II SA/Po 469/23

II SA/Po 469/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 50 ust. 1 i 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Dnia 15 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2024 roku sprawy ze skarg K. K. sp. z o.o. z siedzibą w K. , "C". sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. i J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargi.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB) decyzją z 24 marca 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 dalej k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. dalej Pr. bud.) nakazał J. W. i "C". sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w P. doprowadzenie stanowisk postojowych na nieruchomości przy ul. [...], [...], [...], [...] w P. (oznaczonych w załączniku do niniejszej decyzji numerami 1, 2, 3, 4) do stanu poprzedniego, to jest do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją prezydenta Miasta P. o pozwoleniu na budowę z dnia 6 maja 2015 r. ([...]), zmienioną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 30 września 2016 r. ([...]) i przeniesioną na rzecz "K" sp. z o. o. z siedzibą w K. decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 25 listopada 2016 r. ([...]).
Decyzja powinna być wykonana przez:
1. J. W. - właścicielkę lokalu niemieszkalnego przy ul. [...] i zarządcę stanowisk postojowych nr [...] i [...] - poprzez demontaż zapór uniemożliwiających ogólny dostęp do wymienionych wyżej stanowisk postojowych oraz oznakowanie ich w sposób właściwy dla stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych, oraz
2. "C" sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w P. - właściciela lokalu niemieszkalnego przy ul. [...] i zarządcę stanowisk postojowych nr [...] i [...] - poprzez oznakowanie wymienionych wyżej stanowisk postojowych w sposób właściwy dla miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych.
Uzasadniając decyzję PINB wskazał, że pismem z dnia 13 maja 2021 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...], [...], [...], [...] w P. (dalej Wspólnota Mieszkaniowa) zwróciła się do organu o podjęcie działań w celu przywrócenia czterem stanowiskom postojowym na wymienionej wyżej nieruchomości cech stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych. W piśmie tym wskazano, że "spółka K. K. sp. z o. o., będąc właścicielem dwóch położonych na parterze lokali o charakterze usługowym, które nie zostały jeszcze przez nią sprzedane, objęła w swoje wyłączne posiadanie cztery zlokalizowane bezpośrednio przy tych lokalach naziemne miejsca postojowe - będące zgodnie z projektem zagospodarowania terenu i udzielonym pozwoleniem na budowę oraz pozwoleniem na użytkowanie miejscami postojowymi dla osób niepełnosprawnych - i przekwalifikowała te miejsca na "zwykłe", usuwając wykonane wcześniej zgodnie z projektem oznaczenia miejsc dla osób niepełnosprawnych oraz oddała te miejsca w najem wraz z ww. dwoma lokalami, czerpiąc z tego dla siebie korzyści finansowe". W uzasadnieniu wniosku Wspólnota Mieszkaniowa powołała się na wymogi co do miejsc postojowych wskazane w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto Wspólnota Mieszkaniowa podniosła, że "zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru M. w P. (uchwała nr [...] i [...]) na każde 30 mieszkań powinno przypadać 1 miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych. We Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...], [...]-[...] jest 135 mieszkań. Tym samym konieczne jest urządzenie na terenie nieruchomości 5 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Zgodnie z planem zagospodarowania terenu takie miejsca zostały urządzone - 4 miejsca przy wjeździe na teren nieruchomości (te cztery zostały zlikwidowane przez ww. spółkę) oraz jedno położone na centralnym dziedzińcu).
Następnie spółka K. K. sp. z o. o. (dawniej "K" sp. z o. o.) zaprezentowała swoje stanowisko w piśmie z dnia 17 czerwca 2021 r. wskazując, że budynek przy ul. [...], [...]. [...], [...] został wybudowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Następnie Spółka sukcesywnie zbywała lokale składające się na inwestycję, dokonując jednocześnie, stosownie do zapisów umów zawieranych z nabywcami, podziałów quoad usum części nieruchomości wspólnej stanowiących miejsca postojowe, co miało miejsce względem lokali użytkowych nr [...] (miejsca postojowe nr [...] i [...]) oraz [...] (miejsca postojowe nr [...] i [...]). Spółka stwierdziła, że nie jest właścicielem żadnego lokalu znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...], [...]. [...], [...], jak też nie ma prawa do korzystania z jakichkolwiek stanowisk postojowych na tej nieruchomości. Wobec powyższego nie może ona być stroną niniejszego postępowania.
W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 28 czerwca 2021 r. stwierdzono usunięcie oznaczeń dla czterech stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych, przewidzianych w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 6 maja 2015 r. ([...]). Oznaczenia usunięto dla stanowisk znajdujących się w odległości 5 m od ściany frontowej budynku. Stwierdzono również zamontowanie barier uniemożliwiających swobodne parkowanie samochodów na stanowiskach postojowych nr [...] i [...]
W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że zgodnie z umową o ustanowieniu odrębnej własności lokali oraz umową sprzedaży lokali z dnia 29 czerwca 2020 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego (repertorium A nr [...]), każdoczesny właściciel lokalu niemieszkalnego nr [...] (położonego na parterze i na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...]), będzie w sposób wyłączny korzystał z zewnętrznych stanowisk postojowych nr [...] i [...] zgodnie z załącznikiem nr [...] do aktu notarialnego, natomiast każdoczesny właściciel lokalu niemieszkalnego nr [...] (położonego na parterze i na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...]), będzie w sposób wyłączny korzystał z zewnętrznych stanowisk postojowych nr [...] i [...], zgodnie z załącznikiem nr [...] do aktu notarialnego. W wymienionym wyżej załączniku do aktu notarialnego przedstawione są stanowiska postojowe będące przedmiotem niniejszego postępowania. Ustalono następnie, że J. W. jest właścicielką lokalu niemieszkalnego przy ul. [...] (księga wieczysta nr [...]) a spółka "C". sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w P. - lokalu niemieszkalnego przy ul. [...] (księga wieczysta nr [...]).
Ponadto na podstawie danych pozyskanych z Systemu Informacji Przestrzennej Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. ustalono, że wbrew temu co twierdzi Wspólnota Mieszkaniowa, nieruchomość przy ul. [...], [...], [...], [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalono natomiast, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 6 maja 2015 r. ([...]) była poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy z dnia 1 lipca 2014 r. ([...]). Decyzja ta nie zawiera warunków dotyczących zapewnienia stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych. Natomiast zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany przewiduje pięć stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych - cztery usytuowane wzdłuż frontowej ściany budynku i jedno na dziedzińcu wewnętrznym.
Decyzją z dnia 2 sierpnia 2018 r. ([...]) PINB udzielił "K" sp. z o. o. z siedzibą w K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową i garażem podziemnym wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i komunikacją, znajdującego się przy ul. [...], [...], [...], [...] w P.. Wydanie wymienionej wyżej decyzji było poprzedzone obowiązkową kontrolą, którą przeprowadzono dnia 26 lipca 2018 r. Kontrola nie wykazała odstępstw od pozwolenia na budowę w zakresie zagospodarowania działki, w tym w zakresie ilości i lokalizacji stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych.
PINB w tak ustalonym stanie faktycznym stwierdził, że wbrew temu co podnosi strona postępowania (K. K. sp. z o.o.) w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 – dalej jako r.w.t.). Zgodnie z § 2 ust. 1 r.w.t. jego przepisy "stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a takie do związanych z nimi urządzeń budowlanych (...)". Zgodnie z art. 3 pkt 9 pr. bud. pod pojęciem urządzeń budowlanych należy rozumieć "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki". Użycie w powołanym wyżej przepisie określenia "jak" oznacza, że wymieniono nim jedynie przykładowe obiekty budowlane zaliczane do urządzeń budowlanych. Niewątpliwie do urządzeń budowlanych należy zaliczać stanowiska postojowe, które pełnią podobną funkcję jak place postojowe i zapewniają możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Organ wskazał, że stanowiska postojowe wykonywane są przy użyciu materiałów budowlanych co oznacza, że są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 pr. bud.
PINB stwierdził, że po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego dokonano przebudowy, przewidzianych w pozwoleniu na budowę stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych, poprzez usunięcie poziomych i pionowych oznaczeń tych stanowisk oraz zamontowanie zapór uniemożliwiających ogólnodostępne użytkowanie tych stanowisk (dotyczy dwóch stanowisk postojowych). PINB zauważył, że istotą stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych jest brak ograniczenia dostępu do nich przez te osoby.
Opisane wyżej roboty PINB zakwalifikował jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr. bud., ponieważ na skutek usunięcia poziomych i pionowych oznaczeń stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych zmieniono parametry użytkowe tych stanowisk poprzez uniemożliwienie wyłącznego korzystania z nich przez osoby niepełnosprawne.
Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1b Pr. bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie urządzeń budowlanych. Nie oznacza to jednak, że przy przebudowie urządzeń budowlanych nie należy stosować obowiązujących przepisów, w tym przepisów o planowaniu przestrzennym.
W niniejszym przypadku przebudowa stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych na stanowiska "normalne" doprowadziła do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z § 19 ust. 1 r.w.t. odległość stanowisk postojowych (dla samochodów osobowych) od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Natomiast zgodnie z §20 r.w.t. stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne, mogą być zbliżone bez żadnych ograniczeń do okien innych budynków, przy czym miejsca te wymagają odpowiedniego oznakowania. W niniejszym przypadku doszło do sytuacji, gdy miejsca postojowe niebędące miejscami postojowymi dla osób niepełnosprawnych znajdują się w odległości 5 m od ściany budynku z oknami do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, co skutkuje naruszeniem wskazanego wyżej § 19 ust. 1 r.w.t. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w niniejszym przypadku nie ma zastosowania § 19 ust. 4 r.w.t., który wyłącza stosowanie § 19 ust. 1 i 2. Przepis ten ma zastosowanie przy sytuowaniu parkingów między liniami rozgraniczającymi ulicę, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca.
Wobec powyższych ustaleń PINB stwierdził, że w niniejszym przypadku zaistniał stan, o którym jest mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud.. Przepis dotyczy prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno- budowlanym lub w przepisach. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 ustawy Pr. bud., w tym art. 51 ust. 7, który w przypadku robót budowlanych wykonanych (co ma miejsce w niniejszym przypadku) przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2. Mając to na uwadze organ nałożył wskazane w sentencji decyzji obowiązki na właścicielkę i zarządcę miejsc postojowych.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. W., K. K. sp. z o.o. oraz "C". sp. z o. o. sp. k.
J. W. reprezentowana przez pełnomocnika podała, że zaskarża w całości decyzję PINB nr [...] z dnia 24 marca 2023 r. wnosi o jej uchylenie i umorzenie postępowania, a ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Skarżąca zarzuciła:
1. Naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że montaż zapór uniemożliwiających ogólny dostęp do stanowisk postojowych nr [...] i [...] oraz oznakowanie ich w sposób odmienny aniżeli właściwy dla stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych stanowił podstawę do wszczęcia postępowania naprawczego ujętego w ww. przepisach i wydanie zaskarżonej decyzji - w sytuacji, gdy:
a. czynności rzekomo dokonane przez Skarżącą nie stanowiły samowoli budowlanej, a Organ wniosek taki powziął wyłącznie na skutek błędnie ustalonego stanu faktycznego w sprawie niniejszej,
b. procedura wskazana w treści art. 51 ust. 1 i 7 ustawy Prawo Budowlane nie znajduje zastosowania w przypadku urządzeń budowlanych, do których zaliczają się miejsca postojowe;
2. Naruszenie art. 3 ust. 7a w związku z art. 3 ust. 1 ustawy Pr. bud. oraz §2 ust. 1 i §18 r.w.t. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie objawiające się błędnym przyjęciem przez Organ, iż:
a. czynności rzekomo dokonane przez Skarżącą skutkujące zmianą przeznaczenia miejsc postojowych z miejsc pierwotnie przeznaczonych dla postoju osób niepełnosprawnych na miejsca postojowe o charakterze ogólnym stanowiły przebudowę w myśl ww. przepisów,
b. miejsca postojowe stanowią obiekt budowlany - w sytuacji, gdy miejsca postojowe stanowią jedynie urządzenia budowlane;
3. Naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Zdaniem J. W. organ nie dokonał jakichkolwiek czynności mających na celu wskazanie, kto, kiedy - i w jaki konkretnie sposób dokonał czynności zmiany sposobu przeznaczenia miejsc parkingowych nr [...] i [...] - niejako automatycznie przypisując jej sprawstwo tej czynności. Nie zbadano też, czy czynności te zawierały się w katalogu pojęcia robót budowlanych. Ponadto czynności te nie mogły mieć charakteru przebudowy, gdyż miejsca parkingowe nie są obiektem budowlanym- są urządzeniem budowlanym, co wynika z art. 3 ust. 9 pr. bud. Skarżąca podała, że w odniesieniu do miejsc postojowych nie znajduje zastosowania art. 51 ust. 1 i 7 pr. bud., ani przepisy r.w.t.
W odwołaniu spółki K. K. sp. z o.o. zaskarżono w całości decyzję PINB i wniesiono o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Spółka zarzuciła naruszenie
1.art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., w ten sposób, że organ nie ustalił, kto wykonał prace budowlane (zmianę oznakowania, zamontowanie zapory) ani jakie konkretne prace zostały wykonane, w związku z którymi nałożone zostały określone nakazy w decyzji;
2. naruszenie art. 3 pkt 7a Pr. bud. w związku z art. 3 pkt 1 r. bud. i § 2 ust. 1 oraz § 18 r.w.t. poprzez przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym zmiana uprzednio zaprojektowanych miejsc postojowych z miejsc przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych na miejsca do użytku powszechnego stanowiło przebudowę.
3. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 pr. bud. poprzez przyjęcie, że dokonana przez J. W. i "C". sp. z o. o. zmiana oznakowania stanowisk postojowych (oraz w przypadku miejsca przypisanego do lokalu przy ul. [...] montaż zapór) stanowiły samowolę budowlaną, uzasadniającą zastosowanie opisanego w przywołanych przepisach postępowania naprawczego i wydanie nakazów określonych w sentencji decyzji.
K. K. zarzuciła, że organ nie ustalił kto był wykonawcą robót zmierzających do zmiany charakteru miejsc postojowych. Nie sposób uznać, by dokonane zmiany oznakowania miejsc postojowych, polegających na pozbawieniu ich oznakowania dla osób niepełnosprawnych, stanowiły przebudowę. Ponadto nie można na podstawie norm zawartych w rozporządzeniach, wywodzić generalnego obowiązku właścicieli, w tym właścicieli lokali użytkowych, by zapewniali zachowanie pierwotnego charakteru uprzednio zaplanowanych miejsc postojowych i utrzymywali (nie zmieniali) ich charakteru po wybudowaniu określonego obiektu. Zdaniem spółki nie zostały spełnione przesłanki do uznania przedmiotowych czynności za roboty budowlane będące przebudową.
W odwołaniu "C". sp. z o.o. sp. k. zaskarżono decyzję PINB w całości i zarzucono jej: naruszenie art. 7, 77 §1 1 i 80 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz art. 61 pr. bud. poprzez nałożenie obowiązków wynikających z decyzji PINB odnoszących się do części wspólnej nieruchomości.
W odwołaniu wskazano, że obowiązki nałożone w decyzji dotyczą części wspólnej nieruchomości, a sporne miejsca postojowe zostały oddane "C". na zasadzie quod usum- do korzystania, lecz nie na własność. Nie znajdują się one w zarządzie "C".. To wspólnota mieszkaniowa powinna być ewentualnym adresatem obowiązków nałożonych przez organ.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z 17 maja 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. W., oraz odwołania K. K. sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 24 marca 2023 r. (znak [...]).
Motywując decyzję organ wskazał, że znajdujące się na nieruchomości miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych przewidziane w projekcie budowlanym zostały sprzedane wraz z lokalami usługowymi zlokalizowanymi w parterze budynku po dwa miejsca dla każdego z lokali. Dwa z tych miejsc zostały zaopatrzone w blokady - brak możliwości parkowania przez osoby z zewnątrz. Ponadto przy miejscach postojowych zlikwidowano tabliczki informujące, że są miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych. Usunięcie poziomych i pionowych oznaczeń 2 stanowisk oraz zamontowanie blokad uniemożliwiających ogólnodostępne korzystanie ze stanowisk dla osób niepełnosprawnych zmienia parametry użytkowe tych stanowisk poprzez uniemożliwienie wyłącznego korzystania z nich przez osoby niepełnosprawne.
Organ odwoławczy zgodził się z PINB, iż wykonane roboty powodują, że naruszone są przepisy dotyczące miejsc postojowych zawarte w r.w.t. Mianowicie, zgodnie z § 19 ust. 1 pkt b r.w.t., odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż 10 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie.
W omawianej sprawie ta odległość wynosi 5 m od ściany budynku z oknami do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały ludzi, co jest dopuszczalne jedynie wobec miejsc postojowych, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne.
W ocenie organu odwoławczego wydana przez PINB decyzja nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego czyli zgodnego zatwierdzonym projektem budowlanym jest prawidłowa.
Organ zauważył, że odnośnie dwóch miejsc postojowych należących do lokalu usługowego przy ul. [...] podjęto działania doprowadzające do stanu poprzedniego, jedno ma zdemontowaną blokadę postawioną obok na terenie zielonym, a drugie ma opuszczoną blokadę.
Organ odwoławczy podzielił ustalenia PINB co do adresatów nałożonych obowiązków. Inwestor nie posiada już prawa do dysponowania nieruchomością, prawidłowo więc skierowano nakaz do osób dysponujących miejscami postojowymi na podstawie prawa do wyłącznego korzystania.
Pismem z dnia 29 maja 2023 r. WINB poinformował "C". sp. z o.o., że odwołanie wpłynęło do WINB 16 maja 2023 r. oraz że 17 maja 2023 r. organ wydał decyzję o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia PINB (k. [...] akt II instancji).
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęły trzy skargi: K. K. Sp. z o.o., "C". sp. z o.o. sp.k. oraz J. W..
W swojej skardze K. K. wniosła o uchylenie decyzji organów I i II instancji. Skarżąca podała, że zaskarżone rozstrzygnięcie w istocie prowadzi do dyskryminacji osób niepełnosprawnych, gdyż uniemożliwiałoby takim osobom nabycie miejsca postojowego (prawa wyłącznego korzystania) i następnie zabezpieczania prawa do wyłącznego korzystania, poprzez montaż blokad. Przeciwnie natomiast, osoba nie będąca osobą niepełnosprawną, nabywająca prawo do wyłącznego korzystania z miejsca postojowego, mogłaby zamontować blokadę, aby zabezpieczać swoje prawo do wyłącznego korzystania. Powyższe wskazuje, iż osoba niepełnosprawna, w oparciu o rozstrzygnięcia organów, zostałaby pozbawiona takiego prawa, które przysługuje osobie, która nie jest osobą niepełnosprawną.
Następnie wpłynęło pismo pełnomocnika K. K. popierające skargę, z wnioskiem o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie tym zarzucono:
1) procesowych: art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania w treści decyzji II instancji;
2) prawa materialnego- art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4, 51 ust. 7 oraz 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. w zw. z § 18 ust 1 i 2 r.w.t. poprzez przyjęcie implicite przez organ, że w przypadku miejsca postojowych dla osób niepełnosprawnych niedopuszczalne jest wyposażenie takowych miejsce w blokady, jeśli osobie uprawnionej przysługiwałoby prawo wyłącznego korzystania z danego miejsca.
Motywując skargę wskazano, że rozstrzygnięcie organu II instancji ma charakter iluzoryczny, ponieważ organ nie rozpoznał argumentów podnoszonych w odwołaniu. Ponadto organ pominął, że przepis § 18 r.w.t. nie wymaga by wszystkie miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych były ogólnodostępne. Wobec tego spełnione są normy co do ilości miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, a także w ramach swobody korzystania z nieruchomości osoby uprawnione ograniczyły prawo do korzystania z tych miejsc do niektórych osób niepełnosprawnych.
W skardze "C". sp. z o.o.sp.k. reprezentowanej przez tego samego pełnomocnika co spółka K. K. , podniesiono tożsame zarzuty i argumenty jak w ww. piśmie procesowym uzupełniającym skargę K. K. sp. z o.o. w K..
W skardze J. W., reprezentowanej przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżono decyzję WINB w całości, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 7, 7a i 9 pr. bud. ich niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że montaż zapór uniemożliwiających ogólny dostęp do stanowisk postojowych nr [...] i [...] oraz oznakowanie ich w sposób odmienny, aniżeli właściwy dla stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych, stanowiły w istocie roboty budowlane wykonane w stosunku do obiektu budowlanego, a tym samym że doszło do przebudowy obiektu budowlanego, co w ocenie organów uzasadniało wszczęcie postępowania naprawczego ujętego w ww. przepisach, podczas gdy:
- stanowiska postojowe nie mogą zostać zakwalifikowane jako obiekty budowlane, albowiem stanowią wyłącznie urządzenia budowlane, a ponadto
- czynności wykonane w stosunku do ww. stanowisk postojowych nie mogą zostać zakwalifikowane jako wykonanie robót budowlanych, a tym samym nie można uznać, jakoby doszło do przebudowy,
2. naruszenie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 6 pr. bud., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że to Skarżąca powinna być adresatem zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy skarżąca nie jest właścicielem ani zarządcą obiektów budowlanych zlokalizowanych przy ul. [...], [...] w P., a przysługuje jej jedynie prawo do wyłącznego korzystania ze stanowisk postojowych nr [...] i [...] na podstawie umowy zawartej z inwestorem, a w szczególności nie jest również podmiotem na którym ciąży obowiązek zapewnienia utrzymania zagospodarowania we właściwym stanie techniczno- użytkowym przez okres istnienia ww. obiektów budowlanych,
3. naruszenie §18 r.w.t. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że nałożenie na Skarżącą nakazu dotyczącego demontażu zapór znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach, podczas gdy nakaz ten został faktycznie wydany bez podstawy prawnej, albowiem brak jest przepisów prawa materialnego formułujących zakaz montażu zapór na stanowiskach postojowych znajdujących się na terenie prywatnym (w tym na stanowiskach postojowych dla osób niepełnosprawnych), pozwalających na użytkowanie tych miejsc jedynie przez ściśle określone, uprawnione do tego osoby,
Naruszenia przepisów prawa materialnego opisane w pkt. 1-3 powyżej w konsekwencji doprowadziły do błędnego wydania przez organ II instancji zaskarżonej decyzji i nieuzasadnionego utrzymania przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu I instancji nakazującej Skarżącej demontaż zapór uniemożliwiających ogólny dostęp do stanowisk postojowych nr [...] i [...] oraz oznakowanie ich w sposób właściwy dla stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych,
II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
-art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również dokonania jego nieprawidłowej i dowolnej oceny, niezgodnej z zasadami logicznego rozumowania, wyrażające się w bezkrytycznym przyjęciu przez organ II instancji ustaleń organu I instancji oraz niedokonania samodzielnych ustaleń w zakresie:
- okoliczności faktycznych dotyczących czynności dokonanych w stosunku do stanowisk postojowych nr [...] i [...], w tym w szczególności okresu ich dokonania oraz osób odpowiedzialnych za ich dokonanie,
- kwalifikacji prawnej charakteru stanowisk postojowych oraz dokonanych w stosunku do nich czynności, w oparciu o stosowne przepisy Ustawy,
- sposobu zagospodarowania stanowisk postojowych w momencie dokonywania kontroli zgodności inwestycji z projektem budowlanym w związku z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych zlokalizowanych przy ul. [...], [...], [...], [...] w P.,
- podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie zagospodarowania we właściwym stanie techniczno-użytkowym przez okres istnienia obiektów budowlanych zlokalizowanych przy ul. [...], [...], [...], [...] w P.,
w wyniku czego postępowanie prowadzone przez organ Ii instancji nie doprowadziło do poczynienia ustaleń zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zostało przeprowadzone w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, a w dodatku tak podjęte rozstrzygnięcie nie zostało w sposób wystarczający uzasadnione, a naruszenie przepisów postępowanie opisane powyżej w konsekwencji doprowadziło do błędnego wydania przez organ II instancji zaskarżonej decyzji i nieuzasadnionego utrzymania przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu 1 instancji nakazującej Skarżącej demontaż zapór uniemożliwiających ogólny dostęp do stanowisk postojowych nr [...] [...] oraz oznakowanie ich w sposób właściwy dla stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych.
W skardze wskazano, że stanowiska postojowe nie mogą zostać zakwalifikowane jako obiekty budowlane, albowiem stanowią wyłącznie urządzenia budowlane, a ponadto czynności wykonane w stosunku do ww. stanowisk postojowych nie mogą zostać zakwalifikowane jako wykonanie robót budowlanych w stosunku do obiektu budowlanego, a tym samym nie można uznać, jakoby doszło do przebudowy. Montaż zapór i zmiana oznakowania w wyniku przemalowania nie mają charakteru robót budowlanych. Skarżąca podała, że kwestionuje nałożenie na nią obowiązków, gdyż nie jest ani właścicielem ani zarządcą obiektów budowlanych zlokalizowanych przy ul. [...], [...]-[...] w P.. Skarżącej przysługuje jedynie prawo do wyłącznego korzystania ze stanowisk postojowych nr [...] i [...] (na podstawie umowy zawartej z inwestorem).
W skardze wskazano również, że w lokalu użytkowym będącym własnością skarżącej, obok którego znajdują się sporne stanowiska parkingowe, Skarżąca prowadzi działalność polegająca na sprzedaży sprzętu sportowego, jednak szczególnego podkreślenia wymagają wykonywane usługi naprawy i serwisu sprzętu (rowery). Konieczność posiadania stanowisk postojowych jak najbliżej ww. lokalu jest więc uzasadniona charakterem prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargi WINB wniósł o ich oddalenie.
Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...], [...]-[...] w P. wniosła o oddalenie skarg. Wspólnota wyraziła stanowisko, że dany podmiot wiedząc, że miejsce postojowe, które zostało mu przekazane przez inwestora do wyłącznego korzystania jest przeznaczone jako ogólnodostępne miejsce dla osób niepełnosprawnych winien liczyć się z tym, że musi on zachować i utrzymywać charakter tego miejsca. Likwidacja stosownych oznaczeń i założenie blokad niweczy ich wymagany charakter.
Odnosząc się do argumentacji skargi J. W. wskazano, że organ właściwie zakwalifikował miejsca postojowe jako urządzenia budowlane stanowiące część obiektu budowlanego. To, że urządzenia budowlane zdefiniowano oddzielnie, nie oznacza, że mają one samodzielny byt prawny wykraczający poza granice określone w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż urządzenia budowlane ze swojej istoty stanowią część obiektu budowlanego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.12.2010 r. o sygn. akt II OSK 1974/10 sąd wskazuje, że definicja urządzenia budowlanego wymaga tylko, aby było ono związane z obiektem budowlanym funkcjonalnie, zapewniając możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Niezależnie jednak od tego, czy jest budowane jako część obiektu budowlanego, czy też jako odrębny obiekt budowlany, mieści się zawsze w definicji obiektu budowlanego lub jego części. Przez wzgląd na powyższe w ocenie Wspólnoty argumentacja skarżącej podniesiona w skardze jest chybiona i nie zasługuje na uwzględnienie.
Postanowieniem z dnia 2 października 2023 r. Sąd połączył ww. trzy sprawy ze skarg na decyzję WINB z 17 maja 2023 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (k. [...] akt sądowych).
Postanowieniem z dnia 2 października 2023 r. Sąd odmówił skarżącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Z akt sprawy wynika, że 12 lipca 2023 r. K. K. nabyła od "C" sp. z o.o. sp.k. prawo własności lokalu przy ul. [...] (k. [...] akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skargi okazały się niezasadne i podlegały oddaleniu.
Poddaną kontroli sądu decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą nakazano J. W. i spółce "C". sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w P. doprowadzenie stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych znajdujących się na nieruchomości przy ul. [...], [...], [...], [...] w P. do stanu poprzedniego.
Z akt sprawy wynika, że J. W. jest właścicielką lokalu przy ul. [...], do którego przynależą miejsca postojowe nr [...] i [...]. Z kolei "C". sp. z o. o. sp. k. była w dacie w wydania decyzji właścicielką lokalu przy ul. [...], do którego przynależą kolejne dwa miejsca postojowe nr [...] i [...] Powyższe miejsca postojowe zostały ww. podmiotom oddane do wyłącznego korzystania na podstawie umowy zawartej z deweloperem. W sprawie ustalono, że doszło do zmiany przeznaczenie ww. miejsc postojowych — z ogólnodostępnych miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych na przyporządkowane wyłącznie powyższym lokalom użytkowym miejsca postojowe "zwykłe" — poprzez zmianę ich oznakowania i zamontowanie barier uniemożliwiających swobodne parkowanie.
Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że decyzją Prezydenta Miasta P. o pozwoleniu na budowę z dnia 6 maja 2015 r. nr [...] projekcie budowlanym przewidziano pięć miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, z czego cztery stanowią wymienione wyżej miejsca oznaczone numerami od [...] do [...], przy lokalach nr [...] i [...].
Nie ulega przy tym wątpliwości, że miejsca parkingowe dla osób niepełnosprawnych (tzw. koperta – parking dla niepełnosprawnych) powinny mieć odpowiednie wymiary i oznakowanie. Dzięki temu osoba niepełnosprawna lub ta, która ją przewozi, może zaparkować samochód na specjalnie wyznaczonym do tego stanowisku. Konieczność zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych wynika z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w tekście w skrócie jako r.w.t.). Przepisy te wyraźnie podkreślają, że przy zagospodarowywaniu działki budowlanej należy wyodrębnić miejsce postojowe. Powinno być to miejsce dla samochodów użytkowników stałych i przebywających na danym terenie okresowo. W tym dla pojazdów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 r.w.t.). Wobec tego Inwestor (deweloper) przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego ma związane z tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, m.in. wiążące się z koniecznością zapewnienia miejsc parkingowych dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego, w tym dla osób niepełnosprawnych. Zapewnienie miejsc postojowych winno mieć charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca postojowe n.p. tylko na czas budowy lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego. Istotą unormowania § 18 ust. 1 r.w.t. jest bowiem doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również miejsc postojowych zaprojektowanych dla sąsiednich nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., II OSK 2449/17, CBOSA). Dodać trzeba, że z § 20 r.w.t wynika, iż stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne, mogą być zbliżone bez żadnych ograniczeń do okien innych budynków. Miejsca te wymagają odpowiedniego oznakowania. Miejsce postojowe dla osoby niepełnosprawnej powinno być urządzone w taki sposób by było dostępne na zasadach ogólnych i w sposób trwały osobom uprawnionym (nie np. w hali garażowej, zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2023 r. sygn. II SA/Gd 860/22 CBOSA).
W sprawie oś sporu koncentrowała się na tym, czy mając prawo do wyłącznego korzystania z ww. miejsc postojowych J. W. i spółka "C"., były uprawnione do zmiany ich przeznaczenia oraz czy wykonane prace podlegały pod reglamentację prawa budowlanego.
Należy wskazać, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w tzw. trybie naprawczym uregulowanym w art. 50-51 pr. bud. Wydając sporną decyzję dokonano kwalifikacji nieprawidłowości na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud., zgodnie z którym w przypadkach innych niż budowa obiektu lub jego części bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. daje organowi nadzoru budowlanego kompetencję do nakazania, w drodze decyzji, zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
W realiach sprawy stan poprzedni i jednocześnie stan zgodny z prawem, to stan zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Sprowadza się to w szczególności do sytuacji, w której wskazana w projekcie budowlanym ilość miejsc postojowych, w tym tych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, jest zgodna ze stanem rzeczywistym.
Trzeba przy tym zauważyć, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. udziela organowi podstawy do wydania decyzji nakazującej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jest to taki stan, w którym zrealizowana inwestycja zmieści się w granicach wyznaczonych przez odpowiednie normy prawne, co zarazem wskazuje na możliwość dostosowania inwestycji do odpowiednich ram prawnych. Z punktu widzenia niniejszej sprawy jest to zatem doprowadzenie do sytuacji, w której ilość miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, ich parametry, oznakowanie i dostępność spełnia wymogi przepisów techniczno- budowlanych.
W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nakazały J. W. i spółce "C". sp. z o.o. sp.k. przywrócenie do stanu poprzedniego, zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami techniczno- budowlanymi miejsc postojowych oznaczonych numerami od [...] do [...].
Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji J. W. jakoby do wykonane roboty nie podlegały pod reżim r.w.t. ponieważ miejsce postojowe stanowi urządzenie budowlane a nie obiekt budowlany należy wskazać co następuje.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 pr. bud. za obiekt budowlany ustawodawca rozumie budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei urządzenie budowlane, wg art. 3 pkt 9 stanowi urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.
Na podstawie powyższych przepisów wydawać by się na pierwszy rzut oka mogło, że argumentacja skargi J. W. jest zasadna. Przyjęcie że miejsce postojowe stanowi urządzenie budowlane implicite oznaczałoby, że organ nieprawidłowo wdrożył tryb naprawczy z art. 51 pr. bud. który stanowi i robotach budowlanych, a te wykonywać można w związku z obiektem budowlanym (art. 3 pkt 7 pr. bud.).
W wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2003 r. sygn. II SA/Ka 1741/01 wskazano, że wybetonowany lub wyasfaltowany bądź wyłożony warstwą kamienno-żużlową związaną betonem parking, biorąc pod uwagę treść art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i zawarty w nim podział obiektów budowlanych należy zaliczyć do budowli. Natomiast samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem nie można uznać za obiekt budowlany, a jego wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W art. 29 ust. 1 pkt 10 pr. bud. (obecnie art. 29 ust. 1 pkt 19 w zw. z ust. 2 pkt 7- uw. Sądu) wskazano, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Podnosi się, że brak tego obowiązku związany jest z pojęciem placu postojowego, który traktowany jest jako urządzenie budowlane, zaś urządzenia budowlane nie zostały zaliczone do obiektów budowlanych, o czym świadczy art. 3 pkt 3 i pkt 9 p.b. (obecnie art. 3 pkt 1- uw. Sądu). Jednakże z ustawowej definicji urządzenia budowlanego oraz przepisów ustalających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca jako plac postojowy, a tym samym jako urządzenie budowlane nie będące obiektem budowlanym, traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Jeżeli więc w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę (vide wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Rz 1272/17).
Należy jednak wskazać, że o charakterze danego obiektu budowlanego może przesądzać nie tylko sama technologia wykonania, czyli utwardzenie gruntu, ale przede wszystkim jego funkcja, czyli przeznaczenie (tak np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., II OSK 2154/15). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że w sprawach związanych z oceną legalności robót związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej tych robót należy uwzględnić istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym, w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (vide wyroki NSA z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1283/11; z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15, LEX nr 2302677; z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16). Aby więc prace ziemne można było uznać za roboty budowlane, musi wystąpić aspekt trwałego związania części składowych utwardzenia. Poza tym wykonane roboty ziemne muszą też stanowić pewną całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji (vide wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 813/06 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1190/13).
Wobec powyższego można stwierdzić, że co do zasady pojedyncze miejsce postojowe będzie mieć charakter urządzenia budowlanego. Odpowiednio kwalifikacja ta zmieniać się będzie w przypadku budowy 10 miejsc postojowych, kiedy ustawodawca zastrzega już po stronie inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe uwagi mają jednak w ocenie Sądu znaczenie w sytuacji, kiedy zamierzenie inwestora dotyczy wyłącznie wykonania miejsca lub miejsc postojowych, czyli w sytuacji gdy będzie to stanowić samodzielną inwestycję. Sprawa ma się jednak inaczej, gdy zamierzenie budowlane dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W takiej sytuacji inwestor musi zapewnić odpowiednią liczbę miejsc postojowych dla mieszkańców budynku lub jego użytkowników, a od spełnienia wymagań związanych z parkingami zależy możliwość budowy. Inaczej mówiąc dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji jaką jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego niezbędnym jest zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających na danym terenie okresowo, a także dla pojazdów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 r.w.t.). Miejsca postojowe to urządzenia zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i jako takie stanowią element projektowanej inwestycji, mającej z założenia stanowić funkcjonalną i zupełną całość. Od inwestora (dewelopera) wymaga się więc, by zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc postojowych miało charakter rzeczywisty. Brak gwarancji odpowiedniej ilości miejsc postojowych- w tym przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych- winien skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Po 211/23, CBOSA).
W ocenie Sądu miejsca parkingowe stanowią więc element szerszej koncepcji zagospodarowania działki. Zgodnie z jej przeznaczeniem i sposobem zabudowy konieczne jest urządzenie stanowisk postojowych zarówno dla samochodów użytkowników stałych, jak i tymczasowych, w tym również dla osób z niepełnosprawnością. Przenosząc to rozumowanie na grunt niniejszej sprawy ingerencja w miejsca postojowe nr [...]-[...] znajdujące się przy lokalach użytkowych nr [...] i [...] stanowi więc nie prace wykonane przy pojedynczych urządzeniach budowlanych, lecz ingerencję w całość techniczno- użytkową, jaką jest budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu, obejmującym wyznaczenie miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych.
Należy zauważyć, że roboty budowlane wykonane w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego trafnie zakwalifikowały jako wykonanie przebudowy. Według art. 3 pkt 7a Pr. bud. przez zwrot przebudowa trzeba rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, m.in.: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości czy liczby kondygnacji. W ocenie Sądu prac podjętych przez skarżących nie można analizować bez uwzględnienia tego, że na skutek montażu zapór i zmiany oznakowania doszło do wytworzenia nowego stanu, w którym zmniejszyła się o cztery ilość miejsc postojowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Działania podjęte przez skarżących zmieniły ich przeznaczenie z ogólnodostępnych miejsc dla osób niepełnosprawnych na miejsca "prywatne". Wykonane roboty zmieniły parametry użytkowe tych miejsc, m.in. naruszając normy dotyczące ich odległości od okien budynku- § 20 r.w.t. W konsekwencji do wykonanych robót, znajdował zastosowanie tryb określony w art. 50-51 pr. bud.
Idąc dalej należy wskazać, że organy prawidłowo określiły adresatów decyzji tj. J. W. jako właścicielkę lokalu nr [...] (serwis [...]) i spółkę "C". sp. z o.o. sp.k. (gabinet [...]). Zgodnie z art. 52 ust. 1 pr. bud. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Organy nadzoru budowlanego mogą nakazywać właścicielom budynków (i odrębnych lokali mieszkalnych) i innych obiektów budowlanych wykonywanie określonych czynności celem doprowadzenia tych obiektów do stanu zgodności z przepisami prawa budowlanego. Podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji spośród trzech kategorii podmiotów wymienionych w art. 52 bud. jest, co do zasady, okoliczność posiadania przez dany podmiot tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Przyjmuje się, że w pierwszej kolejności określone nakazy należy kierować do inwestora (sprawcy samowoli), który ma tytuł prawny do obiektu. Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 pr. bud. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności określony nakaz powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki lub wykonania innych czynności może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08, i wyrok tutejszego Sądu z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 971/10, CBOSA). Skoro w rozpatrywanej sprawie nakaz przywrócenia stanu poprzedniego miejscom postojowym został skierowany do podmiotów legitymujących się prawem do wyłącznego korzystania z nich (wynikającym z umowy z deweloperem) to uznać należało, że organ prawidłowo określił adresatów decyzji. Wbrew argumentacji skarżących sprzecznym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego byłoby przyjęcie, że to inny podmiot dokonał zmian w zakresie oznakowania i montażu zapór niż skarżący, skoro jak wyżej wskazano to właśnie oni są uprawnieni do wyłącznego korzystania z ww. miejsc.
Z powyższych względów adresatem nałożonych obowiązków nie mogła być ani Wspólnota Mieszkaniowa (jako zarządzająca nieruchomością wspólną), ani deweloper (jako właściciel miejsc postojowych).
W ocenie Sądu umowa zawarta przez skarżących z deweloperem, przyznająca im prawo do wyłącznego korzystania z miejsc postojowych nr [...]—[...] nie mogła wyłączyć nadanego im w zatwierdzonym projekcie budowlanym przeznaczenia na miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych. Innymi słowy, nawet dokonane na mocy tej umowy rozporządzenie częścią wspólną i przyznanie tych miejsc skarżącym "na wyłączność" nie mogło prowadzić do tego, z czym w istocie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie- dostosowania tych miejsc do indywidualnych potrzeb skarżących. W tym wypadku przepisy techniczno- budowlane regulujące kwestie związane z urządzeniem miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, których umowa stron wyłączyć nie mogła. Oznaczało to, że nawet legitymując się prawem do wyłącznego korzystania z ww. miejsc mogły na nich parkować jedynie osoby uprawnione.
Błędny był tok rozumowania pełnomocnika obu spółek, zasadzający się na tym, że organ dyskryminuje osoby niepełnosprawne, odmawiając im prawa do wyłącznego korzystania z miejsca postojowego im dedykowanego, skoro osoby pełnosprawne mogą mieć prawo do wyłącznego korzystania z miejsca postojowego. Po pierwsze w sprawie nie chodziło o to, że osoba niepełnosprawna dokonała zabezpieczenia dedykowanego jej na wyłączność miejsca postojowego. Sporne miejsca nr [...]-[...] stanowiły miejsca ogólnodostępne, przeznaczone dla osób niepełnosprawnych. Nie mają one więc tożsamego charakteru jak np. przyporządkowane w hali garażowej do lokali mieszkalnych konkretne miejsca postojowe. To działania skarżących doprowadziły do tego, że zmniejszyła się dostępność obiektu przy ul [...], [...]-[...] dla osób niepełnosprawnych, pozbawiając je czterech dedykowanych im miejsc postojowych.
Reasumując niezasadne okazały się stawiane przez skarżących zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 50 ust. 1 i 52 pr. bud., a także § 18 r.w.t.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w tym przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem wydanych decyzji.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał motywy, którymi kierował się przy jej podejmowaniu, w zaskarżonej decyzji odwoływał się do stanu faktycznego sprawy i do norm prawnych mających w niej zastosowanie. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji spełniają rygory uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.
Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.
W szczególności Sąd zwrócił uwagę, że z sentencji decyzji organu II instancji wynika, iż WINB rozpoznał jedynie odwołania J. W. i spółki K. K. sp. z o.o., mimo że do organu wpłynęło również trzecie odwołanie "C". sp. z o.o. sp.k. (wpłynęło w terminie- uw. Sądu). Prawidłowym działaniem organu odwoławczego byłoby rozpoznanie wszystkich odwołań jedną decyzją. WINB tego nie uczynił, poinformował jedynie zwykłym pismem spółkę "C". sp. z o.o. sp. k. o wydaniu decyzji (pismo k. [...] akt II inst.). Niemniej jednak analiza zarzutów odwołania "C". sp. z o.o. sp.k. w zestawieniu z treścią decyzji organu odwoławczego wskazuje, że organ odniósł się do zasadniczego zarzutu odwołania, którym była kwestia ustalenia adresata nakazu nałożonego przez PINB obowiązku. Tym samym nie można stwierdzić, że nierozpoznanie odwołania skarżącej miało wpływ na wynik sprawy i uzasadniałoby uchylenie decyzji organu odwoławczego, tym bardziej że spółka skorzystała z prawa wniesienia skargi do tut. Sądu i Sąd odniósł się w niniejszym uzasadnieniu do jej stanowiska.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.