II SA/Po 478/23

II SA/Po 478/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Edyta Podrazik
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały zaskarżonej w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 2. art. 2 ust. 1, art. 20 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 17 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2023 roku sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 29 czerwca 2022 r., nr XLVI/654/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 8 oraz § 11 pkt 1 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. zasądza od Burmistrz Miasta i Gminy na rzecz skarżącego kwotę 300,- zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P. M. (dalej również jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik nr XLVI/654/2022 z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Czmoniec w rejonie ul. Modrakowej i Konwaliowej, gmina Kórnik - ETAP I (dalej również jako: uchwała). Zaskarżonej uchwale zarzucono:
1. niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako: "ustawa" albo "u.p.z.p"), , w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP, skutkujące naruszeniem proporcjonalności poprzez (1) opracowanie planu miejscowego dla gruntów stanowiących własność wyłącznie jednej osoby, (2) poprzez ustalenie przeznaczenia terenu stanowiącego ograniczenie dla jego prawidłowego zagospodarowania — rażąco odmienne aniżeli przeznaczenia gruntów sąsiednich oraz (3) nierespektowanie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości, na której wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wprowadzenie zakazu w sytuacji, gdy brak jest przyrodniczych i technicznych przeciwwskazań do prowadzenia tego rodzaju działalności; za zakazem nie przemawiają wymagania ładu przestrzennego ani potrzeby interesu publicznego, a organ nie uzasadnił, dlaczego zakazał lokalizacji tego rodzaju przedsięwzięć na wskazanym terenie, a tym samym naruszył zasadę proporcjonalności;
2. błędną wykładnię przepisu art. 1 ust. 3 ustawy poprzez nieuwzględnienie przy stosowaniu tego przepisu art. 22 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w konsekwencji wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bez uzasadnionego powodu bez ważenia interesu publicznego prywatnego, co stanowi niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej, a także niezasadne ograniczenie prawa własności;
3. błędną wykładnię art. 6 ustawy, w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające nieuzasadnionym pozbawieniu właścicieli na nieruchomości objętych symbolem R możliwości prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie w postaci inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego;
4. błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 ustawy w związku z art. 6 ust. 1 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu właścicieli nieruchomości objętych symbolem R możliwości prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie w postaci inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nieuzasadnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej;
5. błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 ustawy poprzez wprowadzenie w uchwale całkowitego zakazu realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka objęta planem graniczy z urządzonymi drogami, wyposażonymi w infrastrukturę techniczną oraz graniczy z terenami zabudowanymi lub przeznaczonymi pod zabudowę (działki nr ewid. [...]-[...] – przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową) oraz działka nr ewid. [...] - wyłączona z terenów objętych planami miejscowymi. Skarżący wskazał, że zapisy planu uniemożliwiają rolnikom ewentualną realizację obiektów i urządzeń związanych z produkcją rolną takich jak: szklarnie, silosy na produkty rolne, wiaty na sprzęt rolniczy, budynki służące hodowli i chowowi zwierząt. Podniesiono, iż zapisy planu ograniczają swobodę działalności gospodarczej. Wskazano także, że dla działki nr ewid. [...], obręb Czmoniec Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik wydał decyzję znak WB1-OSR.6220.20.2021 z dnia 13 sierpnia 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na realizacji do 46 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. Uchwalony plan uniemożliwił zarówno zabudowę mieszkaniową, jak i realizację inwestycji alternatywnej polegającej na rozwoju gospodarstwa rolnego. Na końcu uzasadnienia skargi powołano się na sporządzany projekt zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik, w którym na północ od ul. Konwaliowej (po przeciwnej stronie drogi co teren skarżonego planu) wyznaczono tereny zabudowy usługowej - pozostawiając obszar planu jako teren produkcji rolniczej.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Jak wyjaśniono w piśmie, Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik jako organ wykonawczy sporządził zaskarżony plan miejscowy w oparciu o uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik Nr XXVIII/385/2021 z dnia 27 stycznia 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Czmoniec w rejonie ulic Modrakowej i Konwaliowej, gmina Kórnik. Uchwała z dnia 27 stycznia 2021 r. obejmuje część działki oznaczonej nr ewid.: [...] oraz działkę nr ewid. [...], obręb Czmoniec, gmina Kórnik. Ze względu na wydaną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla działki nr ewid. [...] i jej niezgodność z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik, podzielono obszar określony uchwałą z dnia 27 stycznia 2021 r. na dwa etapy, z których dla pierwszego uchwalono w dniu 29 czerwca 2022 r. plan miejscowy.
Organ wskazał, że inicjatywa do podjęcia uchwały w sprawie planu wynika z potrzeby ochrony gruntów rolnych przed nieplanowaną zabudową, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych wraz z powiązaniem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik. Na posiedzeniu Komisji Infrastruktury, Rozwoju i Polityki Przestrzennej Rady Miasta i Gminy w Kórniku w dniu 17 grudnia 2020 r., członkowie tej komisji po zapoznaniu się z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy, które wpływają do Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik, podjęli wniosek w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu dla działki nrewid. [...] w miejscowości Czmoniec.
Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy nie może naruszać ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej studium, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku Nr LV/450/98 z dnia 16 czerwca 1998 r. ze zm. Zgodnie ze studium gminy Kórnik, którego wypis i wyrys został ujęty na rysunku skarżonej uchwały, przedmiotowy teren stanowi grunt rolny, zatem część działki oznaczonej nr ewid. [...], obręb Czmoniec w obowiązującym planie miejscowym została zakwalifikowana jako teren rolniczy. Uchwalając plan Rada Miasta i Gminy nie mogła podjąć innego rozstrzygnięcia aniżeli przeznaczenie obszaru planu jako tereny rolnicze, oznaczone symbolem R. Przeznaczenie obszaru objętego planem jest bowiem kontynuacją polityki przestrzennej gminy Kórnik, która wyrażona była miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Kórnik (częściowa aktualizacja), zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy Kórnik Nr 11/12/93 z dnia 16 lutego 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Pozn. Nr 5 poz. 4), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. i przewidywał na obszarze objętym skargą pola uprawne - symbol RP, jedynie w zakresie istniejącej już zabudowy przewidywał zabudowę zagrodową - symbol MR. Oznacza to, że w zaskarżonej uchwale Rada Miasta i Gminy skonkretyzowała zasady zagospodarowania dla terenów rolniczych.
Następnie organ wskazał, że Gmina Kórnik narażona jest na chaotyczne rozprzestrzenianie się zabudowy i co się z tym wiąże musi realizować zadania własne np. budowę infrastruktury, która nie jest przewidziana w budżecie i planach wieloletnich. Opracowanie planu miejscowego jest jednym z narzędzi prowadzenia racjonalnej polityki przestrzennej, w oparciu o podstawowy dokument planistyczny, którym jest studium. Tereny rolnicze określone w studium wyznaczone w oparciu o walory przyrodnicze, na które składa się sąsiedztwo terenów leśnych oraz innych rolniczych, występowanie nieopodal terenów objętych ochroną na podstawie przepisów odrębnych, uzasadniają zakaz zabudowy i ukierunkowanie zagospodarowania na cele głównie upraw rolniczych z ekstensywna zabudowa obiektami rolniczymi dopuszczonymi w planie. Ustalone w planie wykorzystanie terenu wraz z obiektami dopuszczonymi w planie nie zobowiązuje gminy do realizacji nakładów finansowych, które nie są przewidziane w budżecie.
Dla gminy Kórnik ważne są potrzeby mieszkańców i właścicieli gruntów, jednak traktując przestrzeń jako publiczne dobro społeczne, zmiana przeznaczenia terenów musi odbywać się na podstawie racjonalnych przesłanek i wyważać interes publiczny (społeczny) i prywatny.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zasadności lokalizowania w projekcie studium na działce nr ewid. [...], obręb Czmoniec, gmina Kórnik - roli, jeżeli na północ od ulicy Konwaliowej znajduje się zabudowa usługowa, organ wyjaśnił, iż omawiany teren zgodnie z uchwałą Rady Miasta i Gminy Kórnik nr XXII/278/2016 z dnia 29 czerwca 2016 r. został objęty przystąpieniem do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik, ze zmianą obejmującą obszar obrębów Czołowo, Konarskie, Radzewo, Czmoniec, Czmoń i Błażejewko.
Skarżący dnia 18 maja 2017 r. złożył wniosek dotyczący zmiany planu miejscowego oraz wniosek o zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla działki oznaczonej nr ewicl [...], obręb Czmoniec, gm. Kórnik z prośbą o przeznaczenie pod strzelnicę sportową. Zgodnie z protokołem z dnia 20.07.2017 r. Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna - po zapoznaniu się z przedmiotowymi wnioskami - zaopiniowała je pozytywnie. W związku z powyższym w projekcie studium wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od 23 maja 2022 roku do 8 lipca 2022 r. (uwagi można było składać w nieprzekraczalnym terminie do dnia 1 sierpnia 2022 r.) działka oznaczona nr ewid. [...], obręb Czmoniec, gmina Kórnik została opisana jako tereny usług sportu i rekreacji, teren usług sportu, tereny sportowo-rekreacyjne - symbol US. Powyższe przeznaczenie wynika wyłącznie z wniosku skarżącego z 2017 r., jednak w aktualnie obowiązującym studium z 1998 r. jak również w obowiązującym planie miejscowym, na przedmiotowej nieruchomości nie przewiduje się możliwości realizacji zabudowy.
Organ wyjaśnił, że władztwo planistyczne gminy pozwala na podjęcie przeznaczenia, nie zawsze zgodnego z oczekiwaniem właściciela gruntu. Ochrona przestrzeni i dbałość o takie wyznaczanie terenów zabudowanych by miały dostęp do niezbędnych mediów i posiadały zaplecze społeczne (np. dostęp do usług) jest wyrazem ważenia interesu publicznego, nad prywatnym. Interes prywatny wyraża się poprzez chęć zabudowy.
Dla otoczenia obszaru planu obowiązuje uchwała Nr XLIX/539/2014 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 28 maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wsi: Konarskie, Radzewo, Czmoniec, części wsi Czołowo oraz części wsi Czmoń - część A w gminie Kórnik. (Publikacja: Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 2014-08-27, poz. 4640), która ustaliła zabudowę zagrodową na działce nr ewid. [...], teren zieleni krajobrazowej, łąk, zadrzewień z dopuszczeniem wykorzystania rolniczego, tereny lasów i drogę wewnętrzną na działce nr ewid. [...], teren lasów na działce [...] oraz drogi wewnętrzne i teren lasów na działce nr ewid. [...]. Tylko dla enklawy działek od nr ewid. [...] do [...] nie obowiązuje plan miejscowy, tym samym nie można przesądzać jak to stwierdzono w skardze, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Następnie organ wskazał, że ustalenie dla nieruchomości objętych planem przeznaczenia rolniczego nie ogranicza możliwości prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie, ponieważ gospodarka rolna może być prowadzona, tylko jest ograniczona do wartości progowych określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tym samym nie ma racji skarżący zarzucający nieuzasadnione ograniczenie prawa własności, czy ograniczenie swobody działalności gospodarczej.
Z zebranych dokumentów planistycznych oraz ewidencyjnych wynika, że działki skarżących nie są i nie były działkami budowlanymi, a obowiązujące Studium również nie przeznacza powyższych działek pod tereny stricte budowlane. Tak więc zaskarżona uchwała nie wprowadziła istotnej zmiany w sposobie zagospodarowania. Ustalenia uchwały nie doprowadziły do naruszenia interesu prawnego skarżącego, ponieważ pozostawały bez wpływu na dotychczasowy sposób korzystania z obszaru planu.
W uzasadnieniu uchwały zaskarżonej, wyjaśniono wykorzystanie zasady proporcjonalności wynikającej art. 31 ust. 3 Konstytucji, a przedmiotowy plan miejscowy w żaden sposób nie ogranicza praw skarżących. Nie ingeruje w ich prawo własności i konstytucyjnej wolności. Uchwała jest wyrazem polityki przestrzennej gminy Kórnik i zabezpieczenia się władz gminy przed zagospodarowaniem niezgodnym ze studium.
Wprowadzony zapis dotyczący zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego został ujęty jako jedna z zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Również zakaz zabudowy budynków, wiat i budowli rolniczych, innych niż np. budowli rolniczych: płyt obornikowych, tuneli foliowych o wysokości do 4,0 m, dróg do gruntów rolnych wynika z ochrony przestrzeni i powstrzymania zabudowy. Rolniczy sposób zagospodarowania jest utrzymaniem dotychczasowego charakteru zagospodarowania. Gospodarka rolna może być prowadzona na wiele sposobów niekoniecznie musi wiązać się z zabudową. Z kolei katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które bez tego zakazu na terenach rolniczych mogłyby być realizowane jest określony w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019 poz. 1839). Ustalony w planie zakaz ogranicza jedynie intensywność zagospodarowania, ale przedsięwzięcia o wartościach progowych niższych niż określone w powyższym rozporządzeniu mogą być realizowane, z zachowaniem pozostałych ustaleń planu, stawy ziemne czy hodowlane muszą mieścić się w wielkości określonej powyższym przepisem. Natomiast zakaz budowy budynków i wiat wynika z władztwa planistycznego, by zachować przestrzeń rolniczą niezabudowaną. Prowadzona dotychczas działalność rolnicza nie została ograniczona.
Finalnie organ wskazał, że w pracach nad planem kierowano się również względami społecznymi i urbanistycznymi, by struktura przestrzenna tej części gminy była kształtowana w sposób ciągły, ze szczególnym naciskiem na ochronę środowiska.
Dodatkowo organ wskazał, że na żadnym etapie procedury uchwalania zaskarżonego planu, skarżący nie wyraził swojej woli, czy to składając wniosek, czy też uwagę, a wydana decyzja Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik o środowiskowych uwarunkowaniach dla działki nr ewid. [...], obręb Czmoniec, znak [...] z dnia 13 sierpnia 2021 r. stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na realizacji do 46 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących w procesie planowania przestrzennego nie stanowi podstawy do zaniechania prac nad planem, a raczej toczące się postępowanie na podstawie przepisów odrębnych niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była istotną przesłanką do podjęcia prac nad planem. Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik nie miał podstaw do odmowy wydania ww. decyzji.
Rada Miasta i Gminy Kórnik czuwając nad stanem ładu przestrzennego i kierunków zagospodarowania przestrzennego postrzegając swoje zadania poprzez podejmowanie uchwał dotyczących planowania przestrzennego, podejmuje inicjatywy w kierunku uchwalania planów miejscowych mających na celu ukierunkowanie zabudowy w zwartych strukturach przestrzennych, z poszanowaniem historycznych przestrzeni rolniczych. Obszar planu jest częścią historycznej przestrzeni, stąd uchwalony plan dba o tę przestrzeń, umożliwiając uprawy rolnicze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd nie miał wątpliwości, że skarżący jest uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a jego legitymacja wynika z posiadanego prawa własności nieruchomości na obszarze przyjętego planu miejscowego. Dodać trzeba, że uznanie legitymacji skargowej skarżącego jest tym bardziej uzasadnione, że na jego działce wprowadzono określone uwarunkowania i ograniczenia odnoszące prawa zabudowy, w tym przeznaczono teren jego nieruchomości pod rolę. Plan zatem nie tylko wpływa na interes prawny właściciela, ale i go obiektywnie narusza. W odniesieniu do skarżącego jest więc niepodważalnie spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), gdyż okolicznością niekwestionowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych pozostaje, że o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia można mówić wtedy, gdy w wyniku wprowadzenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do strony skarżącej, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Równocześnie podkreślenia wymaga, że rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Wobec powyższego merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Natomiast kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego, a więc obejmować kwestie związane z prawidłowością procedury planistycznej.
Przechodząc natomiast do zagadnień merytorycznych wskazać należy co następuje.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Dokonując w pierwszej kolejności oceny procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie planu miejscowego wskazać należy, że oceniając nadesłane, co warte podkreślenia, kompletne i uporządkowane akta planistyczne, Sąd uznał, że przeprowadzona procedura planistyczna była prawidłowa, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p. zostały zrealizowane.
Jak wskazuje analiza wniesionej skargi istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do nadmiernego naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności poprze wprowadzenie na terenie jego nieruchomości przeznaczenia pod rolę oraz ograniczenia możliwości zabudowy przedmiotowej działki, a w konsekwencji przekroczenia zasad władztwa planistycznego gminy.
Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.
Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne, które stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
Jest to o tyle istotne, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Podkreślić jednak należy, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że w przedmiotowej sprawie należy odrębnie rozważyć dwie kwestie – wprowadzenia na terenie analizowanym przeznaczenia rolnego, a następnie ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości, w tym poprzez uniemożliwienie realizacji inwestycji oddziałujących na środowisko oraz ograniczenia w zakresie zabudowy.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do przeznaczenia terenów pod działalność rolną Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy nie może naruszać ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W przedmiotowej sprawie obowiązująca studium – uchwała Rady Miejskiej w Kórniku Nr LV/450/98 z dnia 16 czerwca 1998 r. ze zm. - którego wypis i wyrys został ujęty na rysunku zaskarżonej uchwały, jak również został przedłożony do akt sprawy, wskazuje, że przedmiotowy teren stanowi grunt rolny. W konsekwencji uchwalając plan Rada Miasta i Gminy nie mogła podjąć innego rozstrzygnięcia aniżeli przeznaczenie obszaru planu jako tereny rolnicze, oznaczone symbolem R, co stanowi konkretyzację zapisów studium, wiążących w ramach procedury planistycznej.
Przechodząc do oceny wprowadzonego w planie miejscowym zakazu realizacji inwestycji oddziaływujących na środowisko, Sąd wskazuje, że Rada przyjmując powyższe ograniczenia zasadnie zwróciła uwagę, że przyjęte ustalenia nie ograniczają możliwości prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie, ponieważ gospodarka rolna może być prowadzona, tylko jest ograniczona do wartości progowych określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Niewątpliwie wprowadzony zapis, dotyczący zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego, został ujęty jako jedna z zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Sąd zwraca uwagę, że na terenach sąsiadujących znajduje się zabudowa mieszkaniowa, stąd niedopuszczenie możliwość zabudowy szczególnie uciążliwej przyczyni się dodatkowo do ograniczenia ewentualnych konfliktów społecznych. Dlatego też tego typu zakaz mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy.
Odrębnym zagadnieniem pozostaje natomiast wprowadzony w § 8 oraz § 11 pkt 1 zakaz zabudowy w postaci budowy zakazu budowy budynków, wiat i budowli rolniczych, innych niż np. budowli rolniczych: płyt obornikowych, tuneli foliowych o wysokości do 4,0 m, dróg do gruntów rolnych wynika z ochrony przestrzeni i powstrzymania zabudowy. W powyższym zakresie Rada Gminy uznała, że rolniczy sposób zagospodarowania stanowi utrzymanie dotychczasowego charakteru zagospodarowania, a gospodarka rolna może być prowadzona na wiele sposobów niekoniecznie musi wiązać się z zabudową, co powoduje, że ustalony w planie zakaz ogranicza jedynie intensywność zagospodarowania.
Zdaniem Sądu kwestionowane ustalenia planu miejscowego nie zostały wystarczająco uzasadnione. W szczególności organ nie wykazał, aby tak daleko idące ograniczenie prawa własności jak całkowity zakaz nowej zabudowy (do tego bowiem sprowadzają się wprowadzone ograniczenia) było konieczne. Oczywiście elementem kształtowania zagospodarowania nieruchomości rolnych może być wyłączenie części nieruchomości rolnych spod zabudowy w celu pozostawienia ich wyłącznie pod uprawy, jednak nie może być zasadą dopuszczenie na nieruchomościach rolnych jedynie upraw bez dopuszczenia chociażby na części terenu enklaw, gdzie taka zabudowa byłaby dopuszczalna. Zakaz zabudowy na gruntach rolnych nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu. Czym innym jest bowiem zakaz wznoszenia budynków, a czym innym jakościowe ograniczenie możliwości zabudowy np. poprzez zakaz lokalizacji inwestycji mogących oddziaływać na środowisko oraz zakaz lokalizowania nowych przedsięwzięć związanych z określoną działalnością rolniczą. Wprowadzenie generalnego zakazu zabudowy powinno mieć miejsce wyłącznie ze względu na ochronę wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i powinno mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w szczególności do ochrony prawa własności. Nie sposób bowiem prowadzić racjonalnej gospodarki rolnej bez całkowitej możliwości realizacji budynków. Zdaniem Sądu plan miejscowy w sposób całkowicie arbitralny pozbawił skarżącego możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości rolnej poprzez zakaz wznoszenia budynków niezbędnych dla prowadzenia gospodarki rolnej. W sytuacji gdy ograniczenie prawa własności nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie spełnia jednego z postulatów zasady proporcjonalności, czy też narusza istotę prawa własności, nie może być uznane za legalne. Podkreślenia bowiem wymaga, że określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 8 oraz § 11 pkt 1 zaskarżonego planu, uznając, że wprowadzony faktycznie zakaz zabudowy naruszał przysługujące gminie władztwo planistyczne. Sąd uznał, że nie było potrzeby stwierdzenia nieważności całego planu, gdyż jego pozostałe postanowienia są zgodne z przepisami prawa.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekając o zwrocie uiszczonego wpisu.