II SA/Po 473/04

II SA/Po 473/04 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2005-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Drzazga /przewodniczący sprawozdawca/
Elwira Brychcy
Małgorzata Górecka
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant sekr. sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi K. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz K. N. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ M. Górecka /-/ B. Drzazga /-/ E. Brychcy
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] o powierzchni [...] ha oraz działki nr [...] z arkusza mapy [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] jako współwłasność S.R. oraz R. R. . W wyniku podziału wydzielone zostały m.in. działki nr: [...],[...],[...],[...], z przeznaczeniem pod drogę.
Dnia [...] marca 2003 r. pomiędzy S.R. i R. R. , a K.N. została zawarta umowa o przelew wierzytelności obejmującej odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za wskazane powyżej działki przeznaczone pod drogę.
Pismem z dnia [...] marca 2003 r. K.N. wezwał Prezydenta Miasta G. do udziału w negocjacjach w celu ugodowego ustalenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa na własność Miasta G. działki. W odpowiedzi na powyższe, Prezydent Miasta G. wskazał, iż zgodnie z decyzją z dnia [...] nr [...] wydzielone pod drogę działki przeszły nieodpłatnie na własność Miasta G. (S.R. oraz R. R. podpisali protokół uzgodnień, w którym wyrazili wolę nieodpłatnego przekazania na rzecz Miasta G. działek nr nr: [...],[...],[...],[...]). Jednocześnie wskazano, iż stosownie do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 509 kodeksu cywilnego za działki gruntu, które przeszły na własność gminy pod drogi przysługuje odszkodowanie ustalone miedzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a gminą. Są to taksatywnie wymienione osoby, które mogą uczestniczyć przy ustalaniu wierzytelności. Jest to prawo publicznoprawne i nie może być przeniesione w drodze cesji na osoby trzecie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości przekazania roszczenia osobie trzeciej, wobec czego brak jest podstaw do podjęcia negocjacji z K.N. .
Z uwagi na odmowę podjęcia negocjacji K.N. wystąpił do Starosty G. o wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki nr: [...],[...],[...],[...] wydzielone pod drogi.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta G. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi położone w G. przy ul. [...], oznaczone w ewidencji gruntów: arkusz mapy [...], działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...], nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisane w księdze wieczystej Kw nr [...] w Sądzie Rejonowym w G. .
Od decyzji tej odwołanie złożył K.N. wskazując, iż wbrew stanowisku organu pierwszej instancji roszczenie odszkodowawcze określone przepisem art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma charakteru wynikającego z publicznoprawnego prawa podmiotowego, lecz charakter cywilnoprawny. Stąd też analizując dopuszczalność przelewu wierzytelności obejmującej prawo do przedmiotowego odszkodowania należy kierować się wyłącznie przepisami kodeksu cywilnego.
Decyzją z dnia [...] Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania K.N. od decyzji Starosty G. z dnia [...] nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi utrzymał zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za te działki przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy właścicielem nieruchomości, a właściwym organem w toku obligatoryjnych rokowań. W przypadku ich negatywnego wyniku następuje ustalenie odszkodowania w toku postępowania administracyjnego przy zastosowaniu instytucji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Odszkodowanie to, jako nierozerwalnie związane z instytucją wywłaszczenia, posiada charakter publicznoprawny, a zatem jest nieprzenoszalne i niezbywalne, w związku z czym, z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wystąpić mogą jedynie byli właściciele działek gruntu przejętych pod drogi- R. R. i S.R., a postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek K.N., nie będącego stroną, jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.
Na powyższą decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K.N., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewodę .
Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 509 § 1 kc.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż prawo do odszkodowania przewidziane w art. 98 ust. 3 nie jest prawem publicznym, lecz prawem cywilnym i może być przeniesione na osobę trzecia, tak więc niesłusznie jest nieuznanie go za stronę postępowania i umorzenie go.
W piśmie z dnia [...] listopada skarżący podtrzymał swoje stanowisko a nadto wniósł o obciążenie Wojewody kosztami postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując na publicznoprawny charakter prawa do odszkodowania z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie na niemożność cedowania tego prawa (jego nieprzenoszalność i niezbywalność).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola sądu administracyjnego-zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny dokonał tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu i stwierdził, że decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja Starosty G. naruszyły przepisy prawa materialnego, w sposób, mający wpływ na wynik sprawy i jako takie zasługiwały na uchylenie, gdyż organy administracji błędnie zinterpretowały treść i znaczenie przepisu art. 98 ugn.
W rozpatrywanej sprawie organy administracji umorzyły postępowanie administracyjne, gdyż uznały, iż K.N., nie będąc stroną postępowania, nie mógł wszcząć tego postępowania. Organy odmówiły zaś K.N. przymiotu strony, ze względu na fakt, iż zdaniem organów administracji, nie mógł on nabyć roszczenia o odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jako odszkodowanie o charakterze publicznoprawnym jest ono nieprzenoszalne i niezbywalne.
Zdaniem Sądu, prawo do odszkodowania. przewidzianego w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2000 r., Dz. U. nr 46, poz. 543 ze zm., zwanej dalej w skrócie "ugn") nie jest prawem publicznym, lecz prawem o charakterze cywilnym, które może być przeniesione na osobę trzecią. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organów administracji o publicznoprawnym charakterze roszczenia o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Jak stanowi art. 98 ust. 1 ugn działki wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna. Za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne byłemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ugn). Z użytego w tym ostatnim przepisie zwrotu, iż "odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad
i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości" wynika w szczególności, że ustalenie odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, powinno mieć formę decyzji administracyjnej, skoro taką formę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przewiduje art. 129 ust. 1 tej ustawy. Z wyżej przytoczonego przepisu wynika jednak przede wszystkim, że do odszkodowania z art. 98 ugn stosujemy przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie. Zdaniem Sądu, stosunek prawny odszkodowania nie ma charakteru stosunku administracyjnoprawnego lecz stosunku cywilnoprawnego Wynika to z faktu, iż wywłaszczenie nieruchomości jak i przejście nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela może nastąpić na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, a więc podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest właśnie Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego- materialnoprawny stosunek odszkodowania istnieje pomiędzy podmiotem wywłaszczonym a Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, a nie pomiędzy wywłaszczonym a organem administracyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie odszkodowania. Jak wskazuje T. Woś (T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998 r., s. 108 i n.), stroną tego stosunku nie jest organ administracji- nie jest on nią nawet wtedy, gdy postępowanie wywłaszczeniowe jest prowadzone z urzędu w celu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nawet w takim wypadku stroną stosunku odszkodowawczego jest, obok podmiotu wywłaszczonego, Skarb Państwa, a organ prowadzący to postępowanie jedynie reprezentuje interesy Skarbu Państwa jako podmiotu prawa cywilnego. Jeżeli mówimy o utracie własności i rekompensacie za utracone prawo własności, to poruszamy się na płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych, a nie publicznoprawnych. Chodzi bowiem o relację między byłem właścicielem a nowym właścicielem (gminą, powiatem, województwem czy Skarbem Państwa), powstałą wskutek przejścia własności, niezależnie od przyczyny powodującej zmiany własnościowe. Zdaniem Sądu, prawo publiczne może pojawić się jedynie w relacji podmiot prawa- państwo (nie Skarb Państwa), działające przez oznaczone organy, w tym także samorządowe, dotyczącej sfery publicznoprawnej, wyznaczonej granicami prawa publicznego. Odszkodowanie za wywłaszczone działki stanowi zaś rekompensatę za utracone prawo własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. W opinii Sądu, fakt przejęcia działek w interesie publicznym na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa, w żaden sposób nie rzutuje na charakter odszkodowania. Skutkiem powyższego, czyli braku uczestnictwa organu administracyjnego w materialnoprawnym stosunku odszkodowawczym, jest dyskwalifikacja tego stosunku jako stosunku administracyjnoprawnego. Musi on bowiem istnieć pomiędzy podmiotami, z których jednym musi być organ administracji. Zdaniem Sądu, o cywilnoprawnym charakterze omawianego stosunku odszkodowawczego świadczy także fakt równorzędności jego stron - tej równorzędności brak w stosunkach administracyjnoprawnych, których istota są władcze uprawnienia jednej ze stron. Organ administracyjny orzekający w sprawie odszkodowania orzeka więc w sprawie, w której nie jest stroną stosunku materialnoprawnego.
Sąd miał na uwadze także, że powierzenie organowi administracji prowadzenia postępowania w sprawie wynikającej ze stosunku cywilnoprawnego nie zmienia cywilnoprawnego charakteru sprawy, którą ten stosunek kreuje, gdyż art. 2 § 3 kpc dopuszcza rozpoznawanie spraw cywilnych poza postępowaniem sądowym, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów.
Należy także podkreślić, że odszkodowanie jest jedynie skutkiem władczego przejęcia własności, a nie istotą postępowania wywłaszczeniowego, które jest skierowane na pozbawienie oznaczonego podmiotu określonego dobra. Podstawą dla żądania odszkodowania za utracone dobro jest konkretny przepis, który z wywłaszczeniem wiąże obowiązek jego zapłaty Odszkodowanie jest na tyle odrębną kwestią w stosunku do wywłaszczenia, że w literaturze wyróżnia się stosunek wywłaszczenia oraz stosunek odszkodowania. Stosunek wywłaszczenia jest stosunkiem typowo administracyjnym, natomiast stosunek odszkodowania jest stosunkiem cywilnoprawnym.
To, że odszkodowanie za działki utracone wskutek wydzielenia ich pod drogi publiczne w ramach postępowania zatwierdzającego projekt podziału jest uprawnieniem prywatnoprawnym, a nie publicznoprawnym, wynika już z treści art. 98 ust. 3 ugn. Przepis ten przewiduje, że wysokość odszkodowania winna być uzgodniona w pierwszej kolejności między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (czyli organem reprezentującym podmiot, który stał się właścicielem działek wydzielonych pod drogi publiczne). Tak więc porozumienie w sprawie wysokości odszkodowania jest umową cywilnoprawną. Jeżeli jednak nie dojdzie do porozumienia w sprawie odszkodowania, ustalenie jego wysokości następuje- na podstawie przepisu szczególnego- art. 98 ust. 3 ugn - w drodze postępowania administracyjnego. Objęcie postępowaniem administracyjnym sprawy ustalenia wysokości odszkodowania nie wpływa jednak na naturę tego odszkodowanie- jest to samo odszkodowanie cywilnoprawne.
Jak wynika z powyższego, zdaniem Sądu, zważywszy na fakt, iż prawo do odszkodowania za utracone działki wydzielone pod drogi publiczne jest prawem cywilnoprawnym, czyli jest ono wierzytelnością, to jest ono zbywalne, chyba że przepis szczególny wyłączałby możliwość jego przenoszenia, lub przenoszeniu tego prawa sprzeciwiałaby się umowa lub natura zobowiązania (art. 509 § 1 kc). Żaden z przepisów nie wyłącza możliwości zbywania prawa do odszkodowania przewidzianego w art. 98 ust. 3 ugn.
Podsumowując powyższe rozważania, należy wskazać, iż prawo do odszkodowania za utracone działki wydzielone pod drogi publiczne jest prawem cywilnoprawnym, a przez to jest prawem zbywalnym.
Wobec powyższego, uznanie przez organy administracji prawa do odszkodowania wynikającego z art. 98 ust. 3 ugn za roszczenie publicznoprawne było niezgodne z przepisami prawa, gdyż jak Sąd wskazał powyżej, roszczenie to ma charakter cywilnoprawny i jako takie może być cedowane na inne podmioty niż pierwotnie uprawnione. Z racji tego, organy administracji bezprawnie odmówiły przymiotu strony skarżącemu i niezgodnie z prawem umorzyły postępowanie administracyjne, co spowodowało, że decyzje administracyjne organów obu instancji były niegodne z prawem i jako takie musiały zostać uchylone przez Sąd.
Rozpoznając sprawę ponownie, organy winny przede wszystkim dokonać prawidłowej, wskazanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy winny także zbadać i odnieść się do protokołu uzgodnień z dnia [...] września 2002 r. i jego ewentualnych skutków wpływających na możliwość (albo jej brak) cesji uprawnienia do odszkodowania na rzecz K.N..
Wobec powyższego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji wyroku.
/ - / E. Brychcy / - / B. Drzazga / - / M. Górecka