II SA/Po 467/24

II SA/Po 467/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Robert Talaga
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Dnia 9 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, zezwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga K. C. (zwanej dalej "skarżącą") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB " lub "organem II instancji") z dnia [...] maja 2024 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 1 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia wobec A. N. oraz I. N. (zwanych dalej "inwestorami") projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] (działka nr ew. [...]) w G. oraz zezwolenia na wznowienie robót budowalnych i nałożenia na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie poniżej powołane orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Od roku 2015 na działce przy ul. [...] w G. toczy się postępowanie w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego. W trackie kontroli nieruchomości w 2017 r. ustalono, iż w granicy z działką nr ew. [...] (sąsiednią) trwa, w miejscu uprzednio rozebranego budynku, budowa budynku gospodarczego. Obiekt ten powstawał z inicjatywy inwestorów. Na wykonanie robót nie uzyskano pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016 r., [...] [...], PINB nakazał inwestorom wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. PINB dał inwestorom możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Inwestorzy skorzystali z tej możliwości i wobec przedłożenia przez nich projektu budowlanego, postanowieniem z dnia 10 listopada 2017 r., [...], organ I instancji ustalił dla inwestorów opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł, którą uiścili.
Decyzją z dnia z dnia 2 lipca 2018 r., [...], PINB zatwierdził projekt budowlany, zezwolił na wznowienie robót dotyczących rozbudowy i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą, decyzją z dnia 16 sierpnia 2018 r., [...], WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżącą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. o sygn. akt II SA/Po [...], uchylił obydwie decyzje. W ocenie Sądu, zgodnie z § 9 ust. 3 uchwały Rady Miasta G. z dnia 22 czerwca 2009 r., [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej osiedla K. w G. (Dz. Urz. Woj. W.. z 2009 r. Nr [...], poz. 2693 z późn. zm., zwanej dalej "uchwałą nr [...]"), dla terenu [...], a więc i dla działki inwestorów, dopuszcza się "lokalizację na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego z dopuszczeniem jednego budynku garażowego albo gospodarczego albo garażowo-gospodarczego". Z przepisu tego wynika, że na działce nr ew. [...] może powstać jeden budynek garażowy, gospodarczy albo garażowo-gospodarczy. Tymczasem sprawa "legalizacyjna" objęta skargą pierwotnie dotyczyła obiektu budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr ew. [...] jako drugi, względem już istniejącego na tyłach działki budynku magazynowo-gospodarczego zrealizowanego w 1993 r. Dopiero w oparciu o projekt budowlany obraz inwestycji został przedstawiony inaczej, gdyż inwestorzy określili w projekcie, iż zamierzają w istocie rozbudować budynek magazynowo-gospodarczy na tyłach działki poprzez połączenie go łącznikiem z nową (legalizowaną) częścią rozbudowy, w efekcie czego powstać ma jeden obiekt. Zdaniem Sądu teza, że inwestycja stanowi rozbudowę budynku z 1993 r., a w efekcie ma powstać jeden "budynek gospodarczy", budzi wątpliwości, a w każdym razie nie można było przyjąć takiego założenia całkowicie bezrefleksyjnie, jak uczyniły to organy obu instancji. Organy powinny więc powtórzyć postępowanie, a w jego ramach zweryfikować "zgodność projektu zagospodarowania działki z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. W szczególności ponownie rozpoznając sprawę PINB miał ocenić projekt inwestycji pod kątem jej przedmiotu i zająć stanowisko, czy ze względu na charakterystykę inwestycji – zwłaszcza stopień samodzielności poszczególnych segmentów zabudowy i techniczne powiązania pomiędzy nimi (dylatacja, łącznik) – można zaakceptować założoną przez projektanta kwalifikację zamierzenia jako "rozbudowy budynku gospodarczego", czy wręcz przeciwnie: inwestycję należałoby traktować jako budowę drugiego budynku gospodarczego połączonego łącznikiem z budynkiem dotychczasowym; a w przypadku uznania, że zamierzenie budowlane może być kwalifikowane jako rozbudowa obiektu (z 1993 r.) już istniejącego; PINB powinien rozważyć, czy powstała całość ze względu na swoje znaczne rozmiary może być traktowana jako "budynek gospodarczy" w rozumieniu § 9 ust. 3 uchwały nr [...] (z uwzględnieniem § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.]), czy kwalifikuje się już jako budynek usługowy; PINB powinien odnieść się także do charakterystyki budynku z 1993 r., jako że został on wybudowany jako "magazynowo-gospodarczy" z możliwością prowadzenia w nim działalności gospodarczej (z zastrzeżeniem zakazu ujemnego wpływania na środowisko), a oddany do użytku jako "budynek magazynowy". Następnie PINB powinien rozstrzygnąć, czy jego rozbudowa może być kwalifikowana jako rozbudowa budynku gospodarczego w rozumieniu obecnie obowiązującego § 9 ust. 3 uchwały nr [...], czy przeciwnie – należy tą rozbudowę traktować jako rozbudowę budynku usługowego [Sąd zwrócił uwagę na tą kwestię zwłaszcza w kontekście oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie, że w budynku na działce nr ew. [...] znajduje się warsztat samochodowy].
Dnia 3 lipca 2019 r. odbyła się kontrola na działce inwestorów. Podczas kontroli ustalono, że w tyle działki inwestorów znajduje się budynek usługowo-magazynowy. Nie jest w nim prowadzona żadna działalność gospodarcza. Przed tym budynkiem, w granicy z działką nr ew. [...], należącej do skarżącej, realizowany jest obiekt, który ma stanowić rozbudowę tego ulokowanego w tyle działki, ponieważ zostaną one połączone łącznikiem. Realizacja tej rozbudowy nie została zakończona. Podczas kontroli stwierdzono, że inwestorzy przystąpili do realizacji łącznika pomiędzy obiektem istniejącym, a jego nową częścią – rozbudową. Ze względu na uskok terenu, przewidziana została jednocentymetrowa dylatacja.
Decyzją z dnia 1 października 2019 r., nr [...], PINB zatwierdził projekt budowlany dotyczący rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] oraz zobowiązał inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie PINB wskazał na ustalenia kontroli z dnia 3 lipca 2019 r.
Organ zwrócił uwagę, że z treści planu miejscowego wynika, iż na działce może zostać zlokalizowany jeden budynek mieszkalny oraz jeden budynek gospodarczy. Współczynnik zabudowy działki nie może przekroczyć 30% powierzchni. Powierzchnia legalizowanego obiektu wraz z rozbudową nie przekroczy 25%. W ocenie PINB to inwestorzy decydują o kształcie i sposobie zabudowy własnej działki. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtują ład przestrzenny, ale też stanowią pewne ograniczenia, poprzez przepisy prawa miejscowego. Takim ograniczeniem jest wskazanie maksymalnego współczynnika zabudowy działki. Budynek gospodarczy nie przekracza maksymalnej wysokości 4,8 m. W tym miejscu należy zaznaczyć że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje ograniczenia powierzchni zabudowy dla budynków gospodarczych, odnosi się do powierzchni zabudowy w ogólności.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie odnosi się również do kształtu budynku gospodarczego, co oznacza że, ostateczny kształt budynku gospodarczego, zależy od koncepcji inwestora w ramach zapisów planu miejscowego. Przepisy te również nie wyłączają i w żaden sposób nie odnoszą się do możliwości istnienia obiektu z łącznikiem czy, dylatacją. Odnosząc się zaś do kształtu budynku PINB zaakceptował koncepcję projektanta że, powstały budynek na skutek rozbudowy, która została wstrzymana, ostatecznie może zostać potraktowany jako budynek gospodarczy. Wykonana samowola budowlana ma dylatację, a rozbudowa stanowi łącznik, jednakże warunki techniczne ani też prawo budowlane nie zakazują legalizacji takiego obiektu, zaś przepisy prawa miejscowego też nie precyzują w tym zakresie czy obiekt istniejący na działce może mieć dylatację czy tez łącznik. Inwestor oraz projektant zakwalifikowali budynek gospodarczy powstały po rozbudowie jako jeden o funkcji gospodarczej, opłacili opłatę legalizacyjną, a Prezydent Miasta G. wydał zaświadczenie o zgodności rozbudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że spełnione zostały warunki przewidziane do legalizacji przedmiotowego obiektu.
Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą, która konsekwentnie podnosi powstawanie drugiego, samodzielnego budynku, również o charakterze gospodarczym, decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r., nr [...], WINB uchylił decyzję PINB i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie WINB podniósł, że podziela stanowisko organu I instancji, co do kwalifikacji obiektu jako rozbudowa budynku gospodarczego, jego kształtu, etapowości realizacji inwestycji. Powodem, dla którego uchylono decyzję PINB i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego jest to, że rozbudowa budynku (istniejąca i planowana) wraz z istniejącym budynkiem zajmują powierzchnię wg projektu budowlanego ok. 315,6 m2, co stanowi wg projektu 23,73% (wg. zaświadczenia Prezydenta Miasta G. o zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 czerwca 2017 r., znak [...], powierzchnia zabudowy wynosić będzie 333,7 m2, co stanowić będzie 25,09 % całkowitej powierzchni działki o pow. 0,1330 ha). Powierzchnia zabudowy nie przekracza wartości maksymalnej (30%) określonej w § 9 ust. 1 pkt 5 uchwały nr [...], ale należy zauważyć, że legalizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje, że pozostanie jedynie ca 5-6 % powierzchni działki możliwej do zabudowania, a co za tym idzie brak będzie możliwości zrealizowania budynku mieszkalnego.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję WINB . Wyrok zapadł na skutek rozpoznania skargi inwestorów. Sąd zaznaczył w pierwszej kolejności, że jest związany swoim wyrokiem, tj. wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. o sygn. akt II SA/Po [...], w której uchylił wcześniejsze decyzje WINB oraz PINB. Wówczas organy nadzoru budowlanego zatwierdziły projekt budowlany.
Sąd przypomniał zobowiązanie, jakie nałożył na organy nadzoru budowlanego, tj. jakie kolejne zagadnienia mają zostać poddane weryfikacji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organy są nimi bowiem związane na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").
Sąd podzielił pogląd inwestorów, że stanowisko organu II instancji dotyczące pozostałych 5-6 % zabudowy na cele mieszkaniowe działki inwestorów, uznać należało za wadliwe. Sąd podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje ograniczeń dotyczących powierzchni budynku gospodarczego, nie wskazując chociażby jaką powierzchnię ma mieć budynek mieszkalny jednorodzinny. Jedyne ograniczenia przewidziane w planie miejscowym dotyczą wysokości budynków – co jednak nie podlegało ocenie organów nadzoru budowlanego. W ocenie inwestorów powyższy zapis planu miejscowego umożliwia realizację budynku dwukondygnacyjnego o powierzchni zabudowy 83,4 m2. Sąd zwrócił także uwagę na to, że jak zasadnie wskazali inwestorzy, co wynika również z akt sprawy, całkowita powierzchnia budynku gospodarczego wynosi 315,7 m2, a łączna zabudowa na działce, która wynosi 1.330 m2 wynosi 399 m2 (30%). Oznacza to, że dla budynku mieszkalnego i gospodarczego powierzchnia, która pozostaje na realizację budynku wynosi 6,27%.
Mając na względzie, że w sytuacji, w której plan miejscowy nie narzuca ograniczeń, co do wielkości poszczególnych budynków, twierdzenia dotyczące niemożności realizacji budynku mieszkalnego z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za dowolne. Organy nadzoru budowlanego nie mogą bowiem oceniać racjonalności zamierzeń inwestora, a w szczególności dokonywać oceny wielkości budynku, który inwestor może (lecz nie musi zrealizować). Choć możliwe jest podzielenie argumentacji, że dany budynek mieszkalny nie będzie pozostawał we właściwej proporcji do budynku gospodarczego, to jednak z uwagi na brak zapisów planu dotyczących powyższej relacji, a więc brak określenia maksymalnej lub też minimalnej powierzchni zabudowy dla budynków mieszkalnych lub gospodarczych, organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do samodzielnego jej określenia. Tym samym przyjęcie, że naruszono zapisy planu miejscowego, a w konsekwencji niemożliwe jest zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego uznać należało za przedwczesne.
Sąd zwrócił uwagę, że organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że nie mogą one ingerować, czy też oceniać kolejności wykonywania robót budowlanych i realizacji poszczególnych budynków oraz ich wielkości (o ile są one zgodne z normami planistycznymi). Podobnie niemożliwym jest dokonanie oceny zmiany zamiarów inwestora. Natomiast kwestia ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – który według uczestnika jest wykorzystywany w działalności gospodarczej – może być przedmiotem oceny właściwych organów planistycznych, nie zaś organów nadzoru budowlanego.
Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą, wyrokiem z dnia 20 września 2023 r. o sygn. akt II OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją. Wyrok Sądu I instancji stał się zatem prawomocny. Sprawa powróciła więc do rozpoznania przez organ II instancji.
Decyzją z dnia 7 maja 2024 r., nr [...], WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji WINB podniósł, że w myśl art. 153 p.p.s.a., jest on związany wyrokami tut. Sądu i Sądu Kasacyjnego. Musi postępować według tego, co orzekły sądy administracyjne.
Organ II instancji stwierdził, za PINB, że dojdzie do rozbudowy obiektu istniejące, znajdującego się w tyle działki. Poprzez wybudowanie "nowej części" i wykonanie łącznika, dojdzie w zasadzie do rozbudowy obiektu już istniejącego. Budynek gospodarczy, w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, zwanego dalej "rozporządzeniem"), będzie przeznaczony do niezawodowego wykonania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
Istniejący obecnie budynek, zgodnie z decyzją o jego budowie, a także decyzją o zezwoleniu na jego użytkowanie, ma charakter usługowy. W drugiej z tych decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego w G. zaznaczył (1994 r.), że budynek ten może być użytkowany na cele magazynowo-gospodarcze, bez możliwości prowadzenia działalności usługowej, garażowej lub innej, która będzie wpływała ujemnie na środowisko. W dokumentacji budowlanej mowa jest o budynku gospodarczym.
Wobec tego, że postępowanie administracyjne trwa już blisko dekadę, WINB przypomniał, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, zwanej dalej "p.b.") obowiązujące przed dniem 19 września 2020 r. z uwagi na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, zwanej dalej "nowelizacją p.b.").
W świetle zapadłych wyroków sądów administracyjnych, WINB stwierdził, że po pierwsze, w niniejszej sprawie mowa jest o rozbudowie istniejącego obiektu, po drugie, przedłożony projekt budowlany jest kompletny, a po trzecie, zachodzi zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Inwestycja wykazuje ponadto zgodność z § 9 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...], który to przepis stanowi o przeznaczeniu działki nr ew. [...] na cele zabudowy co do zasady mieszkaniowej – może być jeden budynek mieszkalny oraz dopuszcza się pobudowanie jednego budynku garażowego albo gospodarczego albo garażowo-gospodarczego. Na podstawie materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, WINB stwierdził, że nie można uznać, iż z całą pewnością inwestorzy będą prowadzić tam działalność usługową, tj. warsztat samochodowy, skoro podczas kontroli w dniu 3 lipca 2019 r. nie stwierdzono prowadzenia tam takiej działalności.
W finalnym rozrachunku, obiekt (rozbudowany) będzie zajmować 23,73% powierzchni działki, a w myśl obowiązującego planu miejscowego, nie może przekroczyć wartości maksymalnej, tj. 30%. Powołując się na wiążący wyrok tut. Sądu, organ nadzoru budowlanego nie może ingerować w to, czy pozostanie możliwość pobudowania obiektu mieszkalnego, którego istnienie jest wyznaczone głównym sposobem przeznaczenia działki inwestorów.
Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. P. K. – wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując w całości decyzję organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 3 pkt 2, art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49 ust. 1 pkt 1 p.b.;
2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.");
3) § 9 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały nr [...]
- poprzez błędne ustalenia, w których stwierdzono, że mowa jest o jednym budynku gospodarczym, podczas gdy PINB w 2017 r. w protokole kontroli stwierdził istnienie dwóch odrębnych budynków. Inwestorzy chcą obejść obowiązujące prawo miejscowe i podejmują starania, aby wykazać, że prowadzą rozbudowę, a nie budowę nowego obiektu. Skarżąca wyraża wątpliwości co do zaświadczenia Prezydenta Miasta G. o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Skarżąca uważa, że WINB sam powinien dokonać stosownej oceny.
W oparciu o ww. zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy nadzoru budowlanego, na podstawie art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a., były związane wyrokiem tut. Sądu z 2019 r., kiedy pierwszy raz uchylono decyzje zatwierdzające projekt budowlany. Skarżąca jeszcze raz przytoczyła zalecenia tut. Sądu i stwierdziła, że na każde z tych zagadnień, PINB oraz WINB powinni przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Tego nie uczyniono.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowadministracyjnego odpowiedź na skargę złożyli także uczestnicy postępowania – inwestorzy – domagając się jej oddalenia.
Skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczony. Żadna z pozostałych stron nie zażądała rozprawy sądowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca zaznaczyła zawnioskowała o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Organ II instancji ani inwestorzy nie wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 28 listopada 2024 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 9 stycznia 2025 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia okoliczności, jakie mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nawet jeśli nie zostały one wyeksponowane w skardze.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, zezwolenia na wznowienie robót i nałożenia na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Zanim Sąd przystąpi do właściwych rozważań nad istotą niniejszej sprawy, należy przypomnieć oraz zwrócić uwagę na trzy podstawowe zagadnienia. Po pierwsze, z uwagi na rozbudowany stan faktyczny, godzi się jeszcze raz zaznaczyć, że inwestorzy zamierzyli w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozbudowę budynku zlokalizowanego w tyle ich działki. Ta rozbudowa ma polegać na tym, że przed istniejącym budynkiem w granicy z działką nr ew. [...], należącą do skarżącej, wybudowano już drugi obiekt budowlany, a nowy obiekt z obiektem istniejącym od 1993 r. ma być połączony łącznikiem. Podwaliny tego łącznika zidentyfikowano podczas kontroli w dniu 3 lipca 2019 r. Inwestorzy zamierzają zatem dokonać rozbudowy swojego obiektu.
Po drugie, jako, że niniejsza sprawa jest zawisła przed organami nadzoru budowalnego od 10 lat, toczy się ona według stanu prawnego obowiązującego do dnia 18 września 2020 r. z uwagi na brzmienie art. 25 nowelizacji p.b.
Trzecie zagadnienie, jakie obowiązkowo należy wyraźnie wyartykułować, to związanie oceną prawną i zaleceniami co do postępowania administracyjnego, jakie tut. Sąd sformułował w dwóch poprzednich wyrokach, tj. w sprawach o sygn. akt II SA/Po [...] oraz IV SA/Po [...]. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Zacytowany przepis wyraża normę prawną ustanawiającą zasadę, że jeżeli w postępowaniu sądowoadministracyjnym zapadło już prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego, to stanowisko, jakie zostało w nim zajęte, jest wiążące dla organu administracji publicznej, i jeżeli nie zaszły okoliczności uzasadniające odstąpienie od tego stanowiska – zmiana stanu faktycznego, prawnego, podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny – to organ administracji publicznej jest zobowiązany z urzędu uwzględnić takie stanowisko. Innymi słowy, organ administracji publicznej ma obowiązek postępować według zaleceń sądu administracyjnego, aby rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Norma art. 153 p.p.s.a. nie determinuje rozstrzygnięcia organu w tym znaczeniu, że po wyroku uchylającym może zostać wydana decyzja o tożsamej treści, jak decyzja wcześniej uchylona. Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę może pominąć zalecenia wynikające z wyroku sądu administracyjnego, bowiem do ich uwzględnienia jest wyraźnie zobligowany na mocy art. 153 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1872/12). Jeżeli organ administracji publicznej uchyli się od obowiązku realizacji zaleceń, jakie skierował do niego sąd administracyjny albo przyjmie odmienną wykładnię przepisów prawa niż przeprowadził ją sąd, świadczy to o wadliwości decyzji, co kwalifikuje ją do uchylenia w ponownie toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2669/15).
W niniejszej sprawie zapadły dwa wyroki tut. Sądu. Drugi z nich został poddany kontroli instancyjnej w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdzie Sąd Kasacyjny podzielił pogląd tut. Sądu. W tym miejscu godzi się przypomnieć zalecenia/nakazy działania, jakie sformułował tut. Sąd. W pierwszym z ww. wyroków, tut. Sąd nakazał zweryfikować:
1) czy rzeczywiście inwestycja zakłada rozbudowę istniejącego obiektu czy raczej budowę drugiego (osobnego), ponieważ tut. Sąd wyraził wątpliwości bezrefleksyjnie ocenione przez organy nadzoru budowlanego w tym przedmiocie, a dopiero w przedłożonym w postępowaniu legalizacyjnym projekcie budowlanym ujawniono zamysł rozbudowy obiektu;
2) zgodność planu miejscowego z projektem zagospodarowania działki, gdyż plan miejscowy dopuszcza budowę tylko jednego obiektu gospodarczego albo garażowego albo gospodarczo-garażowego, a skarżąca zarzuca budowę drugiego budynku gospodarczego;
3) czy można zaakceptować kwalifikację projektanta dotyczącą rozbudowy obiektu budowlanego jako obiektu gospodarczego, gdy istniejący budynek jest budynkiem magazynowo-gospodarczym, w którym nie można prowadzić działalności mającej wpływ na środowisko.
W drugim wyroku tut. Sąd przesądził jedynie o tym, że dopuszczalne jest zagospodarowanie działki inwestorów, gdzie działka przeznaczona na cele mieszkaniowe ([...]) może być w 25% na 30% dopuszczalnych, zabudową gospodarczą, a tylko w 5% zabudową mieszkaniową. W sprawie o sygn. akt IV SA/Po [...], Sąd nie oceniał spełnienia wymogów z poprzedniego wyroku, gdyż przedmiotem tej drugiej było inne zagadnienie. Sąd w składzie orzekającym obecnie jest zatem zobowiązany do przyjęcia wytycznych sformułowanych w poprzednich postępowaniach sądowoadministracyjnych, uznania je za te, które obligatoryjnie muszą zostać zrealizowane i sprawdzenia, czy organy nadzoru budowlanego (rozpoznawczy i odwoławczy) uczynili im zadość. Już w tym momencie należy stwierdzić, że obydwa organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ nie postąpiły według ww. zaleceń Sądu.
Odnosząc się do pierwszego zalecenia, co do którego tut. Sąd wyraził co najmniej wątpliwość już w 2018 r., czy w niniejszej sprawie w ogóle można mówić o rozbudowie, kiedy powstaje de facto nowy budynek i jest on łączony łącznikiem ze starym budynkiem, PINB wskazał, że inwestorzy oraz projektant zakwalifikowali budynek gospodarczy powstały po rozbudowie jako jeden o funkcji gospodarczej. Dalej opłacili opłatę legalizacyjną, a Prezydent Miasta G. wydał zaświadczenie o zgodności rozbudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że spełnione zostały warunki przewidziane do legalizacji przedmiotowego obiektu, samowolnie wykonanego. Z kolei WINB wskazał tylko tyle: "WINB podziela stanowisko PINB co do kwalifikacji obiektu jako rozbudowa budynku gospodarczego". Jest to jedyne zdanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym organ II instancji zajmuje stanowisko, a w zasadzie popiera już sformułowane stanowisko organu I instancji. Nie można w tym miejscu uznać, że WINB spełnił zobowiązanie tut. Sądu, co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. Już tylko z tego względu zaskarżona decyzja zasługuje na uchylenie. Należy przypomnieć, że WINB , jako organ odwoławczy, nie jest wyłącznie organem dokonującym kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jest on organem w pełni merytorycznie orzekającym, a to oznacza, że jest on zobligowany do sformułowania własnego stanowiska co do spornego zagadnienia. W tym właśnie objawia się zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Organ II instancji był i jest zobowiązany do wyjaśnienia pomimo tego, iż PINB zrobił to we własnym zakresie (Sąd nie ocenia teraz trafności działania PINB; w tej materii Sąd wypowie się w dalszym ciągu), czy zamierzenie inwestycyjne spełnia znamiona rozbudowy. Trzeba przypomnieć, że akt prawa miejscowego, jakim jest obowiązujący dla działki inwestorów plan miejscowy, nie definiuje rozbudowy, ani nie stanowi o zasadach i trybie jej prowadzenia. Kształt obiektu, etapowość działania inwestorów, które, jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, nie są regulowane przez plan miejscowy, to jednak umieszczone w ustawie – p.b. – sprawia, że należy postrzegać rozbudowę w odniesieniu do całości prawa budowanego, a nie do prawa miejscowego. O rozbudowie obiektu budowlanego jest mowa w art. 3 pkt 6 p.b. Ustawodawca zalicza rozbudowę, nie definiując jej, do budowy. Rozbudowa to powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. "Rozbudowa związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany czy też nowa substancja budowlana. Rozbudowany budynek pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu p.b." (wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 1318/16, zob. także wyrok NSA z dnia: 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2414/20, 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1691/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 809/08). Rozbudowa to zatem ingerencja w istniejącą substancję budowlaną, która bazuje na zastanej, jako głównym "szkielecie" zamierzonej inwestycji (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 190/23). O ile substancja dobudowana jest samodzielnym przedmiotem prawa, to jednak stanowi integralną część substancji istniejącej. Zacytowane, czy chociaż wspomniane wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjne są także promowane przez sądy administracyjne pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że rozbudową nie jest obiekt połączony z nowym obiektem podziemnymi przejściami, które ostatecznie je scalają ze sobą (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 425/18).
Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, że ani PINB, ani WINB nie podjęli się analizy, która chociażby tak jak uczyniono to w poprzednim akapicie, zarysowywałaby stanowisko tych organów, czy w niniejszej sprawie można faktycznie mówić o rozbudowie. PINB stwierdził, że skoro inwestorzy i projektant o tym przesądzili w ten właśnie sposób, inwestorzy uiścili opłatę legalizacyjną, a Prezydent Miasta G. potwierdził zgodność inwestycji z planem miejscowym, to uznać należy, że zachodzą podstawy do wydania decyzji pozytywnej. W opinii Sądu w składzie orzekającym, nie jest to stanowisko organu administracji publicznej, które uzasadniałoby zapadłą decyzję w tym sensie, że organ nie zajął własnego stanowiska. Poglądy, które zacytowano w poprzednim akapicie mają na celu wyłącznie ukazanie, w jaki sposób organ nadzoru budowlanego powinien dochodzić do wyrażenia swojej opinii w sprawie – dokonać wykładni przepisu prawa (językowej, celowościowej i, jak trzeba, systemowej), podeprzeć efekty wykładni orzecznictwem dla wzmocnienia siły argumentu i dokonać aktu subsumpcji. Tego wszystkiego zabrakło u PINB, a WINB z kolei poparł stanowisko organu I instancji nie formułując tutaj własnego zdania.
Spełnienie pozostałych dwóch zaleceń ma na obecnym etapie postępowania charakter nieco wtórny. Prawidłowa kwalifikacja inwestycji w kontekście rozbudowy, której przecież organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły, da następnie odpowiedź, czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z planem miejscowym – § 9 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] Przepis ten stanowi, że dla terenu [...], a więc terenu, na którym zlokalizowana jest działka inwestorów, ustala się lokalizację na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego z dopuszczeniem jednego budynku garażowego albo gospodarczego albo garażowo-gospodarczego (§ 9 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...]). Kiedy organ nadzoru budowlanego wreszcie zajmie stanowisko, co do identyfikacji zamierzenia budowlanego, będzie mógł następnie dokonać oceny zgodności planu miejscowego z projektem zagospodarowania działki, o czym stanowi art. 49 ust. 1 pkt 1 p.b. W sprawie przeznaczenia budynku organy nadzoru budowlanego przedstawiły stosowną analizę, co zresztą tut. Sąd potwierdził w sprawie o sygn. akt IV SA/Po [...]. Skoro Kierownik Urzędu Rejonowego w G. w 1994 r. zezwolił na użytkowanie istniejącego budynku na cele magazynowo-gospodarcze, to w odniesieniu domniemania legalności wydanej wówczas decyzji, na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., należy przyjąć, że istotnie mowa jest o budynku gospodarczym, a nowy budynek, które ma być rozbudową istniejącego, stanowi kontynuację co do funkcji. O tym tut. Sąd już przesądził, a więc jest to zalecenie spełnione przez organ nadzoru budowlanego. Ponadto nie ma znaczenia już to, iż inwestorzy zamierzają zabudować swoją działkę w 25% zabudową gospodarczą albo garażową albo garażowo-gospodarczą, ponieważ tut. Sąd również dopuścił takie pobudowanie. Tego Sąd w składzie orzekającym, z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., nie może zakwestionować. Dokonano zatem analizy przepisu § 3 pkt 8 rozporządzenia.
Kończąc, Sąd nie przesądza, gdyż nie może w tym zastąpić organu nadzoru budowalnego, czy inwestorzy zamierzyli rozbudowę polegającą w rzeczywistości na budowie dwóch różnych obiektów, czy jest to jednak jedna całość z uwagi na funkcjonalne powiązania. To zagadnienie musi być skrupulatnie ocenione przez WINB i jasno wyrażone w uzasadnieniu nowej decyzji. Tylko wówczas będzie można przeprowadzić ocenę zgodności projektu budowlanego z uchwałą nr [...] Organ II instancji cały czas jest związany wyrokami tut. Sądu – II SA/Po [...] oraz IV SA/Po [...] i nie może ich pomijać.
Sąd w składzie orzekającym postanowił, że nie będzie uchylać decyzji organu I instancji, chociaż i ona jest oczywiście błędna. Mając na uwadze to, że w wkrótce minie 10 lat od wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, Sąd uznał, iż zasadne jest przeniesienie na WINB całego ciężaru załatwienia sprawy z uwagi na pierwszeństwo zasady szybkości postępowania administracyjnego nad zasadą dwuinstancyjności w niniejszej sprawie. Inwestorzy od 10 lat nie mogą doczekać się rozstrzygnięcia, które w jakikolwiek sposób, nie przesądzając teraz o wyniku sprawy, zakończy postępowanie. WINB nie powinien stosować art. 138 § 2 k.p.a., tylko w razie potrzeby art. 136 § 1 k.p.a. W tej sprawie, trwającej już dekadę, organ II instancji rozstrzygnie całą sprawę samodzielnie, chociażby za cenę naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 616/20).
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów skargi. WINB dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a., co dyskwalifikuje jego decyzję z obrotu prawnego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 997 zł, na którą złożyły się następujące składniki: 500 zł – wysokość wpisu stałego od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego, reprezentującego skarżącą przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od udzielonego radcy prawnemu pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim WINB wykona dotychczasowe zalecenia wynikające z prawomocnych wyroków tut. Sądu, szczególnie w zakresie oceny charakteru zamierzonej inwestycji w odniesieniu do rozbudowy. Jednocześnie WINB przejmie na siebie całokształt czynności, jakie należy ewentualnie podjąć, aby zakończyć niniejszą sprawę decyzją o charakterze merytorycznym.