II SA/Po 475/25

II SA/Po 475/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-02-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /przewodniczący/
Jacek Rejman
Robert Talaga /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 418
art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 58, § 323
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 29 ust. 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 50 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędziowie Sędzia WSA Robert Talaga (sprawozdawca) Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skarg Gminy i Prokuratora na decyzję Wojewody z dnia 23 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 20 listopada 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 997,- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z 23 kwietnia 2025 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "K.p.a.") oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 418), po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Łowieckiego (dalej też jako "PZŁ") od decyzji Starosty [...] z 20 listopada 2024 r., nr [...], znak [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu dla PZŁ pozwolenia na budowę strzelnic: kulowych, śrutowych i pneumatycznych wraz z zapleczem rekreacyjnym i sportowo-szkoleniowym oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna Gmina, według załączonego projektu budowlanego z zachowaniem podanych w decyzji tego organu warunków.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
Dnia 12 sierpnia 2024 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek Polskiego Związku Łowieckiego o pozwolenie na budowę [...] Centrum Strzelectwa – kompleksu strzelnic kulowych, śrutowych i pneumatycznych wraz z zapleczem rekreacyjnym i sportowo-szkoleniowym.
Pismem z 19 września 2024 r. Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego.
Decyzją z 20 listopada 2024 r., nr [...], znak [...], Starosta [...] na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 104 K.p.a., odmówił Polskiemu Związkowi Łowieckiemu zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w [...] z 27 sierpnia 2020 r., nr [...], teren oznaczony symbolem US, na którym projektuje się powyższą strzelnicę otwartą, w zakresie ochrony przed hałasem kwalifikuje się jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe z dopuszczalnym poziomem hałasu określonym w przepisach odrębnych. Przepisem odrębnym będzie przepis rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 112, dalej: "rozporządzenie MŚ z 14 czerwca 2007 r."). Ponadto, w planie miejscowym ustalono ograniczenie uciążliwości wynikającej z charakteru prowadzonej działalności usługowo-sportowej do 100 m od terenów oznaczonych symbolem US i ZP. Starosta powołując się na załączoną do projektu budowlanego analizę badań natężenia hałasu emitowanego do środowiska zwrócił uwagę na przekroczenie przez poziomy hałasu wartości określonych w rozporządzeniu MŚ z 14 czerwca 2007 r. W ocenie tego organu wydaje się logiczne, iż przy skumulowanej liczbie oddawanych strzałów podawane wartości mogą być jeszcze wyższe, a samo oddziaływanie bardziej uciążliwe.
Ponadto, organ I instancji przywołał § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 27, poz. 341, dalej: "rozporządzenie MŚ z 4 kwietnia 2000 r."). Na obszarze objętym planem wyznaczono m.in. tereny o przeznaczeniu określonym jako US – tereny sportu i rekreacji (§ 4 ust. 1 pkt 1 uchwały). Tereny US zdefiniowano w planie w następujący sposób "przeznaczenie podstawowe: obiekty i urządzenia związane ze strzelnicą o charakterze: sportowym, rekreacyjnym, wojskowym lub łowieckim; przeznaczenie uzupełniające: tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, parkingi, kontenery, dojścia i dojazdy, urządzenia infrastruktury technicznej" (§ 4 ust. 2 uchwały). Analizując powyższe Starosta stwierdził, że aby planowana inwestycja była zgodna z uchwałą [...], jak również z rozporządzeniem MŚ z 4 kwietnia 2000 r. musiałaby być zaprojektowana jako obiekt zamknięty, czyli w taki sposób, by stanowiska strzeleckie, na których będzie wykorzystywana broń palna, znajdowały się wewnątrz budynku. Organ ten zwrócił uwagę także na inne postanowienia planu miejscowego, które jego zdaniem również mają znaczenie do przyjęcia, iż musi powstać zabudowa obiektami kubaturowymi.
Odwołanie od decyzji I instancji ujęte w pismach z 4 i 5 grudnia 2024 r. złożył PZŁ zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego i przepisów postępowania.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") postanowieniem z 8 stycznia 2025 r., nr [...], na podstawie art. 26 § 2 i art. 123 K.p.a., wyznaczył Wojewodę do rozpatrzenia odwołania.
Wojewoda – w decyzji wskazanej na wstępie niniejszego uzasadnienia – podniósł powołując się na stanowisko wyrażane w judykaturze, że otwarta strzelnica jest budowlą wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z załącznikiem graficznym do planu miejscowego całość inwestycji zawierać się będzie w granicach obszaru oznaczonego symbolem US. Postanowienia § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tego planu zdaniem organu II instancji świadczą jednoznacznie o możliwości sytuowania na powyższym terenie strzelnicy, nie precyzując czy powinna być ona otwarta, czy zamknięta.
W ocenie organu odwoławczego interpretacja dokonana przez Starostę stanowiła wykładnię rozszerzającą. Z żadnych ustaleń planu miejscowego nie wynika wprost nakaz realizacji strzelnicy w budynku. Przeznaczenie terenu jako US wynikające z planu wypełnia wymogi rozporządzenia MŚ z 4 kwietnia 2000 r. co do przeznaczenia terenu i realizacji na nim strzelnicy otwartej. Kolejnym wymagającym wyjaśnienia warunkiem jest przywołany § 6 ust. 1 planu miejscowego. Przepis ten w ocenie Wojewody należy czytać łącznie z § 6 ust. 2 stanowiącym jego doprecyzowanie, który ogranicza zasięg uciążliwości do 100 m od terenów US i ZP. Z kolei § 2 pkt 5 planu definiuje, że uciążliwością na potrzeby planu będzie przekroczenie standardów jakości środowiska. Z przepisów tych w ocenie organu II instancji wynika, iż uchwałodawca przewiduje możliwość przekroczenia standardów akustycznych na terenie US i terenach sąsiednich w przypadku realizacji inwestycji spełniających wymagania wynikające z planu miejscowego, czyli na przykład strzelnicy o charakterze łowieckim. Organ ten zauważył, że § 19 planu miejscowego zakazuje zabudowy budynkami na terenach otaczających strzelnicę tj. R, ZL oraz LZ.
Odnosząc się do pozostałych wymagań planu zdaniem Wojewody zostały one spełnione. Ponadto, projekt spełnia wymogi rozporządzenia MŚ z 4 kwietnia 2000 r.
Organ II instancji wskazał, że odnośnie ochrony przed hałasem terenów położonych poza planem miejscowym inwestycja podlega ocenie pod kątem zgodności z art. 115 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.). Najbliższy obszar stanowią zabudowania mieszkalne wsi R.. Z analizy akustycznej wynika w ocenie tego organu, iż nie stwierdzono naruszenia norm.
Wojewoda ocenił również zgodność z wymaganiami przeciwpożarowymi i warunkami technicznymi. Przedłożony projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami i przez uprawnione osoby. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wypełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z czym organ stwierdził spełnienie warunków wydania pozwolenia na budowę i zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Skargę na powyższą decyzję ujętą w piśmie z 23 maja 2025 r. złożyła Gmina wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie:
1. art. 28 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518, dalej: "rozporządzenie MI z 24 czerwca 2022 r.") w zw. z art. 10 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez pominięcie Gminy jako strony postępowania będącej właścicielem drogi na nieruchomości działka nr [...] i [...], na którą oddziaływać będzie inwestycja na działce nr [...],
2. art. 36 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 48 ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 485) w zw. z § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MŚ z 4 kwietnia 2000 r. oraz § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. uchwały [...] przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę otwartej strzelnicy będącej budynkiem zlokalizowanej na obszarze rekreacyjno-wypoczynkowym, podczas gdy jest to sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy i powyższym przepisem rozporządzenia w szczególności dlatego, że ustęp drugi planu miejscowego dopuszcza jedynie obiekty i urządzenia związane ze strzelnicą.
Skarga Gminy zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Po 475/25.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że Gmina nie była stroną postępowania, a decyzję otrzymała jedynie do wiadomości. Gmina nie wyczerpała środków zaskarżenia i skarga powinna podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn. Ponadto, organ poinformował, że decyzją z 20 czerwca 2025 r., po rozpatrzeniu wniosku Gminy o wznowienie postępowania, odmówił uchylenia decyzji, na którą została złożona skarga.
Pismem z 14 lipca 2025 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Prokurator w piśmie z 17 października 2025 r. wywiódł własną skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, zarzucając naruszenie:
1) § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MŚ z 4 kwietnia 2000 r., przez błędne założenie, że wskazana regulacja uzależnia możliwość budowy strzelnicy otwartej wyłącznie od przeznaczenia terenu "na cele rekreacyjno-wypoczynkowe", podczas gdy wskazany przepis stanowi o wyłączeniu tak zaplanowanego obszaru,
2) art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, art. 136 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 7 Konstytucji RP przez pobieżne przeprowadzenie postępowania w ramach instancji odwoławczej, bezrefleksyjną, niepogłębioną analizę, a przez to automatyczną akceptację budzących zastrzeżenia załączników do wniosku o pozwolenie budowlane w postaci analizy akustycznej, analizy zgodności z wymaganiami prawa ochrony środowiska, opinii geologicznej, zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania lub zlecenia postępowania organowi I instancji przed wydaniem finalnej decyzji, co doprowadziło do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie wadliwej decyzji przez organ II instancji,
3) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego kompleksu strzelnic wraz z zapleczem oraz zagospodarowaniem terenu w R. , Gmina, przed zakończeniem postępowania Burmistrza [...] znak [...] w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Skarga Prokuratora zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Po 797/25.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów.
W piśmie z 2 grudnia 2025 r. Prokurator podtrzymał skargę, modyfikując zawarty w niej wniosek i odnosząc się do stanowiska organu.
Postanowieniem z 11 grudnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") orzekł o połączeniu sprawy o sygn. II SA/Po 797/25 ze sprawą o sygn. akt II SA/Po 475/25 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a także o prowadzeniu połączonych spraw dalej pod sygn. akt II SA/Po 475/25.
Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 11 lutego 2026 r., prokurator wniósł i wywiódł jak w skardze i piśmie procesowym z 2 grudnia 2025 r.
Pełnomocnik Gminy wniósł i wywiódł jak w skardze. Wskazał przede wszystkim, że kwestią ustalenia lustra wody powinien zająć się organ, a nie projektant, gdyż organ w tym zakresie nie jest związany stanowiskiem projektanta. Pełnomocnik kładzie również nacisk na kwestię ewentualnego hałasu potwierdzoną w ekspertyzie wyjaśniając, iż powinna zostać ona ponownie przeanalizowana przez organ.
Pełnomocnik uczestnika postępowania PZŁ podtrzymał stanowisko organu wywiedzione w odpowiedzi na skargę zaznaczając, iż jest zdziwiony włączeniem się prokuratury regionalnej do postępowania, ponieważ prokuratura ma działać w interesie publicznym, a realizacja strzelnicy z uwagi na sytuację geopolityczną tak powinna być postrzegana.
Pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę akcentując i odwołując się do wyroku WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 539/24, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidującym dla tego terenu przeznaczenie sportu i rekreacji. Ponadto, pełnomocnik organu podkreślił, iż subiektywne odczucie kwestii hałasu w sytuacji, gdy mamy ekspertyzę nie może stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia planu budowlanego.
Prokurator odnosząc się do stanowiska uczestnika postępowania wskazał, że kwestia bezpieczeństwa zarówno użytkowników strzelnicy, jak i osób pośrednich z uwagi na zapisy ustawy o broni wskazuje na konieczność udziału prokuratury w postępowaniu.
Pełnomocnik Gminy wskazał, iż podstawowym dokumentem w kwestii umiejscowienia inwestycji jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie dla tego terenu jako rekreacyjno-wypoczynkowego, a nie usług sportowych.
Pełnomocnik organu odnosząc się do stanowiska Gminy wskazał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, a Wojewoda nie miał innego wyjścia niż zatwierdzić projekt budowlany ponieważ wbrew stanowisku skarżących realizacja inwestycji zgodna jest z zapisami planu miejscowego. Pełnomocnik zwrócił również uwagę na specyfikę terenu z uwagi na jego duży obszar oraz podniósł, iż w przypadku gdyby ktoś planował obok strzelnicy zabudowę wypoczynkową to odmówiłby wydania pozwolenia z uwagi właśnie na istnienie tej strzelnicy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga Gminy oraz skarga Prokuratora okazały się zasadne, choć Sąd uwzględnił jedynie częściowo zarzuty podniesione przez Gminę.
Zaskarżona decyzja Wojewody z 23 kwietnia 2025 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z 20 listopada 2024 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 P.p.s.a. oznacza konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
W ocenie Sądu w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w świetle której wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyznaczony został przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie interesu prawnego nie opiera się wyłącznie na tytule prawnym do oznaczonej nieruchomości, ale powiązane jest z przesłanką, iż nieruchomość określonego podmiotu, będącego jej właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą, który żąda udzielenia mu ochrony prawnej, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Użyty termin: "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowany został przez prawodawcę w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Ostatnio przywołany przepis, a więc art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, został znowelizowany na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. – o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.). W poprzednim brzmieniu przepis ten celem wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu odsyłał do przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Na skutek nowelizacji doszło zatem do zawężenia definicji obszaru oddziaływania obiektu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, mogą powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19, dostępny w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądów administracyjnych, także po zmianie treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu (a obecnie tylko w zabudowie) działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego (zob. m.in. wyrok NSA z 16 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 81/23, CBOSA i powołane tam liczne orzecznictwo).
W kontrolowanej sprawie zarówno na etapie postępowania przed Wojewodą, jak i wcześniejszego postępowania przed Starostą [...] za stronę uznano wyłącznie inwestora – Polski Związek Łowiecki. W przedstawionym przez inwestora projekcie zagospodarowania terenu, w ramach informacji o obszarze oddziaływania obiektu, podano, iż oddziaływanie projektowanego przedsięwzięcia zamknie się w granicy ewidencyjnej działki nr [...], na której wydzielono teren pod strzelnicę sportową cywilno-wojskową będący we władaniu inwestora. Choć wyznaczenie obszaru oddziaływania stanowi obowiązek projektanta, to nie zwalnia to organu administracji architektoniczno-budowlanej z obowiązku sprawdzenia prawidłowości tego wyznaczenia. Już natomiast analiza przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów, w tym zwłaszcza sprawozdania z badań: "Pomiar hałasu emitowanego z projektowanej strzelnicy PZŁ w rejonie wsi R. Gmina, seria [...], maj 2024, wskazuje, iż zagadnienie to powinno być oceniane w sprawie szerzej. Celem wspomnianego badania było bowiem określenie przewidywanego poziomu hałasu emitowanego z terenu projektowanej nowej strzelnicy PZŁ na tereny najbliższej zabudowy mieszkaniowej we wsi R.. Pomiary hałasu wykonane zostały w jednym punkcie pomiarowym P1, który wobec stanowisk strzeleckich S1, S2 i S3 znajdować się ma – zgodnie z treścią przywołanego sprawozdania – w odległości 1,2-1,45 km.
Problematyka ochrony przed hałasem ma istotne znaczenie m.in. przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków. Została ona uregulowana w § 323 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, by poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach (art. 323 § 1). Pomieszczenia w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej należy chronić przed hałasem zewnętrznym przenikającym do pomieszczenia spoza budynku (§ 323 § 2 pkt 1).
W tych okolicznościach uznać trzeba, iż Gmina słusznie wywodzi potrzebę ochrony swego interesu prawnego z prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], będącą nieruchomością zabudowaną. Działka ta stanowi tereny mieszkaniowe i jest usytuowana względem działki inwestycyjnej nr [...] w odległości ok. 970 m (zob. uzasadnienie decyzji GINB z 30 września 2025 r., nr [...]), a więc bliżej niż punkt pomiarowy przyjęty do określenia przewidywanego poziomu hałasu planowanego przedsięwzięcia. Konieczność dopuszczenia Gminy do udziału w postępowaniu jest wobec tego konieczna i to niezależnie od tego, czy w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego ów przedsięwzięcie nie prowadzi do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych rozporządzeniem MŚ z 14 czerwca 2007 r. Zresztą to ostatnie zagadnienie było przez organ I i II instancji oceniane odmiennie. Co więcej, na etapie postępowania przed tut. Sądem przy piśmie Prokuratora przedstawiono kopię pisma z 15 października 2024 r. stanowiącego ustosunkowanie się do skargi na działania akredytowanego podmiotu - Laboratorium Badawcze w związku z zastrzeżeniami dotyczącymi realizacji pomiaru hałasu skutkujących wydaniem sprawozdania z badań [...] z 10 maja 2024 r., w którym wskazano na zaniżenie wyników wypadkowego poziomu hałasu wyrażonego wskaźnikiem LAeqD dla poszczególnych scenariuszy.
Zasadny okazał się wobec powyższego podniesiony w skardze Gminy zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, choć z innych przyczyn niż w nim podano. Sąd nie podziela bowiem argumentacji Gminy, by jej interesu prawnego należało poszukiwać w przepisach rozporządzenia MI z 24 czerwca 2022 r. Przepisy tego rozporządzenia regulują warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; 2) warunki techniczne użytkowania dróg publicznych (zob. jego § 1). Skarżąca Gmina nie może wywodzić swojego interesu prawnego z unormowań cytowanego rozporządzenia odnoszących się do zjazdów (por. § 54 i nast.). Ochrona wynikającego stąd interesu publicznego powinna nastąpić w ramach postępowania w przedmiocie lokalizacji zjazdu uregulowanego przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.). Z art. 29 ust. 4 tej ustawy wprost wynika, iż ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 Prawa budowlanego lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Burmistrz [...] decyzją z 1 lutego 2024 r., nr [...], zezwolił na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi gminnej (publicznej) zlokalizowanej na działce nr [...] na działkę nr [...] przeznaczoną pod budowę [...] Centrum Strzelectwa – kompleksu strzelnic kulowych, śrutowych i pneumatycznych wraz z zapleczem rekreacyjnym, sportowo-szkoleniowym i techniczno-administracyjnym. Z kolei pismem z 1 lutego 2024 r., nr [...], Burmistrz uzgodnił lokalizację dwóch zjazdów zwykłych na działkę nr [...] z drogi wewnętrznej Gminy zlokalizowanej na działce nr [...].
W tych okolicznościach wyczerpana została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem Gmina bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją i decyzją ją poprzedzającą. O trwającym postępowaniu Gmina dowiedziała się dopiero wskutek doręczenia jej – do wiadomości – decyzji Wojewody.
Sąd miał na uwadze, że GINB decyzją z 30 września 2025 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 20 czerwca 2025 r., nr [...], którą w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody z 23 kwietnia 2025 r. Z urzędu wiadomym jest także Sądowi, iż skarga na tę ostatnio przywołaną decyzję została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2742/25, lecz nie doszło jeszcze do jej rozpoznania. Sąd nie jest związany stanowiskiem, jakie zostało w tej decyzji wyrażone przez GINB ani nie jest uprawniony do tego, by objąć tę decyzję kontrolą w ramach obecnie przeprowadzonego postępowania sądowego. Przyjęcie odmiennego zapatrywania i uznanie związania tym stanowiskiem znacznie zawężałoby sprawowaną przez sąd administracyjny kontrolę wyłączając możliwość uwzględnienia skargi przy dostrzeżeniu podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., co oznaczałoby możliwość nieuprawnionego wpływu administracji publicznej na wymiar sprawiedliwości.
Z uwagi na konieczność przyznania Gminie przymiotu strony nie mógł zostać uwzględniony wyrażony w odpowiedzi na skargę wniosek Wojewody o odrzucenie jej skargi. Po pierwsze, Gminie tej przysługiwał interes prawny do złożenia do tut. Sądu środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten nie uzależnia ochrony własnego interesu prawnego od tego, czy określony podmiot brał udział w postępowaniu administracyjnym. Po drugie, w sprawie wyczerpano środki zaskarżenia, bowiem zaskarżona decyzja wydana została, jako decyzja kończąca postępowanie odwoławcze zainicjowane uprzednio przez PZŁ.
Jako przedwczesne należy uznać odniesienie się do pozostałych zarzutów procesowych, a także zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych zarówno przez Gminę, jak i przez Prokuratora. Ocena prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a także merytoryczna ocena decyzji w sprawie pozwolenia na budowę będzie możliwa dopiero po prawidłowym wyznaczeniu kręgu stron postępowania i dopuszczeniu Gminy do udziału w postępowaniu.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego postanowiono w pkt II. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając uiszczony przez Gminę wpis w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 118) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa wynoszącą 17 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] uwzględni wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania.