II SA/Po 500/11

II SA/Po 500/11 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2011-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Drzazga
Jakub Zieliński
Maria Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
art. 6 ust. 1 pkt. 2, art. 14 ust. 5 pkt. 1
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 148, art. 151, art. 152, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Granowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 kwietnia 2011 r. Nr KN.Le-2.4131-1-110/11 w przedmiocie opłat za korzystanie z przedszkola; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części orzekającej o nieważności § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 7, § 8, § 9, § 10 i § 11 uchwały Rady Gminy Granowo nr VI/26/2011 z dnia 21 marca 2011 r., II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie wskazanym w pkt 1 nie może być wykonane, IV. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 240 ,- zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
W dniu 21 marca 2011 r. Rada Gminy Granowo, działając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) podjęła uchwałę nr VI/26/11 w sprawie ustalenia zasad odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolach prowadzonych przez gminę Granowo.
W treści uchwały Rada wskazała, iż usługi świadczone przez przedszkola w zakresie podstawy programowej, realizowane są bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie (§ 2 ust. 1 uchwały), natomiast za świadczenia przedszkola wykraczające poza pięciogodzinny wymiar ustalony dla podstawy programowej wychowania przedszkolnego, Rada ustaliła dzienne opłaty za godziny pobytu dzieci w przedszkolu (§ 2 ust. 2 uchwały), wskazując, że opłatę nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej (§ 2 ust. 3 uchwały). W § 3 – 5 uchwały Rada uregulowała kwestię rozliczenia odpłatności za opisane powyżej świadczenia, natomiast w § 6 uchwały Rada wskazała, iż w przypadku nie odbierania dziecka w określonych godzinach, zgodnych z podpisaną pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami) umową, opłata za każdą rozpoczętą godzinę dodatkowego pobytu będzie wynosić 10 zł.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr KN.Le-2.4131-1-110/11, Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność powyższej uchwały uznając, iż narusza ona w sposób istotny art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty w związku z art. 32 Konstytucji RP oraz § 134 i 135 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908).
W pierwszej kolejności organ nadzoru wskazał, że wprowadzenie w § 6 stałej opłaty w wysokości 10,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę dodatkowego pobytu dziecka w przedszkolu w przypadku nieodebrania dziecka poza zadeklarowany czas, a nie przekraczający godzin otwarcia przedszkola oraz czas wykraczający poza ustalone godziny pracy przedszkola jest niezgodny z prawem, gdyż wprowadza dodatkową opłatę mającą charakter swoistej kary administracyjnej za nieodebranie dziecka w określonych godzinach. Za niezgodne z zapisami art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty uznano również ustalenie, w § 2 uchwały, odpłatności za pozostawanie dziecka w przedszkolu w zakresie przekraczającym 5 godzin dziennie, poprzez brak jasnego określenia świadczeń, za jakie pobierana jest opłata. W ocenie organu nadzorczego pobranie opłaty byłoby możliwe jedynie w przypadku ustalenia w uchwale świadczeń dodatkowych, realizowanych ponad podstawę programową. Co więcej sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja przemawiająca za jej wprowadzeniem winna być racjonalna i stosownie uzasadniona. W przedmiotowej sprawie warunki powyższe nie zostały spełnione, co przesądziło o konieczności uchylenia przedmiotowej uchwały.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina Granowo reprezentowana przez radcę prawnego M. P. – P. wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie przepisu art.14 ust. 5 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty, polegające na wyrażeniu błędnego poglądu prawnego jak i naruszenie przepisu art. 91 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) poprzez uniemożliwienie gminie zajęcia stanowiska w postępowaniu nadzorczym z uwagi na doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego równocześnie z rozstrzygnięciem.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że oceniając przyjęte w uchwale rozwiązania organ nadzoru powołał się na nieobowiązujące przepisy ustawy o systemie oświaty, bez uwzględnienia zmian wynikających z ustawy z dnia 05 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2010 r. Nr 148 poz. 991), obowiązujących od dnia 1 września 2010 r. Wskazano, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zdaniem strony skarżącej powyższy przepis zezwala na ustalenie odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, także mieszczące się w podstawie programowej, o ile przekraczają wymiar czasu ustalony przez organ prowadzący, wynoszący co najmniej 5 godzin dziennie. Jak podkreślono określona w § 6 uchwał Rady Gminy opłata nie ma charaktery kary administracyjnej, gdyż stanowi opłatę za koleją godziną ponad 5 godzin dziennie. Skarżąca podała również, że doręczenie jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego wraz z samym rozstrzygnięciem stanowiło naruszenie przepisów postępowania poprzez uniemożliwienia wzięcie przez nią czynnego udziału w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie podkreślając, że obowiązujące obecnie przepisy istotnie dopuszczają możliwość wprowadzenia opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu w zakresie przekraczającym 5 godzin dziennie, o ile w treści uchwały wskazane zostaną konkretne świadczenia wykraczające poza podstawę programową i czas jej realizacji. Odnosząc się do zarzutu niepowiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego organ wskazała, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., sygn. OPS 0/02, jedynie brak zawiadomienia organy gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego, którym uchylono uchwałę Rady Gminy Granowo z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie ustalenia zasad odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolach prowadzonych przez gminę Granowo
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w obowiązującym stanie prawnym Rady Gminy Granowo była uprawniona do ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar pięciogodzinnych zajęć bezpłatnych, bez względu na zakres wykonywanych wówczas świadczeń. Wynika to jednoznacznie z treści art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 05 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 01 września 2010 r. Zgodnie z powyższymi przepisami organ prowadzący przedszkole ustala wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Na podstawie powyższego przepisu przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Z treści art. 14 ust. 5 pkt. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty wynika więc bezsprzecznie, że publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy może wydłużyć ten czas według swego uznania, przyjmując nawet, że cały dzienny pobyt dziecka w przedszkolu jest bezpłatny. Natomiast w przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasokresu (który zgodnie z ustawą nie może być krótszy niż 5 godzin) rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłaty przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum.
Analiza rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego wskazuje, że organ nadzoru w sposób błędny zinterpretował dokonana nowelizację, przyjmując, iż nadal aktualny pozostaje pogląd, zgodnie z którym przedszkole publiczne bezpłatnie realizuje zadania mieszczące się w zakresie podstawy programowej. Nie ma racji Wojewoda wywodząc, że wspomniana nowelizacja nie daje radzie gminy podstaw do ustalenia odpłatności za świadczenia mieszczące się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Celem tych zmian było, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji w doktrynie i orzecznictwie, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu pięciu godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu argumentowano też, że taka interpretacja zgodna jest z tym, że treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie.
Sąd podkreśla, iż w obecnym stanie prawnym pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym pięć godzin dziennie może podlegać opłacie bez względu na zakres realizowanych wówczas zajęć. Podkreślić należy, że jak wynika z intencji ustawodawcy, podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Stosownie do treści cytowanego art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego materialnoprawną podstawę działania i wyznaczającego zakres działania organu stanowiącego gminy, przedmiotowa opłata może być pobrana za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu, którego czasokres ustala rada w wymiarze co najmniej pięciu godzin dziennie.
Za trafny uznać natomiast należało natomiast zarzut Wojewody dotyczący sprzeczność z § 6 przedmiotowej uchwały z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Stosownie do jego treści ustalona przez radę gminy opłata za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych musi spełniać warunek ekwiwalentności świadczeń. W tym miejscu podkreślić należy, że opłaty stanowią wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa; jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela. Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Jak trafnie wywiódł organ nadzorczy wprowadzenie w § 6 uchwały stałej opłaty w wysokości 10 zł, z tytułu nieodebrania dziecka w określonych godzinach, zgodnych z podpisaną pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami) umową, nie spełnia powyższego wymogu. Opłata powyższa ma bowiem charakter
kary administracyjnej, wprowadzając tym samym konieczność poniesienia obciążenia finansowego niezależnie od tego, czy konkretne dziecko korzysta, czy też nie z dodatkowych świadczeń oferowanych przez przedszkole. Analiza przepisów ustawy o systemie oświaty nie pozwala na przyjęcie, aby rada gminy była uprawniona w do ustanowienia kar administracyjnych, nie mających oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. Uchwalając przedmiotowy zapis Rada Gminy przekroczyła więc zakres uprawnień przyznanych jej w ustawie.
Za nietrafny uznać należy natomiast zarzut uniemożliwienia skarżącej czynnego udziału w sprawie z uwagi na przesłanie jej postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego wraz z samym rozstrzygnięciem. Sąd wskazuje, że zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02 (ONSA 2003, Nr 2, poz. 43) jedynie brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie przesłanie postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego wraz z samym rozstrzygnięciem stanowi naruszenie przepisów postępowania, jednak nie stanowi ono naruszenia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji skutkować musiałoby uchyleniem zaskarżonego aktu nadzoru.
Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze wadliwie zinterpretował treść art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przyjmując, że w obecnym stanie prawnym gmina nie może ustalić obowiązku ponoszenia opłat za pobyt dziecka w przedszkolu w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie, bez równoczesnego określenia świadczeń, za jakie rodzice (opiekunowie) są zobowiązani zapłacić. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w nadzorcze w części orzekającej o nieważności § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 7, § 8, § 9, § 10 oraz § 11. W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 ustawy skargę oddalił.
O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.