźnie zaznaczono, że produkcja energii cieplnej i elektrycznej z paliwa typu preRDF pozwala na osiągnięcie synergii kosztów całego przedsięwzięcia (s. [...]). Oznacza to, że uzyskiwanie energii i jej sprzedaż odbiorcom zewnętrznym jest istotną częścią opłacalności inwestycji.
Również organy uzgadniające i opiniujące uznały, że instalacja do termicznego przekształcania odpadów stanowić będzie współspalarnię odpadów (paliwa alternatywnego) i biomasy dla uzyskania energii cieplnej i elektrycznej.
Słusznie zatem SKO wskazało, że skoro w raporcie wskazano, że celem jest produkcja wysokokalorycznego paliwa alternatywnego, to wypełnia to definicję współspalarni, a nie samej spalarni.
Inwestor twierdzi, ze głównym celem jest mechaniczne przetwarzanie odpadów, a pobocznym wytwarzanie energii. Ale mechaniczne przetwarzanie odpadów nie odbywa się w spalarni, bo tam dochodzi do termicznego przetworzenia odpadów. Inwestor z tym polemizuje, przedstawiając ekspertyzę wykonaną na jego zlecenie (zał. do skargi), lecz i w niej argumentem jest to, że celem jest termiczne przekształcanie odpadów co wynika z bilansu surowców mających stanowić wsad do instalacji kotłowej. Z kolei stwierdzenie, że produkcja energii jest na użytek własny a dopiero nadwyżka wprowadzana będzie do systemu zewnętrznego w świetle założonej efektywności zakładu w tym zakresie nie może prowadzić do przyjęcia, że przedsięwzięcie jest wyłącznie spalarnią odpadów
Uznanie, że planowana inwestycja stanowi w części współspalarnię oznacza konieczność ustalenia, czy obowiązujący Plan miejscowy dopuszcza jej lokalizację i realizację na działce nr [...] obr. N.. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 u.u.i.o.ś., właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.
Jak wynika z akt sprawy teren działki inwestycyjnej położony jest w obszarze na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Nowe, Toniszewo, Kopaszyn" (uchwała nr XVI/124/2015 Rady Gminy Wągrowiec z dnia 9 listopada 2015 r.). Działka nr [...] obr. N. położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku Planu symbolem "P" – teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. W § 9 m.p.z.p. w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem P dopuszcza się m.in. lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów (pkt 1b) oraz elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej (pkt 1 c). Zatem literalna wykładnia zapisu § 9 Planu pozwala uznać, że dopuszczono lokalizację spalarni odpadów.
Jak już wyżej wskazano omawiany Plan miejscowy nie zawiera definicji pojęcia spalarni, nie zawiera również definicji pojęcia współspalarni, co jest oczywiste, bowiem pojęcia te zostały zdefiniowane w ustawie o odpadach, a powtórzenie tych definicji w m.p.z.p. stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Definicji tych pojęć nie zawiera również ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie której plan miejscowy jest opracowywany i uchwalany. W takiej sytuacji dla odczytania znaczenia pojęć istotnych dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, tj. spalarni i współspalarni, należy stosować przepisy ustawy regulującej postępowanie z odpadami - ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która co do zasady powinna być zgodna z przepisami unijnymi. Nie można zatem podzielić stanowiska strony skarżącej w zakresie, w jakim kwestionuje odwoływanie się do definicji zawartych w ustawie o odpadach.
Co istotne, w dacie uchwalania omawianego Planu miejscowego (2015 rok) rozróżniano już pojęcia spalarni i współspalarni, które wprowadziła ustawa o odpadach oraz przepisy unijne - ww. Dyrektywa z 2010 r., jak i wcześniejsza Dyrektywa 2000/76/WE. O ile należy przyznać rację organowi I instancji, że racjonalny prawodawca uchwalając m.p.z.p. powinien to wszystko uwzględnić, co zdaniem Wójta miało miejsce na etapie przeprowadzonej procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem omawianego Planu miejscowego, to jednak w opinii Sądu nie jest to tak oczywiste w świetle pozostałych zapisów Planu (w szczególności wobec braku określenia parametrów technicznych dla spalarni), jak i uzasadnienia do uchwały Rady Gminy W., w którym nic na ten temat nie zawarto oraz z uwagi na przedstawioną przez organ I instancji wykładnię systemową Planu miejscowego oraz opis uwarunkowań faktycznych i prawnych, w jakich podjęto uchwałę w sprawie m.p.z.p. Organ I instancji przeprowadził wykładnię językową i systemową Planu miejscowego i dał temu wyraz w rozbudowanym uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, natomiast w zaskarżonej decyzji SKO [...] ograniczyło się w tym zakresie wyłącznie do wykładni językowej Planu miejscowego. W opinii Sądu jest to nie wystarczające dla końcowego stwierdzenia, że sporna inwestycja narusza zapisy Planu miejscowego.
Uzasadniając decyzję Wójt Gminy W. dla wykazania sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z zapisami obowiązującego m.p.z.p. przytoczył okoliczności, które dla właściwego odczytania zapisów Planu uzasadniały wsparcie się wykładnią systemową, celowościową. Organ podniósł, że Plan dopuszcza lokalizację spalarni odpadów, a taki zapis w Planie był świadomym wyborem władz planistycznych. Zarazem wyjaśnia, że nie określono dopuszczalnych parametrów dla tego rodzaju inwestycji ponieważ nie było takiej potrzeby, bowiem spalarnie co do istoty to inwestycje o mniejszych parametrach aniżeli współspalarnie. Na poparcie tezy, że nie dopuszczono do lokalizacji współspalarni organ przedstawił w jakich uwarunkowaniach prawnych m.p.z.p. był procedowany i uchwalany. W tym zakresie wskazano na obowiązującą do 2019 roku regionalizację w zakresie zagospodarowywania odpadów, co wiązało się z brakiem możliwości zwożenia odpadów z innych obszarów aniżeli obejmujących właściwość Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych Nowe, Toniszewo, Kopaszyn w Regionie [...]. Organ wskazał również na regulacje Planu gospodarowania odpadami województwa wielkopolskiego oraz na potrzeby lokalne w tym zakresie, które nie wymagały powstania tak dużej instalacji.
W opinii Sądu powyższe stanowisko wymagało zweryfikowania na etapie postępowania odwoławczego poprzez zapoznanie się z kompletną dokumentacją planistyczną, jaka zebrana została w toku prac planistycznych zakończonych podjęciem przez Radę Gminy Wągrowiec w dniu 9 listopada 2015 r. uchwały nr XVI/124/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowe, Toniszewo, Kopaszyn. Należy bowiem ustalić, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, czy władze planistyczne rozróżniały pojęcia spalarni i współspalarni, czy kwestia ta była w ogóle rozpatrywana oraz czy z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie było potrzeby rozpatrywania tej kwestii. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy ograniczył się do literalnej wykładni Planu miejscowego co, w opinii Sądu, z przyczyn wyżej opisanych jest w tym przypadku niewystarczające. Sąd miał przy tym na uwadze, że dowodu z dokumentów planistycznych nie można było przeprowadzić na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą oficjalności postępowania dowodowego. Sąd nie może bowiem w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
W tym miejscu wskazać należy, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw stron postępowania administracyjnego ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie, art. 136 § 1 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy tym, art. 75 § 1 K.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle zaś art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. W realiach niniejszej rozpatrując odwołanie od decyzji Wójta Gminy W. w wyżej wskazanym zakresie Kolegium wymogom tym nie sprostało.
Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną z istotnym naruszeniem przepisów postępowania - tj. naruszeniem art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekł wobec braku stosownego wniosku strony skarżącej w tym zakresie, tak w treści skargi i jej uzupełnieniu, jak i nie zgłoszonego do zamknięcia przez Sąd rozprawy (art. 210 § 1 p.p.s.a).
Rozpatrując ponownie sprawę z odwołania skarżącej Spółki od decyzji Wójta Gminy W. z dnia 30 lipca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgromadzi kompletną dokumentację planistyczną dotyczącą procedowania nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gmin Wągrowiec z dnia 9 listopada 2015 r. nr XVI/124/2015. Uzasadnienie przyszłej decyzji Kolegium powinno zawierać ocenę ocenę zapisów omawianego Planu miejscowego w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia, będącą wynikiem przeprowadzonej analizy całej dokumentacji planistycznej, jak również analizy zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy W. (w tym zmiany Studium uchwalonej w 2015 r. - uchwała Nr V/32/2015 Rady Gminy Wągrowiec z dnia 11 marca 2015 r.). Ocena ta będzie wynikiem przeprowadzonej przez Kolegium wykładni Planu miejscowego, tak językowej, jak i celowościowej oraz systemowej.