II SA/Po 496/20

II SA/Po 496/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 2233/21 - Wyrok NSA z 2024-06-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. (data wpływu do Urzędu Miasta i Gminy w W.: [...] sierpnia 2019 r.) PGB [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej "inwestorem" lub "Spółką") złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia pn. "[...]." Inwestor wskazał miejsce lokalizacji inwestycji - część działki nr [...], obręb ew. nr [...] W., gm. W.. Do wniosku dołączono umowę o przyłączenie do sieci zawartą z E. sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz Charakterystykę inwestycji, stanowiącą załącznik do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach tejże inwestycji.
Po uzupełnieniu braków formalnych Burmistrz Miasta i Gminy W. pismem z dnia [...] października 2019 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego. Wśród zawiadomionych był C. S. – Skarżący. Pismami datowanymi na ten sam dzień Burmistrz wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie:
1) występowania wód podziemnych - do Ministra Środowiska, Marszałka Województwa W. oraz Starosty [...];
2) melioracji wodnych - do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Zarząd Zlewni w P.;
3) ochrony gruntów rolnych i leśnych - do Starosty [...].
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Starosta P. uzgodnił projekt decyzji bez zastrzeżeń. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. powiadomiła, że nie ma żadnych przeciwskazań, które uniemożliwiałyby realizację przedmiotowej inwestycji.
W toku postępowania administracyjnego ustalono, że część działki [...], na której ma być zrealizowana inwestycja, leży w granicach obowiązującego planu miejscowego – uchwała nr [...] Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wyznaczenia korytarza technologicznego dwutorowej linii elektroenergetycznej [...] B. Z. – P. K. na terenie gminy W. (Dz. Urz. Woj. W.. 2019 r. poz. 2145). Wniosek dotyczył przedmiotowej działki w części nie objętej tym planem.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy W. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż odstąpiono od analizy warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2045 ze zmianami, zwana dalej "u.p.z.p."). Wskazano, że inwestycja spełnia warunek wskazany w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., bowiem stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 2389 ze zmianami, zwanej dalej "u.O.Z.E."), która definiuje instalację odnawialnego źródła energii. Z tego względu odstąpiono od ustaleń m.in. funkcji, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej, maksymalnej wysokości budynku i geometrii dachu.
Wokół działki o nr ew. [...] wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Wskazano, że szerokość frontu działki wynosi [...] m. Długość promienia dla wyznaczenia obszaru analizy stanowi trzykrotność szerokości frontu działki, stąd łącznie jest to obszar o promieniu [...] m.
W ocenie Burmistrza dla realizacji przedsięwzięcia nie jest wymagana zgoda na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne.
Projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Inwestor przedstawił ważną umowę o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej nr [...], podpisaną przez E. w dniu [...] grudnia 2013 r. Decyzja dopuszcza zastosowanie rozwiązań przejściowych do czasu uzupełnienia gminnej infrastruktury sieciowej z zakresu wod.-kan. (studnia i zbiornik bezodpływowy).
Działka nr ew. [...], obręb ew. nr [...] - W., posiada dostęp do drogi publicznej klasy G, kategoria - DW nr [...] poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność Gminy W. - działka nr ew. [...] obręb W., funkcjonującą łącznie z drogą wewnętrzną stanowiącą własność Gminy B. - działka nr ew. [...] obręb P. M..
Burmistrz ustalił, że zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, a warunki wydanej decyzji są spójne z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestycję należy projektować zgodnie z wydanymi decyzjami.
W ramach postępowania dokonano analizy uwarunkowań terenu na którym planowana jest inwestycja, pod kątem konieczności dokonania uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
W odniesieniu do udokumentowanych wód podziemnych, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., projekt decyzji został skierowany do uzgodnienia z właściwymi organami administracji geologicznej. Minister Środowiska dokonał uzgodnienia milcząco. Podobnie Marszałek Województwa W. oraz Starosta P. (w zakresie wód podziemnych). Starosta P. w zakresie ochrony gruntów rolnych uzgodnił inwestycję bez zastrzeżeń (postanowienie). Z kolei w zakresie melioracji wodnych Zarząd Zlewni w P. uzgodnił decyzję milcząco.
Ponieważ działka inwestycjna przylega i jest obsługiwana komunikacyjnie bezpośrednio z dróg niepublicznych - nie jest wymagane uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., projekt decyzji został jednak w zakresie dróg zaopiniowany wewnętrznie.
Burmistrz podkreślił, że wydana decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych i nie ma kompetencji do zażegnania zagrożenia ponadnormatywną eksploatacją dróg wewnętrznych. Z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestor będzie występować do Starosty [...] i dopiero w toku takiego postępowania może nastąpić wylegitymowanie go z praw do dysponowania nieruchomościami objętymi projektem zagospodarowania działki oraz ustalenie, czy nie zostały naruszone prawa właścicielskie właścicieli dróg, a dostępność do drogi publicznej odpowiednio zapewniona.
Burmistrz podniósł, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, której postanowienia są wiążące w niniejszym postępowaniu na całej rozciągłości, a sprawy środowiskowe uznaje się za wystarczająco rozpoznane. Z uwagi na charakter lokalizowanego przedsięwzięcia organ za celowe uznał zbadanie zagadnienia wzajemnej lokalizacji obiektów pod kątem potencjalnej uciążliwości zapachowej, przyjmując, że nawet przy zachowaniu standardów ochrony środowiska, uciążliwość owa ma charakter doznania czysto indywidualnego. Burmistrz wyjaśnił, że zarówno w polskim, jak i unijnym systemie prawnym, nie ma w tej chwili regulacji, które w sposób kompleksowy określałyby zasady zwalczania uciążliwości zapachowych. Niemniej jednak organ podjął próbę zastosowania się do wskazań Kodeksu Przeciwdziałania Uciążliwości Zapachowej przygotowanego przez Ministerstwo Środowiska. Tamże w rozdz. III określono metody zapobiegania i ograniczania emisji odorów, między innymi na etapie planowania przestrzennego. Przewidziano tu "odpowiednie planowanie przestrzenne - przemyślane sytuowanie zakładów i budynków mieszkalnych w celu zapobieżeniu kolizji interesów". Burmistrz podkreślił, że w wydanej decyzji zostały określone odległości planowanej inwestycji od granic działek sąsiadujących, znajdujących się w okolicy sadów, cieków wodnych oraz dróg publicznych. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że warunki wynikające z przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. są spełnione.
Odwołania od decyzji Burmistrza wnieśli: C. N., J. J., E. K., E. i S. Z., K. W., C. S. (zwany dalej "Skarżącym"), B. K., Rada Sołectwa P. W. oraz Gmina B. - reprezentowana przez Wójta. Treść odwołań (poza Gminą B. ) jest tożsama.
Odwołujący, w tym C. S., podkreślili, że nad zbiornikiem wód podziemnych ma stanąć biogazownia. Zarzucono, że organ I instancji nie zasięgnął opinii Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Woda znajdująca się pod planowaną inwestycją stanowi źródło zaopatrzenia dla gminy W. i okolicznych miejscowości. Odwołujący wyrazili niepokój, że biogazownia ma być zlokalizowana blisko upraw sadowniczych. Będzie istniało poważne zagrożenie zanieczyszczenia wód powierzchniowych wyciekami ze składowanych surowców. Na terenie działki nr [...] znajduje się zbiornik melioracyjny, do którego spływają wody z wyżej położonych terenów, między innymi z terenu inwestycji. Promień obszaru analizy jest znacznie przekroczony. Inwestycja będzie miała negatywny wpływ na uprawy sadownicze. W decyzji nie przewidziano naprawy dróg dojazdowych. Ponadto w odległości ok. [...] m od inwestycji planowana jest budowa osiedla mieszkaniowego. Z kolei odległość inwestycji od drogi S10 jest mniejsza, niż podana w treści decyzji. Działalność biogazowni wpłynie na mikroklimat, spowoduje przesuszenie gleby. Jej realizacja wpłynie na zwiększenie ruchu pojazdów związanym z transportem surowców. Zdaniem odwołujących takie inwestycje powinny być lokalizowane w pobliżu zaplecza surowcowego.
Wójt Gminy B. podniósł zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez uznanie, że działka nr ew. [...], na której ma być zrealizowana inwestycja, ma dostęp do drogi publicznej. W uzasadnieniu zakwestionowano ustalenie, jakoby planowana inwestycja miała dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z przepisami prawa, a także orzecznictwa sądów administracyjnych, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć faktyczny dostęp do drogi poprzez bezpośrednią styczność albo dzięki ustanowionej służebności drogowej. W przedmiotowej sprawie nie ma takiego dostępu, ponieważ Gmina B. nie zezwoliła na korzystanie z tej drogi, a żadna służebność nie została ustanowiona.
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w P.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając decyzję Kolegium wyjaśniło, że reguła konieczności badania warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. doznaje wyjątków - zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do między innymi instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.O.Z.E., zgodnie z którym instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespól: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. Organ wskazał, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obejmującym instalację OZE obowiązuje od [...] sierpnia 2019r. na podstawie art. 4 w związku z art. 28 ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r., poz. 1524).
Zamierzenie inwestycyjne, na podstawie § 3 pkt 45, 52, 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 71, ze zm.), należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mając to na uwadze organ orzekający przeprowadził postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, w wyniku którego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019r. ustalił żądane uwarunkowania, a kopia decyzji została załączona do wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy.
Planowane do realizacji obiekty elektrociepłowni na biogaz to niewątpliwie instalacja OZE w rozumieniu powołanego wyżej art. 2 pkt 13 u.O.Z.E., co oznacza brak obowiązku badania spełnienia warunków tzw. "dobrego sąsiedztwa" i przeprowadzania analizy urbanistycznej, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie było też potrzeby badania, czy działka, na której planowana jest inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej. W związku z powyższym spór toczący się pomiędzy stronami o to, czy dostęp do drogi publicznej dla zainwestowanej działki jest zapewniony, pozostaje sporem nieistotnym w realiach rozpoznawanej sprawy.
W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał wymaganych przepisami art. 53 ust. 4 pkt 5 ,6 i 9 u.p.z.p. uzgodnień.
Następnie organ ustalił, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. W aktach sprawy znajduje się umowa o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej.
Badaną decyzją z dnia [...] grudnia 2019r. organ określił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem inwestora, respektując wymogi art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Określając warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w pkt. 2.1 lit a-t decyzji wymienił szereg budynków, budowli i urządzeń, charakteryzując ich parametry. W dalszej części uzasadnienia organ określił warunki dotyczące ochrony środowiska, zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu wskazując w szczególności na postanowienia decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wydanej przez organ dnia [...] kwietnia 2019 r., warunki dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej. Burmistrz ustalił też ogólne wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Bardziej szczegółowe określenia w tym zakresie Kolegium uważa za przedwczesne na tym etapie procesu inwestycyjnego, albowiem będą one określane na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Tak jak stwierdził Burmistrz, decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia realizacji jakiejkolwiek inwestycji, czym jest dopiero pozwolenie na budowę.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z wyrażona w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu, każdy jest uprawniony, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Oznacza to z jednej strony, że uprawniony do nieruchomości może ją zagospodarować dowolnie w zakresie obowiązującego prawa, z drugiej zaś strony, że rozstrzygnięcie organu zdeterminowane jest również obowiązującymi przepisami. Odmowa ustalenia warunków zabudowy na gruncie u.p.z.p. możliwa jest wyłącznie w przypadku niespełnienia przesłanek ustawowych, np. braku uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy oraz niedotrzymania wszystkich warunków wyliczonych w jej art. 61 ust. 1. W przypadku zaskarżanej decyzji takie okoliczności nie zachodzą i Kolegium stwierdziło, że pozostaje ona w zgodzie z obowiązującym prawem.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w odniesieniu do udokumentowanych wód podziemnych organem właściwym do dokonania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy, przewidzianych art. 53 ust.4 pkt 5 u.p.z.p., jest organ administracji geologicznej; organami takimi, w myśl ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 868) są: minister właściwy ds. środowiska, marszałek województwa oraz starosta. Burmistrz wystąpił do właściwych organów o dokonanie uzgodnień projektu badanej decyzji, a organy te nie zajęły stanowiska w tej kwestii - uzgodnienia należy zatem uznać za dokonane w trybie dorozumianym, albowiem, w myśl cytowanego wyżej art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie uważa się za dokonane. Nie jest organem właściwym do dokonania uzgodnień w tym zakresie wskazany przez odwołujących się Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.
Z kolei podniesione zarzuty odwołujących w zakresie ochrony środowiska, w tym uciążliwości zapachowych, dotyczą postępowania o ustalenie uwarunkowań środowiskowych i mogły być podniesione w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., której postanowienia uzyskały walor ostatecznych i były wiążące w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Wymagania w tym zakresie zostały sprecyzowane w pkt. 2.2 decyzji i na tym etapie procesu inwestycyjnego należy uznać je za wystarczające. Kolegium zwróciło uwagę, że nie istnieją obecnie przepisy regulujące zagadnienie uciążliwości zapachowych generowanych przez inwestycje. Planowana inwestycja posadowiona będzie w odległości [...] km od najbliższego budynku mieszkalnego, a od zabudowy zagrodowej [...] km, natomiast od najbliższego sadu o [...] km, co wskazuje, że odległości te są znacznie większe, aniżeli przewiduje ustawa środowiskowa nadając podmiotowi przymiot strony postępowania.
Również odległość planowanej inwestycji od drogi krajowej S10 nie stanowi kolizji, o czym wypowiedziała się Główna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., znajdującym się w aktach sprawy.
Kolegium wyjaśniło, że postępowanie o ustalenia warunków zabudowy nie prowadzi się przy udziale społeczeństwa, w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisów zobowiązujących organ do przeprowadzenia konsultacji społecznych.
Z kolei zarzut postawiony przez Gminę B. o braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, w świetle znowelizowanego przepisu wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., na podstawie którego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie bada się obecnie kwestii dostępu do drogi publicznej nieruchomości, na której mają być posadowione urządzenia stanowiące całość techniczno-użytkową służące do wytwarzania biogazu rolniczego, nie znajduje uzasadnienia.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. SKO w P. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Radę Sołecką P. W. z uwagi na brak przymiotu strony postępowania administracyjnego.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wyżej opisaną decyzję SKO w P. wniosły strony postępowania administracyjnego: B. K., M. W., K. W., S. Z. i E. K.. Skargę wniosła także Rada Sołecka P. W..
Skargę zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Po [...] wniósł także C. S.. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO w P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:
I. przepisów prawa procesowego polegające na:
1) braku uzgodnień z organami wskazanymi w u.p.z.p. i podjęciu decyzji na podstawie tzw. "uzgodnień milczących". Zdaniem skarżącego uzgodnienia są bezwzględnie wymagane zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Organy obu instancji błędnie zastosowały art. 106 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dalej "k.p.a.") i przyjęły, że w tych konkretnych przypadkach uzgodnienia z Ministrem Środowiska, Marszałkiem Województwa W., Starostą P. oraz PGWP – Zarząd Zlewni w I. mogły dokonać się bez aktywnej i pozytywnej opinii;
2) nie zapewnieniu Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i ograniczeniu możliwości faktycznego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co uniemożliwiło stronom wykazania błędów, np. w zakresie odległości planowanej inwestycji od nasadzeń (drzewa i krzewy owocowe) i cieków wodnych odprowadzających wodę do zlewni rzeki N. ,
3) braku poinformowania o wszystkich okolicznościach istotnych do podjęcia decyzji, co naruszało szereg zasad postępowania i co organ II instancji zignorował;
W opinii Skarżącego uchybienia proceduralne doprowadziły do nieuwzględnienia przepisów prawa materialnego, w tym art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego w granicach przewidzianych prawem. W tym przypadku nastąpiło zagrożenie i naruszenie interesów Skarżącego, bowiem wieloletni wysiłek włożony w rozwój upraw sadowniczych może być zmarnowany poprzez lokalizację instalacji wydzielających intensywny odór, który będzie przenoszony głównie na uprawę owoców miękkich. Niebezpieczeństwo dla interesu Skarżącego, ale i innych sąsiadów, tkwi w nieuwzględnieniu i niedoprecyzowaniu zasad korzystania przez inwestora, a następnie użytkownika instalacji, z drogi dojazdowej (brak obowiązku uzyskania zgody na korzystanie z gruntów sąsiednich na cele komunikacyjne) oraz nieokreślenie sposobu odprowadzania ścieków powstających w trakcie procesów fermentacji w sytuacji awaryjnej. Wskazane zastrzeżenia w sposób istotny naruszają chroniony prawem interes publiczny oraz interes osób trzecich;
Zaskarżanym decyzjom zarzucono także, że zostały oparte na nieprawdziwych danych wskazanych przez inwestora. Zarzut dotyczy ustalenia oddziaływania biogazowni, w tym odległości między planowaną inwestycją a sadami. Z załączonej mapki wynika bowiem, że odległość ta wynosi 30 m, a odległość do cieku wodnego około 60 m. Są to wielkości wielokrotnie mniejsze niż podane we wniosku o wydanie warunków zabudowy. Mimo zwrócenia uwagi w odwołaniu do SKO w P., nikt nie zweryfikował tych danych. Dla Skarżącego, a także innych sąsiadów, produkcja sadownicza jest jedynym źródłem utrzymania rodzin i efektem starań przynajmniej trzech pokoleń.
W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o odrzucenie skargi Rady Sołeckiej P. W. oraz o oddalenie skarg B. K., C. S., M. W., K. W., S. Z. i E. K.. Stwierdzono, że konsultacje z organami zostały przeprowadzone prawidłowo w myśl art. 53 ust. 3 u.p.z.p. W odniesieniu do skargi Rady Sołeckiej P. W. Kolegium wyjaśniło, że nie była ona stroną postępowania administracyjnego, przez co wydano postanowienie o niedopuszczalności odwołania.
Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. K. i M. W. zajęli stanowisko w sprawie wskazując, że w toku postępowania popełniono błędy proceduralne. Zarzucono brak konsultacji społecznych oraz brak jakiejkolwiek informacji od Burmistrza czy też Wójta Gminy B. . Podkreślono dla przykładu, że strony – E. i S. Z., nie otrzymali pisma z dnia [...] listopada 2017 r. (wyrażenie opinii czy przedmiotowa inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko). Strony podkreśliły także błędy w samej decyzji Burmistrza – złe odległości pomiędzy sadem a elektrociepłownią (w rzeczywistości to jest 30 m od sadu C. S.). Mieszkańcy obawiają się spadku wartości nieruchomości, wzmożonego ruchu drogowego i emisji odorów.
Tego samego dnia S. i E. Z., Skarżący i B. K., a także E. K. złożyli pismo o podobnej treści.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnymi postanowieniami z dnia:
1) [...] lipca 2020 r., sygn. II SA/Po [...], odrzucił skargę B. K. oraz skargę K. W. - sygn. akt II SA/Po [...];
2) [...] sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Po [...], odrzucił skargę E. K. oraz skargę M. W. – II SA/Po [...];
3) [...] sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], odrzucił skargę Rady Sołeckiej Sołectwa P. W. oraz skargę S. Zdrenki- sygn. akt II SA/Po [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów." Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia [...] czerwca 2020 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO w P. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], którą zostały ustalone warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz o mocy elektrycznej 1,5 MW.
Istotą niniejszej sprawy jest charakter planowanej inwestycji, który wpływa na stosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z tym, co zostało już podniesione w postępowaniu rozpoznawczym oraz postępowaniu odwoławczym przed organami administracji publicznej, planowana inwestycja wpisuje się w treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Istotnie elektrociepłownia na biogaz jest instalacją OZE, której definicja została określona w art. 2 pkt 13 u.O.Z.E. Zgodnie z powołanym przepisem, instalacja odnawialnego źródła energii - instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego
- a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.
Podkreślenia również wymaga, że parametry instalacji OZE w zakresie oddziaływania na środowisko zostały określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji z dnia [...] kwietnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. w drodze tej właśnie decyzji określił, że gaz będzie powstawać w drodze fermentacji surowców pochodzenia organicznego. Poza tym, inwestycja przewiduje budowę magazynu energii dla biogazu rolniczego. Tym samym nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja jest instalacją OZE. To z kolei implikuje konieczność odstąpienia od przeprowadzenia analizy funkcji w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Analizie poddane zostają wyłącznie elementy określone w pkt 3-5 powołanego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2637/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 438/17, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Z tego względu zasadne były twierdzenia organu II instancji, iż kwestia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej nie jest przedmiotem jakichkolwiek badań w niniejszej sprawie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1017/20, dostępne w CBOSA).
Analiza organu odwoławczego w zakresie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana zgodnie z prawem. Analizie podlegały następujące elementy:
1) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p.- ustalono, że jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
2) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;
3) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zarówno Burmistrz jak i Kolegium wykazali, że inwestor posiada zawartą umowę z E. sp. z o.o. Z kolei w zakresie dostępu do sieci wodociągowej woda do celów technologicznych i komunalnych będzie czerpana ze studni głębinowej, odprowadzanie ścieków komunalnych będzie następować do bezodpływowego zbiornika, a ścieków przemysłowych do szczelnego zbiornika na odcieki, oprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz gromadzenie i wywóz odpadów będą się odbywać tymczasowo na podstawie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Taki stan rzeczy będzie utrzymywany do czasu budowy sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Fakt wydania decyzji środowiskowej, która na dzień orzekania przez organy obu instancji, ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy.
Teren objęty inwestycją nie podlegał obowiązkowi zmiany przeznaczenia go na cele nierolne i nieleśne, co potwierdził Starosta P. w drodze postanowienia (k. 69 akt administracyjnych), wypowiadając się w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Zgodność decyzji z przepisami odrębnymi wymaga weryfikacji potrzeby zagwarantowania zgodności planowanej inwestycji między innymi z przepisami o środowiskowych uwarunkowaniach. Ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji z dnia [...] kwietnia 2019 r. jest wiążąca dla stron postępowania, jak i dla organów administracji publicznej. Oznacza to, że Burmistrz wydając decyzję o warunkach zabudowy był nią związany.
Sąd w składzie orzekającym nie podziela argumentów Skarżącego, jakoby doszło do pominięcia jego interesów, jak i pozostałych uczestników postępowania sąsiadujących z planowaną inwestycją. Kwestie związane z niedogodnościami mogącymi się pojawiać w związku z eksploatacją elektrociepłowni, szczególnie w postaci emisji zapachów, były przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Podkreślenia wymaga, że omawiane postępowanie jest gatunkowo odrębnym postępowaniem od procedury, w której dochodzi do ustalenia warunków zabudowy. Ostateczne ustalenia poczynione w postępowaniu środowiskowym nie mogą doznawać modyfikacji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko tut. Sądu wyrażone w analogicznej sprawie. "W pełni należy podzielić stanowisko zawarte w decyzji organu II instancji, iż kwestia wpływu na środowisko i zdrowie mieszkańców planowanego przedsięwzięcia była przedmiotem analizy przeprowadzonej w toku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, która, co istotne, ma przymiot decyzji ostatecznej i w tym zakresie wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 184/16, dostępne w CBOSA).
Reasumując, ochrona interesu, na który powołuje się Skarżący, powinna zostać podjęta w toku postępowania zakończonego decyzją środowiskową z dnia [...] kwietnia 2019 r. Mając na względzie, iż postępowanie o udzielenie warunków zabudowy dotyczy jedynie wyznaczenia sposobu przyszłego zagospodarowania określonej nieruchomości, kwestie środowiskowe nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia. Co więcej, przepisy u.p.z.p. nie przewidują w ogóle udziału społeczeństwa w tym zakresie. Wobec intencjonalnego zaniechania badania "dobrego sąsiedztwa" (co wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.) twierdzenia Skarżącego dotyczące oddziaływania inwestycji w postaci zapachów na działki sąsiednie, na których znajdują się sady, są całkowicie bezpodstawne (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1367/16, dostępne w CBOSA).
Z kolei zagadnienie dostępu do drogi publicznej, z uwagi na treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie podlega analizie prowadzonej przez organy administracji publicznej, a tym bardziej przez Sąd.
Zarzucane błędy w postaci nieprawidłowo ustalonych odległości planowanej inwestycji od sadów nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Brak konieczności analizy oddziaływania środowiskowego inwestycji na działki sąsiednie niczego nie zmienia w zakresie faktycznej odległości.
Sąd nie podziela również zarzutu dotyczącego braku prawidłowych uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy z innymi organami.
Oceniając na gruncie niniejszej sprawy skuteczność uzyskanych uzgodnień przywołać należy przepis 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. Pierwsza jednostka redakcyjna wskazuje podmioty, z którymi należy przeprowadzić konsultacje, druga dotyczy trybu. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane." Przepis art. 106 k.p.a. wyznacza zasady ogólne prowadzenia konsultacji pomiędzy organami w toku postępowania administracyjnego. Przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi lex specialis względem art. 106 k.p.a. wprowadzając modyfikacje, które mają pierwszeństwo w zastosowaniu. Oznacza to, że niezajęcie stanowiska przez organ konsultujący poczytuje się tak, jakby uzgodnił je w drodze przepisanej prawem o treści takiej, w jakiej został zgłoszony projekt (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 566/19, dostępne w CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wprowadza domniemanie prawne milczącego uzgodnienia, które zachodzi wówczas, gdy organ konsultujący w terminie dwóch tygodni nie wyda stosownego postanowienia (wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1554/19, dostępne w CBOSA). Przyjęte domniemanie stanowi wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a także z preambuły do Konstytucji RP zasadę skuteczności prawa. Wobec zaniechania ze strony organu zobowiązanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, doszłoby do niemożności przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. W konsekwencji tego, doszłoby do naruszenia publicznego prawa podmiotowego w postaci prawa do zagospodarowania terenu, do którego posiada się tytuł prawny (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Brak stanowiska ("postawy aktywnej" jak to określił Skarżący) stanowiłby blokadę postępowania, a inwestor nie mógłby skorzystać ze swojego prawa do zagospodarowania swojej działki. Z tego względu należy uznać, że milczenie Ministra Środowiska, Marszałka Województwa W., Starosty [...] i Zarządu Zlewni w P. (nie w I.) w zakresie wód powierzchniowych oznacza pozytywne zaopiniowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy w kształcie im przedstawionym.
Analiza akt administracyjnych sprawy pozwala uznać, że Skarżący, jak i inni uczestnicy postępowania, mieli możliwość czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jako jego strony. Organ I instancji wystosował zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczył o zasadach czynnego udziału w nim (k. 59 akt administracyjnych). Zawiadomienie zostało doręczone także Skarżącemu, co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru (k. 60 akt administracyjnych). Ponadto, w związku z tym, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. (k. 86 akt administracyjnych) Burmistrz przedłużył postępowanie administracyjne do dnia [...] grudnia 2019 r., zasadne było przyznanie zasadzie szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. pierwszeństwa przed zasadą informowania z art. 9 k.p.a. Te okoliczności, jak i fakt zaskarżenia odwołaniami decyzji organu I instancji, świadczą o tym, że strony postępowania administracyjnego brały w nim udział w każdym jego stadium.
Zarzucane błędy proceduralne podnoszone przez Skarżącego i uczestników postępowania – K. i M. W., E. K., E. i S. Z. oraz B. K. również, nie mogą zostać uwzględnione. Jak już wyżej podniesiono, domniemane błędy poczynione na etapie postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań inwestycji nie mogą być przedmiotem analizy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Błędne wyliczenia nie mają wpływu na treść decyzji, a obawy związane z eksploatacją planowanej inwestycji wykraczają poza przedmiot sprawy. Pomimo starań Burmistrza w zakresie badania odległości, te okoliczności nie mają wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie.
Podobnie, jak organy obu instancji, Sąd podkreśla, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do rozpoczęcia robót budowlanych. Te mogą się rozpocząć w wyniku uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę Pilskiego. Obawy Skarżącego i jego sąsiadów w zakresie warunków technicznych i konkretnych rozwiązań technologicznych mogą być kwestionowane w tym właśnie postępowaniu. Natomiast kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko jest domeną postępowania zakończonego już ostateczną decyzją środowiskową. Sąd respektując zasadę praworządności, a także podkreślając niemożność wykroczenia poza przedmiot sprawy (warunki zabudowy) nie może uwzględnić żadnego zarzutu, który wykracza poza ramy tego postępowania. Ostateczna decyzja środowiskowa była bowiem wiążąca.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi. Nie znaleziono żadnych podstaw do uchylenia decyzji SKO w P. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.