II SA/Po 466/06

II SA/Po 466/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Barbara Kamieńska
Małgorzata Górecka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. /-/ M. Górecka /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska
Uzasadnienie
Skarżąca Gmina Miasto wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]., którym stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowej przy ul. [...] i [...] w G. ze względu na istotne naruszenie prawa.
W uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego podano, iż podjęta przez Radę Miasta uchwała w oczywisty sposób narusza przepisy obowiązującego prawa i dlatego konieczne jest, w ocenie organu nadzoru, jej unieważnienie.
Dokonując analizy zapisów przedmiotowej uchwały oraz tekstu i rysunku "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G." zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2000 roku oraz rozpatrując pisma mieszkańców os. [...] i [...] oraz Rady Osiedla [...] , w których wznoszono o uchylenie planu ze względu na niezgodność jej zapisów ze studium, organ nadzorczy stwierdził, iż przyjęty plan zagospodarowania przestrzennego narusza obowiązujące prawo.
Organ podał, iż w obowiązującym studium teren objęty przedmiotowym planem jest oznaczony symbolem P i przeznaczony jest pod zabudowę przemysłową z dopuszczeniem tzw. supermarketów podczas, gdy- w odróżnieniu od ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) -w studium określa się tereny pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2.
Ogólnikowe ustalenia studium sporządzonego na mocy poprzedniej ustawy – w ocenie organu nadzoru- nie mogły stanowić podstawy do określenia granic tych terenów w planie miejscowym, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 w/w ustawy.
Ustawowy wymóg umieszczenia w studium zapisów dotyczących terenów pod zlokalizowanie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 powoduje – zdaniem organu- obowiązek rozstrzygnięcia powyższych zagadnień już w w/w akcie prawnym. Tylko bowiem w studium jako dokumencie określającym politykę przestrzenną gminy można dokonać analizy powiązań komunikacyjnych i wpływu inwestycji na sytuację na rynku pracy.
Tak więc – w ocenie organu – uznać należało, że zachodzą wszelkie podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, która podjęta została z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżąca żądała uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia i zwrotu kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucała:
- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezasadne stwierdzenie przez organ nadzoru, iż ogólnikowe zapisy studium sporządzonego na mocy poprzedniej ustawy nie mogą stanowić podstawy do określenia granic terenów pod budowę obiektów handlowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez stwierdzenie przez organ nadzoru, iż skoro studium z dnia [...] lutego 2000r. nie zawiera wprost literalnego zapisu, iż dopuszcza się budowę obiektów handlowych powyżej 2000m2, a jedynie stwierdza, iż dopuszcza się realizację dużych obiektów handlowych, w tym tzw. supermarketów, to zapisy Studium jako sprzeczne z obecnie obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą stanowić podstawy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania terenu, mimo iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. w momencie uchwalenia Studium z dnia [...] lutego 2000r. nie znała definicji "obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2", "obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży poniżej 2000m2", "obiektów wielopowierzchniowych" itp.;
- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 oraz art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez:
- bezpodstawne przyjęcie przez organ nadzoru, iż obowiązek określenia obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie do Studium uchwalonego na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r.;
- nieuwzględnienie przez organ nadzoru okoliczności, iż obowiązek uwzględnienia w Studium rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wprowadziła dopiero ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r. i to tylko w takiej sytuacji, gdy dla danego obszaru obowiązek sporządzenia planu wynika z odrębnych przepisów
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuującego zasadę władztwa i samodzielności planistycznej gminy poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego ingerującego w merytoryczną działalność samorządu poprzez stwierdzenie nieważności uchwały mimo braku podstaw do zakwestionowania uchwały Rady Miasta z punktu widzenia legalności;
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym niewskazaniu wbrew ustawowym wymogom, czy naruszenie w ocenie organu nadzoru polegało na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego czy też naruszeniu właściwości organów, a jedynie na lakonicznym i gołosłownym stwierdzeniu, iż "orzeka się nieważność uchwały (...) ze względu na istotne naruszenie prawa";
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na stwierdzeniu przez organ nadzoru nieważności uchwały w całości, mimo iż organ nadzoru zakwestionował tylko jeden zapis uchwały, a nie kwestionował legalności pozostałych zapisów uchwały.
Do skargi skarżący załączył opinie prawne:
- dra hab. W.S. , prof. nadz. Uniwersytetu i Uniwersytetu G. w przedmiocie "Istnienia podstaw prawnych do wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego oznaczonego sygnaturą [...] , stwierdzającego nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowej przy ul [...] i [...] w G.";
- dra hab. M. S. prof. nadz. Uniwersytetu w sprawie zasadności wnoszenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2006r. orzekającego o nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowej przy ul [...] i [...] w G.", powołując się na wyrok Ośrodka Zamiejscowego NSA w Lublinie z dnia 19 lutego 1999r. (sygn. I SA/Lu 43/98) oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 06 października 1993r. (sygn. I SA 1270/93), a także piśmiennictwo B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2000r., teza 1 do art. 75, s. 338).
Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym będącym odpowiedzią na skargę organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto – ustosunkowując się do zarzutów skargi podał, iż wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze nie kwestionuje dyspozycji art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie dotyczy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. przyjętego przez Radę Miasta uchwałą z dnia [...] lutego 2000r., a uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] kwietnia 2006r., który to plan – zdaniem organu musi być zgodny z ustaleniami studium.
W ocenie organu przyjęte w 2000r. Studium było zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami, które nie nakładały na radę gminy obowiązku określenia obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, co jednakże nie zwalnia organu stanowiącego gminy od konieczności spełnienia warunków określonych przez przepisy dziś obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym względzie Wojewoda odniósł się do przepisu art. 32 ustawy wskazując na określony w nim obowiązek oceny aktualności Studium i jego zmiany w całości lub w części, który to obowiązek ciążył na radzie gminy w omawianej sprawie.
Sam skarżący nie podaje natomiast żadnej podstawy prawnej, która to by uprawniała radę gminy do przyjęcia planu nie zgodnego z ustaleniami Studium.
Zdaniem Wojewody mając właśnie na uwadze zapis art. 87 ust. 1 ustawy należało stwierdzić, iż wszystkie uchwały dotyczące planów miejscowych muszą być zgodne z ustaleniami obowiązujących studiów, a jeżeli powyższy warunek nie może zostać spełniony, to obowiązkiem organu stanowiącego jest jego zmiana w oparciu o art. 32 ustawy.
Podjęcie uchwały rady gminy w sprawie aktualności studium oraz planu zagospodarowania przestrzennego jest dokonywane przez pryzmat uwarunkowań, które należy uwzględnić przy sporządzaniu studium oraz jego obligatoryjnych elementów treści (art. 10 ust. 1 i 2), treści planu (art. 16) oraz formalnej postaci części graficznych aktów planowania przestrzennego (T. Bąkowski, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze, 2004, komentarz do art. 32).
Art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 oraz obszary przestrzeni publicznej, a art. 15 ust. 3 pkt 4 zobowiązuje radę gminy do określenia granic terenów pod budowę w/w obiektów handlowych.
W ocenie organu nadzoru zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. nie określają obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, co uniemożliwia określenie granic terenów pod ich budowę.
Tak więc oceniając uchwałę Rady Miasta G. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowej przy ul. [...] i ul. [...] w G. organ nadzoru działał zgodnie z art. 85 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), które to przepisy określają, iż nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem a uchwały sprzeczne z prawem są nieważne.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności braku zgodności pomiędzy zapisami studium i planu zagospodarowania przestrzennego – w ocenie organu – nie można wytłumaczyć stanem prawnym w jakim było uchwalone studium oraz różnicami oznaczeń, nazewnictwa i standardów.
Dalej organ nadzorczy podał, iż dokonana w skardze wykładnia art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, sprowadzająca się do przyjęcia, iż o konieczności określenia w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000m2 oraz obszarów przestrzeni publicznej mają decydować przepisy odrębne jest w ocenie organu nadzoru błędna i to tak ze względu na wykładnię literalną jak i celowościową.
Zdaniem organu – obowiązek określenia w studium obszarów dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszarów wymagających scaleń i podziału nieruchomości (art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) to jedna regulacja a rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 i obszarów przestrzeni publicznej to druga.
Za przyjęciem takiej wykładni powyższego przepisu przemawiają także względy celowościowe, albowiem uregulowanie powyższych zagadnień w studium leży w interesie społeczności lokalnej, a koncepcja odsyłania do nieistniejących przepisów odrębnych definitywnie zamyka możliwość czytelnego określenia zasad postępowania w powyższym zakresie.
Trudno także zrozumieć, dlaczego ustawodawca miałby pozostawić tak istotne dla mieszkańców gminy zagadnienia jak budowa sklepów wielkopowierzchniowych i zagospodarowanie przestrzeni publicznej poza zakresem polityki planistycznej gminy, uzależniając jego określenie od dodatkowych regulacji.
Dla obszarów przestrzeni publicznej nie sporządza się obowiązkowo planu miejscowego, ale jeżeli rada gminy zdecyduje się na uchwalenie studium to zobowiązana jest, w ocenie organu nadzoru, określić obszary przestrzeni publicznej a w planie miejscowym określić obowiązkowo wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej.
W planie miejscowym określa się także, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy.
Konkludując powyższe organ nadzorczy podał, iż brak zgodności pomiędzy zapisami studium a uchwalonym planem spowodowało stwierdzenie nieważności uchwały planistycznej przez organ, który działał w oparciu o ustawowe kompetencje wynikające z przepisów ustawy o samorządzie gminnym – a to oznaczało, że pozbawiony podstaw prawnych był zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez organ nadzoru, w szczególności zaś sugestie dotyczące pozaprawnych przesłanek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie zasługiwała na jej uwzględnienie pomimo tego, iż niektóre zarzuty skargi były zasadne.
Otóż w ocenie Wojewody ustalenia planu miejscowego przyjęte w uchwale Rady Miasta z dnia [...]kwietnia 2006r. są niezgodne ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta jako, że w tym ostatnim akcie nie określono terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m kw. lecz jedynie określono teren przeznaczony pod zabudowę przemysłową z dopuszczeniem tzw. supermarketów, które to ustalenia Studium jako ogólnikowe nie mogły- w ocenie tego organu- stanowić podstawy do określenia granic tych terenów w planie miejscowym, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Należy podkreślić, iż takie rozumowanie jest błędne i stoi w całkowitej sprzeczności z powołanym wyżej przepisem, co z kolei prowadzi do wniosku, iż organ nadzoru nie zauważa różnicy pomiędzy dwoma aktami: Studium i a miejscowym planem.
Otóż Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta sporządzone zostało w 2000r., a więc pod rządami ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która to ustawa wymagała jedynie spójności planu miejscowego ze Studium, a nie jego zgodności (art. 18 ust. 2 pkt 2). Trzeba mieć to na uwadze przy dokonywaniu oceny zgodności ustaleń planu ze Studium.
Artykuł 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjął zasadę, że zachowują moc studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone po dniu 01 stycznia 1995r.
Już w początkowej fazie procesu planistycznego organ, sporządzając projekt planu miejscowego, był związany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Gdyby Rada Miejska w przedstawionym jej do uchwalenia projekcie planu dopatrzyła się jego niezgodności ze studium, to dałaby wyraz stwierdzeniu tej niezgodności przez dokonanie zmian w projekcie. Z brzmienia art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, że Rada Gminy może dokonać zmian w projekcie także z własnej inicjatywy. Uchwalenie planu musi być zatem potraktowane jako wymagany art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejaw stwierdzenia jego zgodności z ustaleniami studium.
Odnosząc te ogólne rozważania do treści poszczególnych zarzutów zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że:
- studium z założenia ma być aktem elastycznym pozwalającym na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych
- ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o planowaniu przestrzennym, pod której rządami powstało Studium nie zawierała unormowań prawnych jak obecnie obowiązujący art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, trudno więc wymagać aby w Studium uchwalonym w 2000 r. zawarto określenie obszaru rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m 2.
- brak literalnego określenia w Studium obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. , nie może być odczytywany jako zakaz lokowania takich obiektów na terenie gminy, skoro istnieje w Studium zapis odnoszący się do obszaru zabudowy przemysłowej , w którym dopuszcza się lokalizowanie na terenach przemysłowych dużych obiektów handlowych tzw. supermarketów- oznaczonym symbolem "P"
Z powyższego wynikają następujące wnioski:
- skoro w Studium określono obszar zabudowy przemysłowej, na którym dopuszcza się lokalizowanie dużych obiektów handlowych tzw. supermarketów- to należało uznać, iż w tym zapisie mieścił się obszar rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m 2 bowiem pojecie "supermarketów" jest pojęciem szerszym aniżeli obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m 2. Tak więc nie było konieczności- jak wskazuje organ w rozstrzygnięciu nadzorczym- aby przed uchwaleniem miejscowego planu dokonać zmian w Studium odnośnie omawianego zapisu (art. 33 ustawy) , czy też nie było konieczności podjęcia przez Radę Miejska uchwały aktualizacyjnej (art. 32 ustawy)
- skoro w Studium określono obszar, na którym dopuszczono lokalizację tzw. supermarketów , zatem zasada zgodności planu miejscowego ze studium powoduje konieczność uwzględnienia ich w planie dotyczącym danego obszaru, a więc oznaczenie w planie granic tych terenów (pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m 2 )jest w istocie obowiązkowe, nie zaś fakultatywne.
Konkludując powyższe: w omawianej sprawie Sąd orzekający nie stwierdził naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem Studium z 2000r. (który to przepis był powołany przez organ nadzorczy jako podstawa prawna stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały) poprzez zapis odnoszący się do zabudowy przemysłowej, na którym dopuszcza się lokalizowanie tzw. supermarketów spełniało wymogi wskazane przepisem art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, zaś omawiany zapis w Studium stał się podstawą dla wyznaczenia w miejscowym planie granic terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy.
W tym miejscu należy bowiem odnieść się do podawanej przez strony niniejszego postępowania różnej interpretacji zapisu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy.
Otóż z art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz z art. 10 ust. 3 ustawy wynika, że w studium można określić obszary, dla których będzie istniał obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Źródłem tego obowiązku nie będzie przy tym żaden przepis ustawy, lecz zapis studium, które- jak wynika to chociażby z art. 9 ust. 4 ustawy- jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie ma bowiem odrębnych przepisów, które nakładałyby na gminę obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m 2 oraz obszarów przestrzeni publicznej. Pojęcia te poza ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po prostu nie występują. Dlatego też nie można podzielić stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą, iż obowiązek sporządzenia planu miejscowego aktualizuje się wyłącznie wówczas, gdy obowiązek taki dla jakiegoś obszaru zostanie ustanowiony w odrębnej ustawie a na dziś nie ma takiej ustawy, która ustanawiałaby obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m 2 a zatem w odniesieniu do takich obiektów na dziś nie ma ani obowiązku sporządzenia planu miejscowego ani określenia w studium obszarów rozmieszczenia takich obiektów. Tym samym nie można uznać za zasadny zarzut skargi o rażącym naruszeniu przez organ nadzorczy w skarżonym rozstrzygnięciu przepisów prawa materialnego- art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 oraz art. 87 ust. 1 ustawy poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż obowiązek uwzględnienia w studium rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m 2 wprowadziła dopiero ustawa z dnia 27 marca 2003r. i to tylko w takiej sytuacji, gdy dla danego obszaru obowiązek sporządzenia planu wynika z odrębnych przepisów.
Niemniej słusznie wytknięto w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż brak jest określenia granic terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z tym, że błędnie, bo sprzecznie z art. 15 ustawy, odniesiono to wskazanie do Studium zamiast do miejscowego planu.
Otóż z treści art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy wynika, iż w planie miejscowym (a więc nie w studium) określa się w zależności od potrzeb (w omawianej sprawie to stwierdzenie nie jest fakultatywne lecz istniał wręcz obowiązek określenia w planie miejscowym, o czym mowa wyżej) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 . Zatem w omawianym planie miejscowym winny zostać oznaczone granice terenów pod budowę takich obiektów handlowych. Było to obowiązkowe bo taki obszar został ujęty w Studium z 2000r.
Wymogu tego nie spełnia jednak zapis § 5 ust. 1 uchwały (k. 29 akt) ponieważ nie można uznać aby zapis odnoszący się do przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem UC (będącym odpowiednikiem symbolu P , którym posłużono się w Studium- okoliczność bezsporna, oświadczenie złożone do protokołu rozprawy z dnia 13 września 2006r., k. 120 akt) zawierał określenie granic terenów pod budowę supermarketów. Skoro na terenie oznaczonym symbolem UC mają być lokalizowane obiekty usługowe, w tym handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m 2 , biurowo- administracyjne oraz przeznaczone na gastronomię i rekreację, urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, parkingi naziemne, podziemne i wielopoziomowe, obiekty małej architektury oraz reklamy a wiec mają być lokalizowane tak różnorodne usługi i obiekty, to należy w ramach tego terenu zakreślić granice pod budowę obiektów handlowych powyżej 2 000 m 2 . Omawiany zapis § 5 ust. 1 uchwały odpowiada w istocie wymaganiom określenia obszaru rozmieszczenia obiektów handlowych, co jest wymagane w studium (art. 10 ust. 2 pkt 8), nie stanowi natomiast "określenia granic terenów" w rozumieniu art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy. Tak więc mamy do czynienia z naruszeniem zasady sporządzania planu określonej tym przepisem.
Z powyższych względów okazały się również niezasadne zarzuty naruszenia przez organ nadzorczy przepisów art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skoro więc Sąd orzekający uznał, iż uchwała Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowej przy ul. [...] i [...] w G. została podjęta z naruszeniem zasady sporządzania planu określonej przepisem art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co implikuje przesłankę z art. 28 ust. 1 tej ustawy, tak więc słusznym okazało się skarżone w tym postępowaniu rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające nieważność przedmiotowej uchwały a tym samym zasadnym było nieuwzględnienie skargi.
Już tylko ubocznie należy wskazać, iż Sąd orzekający dostrzegł , że w aktach sprawy nie ma dowodu wskazującego na to, że organ nadzoru zawiadomił organ gminy o wszczęciu – w odniesieniu do kwestionowanej uchwały – procedury nadzorczej.
Oznacza to, iż skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało wydane z naruszeniem procedury nadzorczej, którą reguluje przepis art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku art. 61 § 1 i 4 kpa. Procedura ta wymaga, aby postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczynał z urzędu, zawiadamiając o tym organ gminy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu nie jest celem samym w sobie, lecz służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Zatem brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania. Niemniej w omawianej sprawie- w ocenie Sądu orzekającego- owo naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy. W skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda wysunął tylko jeden zarzut, który w ocenie strony skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie wobec odmiennej , od organu interpretacji przepisów.
Biorąc powyższe pod uwagę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) należało orzec jak w sentencji.
/-/ M. Górecka /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska