II SA/Po 466/21

II SA/Po 466/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-12-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Jan Szuma
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 258/22 - Wyrok NSA z 2022-11-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17. ust 5 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi V. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz V. B. kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" lub "organ"), po rozpatrzeniu odwołania V. B., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.
V. B. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem J. B. i rezygnacją z zatrudnienia. Do wniosku załączono kopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w którym J. B. (ur. [...] r.) został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności od [...] kwietnia 2011 r. na stałe. W pkt 7 orzeczenia wskazano, że J. B. wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Na zlecenie kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej pracownik socjalny przeprowadził w dniu [...] grudnia 2020 r. rodzinny wywiad środowiskowy z V. B.. W kwestionariuszu wywiadu środowiskowego zapisano, że gospodarstwo domowe tworzy V. B. wraz z rodzicami W. B. i jej małżonkiem J. B.. W. B. i J. B. mają ustalone prawo do emerytury. J. B. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, a W. B. ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Zainteresowana opiekuje się rodzicami od 2011 r. J. B. dwa lata temu złamał kość udową, porusza się z cewnikiem, niedowidzi. W kwestionariuszu wywiadu środowiskowego zapisano, że V. B. jest bierna zawodowo, ale nie może powrócić do pracy zawodowej z uwagi na całodobową opiekę nad rodzicami. Do akt dołączono kopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w którym W. B. (ur. 1943 r.) została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od [...] sierpnia 2011 r. na stałe. W pkt 7 orzeczenia wskazano, że W. B. nie wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby.
Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. odmówił V. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. B..
W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. – dalej jako "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała do ukończenia 18 roku życia, lub w trakcie nauki w szkole albo w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ I instancji ocenił, że J. B. nie należy do kategorii osób wskazanych w cytowanym przepisie, gdyż jego niepełnosprawność istnieje dopiero od 72. roku życia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła V. B. podnosząc, iż nie zgadza się z dokonaną przez organ I instancji wykładnią art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ Trybunał Konstytucyjny uznał ten przepis za niekonstytucyjny, a sądy administracyjne nakazują jego stosowanie do osób dorosłych.
W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazało, iż z treści wniosku wynika, że J. B. jest żonaty. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. obowiązek małżonka opieki i alimentacji względem współmałżonka ustaje tylko, gdy ma on orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym. Tymczasem W. B. legitymuje się jedynie umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. W kwestionariuszu wywiadu środowiskowego podano, że W. B. od 1963 r. choruje na [...], jest pod stałą opiekę lekarza psychiatry i regularnie zażywa leki.
W kwestionariuszu wywiadu środowiskowego pracownik socjalny nie stwierdził, że stan zdrowia W. B. uniemożliwia jej opiekę nad mężem. Zresztą kwestia ta nie podlega ocenie organów administracji. Wiążący charakter ma tutaj orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w którym W. B. (ur. 1943 r.) została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W pkt 7 orzeczenia wskazano, że W. B. nie wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby.
Brak zdolności do samodzielnej egzystencji osoby wymagającej opieki jest ustalany przez lekarzy orzeczników w osobnej procedurze. To samo dotyczy oceny zdolności opiekuna do wypełniania swoich obowiązków. System świadczeń opiekuńczych (tj. zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy, świadczenie pielęgnacyjne, zasiłek dla opiekuna) został ściśle powiązany z orzecznictwem lekarskim wykonywanym przez organy rentowe (ZUS i KRUS) oraz przez powiatowe komisje ds. orzekania o niepełnosprawności. Strona skarżąca nie może domagać się rezygnacji z legalnego systemu oceny zdolności do pracy oraz samodzielnej egzystencji. Gdyby dopuszczalne było podważanie orzeczenia wydanego wobec W. B., to analogicznie organy administracji publicznej powinny zakwestionować orzeczenie komisji powiatowej ds. niepełnosprawności wydane wobec J. B..
Organ podniósł, iż w świetle przywołanych przepisów W. B. musiałaby się legitymować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednak orzeczenia takiego nie posiada, co oznacza, że jest jedyną osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. O przyznanie takiego świadczenia nie może skutecznie zwrócić się córka V. B., gdyż jej obowiązek alimentacyjny nie zaktualizował się wobec niepełnosprawnego ojca.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, iż wbrew stanowisku organu I instancji, opiekun osoby wymagającej opieki, której niepełnosprawność powstała w wieku dorosłym, jest osobą, która może ubiegać się o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpatrywanej sprawie niepełnosprawność została ustalona wobec osoby dorosłej, co jednak zgodnie z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK ZU 104/9/A/2014, nie odbiera opiekunowi osoby dorosłej uprawienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. był badany przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt 38/13) orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła V. B. zarzucając jej
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie:
1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej w sytuacji, gdy ta spełnia przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wobec sprawowanej opieki nad ojcem - J. B.
2. art. 17. ust 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 2 i art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej w sytuacji, gdy w chwili wydawania decyzji obu instancji współmałżonek osoby wymagającej stałej opieki, W. B., była niezdolna do samodzielnej egzystencji i również wymagała stałej opieki wskutek choroby - schizofrenii paranoidalnej - co dezaktualizowało przesłankę wykluczającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na obiektywną niemożliwość sprawowania opieki przez małżonka.
3. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zw. z art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepis, który w chwili orzekania nie miał mocy obowiązującej.
II. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, w szczególności:
1. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U z 2021, poz. 735 dalej jako "K.p.a.") poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji była błędna, zaś materiał o okoliczności ustalone w sprawie uzasadniały uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.
2. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, i wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia jedynie z uwagi na formalną aktualizację przesłanki negatywnej z art. 17. ust 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pomijając fakt, że współmałżonek osoby wymagającej opieki sam również wymagał opieki ze strony skarżącej, albowiem wobec choroby nie był zdolny do samodzielnej egzystencji, a tym bardziej opieki nad inną osobą, co poskutkowało brakiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;
3. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 i ust 3 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepis prawa, który utracił moc obowiązującą.
Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2021 roku nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż zarówno organ I, jak i II instancji nie dokonał wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności okoliczności związanych z sytuacją rodzinną Skarżącej - w tym niezdolnością W. B. do samodzielnej egzystencji, a tym bardziej opieki nad niepełnosprawnym J. B.. Oparcie decyzji o odmowie przyznania świadczenia w istocie jedynie z uwagi na wystąpienie, zdaniem organu, negatywnej przesłanki z art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przy pominięciu okoliczności faktycznych sprawy stanowi niewątpliwie istotne naruszenie przepisów procedury, a w szczególności art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz w razie nie uzupełnienia braków formalnych skargi o jej odrzucenie. Ponadto organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez Skarżącą, a organ w odpowiedzi na skargę wyraził na to zgodę.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy odmawiającej przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., zwanej dalej: "u.ś.r."), obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 17 u.ś.r.
Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Według zaś ust. 1a tego przepisu ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w ustępie 5 pkt 2 ww. artykułu, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki:
a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadnie przyjął organ odwoławczy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej.
W związku z powyższym, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie.
Z powyższych względów postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz naruszania art. 6 K.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 i ust 3 Konstytucji RP nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy uwzględnił utratę mocy obowiązującej przez art. 17 ust. 1b u.ś.r.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje kwestia, iż J. B. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ również nie kwestionował, iż opiekę tą sprawuje Skarżąca – córka.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest zatem to, czy Skarżąca jako córka osoby wymagającej opieki ma prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem w sytuacji, gdy są inne osoby (żona) obciążone obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności.
Cytowany wyżej przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca o opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało.
W niniejszej sprawie Kolegium ograniczając się właśnie do wykładni językowej podzieliło w tym zakresie pogląd organu pierwszej instancji, że przeszkodą niepozwalającą na przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest sytuacja, w której osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z akt sprawy wynika, że matka Skarżącej tj. żona trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji J. B. – ma 78 lat (data urodzenia [...] sierpnia 1943 r. k. 1 akt administracyjnych) oraz, że sama cierpi na wiele schorzeń i z tego tytułu ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności.
W orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności W. B. wskazano, iż wymaga ona korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że dokumentacja medyczna potwierdza naruszenie sprawności organizmu, które powoduje ograniczenie w wypełnianiu ról społecznych. W orzeczeniu tym wskazano, iż stan zdrowia nie powoduje niezdolności do samodzielnej egzystencji, ale powoduje ograniczenia w relacjach z otoczeniem i środowiskiem.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowane przez część judykatury stanowisko, że w takich okolicznościach, przy odkodowywaniu normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy uwzględnić przede wszystkim cel, jakiemu służy ustawa o świadczeniach rodzinnych. Literalna wykładnia tego przepisu oznacza bowiem odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uprawnionemu w dalszej kolejności krewnemu także w sytuacji, gdy małżonkowie ze względu na swój stan zdrowia nie są w stanie być dla siebie wzajemnie wparciem. Tak rozumiany przepis oznaczałby sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim.
Na tle przywołanego przepisu orzecznictwo wypracowało stanowisko, że fakt pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważany za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana alimentacyjnie w dalszej kolejności.
Naczelny Sąd Administracyjny szczegółowo wypowiedział się na temat niezgodności z Konstytucją RP wąskiej, językowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stwierdzając, że jest ona sprzeczna z wartościami konstytucyjnymi (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/09 i z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 723/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). "Stosownie bowiem do treści art. 18 Konstytucji RP, małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie z przepisu tego wywodzić można obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa. Tymczasem negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie mają również obowiązek – sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle wspomnianego już wyżej art. 18 Konstytucji RP. (...) Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższym przepisie konstytucyjnym".
Powyższe stanowisko wyprowadzono interpretując przepis art 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. łącznie z art 23, art. 27 i art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 – dalej w skrócie: "K.r.o.").
Zgodnie z art 23 K.r.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy. Jednocześnie stosownie do art. 27 K.r.o. małżonkowie obwiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczynić się do zaspakajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Natomiast z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wyprowadzono, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie.
Wyłącznie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i uznanie, że uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowi samo nieposiadanie przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jest niewystarczające dla zrekonstruowania normy prawnej wyrażonej treścią tego przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając powyższe uwagi przy rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia według Sądu dochodzi się do przekonania, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym (w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka) nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby niepełnosprawnej. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć.
Nie można zgodzić się z zapatrywaniem, że w sytuacji gdy oboje małżonkowie – z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody – nie mogą być dla siebie wzajemnie oparciem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Niedopuszczalne jest także dyskryminujące traktowanie osób pozostających w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi obiektywne okoliczności nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, względem osób, które w związku małżeńskim nie pozostają. Wyniki wykładni językowej pomijają także cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia. Wyniki wykładni językowej prowadzą w szczególności do wykluczenia z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. i sprawują opiekę nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, w sytuacji gdy współmałżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, choć sprawowanie opieki przez współmałżonka jest obiektywnie niemożliwe.
Obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka, nie stanowi przeszkody do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., a niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15, orzeczenia. nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko uwzględnia cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub ich nie podejmując wobec sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach.
Powyższe uwagi szczególnie znajdują zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Należy podkreślić, że W. B., małżonka wymagającego opieki J. B., skończyła 78 lat i przewlekle choruje, co skutkowało wydaniem orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć również na uwadze zaawansowany wiek W. B. który uprawnia ją do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobom, które ukończyły 75 rok życia. Celem tego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Powyższe oznacza, że ustawodawca traktuje osoby powyżej 75 roku życia na równi z osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi opieki i pomocy innych osób oraz niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Nieracjonalne jest zatem przyjmowanie domniemania, że takie osoby mogą sprawować opiekę nad inną osobą niepełnosprawną, trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, ponieważ nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Sądu błędna wykładnia prawa materialnego – to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ograniczająca się do wykładni językowej, doprowadziła do odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że Kolegium – jak wynika z decyzji – nie kwestionowało wynikających ze zgromadzonych materiałów okoliczności, że Skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem w sposób trwały, stały i ciągły oraz faktu rezygnacji przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką.
W ponownym postępowaniu organ uwzględni przyjętą przez Sąd i przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe dotyczące ustalenia stanu zdrowia W. B. pod kątem możliwości sprawowania przez nią samodzielnie opieki nad niepełnosprawnym mężem.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.