II SA/Po 487/21

II SA/Po 487/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 136, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w kwocie [...](słownie: [...] ) złotych.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. O., M. O., T. O., O. O., I. O., E. F. - J. oraz S. K. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] (sygn. [...] ) z dnia [...] marca 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji określonej jako przebudowa odcinka linii jednotorowej na dwutorową 110 kV oraz budowa dwutorowej linii napowietrznej 110 kV i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. pełnomocnik spółki [...] sp. z o.o. w [...] złożył wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji określonej jako przebudowa odcinka linii jednotorowej na dwutorową 110 kV oraz budowa dwutorowej linii napowietrznej 110 kV relacji [...] (słup nr [...] (tor [...])/ nr [...] (tor [...]) słup nr [...] (tor [...] (tor [...]) oraz [...] (słup nr [...] (tor [...]) słup nr [...]) / nr [...] (tor [...]) [...] (etap I), przewidzianej do realizacji na części działek nr: [...], [...], arkusz [...], nr [...] arkusz [...], nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], arkusz [...] [...], [...], [...], arkusz [...], [...], arkusz [...] nr [...] arkusz [...], nr [...],[...] [...], [...], [...], [...], arkusz [...], nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], arkusz [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], arkusz [...], nr [...], [...], arkusz [...] obręb [...], położonych w [...] w rejonie ulic [...], [...].
Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021r. Prezydent Miasta [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla tego zamierzenia.
Od tej decyzji odwołania wnieśli J. O., M. O., T. O., O. O., I. O., E. F. - J. oraz S. K., reprezentowani przez adwokata - E. H.- C. zarzucając:
- naruszenie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako "K.p.a.") poprzez nieuprawnione umorzenie postępowania w zakresie przebudowy linii jednotorowej na dwutorową linię 110 kV,
- wydanie decyzji bez wyłączenia gruntów z produkcji rolnej,
-brak określenia wymagań w zakresie ładu przestrzennego i interesu osób trzecich,
- naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa, wynikającej z art. 8 K.p.a.,
- naruszenie art.6, art.7, art.8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa,
- naruszenie art. 109 K.p.a. poprzez doręczanie stronom niepełnej decyzji bez załączników, nieuprawnione nadanie decyzji klauzuli natychmiastowej wykonalności,
- błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że zmiana linii jednotorowej na dwutorową nie spowoduje zmiany sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu oraz że przebudowa linii jednotorowej na dwutorową linię 110 kV mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane.
W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazało, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie niezgodnie z normami prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie.
Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że postępowanie w tej sprawie nie było przeprowadzone zgodnie z trybem określonym w art. 53 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741) oraz przepisów dotyczących prowadzonego postępowania przed organem I instancji.
Jak przywołali odwołujący się, samo przyjęcie, że inwestycja ma stanowić inwestycję celu publicznego, nie zwalnia wnioskodawcy od tego, aby ta inwestycja była jak najmniej uciążliwa dla właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać albo na które ma oddziaływać. Projektant ma uwzględniać obowiązek ograniczenia do maksimum ingerencji inwestycji w uprawnienia właścicielskie osób trzecich. W tej sprawie takiej refleksji zabrakło. Akta sprawy nie zawierają w czytelnej skali zakresu terenu odwołujących się, które podlegają badaniu w tym postępowaniu.
Oczywistym jest, że decyzja taka musi określać ograniczenia w użytkowaniu terenu, skoro z akt sprawy wynika, że ograniczenie możliwości użytkowania dotyczyć będzie pasa po ponad 7 metrów od osi linii energetycznej w każdą stronę. Jest to trwałe ograniczenie prawa własności oraz prawa do swobodnego zagospodarowania własnej nieruchomości. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawierała żadnych wyjaśnień.
Zdumiewające jest uznanie, że postępowanie dotyczące przebudowy i zwiększenia ilości torów linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV zostało uznane jako zamierzenie, które kwalifikuje się do umorzenia postępowania w zakresie przebudowy istniejącej linii.
Kolegium wskazało, że nie znajduje przekonywujących dowodów na to, iż niezbędne było nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności dla tej decyzji, która dotyczy zarówno budowy nowej sieci jak i przebudowy istniejącej, ale "nie wynika ta inwestycja z jakimkolwiek stanem zagrożenia czy też usuwania awarii".
Kolegium wskazało również, iż nie było przeszkód, aby doręczony stronom egzemplarz decyzji zawierał załącznik mapowy dotyczący ich nieruchomości.
Te okoliczności muszą być przez organ I instancji ponownie wnikliwie zbadane, po to, aby nowe rozstrzygnięcie w tej sprawie mogło wypełniać normy zawarte w art. 107 § 3 K.p.a.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.
Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz wymierzenie organowi grzywny.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 K.p.a., bowiem w okolicznościach sprawy przesłanki wskazane w tym przepisie z całą pewnością się nie ziściły. Co więcej, z bardzo lakonicznego uzasadnienia decyzji, nie sposób nawet z całą pewnością ustalić, które z zarzutów naruszenia prawa procesowego, podniesionych przez odwołujących się, organ odwoławczy uznał za zasadne.
Skarżąca podniosła, iż nie kwestionując ogólnie sformułowanego przez SKO w [...] postulatu prowadzenia inwestycji w sposób jak najmniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości, ograniczając do "maksimum" zakres ingerencji w sferę ich uprawnień właścicielskich, podkreślenia wymaga brak jakiegokolwiek wyjaśnienia na czym miałby polegać rzekomy brak refleksji w tym zakresie ze strony organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Bardzo istotne przy tym dla omawianego tematu jest zwrócenie uwagi, iż wskazana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, poprzedzona została wydaniem w dniu [...] października 2020 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W ramach postępowania toczącego się w tym przedmiocie dokonano wyboru najkorzystniejszego wariantu przedsięwzięcia, który odpowiada przebiegowi wskazanemu w decyzji organu I instancji, co znalazło również odzwierciedlenie w treści jej uzasadnienia.
Dalej Skarżąca wskazała, iż zupełnie niezrozumiałe jest też stwierdzenie, jakoby akta sprawy miały "nie zawierać w czytelnej skali zakresu terenu odwołujących się, które podlegają badaniu w tym postępowaniu". Spółka podniosła, iż na załącznikach graficznych nr [...] do ww. decyzji, sporządzonych na mapach zasadniczych w skali 1:1000, wyznaczono linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji, m. in. w zakresie odnoszącym się do nieruchomości należących do odwołujących się.
Trudno także ustalić na jakiej podstawie organ II instancji doszedł do przekonania, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] nie zawiera żadnych wyjaśnień w zakresie ograniczeń w użytkowaniu terenu. W części odnoszącej się do wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wyraźnie zaznaczono, iż decyzja ta nie ogranicza korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, co w oczywisty sposób wynika z charakteru inwestycji, polegającej na budowie linii energetycznej. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyjaśniono zaś dodatkowo, iż nie wkracza ona w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Niestety SKO nie sprecyzował na czym miałyby jego zdaniem polegać dodatkowe wyjaśnienia w poruszanym kontekście.
Niezależnie od powyższego za zasadne należy uznać wskazanie w miejscu tym na prawidłowość rozstrzygnięcia dokonanego w tym zakresie przez Prezydenta Miasta [...], w świetle przesłanek określonych w przepisie art. 50 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę.
Jednocześnie prawidłowo organ I instancji powołał się w tym zakresie na przepis art. 29 ust.3 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane, przewidujący brak wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie sieci gazowych oraz sieci elektroenergetycznych innych niż wymienione w ust. 1 pkt 2 lit. a i e tej ustawy. Na marginesie jedynie warto zauważyć, iż zupełnym nieporozumieniem jest powoływanie się przez odwołujących w poruszanym kontekście na art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane, który w sposób wyraźny dotyczy przecież budowy nowych obiektów budowlanych, a nie przebudowy obiektów istniejących. Jako bezprzedmiotowe zatem uznać należy kwalifikowanie przedmiotowej inwestycji w zakresie przebudowy odcinka linii jednotorowej na dwutorową, z punktu widzenia normy prawnej, wynikającej z przywołanego przepisu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez doręczenie odwołującym się decyzji organu pierwszej instancji bez załączników graficznych, co rzekomo miało uniemożliwić im dokonanie weryfikacji jej treści, należy bardzo wyraźnie w miejscu tym zaakcentować, iż — zakładając nawet, że twierdzenia te są prawdziwe - wymienione załączniki w postaci części graficznej decyzji zostały sporządzone i znajdują się w aktach sprawy, o czym strony były poinformowane.
Odwołujący mogli więc zapoznać się z nimi w oryginale i zgłosić odpowiednie zarzuty.
Przechodząc na zakończenie do części związanej z nadaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] rygoru natychmiastowej wykonalności, jako wręcz kuriozalne ocenić należy sformułowanie użyte w tym kontekście przez organ odwoławczy, które jak się wydaje zmierza do zakwestionowania w istocie samej instytucji prawnej, uregulowanej w przepisie art.108 K.p.a.
Motywując wniosek o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywny, Skarżąca wskazała, że wydając decyzję kasacyjną, organ ten spowodował znaczące opóźnienie realizacji przedmiotowej inwestycji. W ocenie strony skarżącej SKO uchyliło się od obowiązku rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą praworządności, w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. organ wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 – dalej: "P.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).
Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.
Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w ww. zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Cytowany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 K.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy, wybierając to odstępstwo, nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a.
Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12; z 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż organ poza lakonicznymi stwierdzeniami nie wykazał jakie to dokładnie, poza art. 107 § 3 K.p.a., przepisy postępowania zostały naruszona i co istotniejsze w żadnym zakresie nie wykazał jakie to dodatkowe czynności czy też okoliczności w postępowaniu wyjaśniającym winny zostać podjęte czy tuż wyjaśnione przez organ I instancji
Uchybienia jakich dopatrzyło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze to:
1. "brak refleksji" na temat ograniczenia do maksimum ingerencji inwestycji w uprawnienia właścicielskie osób trzecich,
2. brak czytelnej skali zakresu terenu odwołujących się, które podlegają badaniu w tym postępowaniu,
3. brak jakichkolwiek wyjaśnień odnośnie ograniczeń w użytkowaniu terenu,
4. nieprawidłowe uznanie, że postępowanie dotyczące przebudowy i zwiększenia ilości torów linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV zostało uznane jako zamierzenie, które kwalifikuje się do umorzenia postępowania w zakresie przebudowy istniejącej linii,
5. brak przekonywujących dowodów na to, że niezbędne było nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności dla tej decyzji, która dotyczy zarówno budowy nowej sieci jak i przebudowy istniejącej, ale nie wynika ta inwestycja z jakimkolwiek stanem zagrożenia czy też usuwania awarii.
6. doręczenie decyzji bez załącznika papowego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze stawiając powyższe zarzuty nie tylko nie sprecyzowało na czym miałyby one polegać ale również nie wskazało jakie czynności wyjaśniające organ miałby podjąć rozpoznając sprawę ponownie. Tym samym z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wynika jaki to zakres sprawy wymaga wyjaśnienia.
Samo lakoniczne twierdzenia o "braku refleksji" czy też braku wyjaśnień odnośnie ograniczeń użytkowania terenu wskazują, iż w istocie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się wyłącznie do kontroli zaskarżonej decyzji z punktu prawidłowości sporządzenia uzasadnienia, a więc zarzucając przede wszystkim naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż nawet ewentualne naruszenie przez organ I instancji obowiązku należytego sporządzenia uzasadnienia nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy.
Należy podkreślić, iż wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ II instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu I instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Stąd rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147).
Z tych też względów w sytuacji gdy organ odwoławczy nie widzi potrzeby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, a wyłącznie wymaga aby uzasadnienie decyzji było bardziej szczegółowe, to nie powinien korzystać z art. 138 § 2 K.p.a, a wyłącznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie i w zakresie przez siebie kwestionowanym uzupełnić uzasadnienie.
Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę Skarżący, iż w niniejszej sprawie zarzut, że w uzasadnieniu "brak jest jakichkolwiek wyjaśnień" odnośnie ograniczeń użytkowania nieruchomości odwołujących jest nietrafny.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż w pkt. V decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano, że "decyzja ta nie ogranicza korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem".
Natomiast jeżeli organ odwoławczy uważa, iż charakter inwestycji powoduje zwiększenie uciążliwości winien temu dać wyraz w uzasadnieniu decyzji, a nie ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia o braku jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie.
Odnosząc się do zarzutu braku "czytelnej skali zakresu terenu odwołujących się, które podlegają badaniu w tym postępowaniu" wskazać należy, iż zarzut ten jest dość lakoniczny i nie do końca czytelny. Tak postawiony zarzut bez jakiegokolwiek uzasadnienia powoduje, iż w sprawie powstają istotne wątpliwości czego oczekuje organ odwoławczy. W niniejszej sprawie na załączniku graficznym tj. kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji uwzględniając odpowiedni pas technologiczny.
Z tych też względów zarzut organu odwoławczego braku czytelnej skali zakresu terenu odwołujących się, które podlegają badaniu w tym postępowaniu bez dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie powoduje, że nie wiadomym jakie czynności winien podjąć organ I instancji aby sprostać wymaganiom organu odwoławczego.
Również w zakresie zarzutu nieprawidłowego uznania, że postępowanie dotyczące przebudowy i zwiększenia ilości torów linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV zostało uznane jako zamierzenie, które kwalifikuje się do umorzenia postępowania w zakresie przebudowy istniejącej linii organ nie zawarł żadnego uzasadnienia.
Pewnym jest, iż organ zakwestionował zasadność umorzenia postępowania obejmującego przebudowę jednotorowej napowietrznej sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia na dwutorową. Natomiast organ odwoławczy bez odniesienia się do przywołanych przez organ odwoławczy przepisów tj. art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też art. 29 ust. 3 pkt. 1 lit. c Prawa budowlanego, nie wskazał dlaczego nie uważa, iż przepisy te znajdują zastosowanie.
Możne ewentualnie domyślać się, iż likwidacja jednotorowej napowietrznej sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia i realizacja w jej miejsce dwutorowej linii, w ocenie organu odwoławczego, nie stanowi przebudowy.
W tym miejscu przypomnieć należy, iż w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli, co do zasady, nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego.
Z tych też względów Sąd nie mógł wypowiadać się co kwalifikacji tej części inwestycji po pierwsze ze względu, iż organ odwoławczy w tej kwestii nie wypowiedział się w żaden sposób (Sąd jedynie domyśla się stanowiska organu), a po drugie powyższemu stoi na przeszkodzie zakres rozpoznania sprawy ze sprzeciwu.
Odnosząc się natomiast do kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazać wyłącznie należy, iż samo stwierdzenie nieprawidłowości nadania decyzji rygory natychmiastowej wykonalności nie uzasadnia jej uchylenia w całości. Nie ma przeszkód aby organ odwoławczy stwierdzając naruszenie art. 108 K.p.a. wyeliminował decyzję wyłącznie w tej części.
W tym miejscu należy wskazać, iż rozpoznając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny decyzji. Z tych też względów nie mógł dokonać oceny czy decyzji prawidłowo czy też nie nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Odnosząc się do kwestii nie doręczenia odwołującym załącznika graficznego do decyzji należy wskazać, iż brak dołączenia do decyzji załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, skoro z decyzji wynika jasno, że istnieje załącznik mapowy do decyzji a strona ma możliwość zapoznać się z aktami sprawy. Podkreślić trzeba, że brak doręczenia załączników jest niewątpliwie uchybieniem procesowym, jednak w ugruntowanym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nie rzutuje on na wynik sprawy (vide: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Po 399/10 – Lex nr 754400, Warszawie z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 735/09 – Lex nr 574172, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1368/09 – Lex nr 746492)..
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. Powyższe nabiera istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż stosownie do art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki.
W ocenie Sądu celem wprowadzenia tego przepisu jest przede wszystkim zapobieżenie bezczynności organu i przewlekłości postępowania administracyjnego. Jednakże w ocenie Sądu na etapie postępowania odwoławczego służyć ma również zapobieganiu zbyt pochopnym decyzją kasatoryjnym.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Rozpoznając ponownie sprawę SKO zobligowane jest zastosować się do wytycznych wynikających z niniejszego uzasadnienia wyroku i w razie dalszych twierdzeń, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania winien w uzasadnieniu decyzji po pierwsze wyraźnie określić jakie to przepisy zostały naruszone ale przede wszystkim wskazać jaki to istotny zakres sprawy, bez możliwości skorzystania z art. 136 K.p.a., wymaga wyjaśnienia.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] złotych.
Natomiast uwzględniając wniosek Spółki o wymierzenie organowi grzywny Sąd orzekł w oparciu art. 151 a zd. 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. (pkt. 3 sentencji wyroku) Wymierzając grzywnę w kwocie [...]zł Sąd miał na uwadze przede wszystkim, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego - posługujące się wyłącznie lakonicznymi sformułowaniami – w żaden sposób nie wykazało ziszczenie się przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a.. Działania organu w niniejszej sprawie, co wskazano i wyjaśniono już wyżej, przeczą zasadzie dwuinstancyjności postępowania i wskazują, w ocenie Sądu, na próbę uchylenia się od merytorycznego rozpoznania sprawy.
Takie działania pozostają również w całkowitej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, która w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nabiera jeszcze większego znaczenia. Należy podkreślić, iż sam ustawodawca poprzez wprowadzenie kary dla organu za zwłokę w załatwieniu sprawy lokalizacji inwestycji celu publicznego postanowił przymusić organy nie tylko do sprawnego działania ale również do podejmowania przemyślanych decyzji.
W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie art. 154 § 6 P.p.s.a., który ma zastosowanie w sprawie, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2020 r. i w drugim półroczu 2020 r. (M.P. z 2021 r., poz. 199) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2020 r. wyniosło [...] zł, a w drugim półroczu 2020 r. wyniosło [...] zł.
Rozpoznając wniosek Skarżącej Sąd uznał, iż uchybienie organu nie uzasadniało wymierzenia mu grzywny w maksymalnej kwocie.
W ocenie Sądu grzywna w wysokości [...] zł wystarczająco powinna zdyscyplinować organ do powstrzymania się przed wydawaniem decyzji kasatoryjnych bez dokładnego rozważenia możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy oraz z uwzględnieniem możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, a w razie podjęcie takiego rozstrzygnięcia do szczegółowego umotywowania swojego stanowiska.