II SA/Po 491/14

II SA/Po 491/14 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2014-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Drzazga /przewodniczący/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 145
art. 9 pkt 15-17, art. 39 ust. 1 pkt 3 lit. d, art. 131 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 3, art. 73 ust. 1 pkt 1,  art. 131 ust. 2 pkt 1, art. 132 ust. 3-6 i 9
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
Dz.U. 2006 nr 137 poz 984
par. 11 ust. 1 pkt 2 lit. b, par. 11 ust. 2
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków  do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego; oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], Starosta B. na podstawie art. 147 ust. 1, art. 180 i art. 181 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.), art. 4 ust. 4 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 16, art. 37 pkt 2, art. 39, art. 40, art. 45, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1 i 3, art. 128, art. 131 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") udzielił G. S. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rurociągu melioracji wodnych szczegółowych, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb W., ścieków komunalnych oczyszczonych w oczyszczalni na działce nr [...] w W. Powyższe pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone do dnia [...] grudnia 2023 r. pod warunkami szczegółowo określonymi w decyzji.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] października 2013 r., uzupełnionym w dniu [...] listopada 2013 r., G. S. wystąpił o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w W., do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w oparciu o przedłożony operat wodnoprawny. Załączone do wniosku opracowanie zostało uznane za spełniające wymogi z art. 132 powołanej ustawy – Prawo wodne. Na podstawie art. 127 ust. 6 tejże ustawy pismem z dnia [...] listopada 2013 r. podano do publicznej wiadomości zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Zawiadomienie to zostało przesłane do stron, wywieszone na tablicach informacyjnych w Starostwie i Urzędzie Gminy w S., a także umieszczone w biuletynie informacji publicznej. W dniu [...] listopada 2013 r. wpłynęło pismo E. S., współwłaścicielki działki nr [...], obręb D. N., która zlokalizowana jest w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. W piśmie tym wskazano, że odbiornik ścieków jest zarośnięty, zabagniony i niedrożny, co powoduje nasiąkanie przyległych gruntów. E. S. poinformowała o braku przepływu w rowie, na przepuście pod drogą O.-D. N., i wskazała, że odprowadzanie ścieków kończy się na jej działce. W dniu [...] grudnia 2013 r. przeprowadzono oględziny terenu, podczas których stwierdzono przepływ wody w rowie, w tym na odcinku poniżej działki nr [...]. Zwierciadło wody w rowie znajdowało się poniżej poziomu terenów otaczających, na głębokości ok. 1 m i więcej. W trakcie oględzin nie stwierdzono zalegania w rowie osadów ściekowych ani uciążliwości zapachowej. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się w ich kwestii. W dniu [...] grudnia 2013 r. S. S. poinformował, że dzień wczesniej dokonał po raz kolejny oględzin, w trakcie których stwierdził katastrofalny stan rowu odprowadzającego ścieki. Podkreślił, że rów jest wielkim rozlewiskiem, w znacznym stopniu zanieczyszczonym szlamem, nad którym unosi się fetor, a stojąca woda ma zabarwienie zielone. W opinii S. S. doszło do skażenia środowiska i biodegradacji. Oświadczył także, że eksploatacja rowu doprowadziła do istotnej zmiany łożyska i brzegów rowu, a proponowane zagospodarowanie rowu biegnącego w granicach działki nr [...] stanowi zagrożenie sanitarne dla terenu i dla ludzi tam przebywających. Podstawą takiego twierdzenia są złe doświadczenia związane z bieżącą eksploatacją i potwierdzone oględzinami z dnia [...] grudnia 2013 r. S. S. przedstawił sporządzoną przez siebie w dniu [...] grudnia 2013 r. dokumentację fotograficzną. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ I instancji wskazał, że oczyszczalnia ścieków znajduje się na działce nr [...], stanowiącej własność G. S. Wylot betonowy znajduje się na działce nr [...], obręb O., Gm. S. Odbiornikiem ścieków jest rów, czyli urządzenie melioracji wodnej szczegółowe. Wprowadzanie ścieków do urządzenia melioracyjnego nie będzie powodowało zauważalnych, negatywnych zmian w chemizmie użytkowych wód podziemnych (ścieki oczyszczane w procesie biologiczno-chemicznym, warstwa wodonośna zabezpieczona utworami nieprzepuszczalnymi o miąższości ok. 18 m), ani powierzchniowych z uwagi na brak bezpośredniego oddziaływania. Oczyszczanie ścieków w oczyszczalni w W. pozwala na ograniczanie ładunku ścieków w zakresie większym od wymaganych, co stwierdzają wykonane analizy. Zgodnie z algorytmem podanym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. nr 137 poz. 984 z późn. zm.), obciążenie przedmiotowej oczyszczalni, wyrażone równoważną liczbą mieszkańców (RLM), klasyfikuje ją w grupie oczyszczalni ścieków komunalnych o RLM w przedziale od 10.000 do 14.999. Z uwagi na ukształtowanie terenu (spadek podłużny rowu) nie będzie dochodziło do cofki, a więc zrzut ścieków nie będzie miał wpływu na nieruchomości, przez które przebiega odbiornik ścieków. Przedmiotowa instalacja położona jest na działce nr [...], która znajduje się po wschodniej stronie drogi wojewódzkiej nr [...], pomiędzy W. a D. N., poza terenami zabudowy mieszkaniowej i produkcyjnej W. Najbliższe budynki stałego lub czasowego pobytu ludzi znajdują się ok. 500 m od oczyszczalni ścieków, a jej bezpośrednie otoczenie ścieków stanowią: od zachodu – droga wojewódzka nr [...], poza drogą użytki rolne (działka nr [...]), od północy – użytki rolne (działka nr [...]), od wschodu – rów stanowiący odbiornik ścieków (działka nr [...], [...]), poza nim użytki rolne (działka nr [...]), od południa – las (działka nr [...]). Ścieki surowe dopływają do pompowni głównej, wyposażonej w dwie pompy zatapialne, skąd kierowane są na sito obrotowe (stanowiące część mechaniczną oczyszczalni) o perforacji oczek 2,5 mm, gdzie zatrzymywane są zanieczyszczenia większe niż 2,5 mm. Skratki z sita usuwane są automatycznie do pojemnika z PCV o pojemności 150 dm3. Ścieki oczyszczone mechanicznie są kierowane do zbiornika buforowego, gdzie następuje retencjonowanie i ich uśrednianie. Zbiornik buforowy jest wyposażony w pompy do przetłaczania ścieków do komór reakcji oraz mieszadła umożliwiające ich dokładne wymieszanie. Po czasie gromadzenia i uśredniania składu ścieki są przepompowywane do komór reakcji, gdzie następuje proces biologicznego oczyszczania metodą niskoobciążonego osadu czynnego. Dwie komory biologiczne pracują w trzech cyklach dobowych, przemiennie (jedna z komór pracuje w cyklu biologicznym, druga jest napełniana). Czas trwania jednego cyklu wynosi 8 godzin. W tym czasie komora jest napełniana ze wstępnym mieszaniem, napowietrzana, potem następuje proces sedymentacji osadu, a następnie spust oczyszczonych ścieków. Komory biologiczne wyposażone są w mieszadła, system napowietrzania, instalacje pływających spustów oraz pompy do usuwania osadu nadmiernego. Zawartość tlenu rozpuszczonego w komorach biologicznych jest mierzona za pomocą sondy tlenowej, która steruje pracą urządzeń napowietrzających – strumienie. Po procesie sedymentacji, za pomocą pływających spustów, ścieki oczyszczone odprowadzane są do odbiornika. Spust ścieków oczyszczonych jest realizowany poprzez zasuwę z napędem elektromagnetycznym na odpływie. Odpływ wyposażony jest w instalację tzw. "czarnej chmury", wyłapującej osad nagromadzony w urządzeniu dekantującym, który jest zawracany do pompowni głównej i kierowany na początek procesu. Proces oczyszczania jest w pełni zautomatyzowany, sterowany sterownikiem komputerowym, co pozwala na optymalizację zużycia energii elektrycznej. Osad nadmierny, powstający w procesie oczyszczania ścieków, usuwany jest z reaktora za pomocą pompy do osadu i przetłaczany do komory tlenowej stabilizacji osadu. Po procesie stabilizacji osad jest kierowany do prasy taśmowej, gdzie jest poddany procesowi odwadniania. Organ I instancji zaznaczył, że jest mu trudno odnieść się do zarzutów właścicieli działki nr [...], w tym do oględzin które zostały przeprowadzone bez udziału przedstawiciela Starosty B., oraz do zdjęć wykonanych podczas tych oględzin. Jest to tym trudniejsze, że oględziny przeprowadzone z udziałem przedstawicieli organu I instancji, E. i S. S. oraz innych stron w dniu [...] grudnia 2013 r. wykazały odmienny stan na gruncie niż stan przedstawiany przez S. S. W dniu oględzin współwłaściciele działki nr [...] kwestionowali przepływ wody w rowie, drożność przepustów powyżej i poniżej ich nieruchomości oraz głębokość zalegania wody w rowie. Twierdzili, że ich nieruchomość jest zalewana ściekami występującymi z koryta rowu, jednak nie byli w stanie wskazać zalanego terenu na działce nr [...]. W opinii organu I instancji rzędna zwierciadła wody w rowie oraz rzędna korony tego rowu i rzędne terenu działki nr [...] wykluczają możliwość wystąpienia wody z koryta. Trudno także odnieść się do zarzutu o zalegających w rowie substancjach, które zagniwają, zabarwiają wodę oraz powodują uciążliwości zapachowe. Ze sprawozdań z badań jakości ścieków odprowadzanych z oczyszczalni W. wynikają następujące stężenia: dla próbki pobranej w dniach [...] maja 2013 r. - pH = 7,58; BZT5 - 19 mgO2/l; ChZTCr = 50 mgO2/l zawiesiny = 9,0 mg/l; dla próbki pobranej w dniach [...] listopada 2013 r. - pH = 7,2; BZT5 = 11 mgO2/l; ChZTCr = 46 mgO2/l zawiesiny = 30 mg/l. Wartości stężeń charakterystycznych dla ścieków komunalnych substancji są niższe od dopuszczalnych. Dodatkowo ścieki przepływając przez urządzenia melioracji wodnych szczegółowych w miarę przebytej drogi oczyszczają się i rozcieńczają w związku z czym nie ma możliwości ich zagniwania i uwalniania nieprzyjemnych zapachów. W opinii organu I instancji odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni w W. w zakresie i na warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym nie będzie ujemnie oddziaływać na tereny znajdujące się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, w tym na terenie działki nr [...].
Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. (data prezentaty Starostwa Powiatowego w B.) S. S. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r.
W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że dotychczasowe, nieprawidłowe korzystanie z cieku spowodowało bezprawne naruszenie jego własności poprzez niszczenie i naruszenie granic należącej do niego nieruchomości. Pierwotnie mały ciek naturalny biegnący wzdłuż jego granicy został bowiem na przestrzeni lat powiększony. Odwołujący się zakwestionował również rzetelność operatu wodnoprawnego, wskazując, że przyjęto w nim, iż w ciągu 10 lat nie doszło do zmiany parametrów oczyszczalni ścieków, mimo dynamicznego rozwoju gminy i wzrostu liczby mieszkańców. W trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji odmówiono wpisania do protokołu informacji o zalegającej pianowej substancji i innych zanieczyszczeniach. Same oględziny odbyły się natomiast w niekorzystnych warunkach atmosferycznych. Dodał przy tym, że poniżej przepustu drogowego, w odległości ok. 20 m od granicy jego nieruchomości, ścieki odprowadzane są do nieistniejącego rowu, tworząc ogromne rozlewisko, w znacznym stopniu zanieczyszczone, o przykrym zapachu i dziwnym zabarwieniu. Podkreślił również, że specyficzne ukształtowanie terenu wyklucza możliwość zrzutu ścieków tak aby nie miały one bezpośredniego wpływu na jego nieruchomość. Grunt w narożniku działki odwołującego się oraz droga gminna są tak nasiąknięte wilgocią, że występuje tam błoto i tworzą się kałuże. Dochodzi tym samym do ograniczenia upraw rolnych, a proponowane rozwiązania stanowią nadto zagrożenie sanitarne dla całego terenu i osób tam zamieszkujących.
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty B. z dnia [...] grudnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że zgodnie z art. 131 ust. 1 i 2 powołanej ustawy – Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, do którego należy dołączyć operat wodnoprawny, decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana – w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego oraz opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. Zakres operatu wodnoprawnego określa art. 132 cytowanej ustawy. Stosownie do art. 132 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy, część opisowa operatu wodnoprawnego powinna określać m.in. stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli. Ponadto art. 132 ust. 3 pkt 1 tej ustawy stanowi, że część graficzna operatu wodnoprawnego powinna zawierać plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu. Wymogi te służą ustaleniu podmiotów uprawnionych do nieruchomości lub urządzeń wodnych znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia, a więc stron w rozumieniu art. 127 ust. 7 tejże ustawy. Tymczasem w operacie wodnoprawnym sporządzonym w niniejszej sprawie w części opisowej (s. 5) wskazano w tabeli nieruchomości, w których granicach mieści się oddziaływanie zamierzonego korzystania z wód. Natomiast zarówno operat wodnoprawny, jak i akta sprawy nie zawierają mapy sytuacyjno-wysokościowej z zaznaczonym zasięgiem oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Konsekwencją tego braku powinno być wezwanie wnioskodawcy do jego usunięcia. Dopiero po takim uzupełnieniu organ I instancji powinien określić, czy wniosek i dołączony do niego operat wodnoprawny spełniają wymagania formalne. Ponadto rozważenie w ocenie organu II instancji wymagało pojęcie ścieków komunalnych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 16 tejże ustawy, przez ścieki komunalne rozumie się ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi precyzuje § 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. nr 137 poz. 984 z późn. zm.). Wymagania jakościowe dla takich ścieków określa § 11 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia, zgodnie z którym ścieki komunalne pochodzące z oczyszczalni ścieków powinny spełniać najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń określone w załączniku nr 1, a dla innych substancji zanieczyszczających w załączniku nr 3 do wymienionego rozporządzenia. W przedmiotowym operacie wodnoprawnym w pkt 2 lit. a podano, że ścieki pochodzą z gospodarstw domowych i zakładów przemysłowych zlokalizowanych w S., W. oraz części miejscowości O. Tym samym uwzględniono, że w mieszaninie mogą znajdować się również ścieki przemysłowe, co może skutkować obecnością różnych substancji charakterystycznych dla poszczególnych technologii produkcyjnych. Ponadto Starosta B. w zaskarżonej decyzji wskazał, że badanie ścieków obejmować będzie m.in. azot ogólny – minimalny procent redukcji 35 % oraz fosfor ogólny – minimalny procent redukcji 40 %. W załączniku nr 1 do powołanego rozporządzenia przy RLM od 10.000 do 14,999 dla azotu ogólnego i fosforu ogólnego wskazane są: najwyższe dopuszczalne wskaźniki, które wymagane są wyłącznie w ściekach wprowadzanych do jezior i ich dopływów oraz bezpośrednio do sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących, minimalne procenty zanieczyszczeń, których nie stosuje się do ścieków wprowadzanych do jezior i ich dopływów, bezpośrednio do sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących oraz do ziemi. Z akt sprawy nie wynika jednak, czy organ I instancji rozważył, co należy rozumieć pod pojęciem ścieków komunalnych w przypadku odprowadzania ich z oczyszczalni we W., w szczególności w aspekcie możliwości odprowadzania mieszaniny ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, co mogłoby skutkować dodatkowo nałożeniem warunku nie przekraczania najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń znajdujących się w załączniku nr 3 tego rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt. 3 lit. d powołanej ustawy w zw. z § 11 ust. 1 pkt. 4 cytowanego rozporządzenia, zabrania się wprowadzania ścieków, jeżeli stopień oczyszczania ścieków lub miąższość utworów skalnych nad zwierciadłem wód podziemnych nie stanowi zabezpieczenia tych wód przed zanieczyszczeniem. Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca nie przewidział odstępstw od wymogów z § 11 ust. 1 pkt 4 i § 11 ust. 3 pkt 6 tego rozporządzenia. Przepis określa bowiem, że miejsce wprowadzania ścieków ma być oddzielone warstwą gruntu o miąższości co najmniej 3 m od najwyższego użytkowego poziomu wodonośnego wód podziemnych. Tymczasem w operacie wodnoprawnym (s. 5) wskazano, że w przebiegu rowu oraz w jego pobliżu brak jest zaewidencjonowanych ujęć wód podziemnych, których lej depresji pokrywałby się z przebiegiem odbiornika ścieków, a z analizy stratygrafii studni wchodzących w skład ujęcia wody w W. wynika, że w nakładzie warstwy wodonośnej występuje 18-metrowa warstwa utworów nieprzepuszczalnych. Ponadto w dokumencie tym (s. 7) podaje się, że geomorfologię najlepiej oddaje pobliskie ujęcie wody w W., położone ok. 500 m w kierunku północno-zachodnim, a według dostępnych aneksów do dokumentacji hydrologicznej, studnie bazują na utworach czwartorzędowych, które wykształcone są w postaci piasków różnej granulacji, znajdujących się pod ciągłą warstwą utworów nieprzepuszczalnych o miąższości ok. 18,0 m; profile wszystkich trzech studni potwierdzają istnienie w obrębie czwartorzędu jednej, użytkowej warstwy wodonośnej. W operacie wodnoprawnym (s. 9) zaznaczono też, że w oparciu o profil litologiczny ujęcia wody w W. uznać należy, iż wprowadzanie ścieków do odbiornika pozostaje bez wpływu na jakość wód ujmowanych przez lokalne ujęcie. Uwaga ta została powtórzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kwestia miąższości gruntu nad poziomem wodonośnym w miejscu wprowadzania ścieków do urządzenia melioracyjnego (do ziemi) nie została jednak dostatecznie wyjaśniona. Organ I instancji powinien był poza tym zbadać przepustowość rowu. Dołączony do wniosku operat wodnoprawny powinien spełnić wymagania z art. 132 ust. 2, 3 i 5 powołanej ustawy, a w szczególności zawierać opis instalacji i urządzeń służących do gromadzenia oczyszczania oraz odprowadzania ścieków. Tym samym dokumentacja powinna zawierać opis urządzeń służących do odprowadzania ścieków w zakresie informacji o stanie technicznym oraz drożności tych urządzeń. Natomiast w operacie wodnoprawnym nie ma wzmianki o tym, jakie ilości wody odbiornik jest wstanie odprowadzić. Ponadto Starosta B., określając odbiornik ścieków używa pojęcia urządzenia melioracji szczegółowej. Dlatego należy podkreślić, że jeśli odbiornikiem ścieków jest rów melioracyjnym, to jego głównym zadaniem jest odwadnianie użytków rolnych, a dopiero potem, jeśli istnieje możliwość przejęcia przez niego większych ilości wód, można dopuścić odprowadzanie innych wód i ścieków. Co więcej, zgodnie z art. 70 ust. 1 powyższej ustawy, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami, przy czym, w myśl art. 70 ust. 2 tej ustawy, urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów. Do urządzeń melioracji szczegółowej zalicza się m.in. rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 tejże ustawy. Ewidencja urządzeń melioracji wodnych prowadzona jest przy tym przez marszałka województwa. Natomiast z dokumentów zebranych przez organ I instancji nie wynika, by przedmiotowy rów figurował w takiej ewidencji. Ponadto, zgodnie z § 11 ust. 2 wymienionego rozporządzenia, do ziemi z oczyszczalni o RLM od 10.000 dopuszcza się tylko w sytuacjach szczególnych uwarunkowań lokalizacyjnych oraz braku możliwości zastosowania innego rozwiązania technicznego, co również należałoby ująć w operacie wodnoprawnym. Tym samym z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinien zbadać zasięg oddziaływania przedmiotowego korzystania z wód oraz ustalić katalog stron, a nadto wyjaśnić podstawy faktyczne i prawne decyzji, starannie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie.
Pismem z dnia [...] marca 2014 r. G. S. zaskarżyła powyższą decyzję z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że część opisowa operatu wodnoprawnego zawiera wyszczególnienie nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Ponadto do powyższego opracowania dołączono trzynaście wypisów z rejestru gruntów dla działek znajdujących we wspomnianym obszarze oddziaływania oraz wyrysy z map ewidencyjnych. Dane te pozwalają zatem jednoznacznie określić krąg osób posiadających przymiot strony. Przedstawienie mapy sytuacyjno-wysokościowej nie wpłynie natomiast na zmianę tego kręgu. Tym bardziej, że w zasobach geodezyjnych Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w B. nie znajduje mapa żądana przez organ II instancji i należałoby ją dopiero sporządzić. Koszt jej wykonania wynosi natomiast kilkadziesiąt tysięcy złotych. Należy przy tym podkreślić, że w toku całego postępowania nie zgłaszano żadnych wątpliwości do kręgu stron. Skarżąca wskazała zarazem, że właściwy organ może na mocy art. 132 ust. 9 powołanej ustawy – Prawo wodne odstąpić od niektórych wymagań dotyczących operatu wodnoprawnego. Z tego uprawnienia skorzystał właśnie organ I instancji, który uznał, że przedmiotowe opracowanie spełnia w wystarczającym stopniu wymogi ustawowe. Tym samym organ ten odstąpił od obowiązku załączenia mapy sytuacyjno-wysokościowej. Ponadto G. S. zauważyła, że procentowe określenie wskaźników w decyzji organu I instancji jest prawidłowe . Ścieki komunalne odprowadzane z oczyszczalni w W. są bowiem wprawdzie mieszaniną ścieków bytowych i przemysłowych (w obszarze oddziaływania znajdują się zakłady usługowe), lecz na terenie tym brak jest zakładów produkcyjnych emitujących charakterystyczne zanieczyszczenia, wskazane w załączniku nr 3 do tego rozporządzenia. Poza tym od chwili sporządzenia operatu wodnoprawnego stan faktyczny uległ zmianie w rozpatrywanej sprawie , gdyż w dniu [...] grudnia 2013 r. gorzelnia we W. została zamknięta i zakończono w niej produkcję. Tym samym organ I instancji prawidłowo nie nałożył obowiązku nieprzekraczania najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń znajdujących w załączniku nr 3 do wspomnianego rozporządzenia. Co więcej, kwestia miąższości gruntu została wyczerpująco wyjaśniona zarówno w operacie wodnoprawnym, jak i w decyzji organu I instancji. Co prawda w miejscu wylotu nie dokonano wierceń, aby sprawdzić miąższość utworów, ale występujące w pobliżu ujęcie wody we W. i jego stratygrafia wystarczająco wyczerpują poruszane zagadnienie. Skarżąca zaznaczyła również, że w oparciu o podane parametry rowu stanowiącego odbiornik ścieków łatwo jest wyliczyć jego napełnienie przy zrzucie ścieków . Podobnie nie można zgodzić z zarzutami organu II instancji dotyczącymi drożności rowu. Odprowadzanie ścieków do rowu melioracyjnego nie jest natomiast zabronione przez prawo. Tym bardziej, że jest to stan istniejący co najmniej od 30 lat.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawa nie stanowi inaczej.
Jak wynika przy tym z art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną.
Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. G. S. zwróciła się do Starosty B. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w W. do urządzeń melioracji wodnych (k. 1-3 akt adm. organu I instancji). Do powyższego wniosku załączono również operat wodnoprawny z października 2013 r. (k. 4-64 akt adm. organu I instancji). Z opisu powyższej inwestycji wynika, że ścieki mają być odprowadzane do rowu melioracyjnego, a współczynnik równoważnej liczby mieszkańców (RLM) wynosi 10.547. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.). Zgodnie z art. 131 ust. 1 powołanej ustawy, pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, przy czym w myśl art. 131 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy do wniosku dołącza się operat wodnoprawny. Ustawodawca precyzuje zarazem w art. 132 ust. 1 wspomnianej ustawy, że operat wodnoprawny sporządza się w formie opisowej i graficznej, określając szczegółowo w art. 132 ust. 3-6 tejże ustawy treść obu tych elementów.
Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy podzielić zdecydowaną większość zarzutów podniesionych przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu w decyzji z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] (k. 3 akt adm. organu II instancji), wobec decyzji Starosty B. z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] (k. 104-106 akt adm. organu I instancji). Trafnie bowiem organ II instancji wskazał na naruszenia art. 132 ust. 5 pkt 4 powołanej ustawy poprzez brak adekwatnego opisu urządzeń służących do pomiaru oraz rejestracji ilości, stanu i składu odprowadzanych ścieków. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu wskazał w tej mierze w szczególności na niezbadanie przepustowości rowu, do którego mają być odprowadzane ścieki. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zarzut ten znajduje swoje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Operat wodnoprawny zawiera bowiem rzut z góry wylotu rury wraz z podaniem jego parametrów (k. 43 akt adm. organu I instancji). Szkic ten pozwala jednak jedynie na określenie przepustowości samej rury, a nie rowu, do którego mają być kierowane ścieki.
Ponadto organ II instancji słusznie wskazał na niedostateczne rozważenie charakteru odprowadzanych ścieków. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca odróżnia w art. 9 pkt 15-17 powołanej ustawy (1) ścieki bytowe, (2) ścieki komunalne oraz (3) ścieki przemysłowe. Pierwsze to ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej, powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków. Drugie to ścieki bytowe lub mieszanina ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji o oczyszczania ścieków komunalnych. Wreszcie, trzecie to ścieki, niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu.
Z operatu wodnoprawnego wynika zarazem, że ścieki wytwarzane są na terenie G. S. przez budynki mieszkalne, usługowe oraz gorzelnię rolniczą (k. 54 akt adm. organu I instancji). Mają one zatem charakter ścieków komunalnych, przy czym kwalifikacji tej nie zmienia podnoszona w skardze z dnia [...] marca 2014 r. likwidacja gorzelni (k. 4-9 akt sądowych). Fakt ten nastąpił bowiem już po sporządzeniu rozważanego operatu wodnoprawnego, a nadto nie zmienia on okoliczności, że ścieki na terenie G. S. generowane są także przez usługi. Tym samym omawiane ścieki nadal mają charakter komunalny, gdyż składają się ze ścieków bytowych (budynki mieszkalne) oraz ze ścieków przemysłowych (budynki usługowe).
Jak wynika przy tym z § 11 ust. 1 pkt 2 lit. b tiret drugie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. nr 137 poz. 984 z późn. zm.), ścieki komunalne mogą być wprowadzane do ziemi, jeżeli nie zostały przekroczone dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń, określone dla ścieków komunalnych z oczyszczalni o RLM od 10.000 w załączniku nr 1, a dla innych substancji zanieczyszczających w załączniku nr 3 do tego rozporządzenia. Parametry te zostały w niniejszej sprawie ustalone w pkt II.2 decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., w którym BTZ5, CHZTCr i zawiesiny ogólne zostały określone w jednostce mg O2/dm3, podczas gdy azot ogólny i fosfor ogólny – w jednostce procentowej. Takie rozstrzygnięcie jest jednak częściowo nieprawidłowe. Odpowiada ono wymogom wskazanym w załączniku nr 1 do powołanego rozporządzenia (lp. 1-3 tabeli), lecz nie czyni zadość wymogom wskazanym w załączniku nr 3 do tego rozporządzenia (lp. 11 i 12 tabeli II tego załącznika), który nakazuje określenie azotu ogólnego i fosforu ogólnego w jednostce odpowiednio mg N/l i mg P/l. Na tym tle za nietrafny należy uznać zarzut G. S., która w skardze z dnia [...] marca 2014 r. zdaje się wywodzić, że wytwarzane na jej terenie ścieki nie zawierają substancji wymienionych w tabeli I załącznika nr 3 do wymienionego rozporządzenia. Argument ten nie zasługuje jednak na aprobatę, gdyż § 11 ust. 1 pkt 2 lit. b powołanego rozporządzania wyraźnie stwierdza obowiązek zachowania wymogów oznaczonych w załączniku nr 1 i 3 jako całości.
Sąd podziela przy tym także stanowisko organu II instancji, który wskazywał na brak właściwej analizy miąższości gruntu w miejscu wprowadzania ścieków. Należy przy tym zauważyć, że uchybienie to nie było w istocie kwestionowane przez skarżącą, co zostało wyraźnie przyznane w skardze z dnia [...] marca 2014 r. G. S. podnosiła natomiast, że wystarczająca w rozpatrywanej sprawie powinna być analiza miąższości gruntu dokonana w pobliżu ujęciu wody w W. wraz ze stratygrafią tego obszaru. Pogląd ten nie zasługuje jednak na aprobatę. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 pkt 3 lit. d powołanej ustawy, zabrania się wprowadzania ścieków do ziemi, jeżeli stopień oczyszczania ścieków lub miąższość utworów skalnych nad zwierciadłem wód podziemnych nie stanowi zabezpieczenia tych wód przed zanieczyszczeniami. Tym samym dopiero w wyniku przeprowadzenia omawianego badania w miejscu wprowadzania ścieków możliwe jest przełamanie ogólnego zakazu wprowadzania ścieków do ziemi. Jednocześnie przepis ten ustanawia wyjątek od ogólnej reguły, a zatem powinien być interpretowany ściśle. Nie można zatem zgodzić się na zastępcze przeprowadzenie rozważanej analizy w innym miejscu niż to, do którego wprowadza się ścieki.
Dodatkowo uszczegółowieniem powyższej regulacji jest § 11 ust. 3 pkt 6 powołanego rozporządzenia, w świetle którego ścieki inne albo ścieki przemysłowe, będące mieszaniną ścieków bytowych, mogą być wprowadzane do ziemi jedynie w sytuacjach szczególnych uwarunkowań lokalizacyjnych oraz braku możliwości zastosowania innego rozwiązania technicznego, pod warunkiem, że miejsce wprowadzania ścieków lub dno urządzeń wodnych oddzielone jest warstwą gruntu o miąższości co najmniej 3 m od najwyższego użytkowego poziomu wodonośnego wód podziemnych. Ponadto w świetle § 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi z oczyszczalni o RLM 10.000 dopuszczalne jest tylko w sytuacjach szczególnych uwarunkowań lokalizacyjnych oraz braku możliwości zastosowania innego rozwiązania technicznego. Tym samym operat wodnoprawny wraz ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym powinien wskazywać okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie tych przepisów. Decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. nie zawiera jednak w tym zakresie wystarczających rozważań, co zostało trafnie dostrzeżone przez organ II instancji.
Ponadto wątpliwości może również budzić kierowanie omawianych ścieków do rowu melioracyjnego. Przede wszystkim należy zauważyć, że melioracje wodne polegają w świetle art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej upraw oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Jak wynika z art. 70 ust. 2 cytowanej ustawy, urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów, przy czym według art. 73 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie. Tym samym odprowadzanie ścieków komunalnych nie mieści się w żadnym z zasadniczych celów wskazanych w art. 70 ust. 1 wymienionej ustawy. Podobne stanowisko zostało również wyrażone w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 225/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjny, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poza tym w świetle art. 70 ust. 3 ustawy Prawo wodne ewidencję urządzeń melioracji wodnych prowadzi marszałek województwa. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika czy rozważany rów został zaewidencjonowany przez Marszałka Województwa W. Okoliczność ta wymagała natomiast zbadania również z tego względu, że według protokołu oględzin z dnia [...] grudnia 2013 r. E. i S. S. utrzymywali, iż omawiany rów nie jest rowem melioracyjnym (k. 80 akt adm. organu I instancji).
Mając zatem na uwadze dotychczasowe rozważania nie ulega wątpliwości, że organ I instancji, wydając decyzję z dnia [...] marca 2013 r., naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) poprzez niedostateczne wyjaśnienie i rozważenie wszystkich okoliczności sprawy. Uchybienie to zostało jednak trafnie dostrzeżone przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, a wymienione rozstrzygnięcie – usunięte z obrotu prawnego. W tym więc zakresie zaskarzona decyzja z dnia [...] marca 2014 r. okazała się słuszna i nie było podstaw do jej uchylenia.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu II instancji o konieczności uzupełnienie przedłożonego w niniejszej sprawie operatu wodnoprawnego o mapę sytuacyjno-wysokościową. Istotnie w mysl art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne część graficzna operatu wodnoprawnego winna zawierać plan urządzeń wodnych, a także zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu. Należy też co do zasady zgodzić się ze stanowiskiem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, że wspomniane opracowanie mapowe ma na celu precyzyjne określenie kręgu osób, które w świetle art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne legitymują się przymiotem strony postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Nie ulega również wątpliwości, że wnioskodawca nie przedłożył w rozpatrywanej sprawie wspomnianej mapy sytuacyjno-wysokościowej. G. S. twierdziła wręcz, że taka mapa nie została dotychczas sporządzona i wymagałaby dopiero opracowania, co wiązałoby się z kolei z wysokimi kosztami.
Należy jednak przychylić się do stanowiska skarżącej, która powoływała się w skardze z dnia [...] marca 2014 r. na fakt udzielenia jej przez organ I instancji zwolnienia z obowiązku dostarczenia omawianej mapy. Podstawę normatywną do takiego wniosku stanowi art. 132 ust. 9 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odstąpić od niektórych wymagań dotyczących operatu wodnoprawnego, z wyłączeniem jednak wymagania, o którym mowa w art. 132 ust. 2 pkt 2a cytowanej ustawy. Organ I instancji nie odniósł się wprawdzie wprost do tej kwestii w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., jednak w rozstrzygnięciu tym stwierdzono, że "załączone do wniosku opracowanie w wystarczającym stopniu spełnia wymogi określone w art. 132 cytowanej [...] ustawy". Zarówno z tego rozstrzygnięcia, jak i z materiału dowodowego zgromadzonego przez Starostę B. wynika, że organ ten konkludentnie przyjmował brak potrzeby przedkładania omawianej mapy, co było dopuszczalne w okolicznościach niniejszej sprawy. Należy więc uznać, że skarżąca została zwolniona z obowiązku dostarczenia mapy sytuacyjno-wysokościowej.
Trzeba przy tym zauważyć, że część graficzna przedmiotowego operatu wodnoprawnego zawiera m.in. dwie mapy ewidencyjne (załącznik nr 14 i 15) obrazujące pełny przebieg przedmiotowego rowu wraz z oznaczeniem działek, które znajdują się w jego sąsiedztwie (k. 26-27 akt adm. organu I instancji). Poza tym w części opisowej operatu wodnoprawnego wymienia się również działki znajdujące się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a nadto podaje się ich adres oraz właściciela nieruchomości (k. 59-60 akt adm. organu I instancji). Informacje te znajdują swoje potwierdzenie w wypisach z rejestru gruntów dołączonych do operatu (k. 7-20 akt adm. organu I instancji). Zdaniem Sądu powyższe dane są wystarczające do poprawnego określenia osób, które legitymują się przymiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie. Dlatego, wbrew twierdzeniom organu II instancji, załączenie do akt wspomnianej mapy sytuacyjno-wysokościowej nie było niezbędne; zwłaszcza, że taki dokument nie został jeszcze sporządzony i musiałby być dopiero opracowany.
Powyższe uchybienie organu II instancji nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Mapa sytuacyjno-wysokościowa stanowiła bowiem w istocie dodatkowy dowód służący określeniu kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony kontrolowanego postępowania.
W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarga jako nietrafna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.