II SA/Op 285/22

II SA/Op 285/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 152 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr IN.I.7721.9.35.2022.MO w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania, we wznowionym postępowaniu, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Opolskiego z dnia 13 czerwca 2022 r., nr BOŚ.6740.62.2022.AW, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. K. (zwanego dalej też skarżącym) jest postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr IN.I.7721.9.35.2022.MO, którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty Opolskiego z dnia 13 czerwca 2022 r., nr BOŚ.6740.62.2022.AW, o odmowie wstrzymania wykonania, we wznowionym postępowaniu, ostatecznej decyzji Starosty Opolskiego z dnia 24 marca 2022 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzieleniu Gminie D. pozwolenia na budowę punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w miejscowości K. przy ul. [...], na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a, obręb [...] K., gmina D.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2022 r. (data wpływu), skierowanym do Starosty Opolskiego, skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji Starosty Opolskiego nr [...] oraz wstrzymanie jej wykonania. We wniosku skarżący wskazał na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, argumentując, że trwa postępowanie wznowieniowe co do decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji i o stwierdzenie jej nieważności. Powołał się również na okoliczność częstego podtapiania działki inwestycyjnej oraz występujące zagrożenie skażenia gleby przez składowane odpady dotyczące sąsiadujących działek budowlanych oraz pól uprawnych. Podniósł też, że teren inwestycyjny nie nadaje się do utwardzenia, a poza tym inwestycja stwarza zagrożenie ze względu na jej lokalizację przy drodze szybkiego ruchu i brak jest wystarczającej liczby miejsc parkingowych. Końcowo stwierdził, że istnieje duże prawdopodobieństwo uchylenia pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania ze względu na duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o lokalizacji będącej podstawą wydania tego pozwolenia.
Postanowieniem z dnia 11 maja 2022 r., nr BOŚ.6740.62.2022.AW, Starosta Opolski, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., wznowił postępowanie zakończone decyzją nr [...].
Natomiast postanowieniem z dnia 13 czerwca 2022 r. Starosta Opolski, na podstawie art. 152 K.p.a., odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania ww. ostatecznej decyzji Starosty Opolskiego z dnia 24 marca 2022 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wydając decyzję z dnia 24 marca 2022 r. wnikliwie przeanalizował zgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa oraz spełnienie wymogów w zakresie przepisów techniczno-budowlanych. Wyjaśnił też, że krąg stron postępowania ustalony został zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.), dalej zwanej Prawem budowlanym. Dalej, po zacytowaniu art. 152 K.p.a., Starosta podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania wskazanych w art. 145 § 1 K.p.a., a nie okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego. W ocenie organu, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania, co organ uczynił pismem z dnia 11 maja 2022 r. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wyszły bowiem na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który ją wydał. Jednakże sam fakt wniesienia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania nie może zostać uznany za okoliczność uprawdopodabniającą jej uchylenie w postępowaniu wznowieniowym. Zdaniem organu podnoszone we wniosku okoliczności nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Odnośnie do zarzutu wydania przez Starostę Opolskiego przedmiotowej decyzji na podstawie nadal trwających i niezakończonych prawomocnie postępowań, organ odnotował, że w związku z prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postępowaniem z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy D. z dnia 15 lipca 2019 r. ustalającej na rzecz Gminy D. lokalizację inwestycji celu publicznego obejmującej "Budowę Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w K., gmina D." na działce a k.rn.[...], obręb K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją nr [...] z dnia 21 stycznia 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skoro więc kwestionowana decyzja Wójta Gminy D. nr [...] z dnia 15 lipca 2019 r. została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to niezależnie od jej ewentualnych wad, miały zastosowanie wszystkie inne przepisy dotyczące takich decyzji, w tym przepis art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503). Odnosząc się do okoliczności częstego podtapiana działki inwestycyjnej i działek sąsiednich, Starosta podkreślił, że zgodnie z art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, z późn. zm.) pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych. Jednocześnie Prawo wodne wskazuje i określa tereny, które należy zaliczyć do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Odwołując się do art. 16 pkt 34 lit. a i lit. b Prawa wodnego organ podał, że zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego opracowanymi przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie obszar objęty kwestionowanym pozwoleniem nie znajduje się w zakresie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Mimo to i z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja obejmuje również urządzenia oraz usługi dla potrzeb odwodnienia punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, inwestor przedłożył stosowną decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - pozwolenie wodnoprawne z dnia 2 lutego 2022 r., znak [...].
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym:
- art. 152 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę, pomimo tego, że istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo jego uchylenia z powodu dużego prawdopodobieństwa uchylenia w wyniku nadal trwającego postępowania wznowieniowego co do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (zwanej dalej decyzją o lokalizacji), na podstawie której zostało ono wydane;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 152 § 2 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w konsekwencji niewstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę, pomimo istnienia udowodnionego przez skarżącego dużego prawdopodobieństwa jego uchylenia z powodu dużego prawdopodobieństwa uchylenia w wyniku nadal trwającego postępowania wznowieniowego decyzji o lokalizacji, na podstawie której zostało ono wydane.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że - wbrew twierdzeniom organu - wyczerpująco uzasadnił okoliczności uprawdopodabniające, iż w wyniku wznowienia postępowania nastąpi uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie wskazał na dwa postępowania nadzwyczajne dotyczące decyzji o lokalizacji. Ponownie powołał się na okoliczność częstego podtapiania terenu inwestycyjnego i brak możliwości jego utwardzenia oraz zabudowy. Podniósł również, że działka inwestycyjna znajduje się przy drodze szybkiego ruchu, co wiąże się z szeregiem zagrożeń. Zarzucił, że Wojewoda odniósł się tylko do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a pominął wyrok WSA w Opolu, w którym uznano, iż organ w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji lokalizacyjnej dopuścił się wielu uchybień, które powinny być usunięte w ponownie prowadzonym postępowaniu. W związku z tym losy decyzji o lokalizacji nadal są niejasne i istnieje duże prawdopodobieństwo jej uchylenia. Podkreślił, że wydane dla inwestycji pozwolenie wodnoprawne z uwagi na występujące podtopienia również zostało zaskarżone przez skarżącego w trybie nadzwyczajnym. Ponadto zwrócił uwagę na ryzyko skażenia gruntów sąsiednich ze względu na emisje do nich substancji szkodliwych ze składowanych odpadów, co wynika z dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę. Dalej wskazał na brak odpowiedniej wielkości placu manewrowego pozwalającego na swobodny dostęp pojazdów obsługujących PSZOK. W ocenie skarżącego, skoro organ nie uwzględnił powyższych okoliczności, to również nie przeanalizował wnikliwie całej dokumentacji projektowej oraz nie ocenił zgodności inwestycji z przepisami prawa, w tym wymogami techniczno-budowalnymi. Poza tym nie została prawidłowo wyjaśniona przez Wójta Gminy D. kwestia obwieszczeń, co wywołało w organie wydającym pozwolenie na budowę błędne przeświadczenie o rzekomej stabilnej sytuacji prawnej decyzji o lokalizacji. W przekonaniu skarżącego organ błędnie też ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co skutkowało niewydaniem wymaganej prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem skarżącego wszystkie te okoliczności uzasadniają wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu opisał przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał na treść art. 152 § 1 K.p.a. Następnie stwierdził, że jedyną przesłanką do wstrzymania wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, jeżeli okoliczności sprawy na to wskazują. Podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wojewoda podkreślił, że przy ocenie zaistnienia przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji organ nie musi prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a jedynie powinien ocenić, czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, opierając się głównie na materiale dowodowy zawartym w aktach sprawy weryfikowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ pierwszej instancji ww. przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., Wojewoda stwierdził, że nie są one zasadne. W ocenie organu instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter wyjątkowy, stanowi bowiem odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z powyższego wynika, że pojęcie "prawdopodobieństwa", o którym mowa w art. 152 K.p.a., należy interpretować ścieśniająco. W ocenie Wojewody Opolskiego powołane przez skarżącego okoliczności sprawy nie wskazują na istnienie prawdopodobieństwa uchylenia przedmiotowej decyzji. W tej materii organ wskazał, że postępowania nadzwyczajne dotyczące odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie zostały dotąd zakończone decyzjami ostatecznymi i prawomocnymi. Organ administracji architektoniczno- budowlanej nie ma kompetencji do decydowania o stopniu prawdopodobieństwa uchylenia bądź stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Podejmowanie tychże decyzji nie należy bowiem do jego właściwości rzeczowej. Zdaniem organu odwoławczego również ewentualne występowanie zagrożenia dla środowiska nie jest przesłanką do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 K.p.a. Z kolei do wstrzymania robót budowlanych organem właściwym w świetle art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego jest organ nadzoru budowlanego.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania:
- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 152 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji odmawiającego wstrzymania wykonania pozwolenia budowlanego i jego nieuchyleniu, pomimo wysokiego prawdopodobieństwa jego uchylenia we wszczętym postępowaniu, co stanowi dodatkowo naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a., zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 K.p.a.;
- art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 152 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty i jego nieuchylenie, pomimo wysokiego prawdopodobieństwa jego uchylenia we wszczętym postępowaniu wznowieniowym, co stanowi dodatkowo naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a., zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 K.p.a.
W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i wstrzymanie wykonania pozwolenia budowlanego, ewentualnie o zobowiązanie organu odwoławczego do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. Ponadto skarżący zawnioskował o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu, dodatkowo akcentując, że dla wydania postanowienia na podstawie art. 152 K.p.a. wystarczające jest stwierdzenie, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie pewność jej uchylenia, przy czym nie ma znaczenia stopień tego prawdopodobieństwa. Zaistnienie tej przesłanki nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. Zdaniem skarżącego błędne jest też przekonanie organu, że nie jest on właściwy do wstrzymania robót budowlanych, gdyż wstrzymanie wykonania decyzji ma właśnie dodatkowo taki skutek, poza skutkiem wskazanym wyżej, jakim jest zapobieżenie skutkom prawnym i faktycznym, jakie wywołuje decyzja, pozostając w obrocie prawnym do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii jej uchylenia. Skarżący podniósł również, że wstrzymanie wykonania decyzji nie jest instytucją fakultatywną, o czym świadczy zawarte w art. 152 K.p.a. sformułowanie "wstrzymuje". W związku z czym w przypadku zaistnienia nawet najmniejszego stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, gdyż stopień ten nie ma znaczenia. Jedyną przeszkodą będącą jednocześnie jedynym uzasadnieniem odmowy wstrzymania wykonania decyzji jest przesłanka negatywna zawarta w art. 146 K.p.a., która nie występuje w przedmiotowej sprawie. Końcowo stwierdził, że istnieje nie jedna, a kilka okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia pozwolenia budowlanego, dlatego wstrzymanie jego wykonania jest obowiązkiem organu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Dodać jeszcze trzeba, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie została rozpoznana w trybie uproszczonym skarga wniesiona w niniejszej sprawie.
W wyniku przeprowadzonej w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że akty te zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 1 sierpnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Opolskiego z dnia 13 czerwca 2022 r., którym odmówiono skarżącemu wstrzymania wykonania, we wznowionym postępowaniu, ostatecznej decyzji Starosty Opolskiego z dnia 24 marca 2022 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzieleniu Gminie D. pozwolenia na budowę punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w miejscowości K., przy ul. [...], na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a, obręb [...] K., gmina D. Organy obu instancji zgodnie uznały, że podane przez skarżącego we wniosku okoliczności nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Kontrolowane postanowienia oparto o przepis art. 152 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1).
W sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji kończącej postępowanie, które jest przedmiotem postępowania wznowionego, podstawowym obowiązkiem organu jest ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku tego postępowania. Podkreślić należy, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Przy czym ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3060/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie zauważył skarżący, wystąpienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej powoduje, że powyższa kwestia nie podlega udowodnieniu, tylko konieczne jest uzyskanie przez właściwy organ przekonania, iż ewentualnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Oznacza to, że do zastosowania art. 152 § 1 K.p.a. wystarczy wskazanie na wystąpienie przesłanki prawdopodobieństwa bez względu na jej stopień (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 559/14). W konsekwencji ocena wystąpienia tego prawdopodobieństwa nie może być dowolna (arbitralna), ale powinna być przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym oraz - co istotne - nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania i do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 217/12).
Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że organy prowadzące postępowanie analizy takiej nie przeprowadziły i nie zbadały rzetelnie przesłanek wznowieniowych wynikających z art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 K.p.a., które to przesłanki mogły mieć wpływ na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza sprowadza się bowiem do kwestii dotyczącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 lipca 2019 r. o lokalizacji spornej inwestycji oraz do zarzutu związanego z podtapianiem działki inwestycyjnej. Organ ten nie uwzględnił natomiast okoliczności, na którą powołał się skarżący we wniosku, a dotyczącej trwającego postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji o lokalizacji. Starosta pominął też - z niewiadomych przyczyn - argumentację skarżącego o braku możliwości utwardzenia terenu zgłoszoną w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a także w ogóle nie odniósł się do podniesionej przez wnioskodawcę kwestii dotyczącej prowadzonego postępowania nadzwyczajnego odnośnie do postanowienia uzgodnieniowego - w kontekście pkt 8 art. 145 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu Starosta wybiórczo zatem potraktował okoliczności podniesione przez skarżącego i mające świadczyć o spełnieniu przesłanek wznowieniowych, co oznacza, że organ nie dokonał wystarczającej oceny w omawianym zakresie. Podobnych uchybień dopuścił się Wojewoda, który nie odniósł się do całej argumentacji zażalenia, w tym kwestii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji, zagrożenia dla ruchu drogowego czy braku wydania decyzji środowiskowej. Organ nie poczynił też wyczerpującej analizy, czy w kontekście powołanego przez skarżącego wyroku WSA w Opolu można mówić o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji nr [...]. Poza tym organ drugiej instancji wyraził błędne stanowisko, że skoro postępowania nadzwyczajne dotyczące odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie zostały dotąd zakończone decyzjami ostatecznymi i prawomocnymi, to nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Jak już wyżej wyjaśniono, w przepisie art. 152 § 1 K.p.a. nie chodzi o pewność, a jedynie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Z tego względu Sąd uznał, że również Wojewoda nie przeanalizował w sposób wystarczający - w kontekście okoliczności sprawy i dostępnego materiału dowodowego - oceny stopnia prawdopodobieństwa uchylenia ww. decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ponadto Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12). Tak sytuacja natomiast niewątpliwie miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydano kontrolowane postanowienia, zostało zatem przeprowadzone z naruszeniem - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligujących organy administracji publicznej do ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Natomiast ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach. Na skutek niewłaściwego procedowania przez organy doszło również do naruszenia zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Prowadzenie postępowania w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika bowiem obowiązek organu odwoławczego ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tymczasem Wojewoda nie tylko nie dostrzegł wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego, ale w istocie sam dokonał wybiórczej oceny w zakresie wystąpienia przesłanki z art. 152 § 1 K.p.a.
W przekonaniu Sądu wobec ww. uchybień za słuszne należy uznać zarzuty skarżącego dotyczące przeprowadzenia przez organy postępowania z naruszeniem art. 152 § 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem Sądu opisane nieprawidłowości i konieczność dokonania przez organy ponownej wszechstronnej oceny istotnych okoliczności sprawy faktycznych, do czego były zobowiązane wydając postanowienie w oparciu o dyspozycję art. 152 § 1 K.p.a., stanowią przesłankę do uchylenia podjętych w sprawie postanowień. Jak bowiem wykazano, dokonana przez organy ocena jest niepełna i wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania przy zachowaniu wymaganych przepisami procedur. Wprawdzie w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego przepisu nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowieniownego postępowania oraz konieczność jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, nie zwalnia to jednak organu od rzetelnego zbadania przesłanek wznowieniowych, gdyż ich zaistnienie może przesądzać o uprawdopodobnieniu możliwości uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania, a co za tym idzie - o zaistnieniu przesłanek, o których mowa w art. 152 § 1 K.p.a.
W ocenie Sądu ujawnione naruszenia są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowią efekt braku dokonania przez organy rzetelnej oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, mając na uwadze wskazane przez skarżącego przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 K.p.a., co w konsekwencji powoduje, że organy przedwcześnie wydały postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił postanowienia organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.