II SA/Po 47/06

II SA/Po 47/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-07-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Jolanta Szaniecka /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Górecka
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi R. J. i P.Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M.Górecka /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska
Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji położonej w P. przy ul. [...]na działce nr [...], polegającej na rozbudowie lewego segmentu budynku jednorodzinnego obejmującej nadbudowę w granicy z działką nr [...] jednej kondygnacji mieszkalnej nad garażem scalonym z budynkiem oraz rozbudowę garażu o około 1 m w głąb działki.
Organ pierwszej instancji rozstrzygnął przedmiotową sprawę w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dla przedmiotowego obszaru nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Organ ocenił, że w świetle dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioskowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Chodzi tu o warunki sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki opisane w treści §12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U Nr 75 poz. 690 ze zm.). W niniejszej sprawie ustalono, że parametry działki umożliwiają zachowanie odległości 3m od granicy działki w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Na sąsiedniej działce brak jest zabudowy w granicy działki w miejscu przewidzianym na rozbudowę. Wobec tego planowana inwestycja narusza ustalenia §12 ust. 3 i 4 rozporządzenia, co zadecydowało o rozstrzygnięciu.
Na skutek odwołania inwestora od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Organ II instancji motywował, że w sprawie nie można pominąć, iż rozbudowa dotyczy głównie nadbudowy istniejącego garażu. Budynek mieszkalny z garażem jest zrealizowany w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę. Brak zgody sąsiada na proponowaną inwestycję nie może być wystarczającą podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji winien także wezwać inwestora do przedłożenia tzw. "linijki świata", która bezspornie rozstrzygnie wpływ zamierzenia na zacienienie działki sąsiada.
Z mapy zasadniczej wynika, że dla działek sąsiednich wydawane były zgody na zabudowę sięgającą granic tych działek.
Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi przy tym praw do terenu i nie narusza uprawnień osób trzecich.
W toku ponownego postępowania przed organem I instancji sporządzono kolejną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej [...]grudnia 2004r. i[...] września 2005r. Analiza terenu wykazała, że planowana rozbudowa budynku na ustalonych zasadach kontynuuje istniejącą przy ul. [...] zabudowę jednorodzinną i nie stwarza negatywnych skutków przestrzennych.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] nr [...]na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegające na rozbudowie lewego segmentu budynku jednorodzinnego w postaci nadbudowy jednej kondygnacji mieszkalnej nad garażem scalonym z budynkiem i wysunięciu jej o około 1m w głąb działki.
Decyzja w swojej treści zawarła warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazujące, że na analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W zakresie wymagań nowej zabudowy obowiązuje odległość 7 m od granicy działki z ul.[...] do frontu budynku, ustalono maksymalną powierzchnię zabudowy na 35% powierzchni całej działki, wysokość nadbudowy nie może natomiast przekroczyć jednej kondygnacji. Wskazano także geometrię dachu.
W dalszej części decyzji organ I instancji zawarł wskazania jakie inwestor winien spełnić składając wniosek o pozwolenie na budowę.
Organ I instancji wskazał także, iż przedmiotowej inwestycji nie dotyczą wymogi przełożenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko oraz uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków, a także uzyskania decyzji zezwalającej na wyłącznie gruntów rolnych i leśnych z produkcji.
Na dotychczasowych warunkach ustalono parametry obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.
W zakresie ochrony interesów osób trzecich organ wskazał w swojej decyzji, że projektowane obiekty winny spełniać wymogi określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane oraz w art. 63 ust. 1, 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, że decyzja nie uniemożliwia, ani w istotny sposób nie ogranicza korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób oraz nie powoduje zmiany wartości nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przypomniał stan faktyczny sprawy i stwierdził, że w wyniku ponownie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół nieruchomości ustalono, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana w sposób zaproponowany przez inwestora spełnia warunki i wymagania kształtowania zabudowy określone w przepisach. Zgodnie z treścią decyzji Kolegium Odwoławczego z [...], brak zgody sąsiada na proponowaną rozbudowę nie może być wystarczającą podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli właściciele nieruchomości sąsiedniej – i R.J. - wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości. Podnosili, że planowana inwestycja narusza ich interes prawny, bowiem całkowicie zasłoni dostęp nasłonecznienia do ich działki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 59, 60 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium w zasadzie powtórzyło motywy rozstrzygnięcia organu I instancji. Uznało za słuszne przyjęcie, że rozbudowa dotyczy nadbudowy istniejącego garażu, a budynek z garażem zostały zrealizowane w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę. Brak zgody sąsiada na proponowaną rozbudowę nie może być wystarczającą podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przedłożona przez inwestora "linijka światła" bezspornie rozstrzygnęła, iż planowana inwestycja nie narusza przepisów dotyczących zacienienia działki sąsiedniej. Następnie organ II instancji argumentował, że dla przedmiotowego terenu wydawane były zgody na zabudowę do granicy działek sąsiednich. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi także praw do terenu i nie narusza uprawnień osób trzecich. Zastrzeżenia sąsiadów, o ile okażą się zasadne, będą mogły być badane w następnym postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę.
Treść powyższego rozstrzygnięcia spotkała się ze sprzeciwem R.J. i P. Sz. , którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia decyzji Kolegium Odwoławczego. Skarżący podnosili głównie zarzut naruszenia ich interesu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane. Kwestionowali bowiem prawidłowość planowanej inwestycji, która w konsekwencji spowoduje zacienienie ich posesji i co za tym idzie pogorszenie jej stanu technicznego. Wyrażali wątpliwość, czy organy administracji budowlanej uwzględnią ich zastrzeżenia na dalszym etapie postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując na argumentację przytoczoną w swojej decyzji z dnia [...] dodając, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego art. 7 kpa nakazuje uwzględniać przede wszystkim interes inwestora nie kwestionując przy tym interesu osób trzecich, w tym prawa do zgłaszania zastrzeżeń natury estetycznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną .
Kierując się powyższą zasadą, w pierwszej kolejności należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień i decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Do uzgodnień wymaganych przepisami odrębnymi należy ustalenie warunków zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wynika to jednoznacznie z treści art. 3 pkt 1 ustawy z 13 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 1998r. Nr 90 poz. 575 ze zm.) powierzającego wskazanym organom w zakresie ich kompetencji obowiązek uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie takiego uzgodnienia nie uzyskano.
Problematykę dotyczącą uzgodnień reguluje także art. 53 ust. 4 cyt. na wstępie ustawy, który z mocy art. 60 i 64 miał w rozpoznawanej sprawie zastosowanie. Organ pierwszoinstancyjny uzgodnił projektowane zamierzenie tylko z Zarządem Dróg Miejskich (pkt 9 art. 53 ust. 4).
Konieczność uzyskania konkretnego uzgodnienia zależy od charakteru i lokalizacji projektowanej inwestycji. Oznacza to, że organ orzekający nie ma obowiązku zwracać się do wszystkich organów, wymienionych w powołanym przepisie, o dokonanie uzgodnienia. Jednak winien w uzasadnieniu wskazać, jakie okoliczności konkretnej sprawy zwalniały go od takiej powinności, a w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, w szczególności od potrzeby uzyskania uzgodnień wskazanych w art. 53 ust. 4 pkt 10 cyt. ustawy. Należy podkreślić, że brak wymaganych prawem uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 kpa stanowi jedną z przesłanek do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 kpa)
Przechodząc do meritum sprawy należy stwierdzić, że zamierzenie inwestycyjne dotyczące rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego odpowiada pojęciu nowej zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponieważ projektowana lokalizacja przedmiotowego obiektu dotyczy terenu pozbawionego planu miejscowego, to w sprawie zachodziła potrzeba wydania decyzji o warunkach zabudowy, przy zastosowaniu art. 61 ust. 1 cyt. ustawy.
Zważywszy na charakter planowanej inwestycji – nadbudowa istniejącego legalnie w granicy z działką skarżących obiektu budowlanego (garażu) – organ ustalający warunki zabudowy był w istocie związany wskazaną przez wnioskodawcę lokalizacją.
Dokonując oceny zgodności takiego zamierzenia z przepisami prawa organ ten miał obowiązek uwzględnić między innymi postanowienia art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wprowadzające tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Jej istota polega na dostosowaniu nowej zabudowy do już istniejącej, tak aby nowa zabudowa była kontynuacją dotychczasowej, zarówno w zakresie funkcji, jak i cech architektonicznych i urbanistycznych.
Sporządzona w toku postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jednoznacznie wskazuje, że możliwa jest zabudowa na granicy z działką sąsiednią. Przekonanie to potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy i zastany stan zabudowy działek na tym obszarze. Skoro legalna jest lokalizacja istniejącego obecnie w granicy działki garażu i analiza dopuszcza taki charakter zabudowy to co do zasady możliwa jest także jego nadbudowa zgodnie z wnioskiem inwestora.
Oznacza to, dopuszczalność przedmiotowej inwestycji przy równoczesnym spełnieniu warunków ochrony interesów osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy winna bowiem precyzować, czy zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa oraz czy można je dostosować do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących już w sąsiedztwie miejsca lokowania inwestycji.
Konkretyzacja warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy oraz prawa sąsiedzkiego znajdzie wyraz, zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ budowlany, na tym dopiero etapie, uwzględniając treść decyzji o warunkach zabudowy, będzie oceniał dopuszczalność realizacji obiektu przy granicy działki według przepisów prawa budowlanego. Natomiast organ ustalający warunki zabudowy musi mieć na względzie, że zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jego decyzja jest wiążąca dla organów wydających decyzję o pozwoleniu na budowę. To oznacza, że określenie warunków zabudowy nie może wprost przesądzać o realizacji obiektu w granicy działki, a w konsekwencji uniemożliwiać późniejsze zastosowanie norm Prawa budowlanego (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, wyd. 2 C.H.Beck Warszawa 2005r., str. 407).
Dlatego decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna zawierać wyraźne postanowienia, że budowa obiektu przy granicy działki może być zrealizowana na warunkach przewidzianych w Prawie budowlanym.
W przedstawionych wyżej okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "b" i "c", art. 135, art. 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.
/-/ M.Górecka /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska
brak podpisu spowodowany
nieobecnością sędziego
/-/ J.Szaniecka
MarK