II SA/Po 486/23

II SA/Po 486/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Dnia 9 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2024 roku sprawy ze skargi A. L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500 zł (słownie: pięciuset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. L. i A. L. (zwanych dalej łącznie "inwestorami" lub "skarżącymi") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 23 maja 2023 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu rehabilitacji leczniczej z zapleczem dziennego "Domu Seniora" na terenie położonym w J. , gm. B., na działce nr ew. [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne.
Dnia 29 grudnia 2022 r. do Urzędu Gminy B. wpłynął wniosek inwestorów o ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Z treści wniosku wynika, że zakład rehabilitacji leczniczej z zapleczem dziennego domu seniora ma być zlokalizowany na części działki ewidencyjnej, liczącej 1.200 m2. Inwestorzy zakładają, że powierzchnia zabudowy będzie wynosić 400-1.200 m2, powierzchnia biologicznie czynna – 600-12.000 m2, powierzchnia podlegająca przekształceniu – 1.200 m2. Inwestycja nie będzie przedsięwzięciem mogącym oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Działka inwestycyjna ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – drogi wojewódzkiej [...]. Dla obiektu przewiduje się pięć miejsc postojowych oraz plac manewrowy. Ponadto planowany obiekt budowlany ma mieć następujące parametry: szerokość elewacji frontowej – 10-20 m, liczba kondygnacji nadziemnych – 2, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki – 12 m, wysokość górnej kalenicy lub wysokość budynku – 12 m, kąt nachylenia dachu – 20-45 stopni, geometria dachu – wielospadowy.
Pismem z dnia 19 stycznia 2023 r. Wójt wezwał inwestorów do uzupełnienia braków formalnych, a także wskazał, że ze wstępnej analizy można stwierdzić, iż inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy. To zaś może skutkować wydaniem decyzji odmownej. W odpowiedzi na wezwanie Wójta, inwestorzy uzupełnili braki formalne i ustosunkowali się do kwestii kontynuacji funkcji zabudowy. Inwestorzy stwierdzili, że w sąsiedztwie znajdują się zabudowy nie tylko mieszkalne, ale i gospodarcze, gdzie prowadzone są różnego rodzaju formy działalności. Poza tym nowa zabudowa powinna być niesprzeczna z istniejącą zabudową. Inwestorzy uważają, że zakład leczniczy, obok zabudowy mieszkaniowej, stanowi kontynuację funkcji, gdyż są to usługi podstawowe.
W marcu 2023 r. urbanistka sporządziła projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wraz z analizą.
Pismem z dnia 20 marca 2023 r. Wójt zawiadomił wszystkie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Wójt jednocześnie wezwał strony do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Swój sprzeciw wyraziła I. T..
Decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr [...], Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że tylko łączne spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") pozwala na ustalenie warunków zabudowy. Po przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu ustalono, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, budynki zabudowy gospodarczej, garaże oraz zabudowa zagrodowa. Inwestorzy z kolei planują zabudowę usługową. Jest ona sprzeczna z obecnym zagospodarowaniem, dlatego, zdaniem Wójta, inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z tego też względu nie przeanalizowano już pozostałych parametrów inwestycji.
Wójt nie zgodził się z poglądem inwestorów co do roli, jaką miałaby spełniać planowana inwestycja na terenie objętym analizą. Zdaniem Wójta, zakład rehabilitacji leczniczej nie prowadzi usług niezbędnych.
Inwestorzy wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji. Podnieśli oni zarzut naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie ustaleń faktycznych niezgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, naruszenia prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu, nie uzyskania dokumentacji mogącej mieć wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie postępowania. Inwestorzy nie rozumieją, jak działalność lecznicza nie może być zakwalifikowana jako uzupełniająca zabudowę mieszkaniową. Już w tej chwili buduje się sala bankietowa, gdzie będą urządzane zabawy. Idąc tokiem myślenia organu I instancji, należałoby stwierdzić, że taka zabudowa również nie kontynuuje funkcji mieszkaniowej.
Decyzją z dnia 23 maja 2023 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, według treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Dokonano także prawidłowej analizy pod kątem zbadania kontynuacji przez planowaną inwestycję funkcji zagospodarowania terenu objętego tą analizą. SKO uznało, że obiekt usług rehabilitacji leczniczej wraz z zapleczem domu seniora, nie stanowi kontynuacji funkcji. SKO zaznaczyło, że w terenie dominuje zabudowa zagrodowa, a w mniejszości pozostaje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
SKO odniosło się do zarzutu odwołania i uznało go za nieuzasadniony. Zabudowa zagrodowa byłaby utrudnieniem dla zabudowy zamierzonej przez skarżących. To generowałoby tylko konflikty społeczne. Skarżący mieli możliwość udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, gdyż zostali oni zawiadomieni o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Skarżący, działając samodzielnie, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Skarga stanowi w zasadzie powtórzenie odwołania. Skarżący mocniej zaakcentowali brak możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym. Podnieśli bowiem, że stawiając się w Urzędzie Gminy B., nie okazano im całości dokumentów.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 22 listopada 2023 r. skarżący uzupełnili swoje stanowisko. Stwierdzili, że na działce obok ich działki, gdzie zamieszkuje I. T., jest aktualnie prowadzony salon [...] przez M. T.. Skarżący uznali, że jest to okoliczność dodatkowo przemawiająca na rzecz tego, że usługi są elementem wspierającym egzystencję mieszkańców. To z kolei uzasadnia, ich zdaniem, dopuszczenie ich inwestycji do realizacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosek strony lub uczestnika postępowania wiąże sąd". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 9 stycznia 2024 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II. tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania jej na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2024 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."]). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.
Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, w której utrzymano w mocy decyzję Wójta w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.p.z.p. Przesłanki, które muszą być każdorazowo łącznie spełnione, aby uzyskać warunki zabudowy dla przyszłej inwestycji, zostały wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Innymi słowy, wystarczy niespełnienie choćby jednej przesłanki, aby ustalenie warunków zabudowy okazało się niemożliwe. W niniejszej sprawie organ I instancji poprzestał wyłącznie na analizie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a więc na zagadnieniu kontynuacji funkcji planowanej zabudowy względem zabudowy już istniejącej. Badania, jakie przeprowadził Wójt, doprowadziły do następującej konstatacji: teren analizowany jest zdominowany przez zabudowę zagrodową i gospodarczą, a w niewielkim stopniu także przez zabudowę mieszkaniową. Jest to wniosek, któremu nie sposób zaprzeczyć. Taki wniosek został zawarty bezpośrednio w uzasadnieniu decyzji Wójta, a następnie w uzasadnieniu decyzji SKO – "W wyniku przeanalizowania funkcji zabudowy stwierdzono, że obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych (budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze i garaże) oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze)." [k. [...] akt administracyjnych organu I instancji]. Bezsprzeczne jest zatem to, że w obszarze analizowanym zidentyfikowano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Skarżący planują posadowienie zabudowy usługowej w postaci budynku usługowego na cele rehabilitacji leczniczej wraz z infrastrukturą dla seniorów. Organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) zgodnie uznały, że taka forma zabudowy nie kontynuuje funkcji zagospodarowania terenu. Nie sposób się z tym zgodzić, jednakże trzeba podnieść, że polemika Sądu może ograniczać się do oceny samego sposobu zagospodarowania. Wójt nie przeprowadził dalszej analizy pod względem poszczególnych parametrów zabudowy.
Nie sposób stwierdzić, że zabudowa usługowa w postaci lecznictwa i rehabilitacji nie kontynuuje sposobu zagospodarowania obszaru analizowanego. Zanim Sąd poszerzy te rozważania, należy wyjaśnić, że pomimo braku definicji kontynuacji funkcji, należy ją rozumieć jako zagospodarowanie działki w ten sam sposób lub w sposób inny, ale taki, który nie wyklucza się z zagospodarowaniem już istniejącym. Jeśli dwie odmienne funkcje da się pogodzić ze sobą, zachodzi między nimi skutek kontynuacji funkcji zagospodarowania, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 525/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Chociaż w niniejszej sprawie ustalono bezsprzecznie, że zabudowa zagrodowa jest zabudową dominującą, to jednak występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jako fakt niesporny, może stanowić w pełni samodzielną determinantę dla oceny tego, czy da się pogodzić ją z zabudową usługową tą konkretną. Oczywistym jest, że nie każda zabudowa usługowa będzie kontynuować funkcję zagospodarowania. Są bowiem takie usługi, które ze swojej natury pozostają w kolizji z mieszkalnictwem. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który to stwierdził, że: "Funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy mieszkańcom ulicy, z której ma być dostępna usługa projektowana, poprawi i ułatwi mieszkańcom codzienne funkcjonowanie jak sklep spożywczy, zakład fryzjerski czy punkt usług zdrowotnych (lekarz, rehabilitacja). Funkcji takiej nie ma zaś niewielki nawet warsztat samochodowy. Nie można zatem mówić, że warsztat samochodowy uzupełnia funkcję mieszkaniową." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 95/22, dostępny w CBOSA). Zacytowane stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie także w doktrynie: "Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy." (K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Komentarz do art. 61 [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod. red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2019, s. 654-655).
Sąd w składzie orzekającym podziela przytoczone powyżej poglądy. Kontynuacja funkcji to zapewnienie niesprzeczności pomiędzy tymi samymi, ale także innymi względem siebie formami zabudowy. Racją mają zatem skarżący, że nie ma sprzeczności w postaci relacji pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną a usługową – lecznictwo i rehabilitacja. O ile zabudowa zagrodowa to zabudowa stricte rolnicza, pomimo elementu mieszkalnictwa (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 701/19, dostępny w CBOSA), to jednak mieszkańcy i tej zabudowy, mogą być adresatami usług świadczonych w przyszłym obiekcie należącym do skarżących.
Nie sposób podzielić argumentacji SKO, że na skutek realizacji zamierzonej przez skarżących inwestycji, dojdzie do wzmożenia ruchu po drodze publicznej. Wspomniana droga jest drogą wojewódzką, która ze swojej natury jest narażona na wzmożony ruch. Lecznictwo i rehabilitacja nie są jednak usługami świadczonymi codziennie w takiej samej intensywności jak inne usługi np. gastronomia.
Na koniec, Sąd pragnie zaznaczyć, że wyrok uchylający decyzje SKO i Wójta nie oznacza, że skarżący z całą pewnością otrzymają korzystne dla siebie rozstrzygnięcie po ponownym rozpoznaniu sprawy. Wójt będzie musiał przeprowadzić analizę pozostałych parametrów i warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Konieczne będzie zbadanie gabarytów zamyślonej inwestycji i zestawienie ich ze średnimi wartościami ustalonymi w toku analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Tylko w sytuacji zgodności analizy, możliwe będzie ustalenie warunków zabudowy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutu skargi i jej samej. Poprzez błędną wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. doszło do naruszenia prawa w sposób przesądzający o wadliwości zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535). Sąd zasądził solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 500 zł, na które złożył się wpis stały od skargi (pkt II sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wójt uzna, że planowany przez skarżących sposób zagospodarowania działki kontynuuje funkcje zastane w obszarze analizowanym, a następnie przejdzie do przeprowadzenia wyczerpującej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu.