IV SA/PO 366/24

IV SA/Po 366/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Sygn. powiązane
I OSK 2025/24 - Wyrok NSA z 2025-10-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 9 lutego 2024 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką - E. W..
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 31 stycznia 2024 r. A. P. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką - E. W..
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 9 lutego 2024 r. na podstawie
art. 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 24, art. 26 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390) i art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. poz. 1429) odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu organ wskazał, że od dnia 1 stycznia 2024 r. zmieniły się przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i obecnie świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom sprawującym opiekę nad osobami do 18 roku życia, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Organ analizując przepisy intertemporalne nie znalazł również możliwości zastosowania w sprawie przepisów uprzednio obowiązujących.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. P. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 07 lipca 2023 o świadczeniu wspierającym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przepisy te uniemożliwiają przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. po dniu wejścia w życie ww. ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje przyjąć, iż wszystkie przypadki, w których istnieje możliwość "utworzenia" prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie przed końcem 2023 roku, mogą zostać skutecznie zakończone na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W związku z powyższym Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 4 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 21, art. 17, art. 20, art. 24, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390) orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 9 lutego 2024 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania A. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką - E. W..
W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne na nowych zasadach obowiązujących od dnia 1 stycznia 2024 r. mogą otrzymać osoby, które sprawują opiekę nad osobami z niepełnosprawnościami w wieku do ukończenia 18. roku życia. Nie ulegają natomiast zmianie rodzaje orzeczeń o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, które są wymagane przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne. Przedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką stało się zatem bezprzedmiotowe.
SKO podało, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Sprawa zawisła przed organem administracji jest, lub stała się bezprzedmiotowa jeżeli organ stwierdzi, że bądź brak przedmiotu sprawy administracyjnej tj. sprawy która ma, czy może być załatwiona w formie decyzji (rozstrzygnięcia) organu administracji (bezprzedmiotowość przedmiotowa), bądź podmiot który domaga się takiego rozstrzygnięcia nie może być adresatem decyzji czy innego rozstrzygnięcia organu administracji (bezprzedmiotowość podmiotowa) bądź nie istnieje norma prawna, która dany stan faktyczny nakazuje lub pozwala rozstrzygnąć w formie decyzji organu administracji. Kolegium zatem stwierdziło, że mając na uwadze treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących od dnia 1 stycznia 2024 r. niniejsze postępowanie należało uznać jako bezprzedmiotowe.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. P. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 07 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.) w zw. z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przepisy te uniemożliwiają prowadzenie postępowania w sprawach dot. świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje przyjąć, iż możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. nie tylko w odniesieniu do spraw, w których postępowanie wszczęto przed tą datą, ale również w odniesieniu do spraw, w których postępowanie wszczęto po tej dacie, ale w których możliwe jest retroaktywne przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zachowania terminu określonego art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.
2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowym postępowaniu zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w związku ze zmianą stanu prawnego, mimo że przepisy ustawy o świadczeniu wspierającym dopuszczają możliwość prowadzenia postępowania na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym wynika ochrona praw nabytych opiekunów osób niepełnosprawnych. Przepisy te zapewniają, że osoby, którym przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne na zasadach obowiązujących do końca 2023 roku będą mogły dalej to świadczenie pobierać mimo zmiany stanu prawnego i wprowadzenia nowych świadczeń pomocowych ustawą o świadczeniu wspierającym. Ponadto ust. 3 w/w przepisu wprowadza mechanizm przedłużania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. na dalsze okresy.
W szczególności wziąć pod uwagę należy zdaniem Skarżącej fakt, iż przepisy te nie ograniczają możliwości stosowania ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r. jedynie w odniesieniu do postępowań wszczętych czy prawomocnie zakończonych przed tą datą. Art. 63 ust. 2 wyraźnie określa, że stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym dotyczy nie tylko osób, które nabyły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem w życie ustawy o świadczeniu wspierającym, ale również osób, którym "od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Ustawodawca nadając takie brzemiennie ww. przepisowi jednoznacznie dał do zrozumienia, iż nie chodzi jedynie o przypadki osób, którym świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane, lecz również osób, które złożyły wnioski o jego przyznanie w okresie do 31 grudnia 2023 r., ale również osób, które wniosku złożyły po wejściu w życie ww. ustawy, tj. począwszy od 01 stycznia 2024 r. W odniesieniu do takich osób, mimo wejścia w życie ustawy o świadczeniu wspierającym i wynikających z tego faktu zmian w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy dalej prowadzić postępowania na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.
Zdaniem A. P. zwrotów "do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r." oraz "przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r." nie należy stosować tylko w odniesieniu do postępowań wszczętych przed tą datą, ale również w odniesieniu do postępowań wszczętych począwszy od 01 stycznia 2024 r., o ile możliwe będzie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej począwszy od 31 grudnia 2023 r., a więc co najmniej od ostatniego dnia obowiązywania przepisów we wcześniejszym brzmieniu.
Przepisy przejściowe zawierane przez ustawodawcę w uchwalanych aktach prawnych mają szczególny charakter. Wynikające z tych przepisów normy mają za zadanie zapewnić jak najpłynniejsze przejście ze starego do nowego stanu prawnego, a w przypadku ustawy o świadczeniu wspierającym mają one ponadto za zadanie zapewnić, że osoby, które nabyły pewne prawa bądź które mogły je nabyć, ale nie zdążyły, z niezależnych od siebie przyczyn, do tego doprowadzić przed zmianą przepisów (z których przede wszystkim wyróżnić należy oczekiwanie na wydanie orzeczenia o niepełnosprawności przez odpowiedni organ).
Dalej argumentowano, że co do zasady, co prawda w danym postępowaniu administracyjnym stosować należy przepisy aktualne na dzień wszczęcia w nim postępowania przez organ, jednak biorąc pod uwagę szczególny charakter przepisów przejściowych należy stwierdzić, że zasada ta doznać musi pewnych wyjątków. Określenie "albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy" nakazuje przyjąć, że każda sprawa dotycząca świadczenia pielęgnacyjnego, w której wnioskodawca domaga się przyznania mu prawa do tego świadczenia na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. wymaga indywidualnej analizy pod kątem możliwości zastosowania w niej przepisów przejściowych z ustawy o świadczeniu wspierającym. Powyższe określenie nie precyzuje bowiem, czy dotyczy ono jedynie postępowań wszczętych przed wejściem w życie nowego brzmienia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych czy też również innych postępowań (np. wszczętych po tej dacie). Skoro zatem brak jest takiego dookreślenia, to stwierdzić należy, iż przepis art. 63 ust. 2 traktować należy w sposób szczególny i przez jego pryzmat analizie poddawać należy każdą sprawę dotyczącą świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023, nawet taką, w której wniosek stanowiący podstawę wszczęcia postępowania złożony został dopiero po 31 grudnia 2023 r.
W powyżej zakreślonym kontekście na szczególne uwzględnienie zasługują okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 24 ust. 2a u.ś.r. w ogóle (pomijając już kwestię zasadności stosowania przepisów przejściowych ustawy o świadczeniu wspierającym). Przepis ten miał za zadanie zabezpieczyć interes opiekuna osoby niepełnosprawnej przed nieuzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym trwać będzie postępowanie dot. orzeczenia o niepełnosprawności, które w zależności od skomplikowania danej sprawy, liczby koniecznych odwołań może trwać od miesiąca do nawet roku czy kilku lat (np. gdy konieczne było złożenie odwołania od orzeczenia zespołu powiatowego do wojewódzkiego i następnie do sądu powszechnego). Przepis ten miał na celu zapewnienie opiekuna (który przecież może sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną i nie podejmować z tego tytułu zatrudnienia już od momentu złożenia wniosku o wydanie orzeczenia niepełnosprawności wobec podopiecznego a nie dopiero od momentu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego). Brak takiej regulacji doprowadziłby zdaniem Skarżącej do sytuacji, w której osoby, które rzeczywiście opiekują się osobą w istotnym zakresie niepełnosprawną, pozbawione by zostały prawa do należnego im świadczenia mimo spełnienia przez okres trwania postępowania orzeczeniowego wszystkich przesłanek jego przyznania poza samym istnieniem dokumentu stwierdzającego odpowiedni stopień niepełnosprawności (szczególnie że zasadą jest, iż dany stopień niepełnosprawności, w przypadku braku okoliczności uzasadniających odmienne rozstrzygnięcie, orzeka się od dnia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności - § 14 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 857).
Skoro zatem ustawa o świadczeniach rodzinnych przewidywała taki mechanizm ochrony interesu opiekunów niepełnosprawnych na wypadek przedłużających się postępowań w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności, to zasadnym jest zastosowanie tego samego mechanizmu również do osób, które złożyły wnioski o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wejściu w życie przepisów ustawy o świadczeniu wspierającym.
Skarżąca wskazała, że nie domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. o ustalenie stopnia niepełnosprawności dopiero po 31 grudnia 2023 r. Orzeczenie stanowiące podstawę wniosku strony skarżącej zostało, co prawda wydane dopiero po tej dacie, jednak wniosek o jego wydanie złożony został jeszcze w 2023 r. i ustalony stopień niepełnosprawności również datuje się na moment przed końcem 2023 r. W takich okolicznościach zasadnym jest stwierdzenie, iż strona na dzień 31 grudnia 2023 r. spełniała wszystkie przesłanki przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego poza samym istnieniem dokumentu potwierdzającego stopień niepełnosprawności jej podopiecznego, w związku z czym możliwe jest zastosowanie wobec niej przepisów art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniu wspierającym w związku z art. 24 ust. 2a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.
Podsumowując powyższe rozważania Skarżąca stwierdziła, iż ustawa o świadczeniu wspierającym nie ogranicza możliwości prowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. tylko w sprawach, w których świadczenie pielęgnacyjne albo zostało przyznane przed tą datą albo w których wniosek o jego przyznanie złożony został przed tą datą, lecz również dopuszczalne jest to w sprawach, w których możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną od miesiąca założenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, tj. zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.
Organ odwoławczy uznając, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania spowodowana zmianą stanu prawnego w trakcie trwania postępowania doszedł zdaniem A. P. do takiego wniosku w wyniku błędnej wykładni i zastosowania art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniu wspierającym w zw. z art. 24 ust. 2a u.ś.r., wobec czego zaskarżona decyzja, jako naruszająca zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego nie może się ostać i powinna zostać uchylona.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy akta administracyjne oraz akta sądowe sprawy.
W tym miejscu Sąd wskazuje, że organy administracji publicznej I i II instancji prawidłowo i w stopniu wystarczającym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd przyjmuje i uznaje za podstawę do swoich dalszych rozważań.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 kwietnia 2024 r., którą orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką - E. W..
Osoba niepełnosprawna posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 11 stycznia 2024 r. zaliczające E. W. do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 listopada 2023 r. na stałe r. (k. 6 akt adm. I inst.).
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 323, zwanej dalej: "u.ś.r.").
W myśl art. 17 ust. 1 obowiązującego do dnia 31 grudnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 390), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z dniem 1 stycznia 2024 r. - na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 z późn. zm., dalej: "u.ś.w.") znowelizowano u.ś.r., w tym m.in. jej art. 17 ust. 1. Obecne brzmienie przepisu stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom,
3) opiekunowi faktycznemu dziecka,
4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego
- jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Analiza tego uregulowania prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ustawodawca w obecnym stanie prawnym przewidział, że o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby w nim wymienione z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną, która nie ukończyła 18 roku życia.
Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (tj. w ustawie o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Brzmienie art. 63 ust. 1 u.ś.w. Sąd wykłada w ten sposób, że jeśli spełnione są przesłanki do przyznania świadczenia, to uznać należy że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia wniosku, zatem do dnia 31 grudnia 2023 r. oraz jeżeli wniosek ten został złożony do 31 grudnia 2023 r. Nadto dodatkowo treść przepisu art. 63 ust. 2 u.ś.w. wprost daje możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego także (...) "od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r." (...).
Skoro, więc w niniejszym postępowaniu wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony dnia 31 stycznia 2024 r. (data nadania w urzędzie pocztowym, k. 1 akt adm. I inst.) to wykluczone było stosowanie w postępowaniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, tj. sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2024 r.
Kluczową kwestia jest bowiem, w ocenie Sądu, przepis art. 23 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej, osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektora interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Oznacza to, że dopiero złożenie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd nie podziela zatem stanowiska Skarżącej odnoszącego się do wykładni przepisów o świadczeniach rodzinnych i świadczeniu wspierającym (art. 63 ust. 1 i 2), która wywodzi, że złożenie wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności przed dniem 31 grudnia 2023 r. umożliwiało w niniejszej sprawie przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych, a to ze względu na brzmienie art. 24 ust. 2a u.ś.r.
Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Natomiast, z przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. wynika, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
Przepis art. 24 u.ś.r. wprowadza szczególne zasady nabywania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz innych świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności. Zasady nabywania prawa do tych świadczeń zostały skonstruowane inaczej niż zasady nabywania prawa do pozostałych świadczeń rodzinnych. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych jest ustalane od miesiąca złożenia wniosku do końca okresu zasiłkowego. W przypadku zasiłku pielęgnacyjnego i innych świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności uwzględniony został szczególny charakter tych świadczeń, których nabycie uzależnione jest od posiadania odpowiedniego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydawanego przez powiatowe zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności (ust. 3). Jeżeli, więc strona nie złoży wniosku wraz z dokumentacją, ponieważ nie posiada jeszcze odpowiedniego orzeczenia o niepełnosprawności, to może wniosek złożyć dopiero wtedy, gdy otrzyma orzeczenie, a zasiłek zostanie jej wypłacony za okres wsteczny. W art. 24 ust. 2a u.ś.r. została, więc ustalona zasada nabywania po raz pierwszy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, uwzględniająca możliwość opóźnienia w wydawaniu przez powiatowy zespół odpowiedniego orzeczenia (uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, druk 473).
Regulacja art. 24 ust. 2a u.ś.r. stanowi wyjątek od zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.), umożliwiając nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez organ właściwy do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (tak. wyr. NSA z 11 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 197/18, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Sąd ten dalej wskazuje, że "w myśl art. 24 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na określony czas, którym co do zasady na okres zasiłkowy. Z treści tego przepisu wypływają istotne konstatacje, w szczególności obowiązek ustalenia w decyzji ram czasowych, na jakie przyznawane jest prawo do świadczeń rodzinnych (vide: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 124/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl )." NSA zwrócił uwagę, że chodzi tu o określenie daty początkowej i końcowej przyznawania owych świadczeń. Kwestię tę wyjaśniają kolejne ustępy art. 24 u.ś.r. stanowiąc, iż ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych następuje począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Z regulacji tej jasno wynika konkluzja, iż na każdy kolejny okres – w tym na kolejny okres zasiłkowy – winien być złożony nowy, odrębny wniosek dotyczący konkretnych świadczeń rodzinnych, a tym samym świadczenia te nie mogą być przyznane bez stosownego wniosku.
Przypomnieć bowiem należy, że regulacja art. 24 ust. 2a u.ś.r. jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 24 ust. 2 u.ś.r. z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek (vide: OTK-A, 2007/9/106). Regulacja art. 24 ust. 2a u.ś.r. ma, zatem na celu ochronę interesów opiekunów osób niepełnosprawnych na wypadek przedłużających się postępowań w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności, jak to zasadnie podnosiła Skarżąca.
Tym samym, regulacja art. 24 ust. 2a u.ś.r. stanowi wyjątek od zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.), umożliwiając nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez organ właściwy do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. to regulacja szczególna i materialnoprawna, dotycząca ustalenia wstecznego okresu początkowego przyznanego świadczenia, która jednak nie znajduje zastosowania do ustalenia stanu prawnego właściwego dla rozstrzygania sprawy przy pomocy przepisów przejściowych, wskazanych w ustawie zmieniającej u.ś.r. (art. 63 u.ś.w.). Dla przyjęcia dotychczasowego stanu prawnego właściwego dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie ma, bowiem złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne przed dniem 31 grudnia 2023 r., a nie złożenie do tego dnia wniosku o uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności. Przepis art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym odnosi się bowiem do spraw, w których prawo powstało do 31 grudnia 2023 r., a to wiąże się ze złożeniem wniosku o ustalenie tego prawa przed 31 grudnia 2023 r.
Na gruncie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym przyjmować należy, że możliwość przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.ś.r., czyli ze wsteczną datą początkową, zachodziłoby wtedy, gdyby spełnione byłyby przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. na dzień złożenia wniosku, ale tylko w sytuacji, gdy wniosek zostałby złożony także do dnia 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji na gruncie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym przyjmować należy, że o możliwości przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądza, stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. na dzień złożenia wniosku, gdy wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r., bo świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, gdy złożony został wniosek o jego przyznanie (tak. wyr. WSA w Poznaniu z 06 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Po 209/24; WSA w Łodzi z dnia 18 czerwca 2024, sygn. akt II SA/Łd 94/24, CBOA).
Co najważniejsze, zatem w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przepis art. 24 i jego kolejne ustępy u.ś.r. odnosi się do ustalania okresów zasiłkowych, czyli jednego z elementów ustalania prawa do świadczenia, a nie samego uprawnienia co do jego istoty. Ustawodawca przyjął w tym przepisie, że co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy i począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (ust. 1 i 2), natomiast istota przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. sprowadza się do tego, że na zasadzie wyjątku od powyższych zasad ustawodawca wprowadził możliwość ustalenia okresu początkowego przyznania prawa do świadczenia z datą wsteczną.
Tym samym uznać należy, iż przed datą 31 grudnia 2023 r. Skarżąca nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w rozumieniu u.ś.r., wobec braku złożenia wniosku o ustalenie tego prawa. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, uwzględniając przywołaną wyżej interpretację art. 63 ust. 1 u.ś.w., brak było podstaw do procedowania w niniejszej sprawie na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Powyższe w ocenie Sądu winno skutkować uchyleniem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji organu I instancji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i umorzeniem postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy z uwagi na jego bezprzedmiotowość, tak jak to uczynił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z 04 kwietnia 2024 r. Wynika to z faktu, iż postępowanie dotyczy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad pełnoletnią osobą niepełnosprawną, co jak wcześniej wskazano w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawnych nie jest możliwe. Taka decyzja została wydana przez organ odwoławczy w sprawie, co odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości, jak orzekł w sentencji wyroku.
Sprawę na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. rozpoznano w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów z uwagi na wniosek strony skarżącej w tym zakresie oraz brak żądania rozprawy pozostałych stron postępowania sądowego.