II SA/Po 483/22

II SA/Po 483/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2566/22 - Wyrok NSA z 2023-01-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 64a, art. 64b par. 3, art. 64d par. 1, art. 64e, art. 151a  par. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 15, art. 28, art. 136 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 2, art. 139, art. 145 par. 1 pkt 4 i 5, art. 147, art. 148 par. 1 i 2, art. 149 par. 2, art. 151 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2022 r. sprzeciwu J. sp. z o.o. w T. od decyzji Wojewody z dnia 24 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia 24 maja 2022 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.) - dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. F. z dnia 13 kwietnia 2022 r. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 11 marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.
M. F. (dalej również: wnioskodawca; zainteresowany) we wniosku z dnia 28 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu: 2 lipca 2021 r.) wystąpił o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta P. z dnia 29 marca 2021 r. nr [...] (znak [...]) o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, niezbędną infrastrukturą techniczną wraz z usunięciem kolizji z istniejącymi urządzeniami elektroenergetycznymi na terenie nieruchomości w P., przy ul. [...] (dz. nr [...] oraz część dz. [...], [...], [...] i [...], ark. [...], obręb J.). Jako przesłankę wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i pominięcie go jako współwłaściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, dla której wydano pozwolenie na budowę.
Prezydent Miasta P. (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji), po wznowieniu postępowania na wniosek M. F. (postanowienie z dnia 2 września 2021 r.), decyzją z dnia 11 marca 2022 r. (znak: [...]) – wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 29 marca 2021 r. nr [...] (znak [...]) o pozwoleniu na budowę, wydanej na rzecz J. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej również: inwestor), sprostowanej co do nazwy inwestora postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia 4 maja 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta stwierdził, że został zachowany 30-dniowy termin od dnia uzyskania informacji o wydaniu decyzji pierwotnej, wobec czego zaszły podstawy do wznowienia postępowania. Wskazał, że wnioskodawca doprecyzował, że posiada tytuł prawny do działek nr [...], [...], [...], arkusz [...], obręb J., które w jego ocenie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, gdyż nie istnieje jakakolwiek infrastruktura, która pozwoliłaby inwestorowi na odprowadzenie wód opadowych z teren inwestycji na inne nieruchomości, niż do S. na nieruchomości wnioskodawcy. Ponadto wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie inwestor i projektant przesłali dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, w tym mailowo projekt zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji ze wskazaniem miejsca wpięcia kanalizacji deszczowej prowadzącej wody opadowe z terenu inwestycji do istniejącej kanalizacji deszczowej.
Organ I instancji stwierdził, że wskazane przez wnioskodawcę działki nr [...], [...] i [...] nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, znajdują się po przeciwnej stronie ul. [...]. Wobec tego, odwołując się do treści art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, z późn. zm.) uznał, że przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie ogranicza zabudowy tych działek, przedstawiając w tym zakresie dalsze rozważania dotyczące odprowadzania wód opadowych przez inwestora za pomocą istniejącego wylotu, zlokalizowanego na terenie działki nr [...]. Organ stwierdził, że przyjęty sposób odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji nie wprowadza ograniczeń w zabudowie działek nr [...], [...] i [...], należących do wnioskodawcy; inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie tychże działek, a M. F. nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto zauważył, że inwestor przedłożył dokument potwierdzający odpłatną, bezterminową służebność gruntową na działce nr [...] (na której zlokalizowana jest instalacja prowadząca wody do S. i jej wylot), polegającą na prawie lokalizacji przyłącza kanalizacyjnego, studni kanalizacyjnej, przyłącza wodociągowego i studni wodomierzowej, studni rewizyjnej, urządzeń podziemnej infrastruktury kanalizacji deszczowej oraz przesyle wody, pary, ścieków oraz innych urządzeń podobnych, na prawie swobodnego dostępu do tych przyłączy, studni i urządzeń - w celu wykonania przeglądów, konserwacji, kontroli, napraw, remontów, modernizacji oraz wymiany przez nieruchomość obciążoną pasem technologicznym służebności o szerokości 4 m i długości 60 m zgodnie z załącznikiem graficznym, na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego i właściciela budynków zlokalizowanych na terenie między innymi działek objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Zaznaczył przy tym, że M. F. przedłożył również dokumenty potwierdzające, że na nieruchomościach objętych decyzją o pozwoleniu na budowę prowadzone jest postępowanie o zwrot nieruchomości. Organ stwierdził, że pozwolenie budowlane zostało wydane w aktualnym, w dniu jego wydania, stanie prawnym, a do wniosku inwestor złożył, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważył też, że prowadzone postępowanie o zwrot nieruchomości nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania w myśl art. 145 k.p.a. Ponadto organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z podstaw do uchylenia decyzji, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., a zatem brak jest możliwości uchylenia decyzji ostatecznej.
Decyzja z dnia 11 marca 2022 r. została sprostowana postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2022 r. w zakresie podania w treści decyzji błędnego znaku sprawy (zamiast [...] winno być [...]).
Odwołanie od decyzji z dnia 11 marca 2022 r. wniósł M. F., zarzucając przede wszystkim naruszenie art. 145 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania, w sytuacji, w której wystąpiły przesłanki do wznowienia w postaci: a) braku udziału strony bez własnej winy w postępowaniu - nieruchomość i realizowana na niej inwestycja w bezpośredni sposób oddziałuje na nieruchomość wnioskodawcy; b) wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi, który wydał decyzję - w postaci prowadzenia postępowania z wniosku odwołującego o zwrot nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja. Ponadto wskazał na naruszenie przepisów postępowania w związku z niepełnym wyjaśnieniem podstaw decyzji oraz niepełne i niejasne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Zainteresowany stwierdził, że zarówno umiejscowienie inwestycji w stosunku do jego nieruchomości, jak i fakt prowadzenia przez niego postępowania o zwrot części nieruchomości, na której znajduje się inwestycja, uzasadniają wydanie pozytywnego orzeczenia w sprawie, tym samym co najmniej przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. należy uznać za spełnione.
Wojewoda (dalej: Wojewoda; organ odwoławczy; organ II instancji), motywując wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, wskazał na związanie organu podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku, wobec czego organ nie powinien się odnosić do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Wobec tego stwierdził, że skoro organ I instancji wznowił postępowanie na podstawie wskazanej przez wnioskodawcę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to nie mógł następnie samodzielnie rozszerzyć zakresu rozpoznania sprawy we wznowionym postępowaniu na kolejną podstawę zawartą w odwołaniu – przesłankę z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Wojewoda argumentował w tym względzie, że jeżeli zostanie złożony stosowny wniosek z powołaniem się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to zostanie on rozpatrzony w pierwszej kolejności w zakresie dopuszczalności samego wznowienia postępowania z uwagi brzmienie przepisów art. 148 § 1 i 2 k.p.a.
Idąc dalej, organ odwoławczy stwierdził, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 2 września 2021 r. o wznowieniu postępowania organ I instancji nie zawarł jakichkolwiek wyjaśnień, czy wniosek o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został złożony w terminie; w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaś tylko ogólnikowo stwierdzono, że zachowany został 30-dniowy termin od dnia uzyskania informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji uznał, że stanowi to naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., gdyż Prezydent Miasta nie przywołał żadnych przepisów regulujących kwestię terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania ani też nie odwołał się do dowodów, które mają potwierdzać zachowanie tego terminu przez wnioskodawcę.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta co do tego, że M. F. nie może być uznany za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazując na brzmienie art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r.), Wojewoda stwierdził, że treść przywołanej przez Prezydenta Miasta P. decyzji z dnia 15 grudnia 2017 r. (znak [...]) udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w punkcie 11.4 wskazuje "Zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód: w granicach działki nr [...], ark. obr. [...] Junikowo", co w ocenie organu odwoławczego potwierdza, że działka nr [...], której współwłaścicielem jest M. F., znajduje się na obszarze oddziaływania rozpatrywanej inwestycji. Ponadto Wojewoda sięgnął do rozwiązań wskazanych w projekcie budowlanym instalacji sanitarnych, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, gdzie w pkt. 6.1 (str. [...]) stwierdzono "Wody deszczowe powstające w obrębie działek odprowadzane będą do instalacji kanalizacji deszczowej zlokalizowanej na terenie działki Inwestora. Docelowo będą trafiały do S. poprzez istniejący wylot", który znajduje się na działce [...]. W ocenie organu II instancji, potwierdzeniem znaczenia wskazanej tej działki dla zamierzenia budowlanego jest również treść pisma pełnomocnika inwestora z dnia 5 stycznia 2022 r. (w aktach organu I instancji), a skoro powstaje inwestycja, której funkcjonowanie będzie miało bezpośredni wpływ na działkę nr [...], to jej współwłaściciel (M. F.) winien zostać uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wobec tego Wojewoda stwierdził, że organ I instancji błędnie przyjął, iż M. F. nie posiada przymiotu strony i w konsekwencji wydał nieprawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie.
W takich okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wytycznych Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Prezydent Miasta powinien prawidłowo sporządzić uzasadnienie do decyzji, umożliwiające weryfikację dokonanych ustaleń na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego; w szczególności w zakresie potwierdzenia dochowania terminu do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a także przyjąć, że M. F. posiada przymiot strony i rozważyć, jakie ma to znaczenie dla sposobu rozpatrzenia sprawy w przedmiocie udzielenia kwestionowanego pozwolenia na budowę. Na koniec organ II instancji podkreślił, że prowadzenie postępowania w tej sprawie jedynie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Sprzeciw od decyzji kasacyjnej Wojewody wniosła spółka J. sp. z o.o. w T., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając w pierwszej kolejności naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu.
W ocenie Spółki, organ II instancji skupił się wyłącznie na merytorycznej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału i narzuceniu własnego rozumienia oraz sposobu zastosowania norm materialnoprawnych, odstępując jednocześnie od wykazania, jakie przepisy postępowania regulujące postępowanie wyjaśniające i w jaki sposób naruszył organ I instancji. Strona argumentowała, że organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia obowiązującego prawa i przekroczył przysługujące mu uprawnienia wydając decyzję o charakterze kasatoryjnym, gdyż w jej uzasadnieniu "odniósł się wyłącznie do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia". W jej ocenie organ w sposób nieuprawniony poprzez decyzję o charakterze wyłącznie procesowym narzucił organowi I instancji treść ewentualnego rozstrzygnięcia, poprzez nakazanie własnej merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału. Poza tym skarżąca podniosła, że Wojewoda, wskazując jakich kwestii organ I instancji w jego ocenie nie wyjaśnił, nie wykazał, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Ponadto, "na marginesie" Spółka zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 139 k.p.a. "poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, w wyniku wyjścia poza granice zaskarżenia i oparcia decyzji kasatoryjnej wyłącznie na okolicznościach niepodnoszonych przez odwołującego, a rozstrzygniętych przez organ I instancji na korzyść tej strony".
Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu sprzeciwu, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II Instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł, o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W myśl art. 64a p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną zasadniczo ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).
Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie może weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób wkroczyłby bowiem w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen, bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia innych obywateli niż wnoszący sprzeciw. Oceny takie, mające wpływ na prawa i obowiązki obywateli nakładane w danej decyzji, sąd administracyjny dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane zostało prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowane zostało stanowisko, że również z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 p.p.s.a. treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się zatem, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. orzecznictwo NSA przywołane w wyroku NSA z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 1152/20, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez to wykroczyłby poza granice wskazane w art. 64e p.p.s.a. Jednocześnie stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa do sądu pozostałych stron postępowania, jak i prawa do rozpoznania sprawy w co najmniej dwóch instancjach sądowych.
Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z regułą wskazaną w art. 64d § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2b k.p.a. W niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki, o których mowa w tym ostatnim przepisie, gdyż nie miało miejsca przeprowadzenie koniecznego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.).
Trzeba mieć też na uwadze, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).
W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził, że sprzeciw nie jest zasadny, gdyż kwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w realiach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy do zastosowania takiego rozstrzygnięcia.
Wojewoda dostatecznie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przepisów postępowania w zaskarżonej decyzji oraz wskazało na okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, których nie wyjaśnił Prezydent Miasta P., odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Mając na uwadze zarzuty zawarte w sprzeciwie, Sąd wyjaśnia, że przy ocenie przez organ drugiej instancji naruszeń prawa procesowego i stwierdzenia konieczności poczynienia niezbędnych ustaleń okoliczności faktycznych i wyjaśnienia zakresu sprawy organ odwoławczy ma prawo odnieść się do treści przepisów materialnych i procesowych. Zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z dnia: 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2386/13 – orzeczenia dostępne jw.). To, co organ administracyjny ma wyjaśnić w sprawie rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (patrz wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2045/18, dostępny jw.). Jeżeli znajdujące w sprawie przepisy – tak procesowe, jak i materialnoprawne – wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania, organ odwoławczy ma prawo się do nich odnieść i przedstawić odpowiednie poglądy. Organ odwoławczy, dostrzegając zatem, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni lub zastosowania przepisów prawa (procesowego lub materialnego), w wyniku czego w niewłaściwy sposób określił zakres postępowania wyjaśniającego – czy też krąg stron postępowania – może w tym zakresie sformułować odpowiednie wytyczne, nawet jeżeli w decyzji kasacyjnej nie może zobowiązać organu do rozstrzygnięcia sprawy w konkretny, merytoryczny sposób.
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że obowiązkiem organu, do którego wpłynie wniosek o wznowienie postępowania, jest ustalenie, czy został on złożony w terminie. Stwierdzenie uchybienia ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania niesie za sobą dalej idące skutki niż ocena, czy z wnioskiem tym wystąpił podmiot niebędący stroną przedmiotowego postępowania. Zachowanie terminu stanowi bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania (patrz wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 550/15, dostępny jw.).
Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (art. 148 § 1). Tak samo powinna wykazać, że zachowała miesięczny termin od dnia dowiedzenia się o decyzji, w razie wznowienia postępowania z przyczyny określnej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a (art.148 § 2). Nie zwalnia to organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy (patrz wyrok NSA z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 606/19, dostępny jw.).
Dochowanie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. powinno podlegać badaniu we wstępnym etapie postępowania wznowieniowego, a niedopełnienie tego wymogu skutkować będzie odmową wznowienia postępowania. Jeśli jednak dopiero w kolejnej fazie postępowania, po jego wznowieniu, organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu, nie będzie on mógł wydać jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a., lecz powinien umorzyć takie wadliwie wznowione postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 889/11, dostępny jw.). Merytoryczne rozpatrzenie sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty na podstawie art. 151 k.p.a. dotknięte jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia art. 148 § 1 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3307/18, dostępnym jw.).
Natomiast ocena, czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną – w szczególności, gdy wniosek ten opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – może prowadzić do zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy jest rzeczą oczywistą, nie budzącą żadnej wątpliwości i nie wymagającą żadnego postępowania ani dodatkowych dowodów, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony. Skutkiem jego wydania jest zakończenie postępowania już na tym etapie, konsekwencją zaś jest brak możliwości zbadania, czy wystąpiła podana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji jednak, gdy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną, a istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. (patrz wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2660/18, dostępny jw.).
Skoro zatem organ I instancji całkowicie zignorował zbadanie terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania, poprzestając na stwierdzeniu, że "zachowany został 30-dniowy termin od dnia uzyskania informacji o wydaniu ww. decyzji". We wniosku z dnia 28 (data nadania: 30 czerwca 2021 r.) zainteresowany wprawdzie stwierdził, że decyzję otrzymał w dniu 25 czerwca 2021 r., jednak nie oznacza to, że właśnie z tą chwilą dowiedział się o fakcie wydania decyzji nr [...] z dnia 29 marca 2021 r. Ma to podstawowe znaczenie dla oceny zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § k.p.a. w kontekście wskazania we wniosku przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. niezawinionego braku udziału strony w postepowaniu (pominięciu strony). Jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii stanowi podstawowo zagadnienie wstępne, które determinuje dalsze rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzwyczajnym. Powinno ono zostać bezwzględnie wyjaśnione, gdyż – jak już wspomniano – merytoryczne rozpatrzenie sprawy we wznowionym postępowaniu w przypadku niedotrzymania ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania dotknięte będzie wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W tym kontekście w pełni należało zaaprobować stanowisko Wojewody co do potrzeby przeprowadzenia ustaleń w wyżej wskazanym zakresie dotyczącym potwierdzenia dochowania terminu do skutecznego złożenia wniosku.
Równie trafne było zwrócenie uwagi na to, że niedopuszczalne było rozszerzenie zakresu rozpoznania sprawy we wznowionym postępowaniu o wskazaną w odwołaniu przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wniosek wskazujący na taką przyczynę wznowienia powinien być bowiem rozpatrzony w pierwszej kolejności w zakresie dopuszczalności samego wznowienia postępowania i zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., który liczony jest nie od dnia dowiedzenia się o wydaniu decyzji, lecz od dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (o wyjściu na jaw nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub dowodów). Poza tym wniosek taki wymaga odrębnej weryfikacji pod kątem ustalenia, czy pochodzi on od strony postępowania. Skoro też we wniosku pierwotnym zainteresowany nie wskazał tej przesłanki, to granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznaczał art. 149 § 2 w zw. z art. 147 k.p.a. Niedopuszczalne jest też w postępowaniu wszczętym na wniosek (opartym na określonych przyczynach) analizowanie innych przesłanek wznowienia z urzędu.
Poza tym Wojewoda był uprawniony do zweryfikowania kręgu stron postępowania na etapie odwoławczym i zbadania, czy zainteresowany miał przymiot strony postępowania głównego, zakończonego decyzją o pozwoleniu budowę, którego dotyczy wniosek o wznowienie. W tym też zakresie mógł ocenić okoliczności faktyczne, odnosząc je do przepisów prawa i sięgnąć do wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.\ Dodac należy, ze przepisy art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego mają charakter mieszany – procesowy i materialny (por. np. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z dnia: 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2516/11; 9 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 542/06; 20 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1223/05; 26 października 2004 r. sygn. akt OSK 770/04 - dostępnych jw.).
Następnie zaś do oceny wskazanych okoliczności związanych przede wszystkim z uwarunkowaniami projektowymi i prawnowodnymi w zakresie odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji za pomocą istniejącego wylotu, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] – pod kątem stwierdzenia, czy inwestycja wprowadza dla nieruchomości skarżącego ograniczenia w zagospodarowaniu. Jedynie tytułem uwagi ogólnej Sąd zauważa, że zasadniczo właściciel nieruchomości obciążonej służebnością ma prawo uczestniczyć w postępowaniu wznowieniowym, w którego wyniku może zostać inaczej niż dotychczas ukształtowany sposób i zakres wykonywania prawa ze służebności gruntowej (patrz np. wyrok NSA z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 811/21, dostępny jw.).
Tym bardziej był uprawniony do zwrócenia Prezydentowi Miasta potrzebę rozważenia – po uprzednim zbadaniu zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. – jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy głównej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ma okoliczność wskazane we wniosku o wznowienie postępowania (przyczyna wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W sprawach wszczynanych na wniosek strony organ jest związany wskazanymi podstawami wznowienia zawartymi w takim wniosku i nie może się odnosić do innych podstaw, niewskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym z urzędu, organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, tzn. może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1925/12 i 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1999/12, dostępne jw.). Wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3080/19, dostępny jw.). W sytuacji pominięcia strony w postępowaniu chodzi o przeprowadzenie wznowionego postępowania co do istoty sprawy, w granicach wynikających z podstaw wznowienia. Wymaga to odniesienia się do wszystkich podanych przez podmioty (strony) pominięte we wcześniejszym postępowaniu argumentów, podniesionych w granicach podstaw wznowienia. Wynika to z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 2 oraz art. 151 § 1 i 2 k.p.a.
W takiej sytuacji przeprowadzenie przez organ odwoławczy wszystkich czynności i rozważań, które zostały pominięte przez organ I instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Wojewoda nie mógł, z pominięciem jednej instancji, merytorycznie rozpatrzyć sprawy pod kątem wpływu przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na rozstrzygnięcie w zakresie wydania pozwolenia na budowę. Tym bardziej, że kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie została odpowiednio wyjaśniona, co rodziło niebezpieczeństwo wydania we wznowionym postępowaniu decyzji obarczonych wadą nieważności. To do organu I instancji należy w pierwszej kolejności wypowiedzenie się w tej kwestii.
Wojewoda zasadnie zwrócił zatem uwagę na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania – wskazując na treść art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 1 i 2, art. 149 § 3 k.p.a. (a w sposób dorozumiany również na art. 7, art. 77 § 1, art. 149 § 2 i art. 151 k.p.a.).
Na koniec Sąd zauważa, że nie tylko niezasadne okazały się wszystkie zarzuty skargi dotyczące wyżej omówionych kwestii, ale chybiony był również zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., tj. wydania decyzji pomimo obowiązującego zakazu reformationis in peius (orzekania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie). Pomijając już fakt, że zarzut ten został zgłoszony przez podmiot, który nie wniósł odwołania w niniejszej sprawie, należy podkreślić, że określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. W praktyce chodzi o orzeczenia kasacyjno-reformacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 191/11, 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2297/12 i 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 844/17, dostępne jw.). Poza tym ustalenie przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy, który jest "mniej korzystny" dla strony niż ustalony pierwotnie, nie jest naruszeniem art. 139, ponieważ nie stanowi ono rozstrzygnięcia sprawy (tak NSA w z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1223/15, dostępnym jw.). Poza tym trudno uznać, że rozstrzygnięciem na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie jest uznanie przez organ II instancji, że ma ona przymiot strony postępowania w sytuacji, gdy organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca stroną postępowania nie był.
Kontrola decyzji zaskarżonej w drodze sprzeciwu wykazała, że organ II instancji był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały dostateczne podstawy do wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej (względnie merytoryczno-reformacyjnej) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Wskazane przez organ II instancji okoliczności faktyczne i prawne stanowiły przeszkodę dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Wobec tego wydanie decyzji kasacyjnej w tej sprawie nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Nie zostały zatem spełnione przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należało oddalić sprzeciw.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.