II SA/Po 460/25

II SA/Po 460/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 62 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 77 ust. 1,art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1, ust. 2 ust. 3,
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 7, art. 77 i art. 80 i art. 81
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi P. H. i D. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 11 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 maja 2023 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku inwestora: C. sp. z o.o. w T. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: Transformacja energetyczna W. W. - budowa farmy fotowoltaicznej W. , planowanego do realizacji na terenie działek o nr ewid.[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie B., gmina [...] oraz na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...].; [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie S., gmina [...], powiat [...], woj. [...]. Burmistrz stwierdził brak potrzeby ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt I) oraz określił warunki i wymagania dotyczące planowanego przedsięwzięcia (pkt II).
Po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji złożonych przez H. i R. S. oraz P. i D. H., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 lipca 2023 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 19 grudnia 2024 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: Transformacja energetyczna W. W. - budowa farmy fotowoltaicznej [...], planowanego do realizacji na terenie działek o nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] w obrębie B., gmina [...] oraz na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie S., gmina [...], powiat [...], woj. [...] Burmistrz stwierdził brak konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w ort. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt I) określił warunki i wymagania dotyczące planowanego przedsięwzięcia (pkt 2).
Odwołanie od ww. decyzji Wójta Gminy z dnia 19 grudnia 2024 r. wniósł J. H. wskazując, że jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanego przedsięwzięcia, wyraża swój sprzeciw przeciwko jego realizacji. Zaznaczył, że inwestycja budzi także sprzeciw lokalnej społeczności. Planuje się zastosowanie technologii, której oddziaływanie na człowieka i środowisko nie jest jeszcze znane. Elektrownia fotowoltaiczna bardzo zmieni krajobraz wsi, wpłynie negatywnie na środowisko poprzez wytwarzanie hałasu oraz pola elekromagnetycznego. Przedsięwzięcie w przyszłości może mieć wpływ na jego zdrowie, ponieważ w niedalekiej przyszłości zamierza wybudować dom na będącej jego własnością działce.
Odwołanie od decyzji Burmistrza złożyli także H. S. i R. S. zarzucając jej naruszenie:
1) art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i określenie obszaru inwestycji bez uwzględnienia minimalnej odległości obiektów budowlanych od drogi publicznej, co w konsekwencji prowadzi do dezaktualizacji informacji zawartych w raporcie dotyczących zakresu inwestycji jej parametrów technicznych lokalizacji urządzeń technicznych i ich oddziaływania na środowisko;
2) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji argumentacji dotyczącej przesłanek uwzględnienia zaproponowanego wariantu przedsięwzięcia;
3) art. 68 ust 2 pkt 2 lit. a), art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r.; poz. 1094; zwanej dalej u.u.i.ś.) w zw. z art. 50 § 1 k.p.a. poprzez niewezwanie wnioskodawcy do przedstawienia realnego wariantu alternatywnego w zakresie lokalizacji przedsięwzięcia, jego parametrów technicznych oraz zastosowanych technologii;
4) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także brak ustosunkowania się do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego;
5) art. 82 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. poprzez zaniechanie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oddziaływania pola elektromagnetycznego na nieruchomość stanowiącą własność skarżących;
6) art. 82 u.u.i.ś. poprzez nieokreślenie w punkcie II podpunkt 6 decyzji minimalnej wysokości nasadzeń, które mają zostać wykonane, co czyni decyzję niewykonalną;
7) art. 82 u.u.i.ś. poprzez nieokreślenie w punkcie II podpunkt 10 decyzji w jakiej odległości od zabudowań mają być lokalizowane magazyny energii.
Odwołanie od decyzji Burmistrza złożyli także P. i D. H. zarzucając jej naruszenie:
1) art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 6a w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. poprzez nieprawidłowe uznanie, że przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu na środowisko jest spójny, logiczny, przekonujący, a także zupełny, zarówno pod względem prawnym, jak i merytorycznym, podczas gdy wariantowanie przedmiotowej inwestycji jest wadliwe, co ostatecznie doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę w zakresie wariantowania planowanego przedsięwzięcia, niespełniającą wymagań ustawowych;
2) art. 85 ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu decyzji: i) informacji o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, ii) informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: - ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, - uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.u.i.ś., iii) informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;
3) art. 82 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez brak uwzględnienia w decyzji warunków zawartych w uzgodnieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], tj. poprzez brak wskazania w warunkach i wymaganiach planowanego przedsięwzięcia, że: i) magazyny energii mają być lokalizowane w odległości minimum 100 metrów od terenów chronionych akustycznie, ii) przedsięwzięcie powinno być ogrodzone, a ogrodzenie powinno być ażurowe oraz bez podmurówki;
4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organ I instancji, w tym poprzez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, polegające na oparciu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy na wadliwie zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności raporcie, pozbawionym właściwie przygotowanej analizy wariantowej, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a.;
5) §2 uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 stycznia 1986 r. wraz z Załącznikiem nr [...] do uchwały w zw. z rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia 23 lipca 1998 r. zmieniającego uchwałę w sprawie ustalenia obszarów krajobrazu chronionego na terenie województwa [...] i zasad korzystania z tych terenów, poprzez całkowite pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy przepisów uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 stycznia 1986 r. wraz z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia 23 lipca 1998 r. zmieniającego uchwałę w sprawie ustalenia obszarów krajobrazu chronionego na terenie województwa [...] i zasad korzystania z tych terenów, co doprowadziło do wydania Zaskarżonej Decyzji przy braku uwzględnienia ustaleń i zakazów wynikających z przedmiotowych przepisów w odniesieniu do przedsięwzięcia, dla którego wydano decyzję;
6) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 15 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, poprzez brak ustalenia prawidłowej podstawy prawnej decyzji, w tym brak uwzględnienia wpływu nowelizacji ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw na niniejsze postępowanie, przy zastosowaniu przepisów przejściowych;
7) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś. poprzez wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji, w tym poprzez brak odniesienia się do wszystkich wniosków oraz całości argumentacji podnoszonej przez społeczność lokalną, jak również poprzez brak wskazania, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione, co doprowadziło do naruszenia zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 11 kwietnia 2025 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 19 grudnia 2024 r. nr [...] w części, obejmującej punkt II podpunkt 2 w brzmieniu: "Stacje transformatorowe ulokować w odległości minimum 100 m od granicy terenów chronionych akustycznie", i orzekło co do istoty sprawy, w ten sposób, że uchylonemu punktowi nadało brzmienie: "Planowane do zainstalowania stacje transformatorowe i magazyny energii lokalizować w odległości minimum 100 m od terenów chronionych akustycznie", a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że podmiotom składającym odwołanie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, bowiem są właścicielami nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia.
Kolegium wyjaśniło także, iż na etapie prowadzonego postępowania doszło do modyfikacji wniosku. Tym samym planowane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie farmy fotowoltaicznej [...] o mocy elektrycznej do 100 MW, w ramach zadania określonego jako "Transformacja energetyczna W. W.". Przedsięwzięcie planowane jest do realizacji na terenie działek o nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie B., gmina [...] oraz na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie S., gmina [...], powiat [...], woj. [...]. Z uzupełnienia do raportu z 25 marca 2024 r. wynika, że łączna powierzchnia ww. działek wynosi 93,217 ha, natomiast w uzupełnieniu do raportu z września 2023 r., w wyniku pojawiających się uwag ze strony społeczeństwa w trakcie uprzedniego postępowania oraz postępowania odwoławczego, inwestor zdecydował o zawężeniu terenu przedsięwzięcia do 84 ha, powodując zwiększenie dystansu pomiędzy inwestycją, a istniejącą zabudową oraz zabudową w trakcie realizacji na działce nr [...] obręb S..
Dalej Kolegium wyjaśniło, że w skład farmy fotowoltaicznej wejdą przede wszystkim: panele fotowoltaiczne w liczbie do 450 000 szt., inwertery w liczbie do
1 500 szt., prefabrykowane kontenerowe stacje transformatorowe w liczbie do 92 szt. (z możliwością ulokowania 2 transformatorów wewnątrz), magazyny energii (opcjonalnie) w liczbie do 92 szt. Panele zamocowane będą na konstrukcjach wsporczych wbijanych w ziemię. Montaż nie wiąże się z koniecznością realizacji fundamentów. Przewidywane rozwiązania wyprowadzenia mocy z farmy fotowoltaicznej to budowa Głównego Punktu Odbiorczego 110kV/SN oraz wyprowadzenie mocy linią kablową 110 kV do istniejącej stacji GPZ wskazanej przez Operatora Systemu Dystrybucyjnego lub budowa rozdzielnicy sieciowej SN oraz wyprowadzenie mocy linią kablową SN do istniejącej stacji GPZ wskazanej przez Operatora Systemu Dystrybucyjnego. Ostateczny wariant zostanie wybrany po uzyskaniu warunków przyłączeniowych od operatora sieci.
Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz 1839 zwanego dalej: rozporządzeniem) przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.s. Organ wyjaśnił przy tym, że pomimo wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1724) w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe.
Kolegium przypomniało, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (zwany dalej: PPIS) pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. nr [...] zaopiniował przedsięwzięcie nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (zwany dalej: RDOŚ) postanowieniem z dnia 5 listopada 2021 r. nr [...] stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] postanowieniem z dnia 3 września 2021 r. nr [...] stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Dalej Kolegium wyjaśniło, że po przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz jego uzupełnieniu w trakcie ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, PPIS pismem z dnia 27 października 2023 r. odstąpił od wydania opinii przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, RDOŚ postanowieniem z dnia 20 września 2024 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia oraz określił warunki realizacji przedsięwzięcia, a Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] postanowieniem z dnia 3 listopada 2023 r. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia oraz określił warunki realizacji przedsięwzięcia.
Zdaniem Kolegium, przedłożona dokumentacja upoważnia do stwierdzenia, iż przy zachowaniu określonych w decyzji wymogów realizacja i eksploatacja planowanego przedsięwzięcia nie wywoła ingerencji w środowisko przekraczającej intensywność dopuszczalną prawnie. W sprawie nie wystąpiły okoliczności wykluczające możliwość wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W sprawie zastosowanie znajdował art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. w brzemieniu nadanym ustawa z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz 1890). W myśl aktualnego brzmienia art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.o.ś. wystarczy, gdy raport zawiera 2 warianty - skoro racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. Wariantem najkorzystniejszym wybranym przez inwestora jest budowa elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w tym opcjonalnie z magazynami energii) o mocy elektrycznej do 100 MW na powierzchni do 84 ha. W tym wariancie panele fotowoltaiczne zamontowane zostaną na konstrukcjach wsporczych. Konstrukcje będą montowane jako profile wbijane w ziemię za pomocą niewielkiego kafara. Montaż nie wiąże się z koniecznością realizacji fundamentów. Do konstrukcji wsporczych zostaną przykręcone stoły, na których będą posadowione panele fotowoltaiczne. Do zalet planowanego do realizacji wariantu należy, przede wszystkim, zmniejszenie emisji dwutlenku siarki i tlenków azotu do atmosfery, poprzez zastąpienie sytuacji wytwarzania energii elektrycznej z paliw kopalnych na rzecz wytwarzania jej z energii słonecznej. W tym wariancie nie przewiduje się wyłączenia terenu elektrowni fotowoltaicznej z użytkowania rolniczego w trakcie jej eksploatacji. Realizacja przedmiotowej inwestycji, pomimo zmiany dotychczasowej formy użytkowania części terenu, wpłynie na znikome przekształcenie powierzchni ziemi. Planuje się dalszą możliwość wykorzystywania przedmiotowego terenu na cele rolnicze po zakończeniu eksploatacji elektrowni fotowoltaicznej i jej likwidacji, bez konieczności rekultywacji środowiska gruntowego.
Kolegium wskazało, że alternatywnym wariantem jest budowa elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w tym opcjonalnie magazynami energii) o mocy do 100 MW na powierzchni do 84 ha z zastosowaniem technologii posadowienia konstrukcji pod panele fotowoltaiczne na płytach betonowych. Przy zastosowaniu technologii montażu konstrukcji pod panele fotowoltaiczne na płytach fundamentowych następuje zmniejszenie powierzchni biologiczni czynnej o ok. 10% w stosunku do wariantu inwestorskiego.
Kolegium wskazało także, iż kolejnym z wariantów alternatywnych była budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy elektrycznej do 100 MW na powierzchni do 90 ha., w którym panele fotowoltaiczne zamontowane zostaną na konstrukcjach wsporczych. Konstrukcje będą montowane jako profile wbijane w ziemię za pomocą niewielkiego kafara. Inwestor zrezygnował jednak z tego wariantu, gdyż jego realizacja rodziłaby najwięcej konfliktów społecznych, a poprzez zastosowanie modułów fotowoltaicznych o wyższej mocy jest w stanie osiągnąć moc 100 MW na powierzchni o 6 ha mniejszej.
Na etapie budowy przedsięwzięcia różnica realizacji wariantu inwestorskiego i alternatywnego polega głównie na braku zastosowania kafara do mocowania konstrukcji pod panele fotowoltaiczne. Mając na uwadze zbliżone poziomy oddziaływania wariantu inwestorskiego i alternatywnego za wyjątkiem powierzchni biologicznie czynnej, należy uznać, że wariant rozpatrywany przez inwestora jest jednocześnie najkorzystniejszym dla środowiska z uwagi na fakt, iż powierzchnia biologicznie czynna w wariancie inwestorskim pozostaje o około 10% większa niż w analizowanym wariancie alternatywnym. Zdaniem Kolegium przestawiony wariant może zostać uznany za alternatywny, bowiem rozwiązanie alternatywne dotyczy zarówno kryteriów technologicznych, jak i przestrzennych poprzez ograniczenie powierzchni o ponad 8 ha. W przypadku budowy farmy fotowoltaicznej nie jest możliwe wskazanie wariantu alternatywnego, w którym przedstawione zostaną spektakularne różnice w technologii modułów fotowoltaicznych, czy stacji transformatorowych. Tak naprawdę to właśnie typ konstrukcji pod panele i ich posadowienie z punktu widzenia technologicznego oraz z punktu widzenia wpływu na środowisko są najbardziej znaczące, a jednocześnie faktycznie realizowane w praktyce.
Kolegium oceniło, że raport sporządzony w niniejszej sprawie jest kompletny, uwzględnia aktualny opis wariantów w pełni zgodny z brzmieniem art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u..i.ś. Oba warianty zostały opisane i porównane pod względem ich oddziaływania na środowisko w ramach wyczerpującej i obejmującej liczne kryteria analizy, co wynika z treści raportu i jego uzupełnienia. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniach, raport wraz z uzupełnieniem zawiera wymaganą liczbę wariantów. Oparcie raportu na wiadomościach specjalnych oznacza, że inne strony postępowania, które chcą podważyć ustalenia raportu, mogą przedłożyć opracowanie również oparte na wiadomościach specjalnych (tzw. kontrraport). Tego rodzaju dokumentu odwołujący się w tej sprawie nie złożyli.
W przedmiotowej sprawie organ uwzględnił interes mieszkańców wybierając wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Ponadto organ w szczegółowy sposób określił warunki realizacji przedsięwzięcia, mające na celu zminimalizowanie i kompensację jego oddziaływania na środowisko, w tym na życie i zdrowie ludzi. Po zastosowaniu rozwiązań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, możliwe będzie zminimalizowanie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W raporcie oceniono oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów oraz dokonano ich porównania. RDOŚ w swoim postanowieniu stwierdził, że wariant proponowany przez wnioskodawcę jest możliwy do realizacji i dla niego zostały określone w postanowieniu warunki realizacji.
Przeprowadzona analiza wskazuje, iż eksploatacja przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczenia poziomu dopuszczalnego określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Nie przewiduje się, aby eksploatacja inwestycji mogła powodować przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448). Eksploatacja przedsięwzięcia nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnych wartości odniesienia w powietrzu oraz dopuszczalnych częstości przekroczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87) poza terenem, do którego wnioskodawca posiada tytuł prawny. Dotrzymane będą standardy jakości powietrza określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1031, z późn. zm.).
Przedmiotowe przedsięwzięcie, zlokalizowane jest w obszarze chronionego krajobrazu o nazwie "[...]". Teren, na którym planowana jest budowa farmy fotowoltaicznej, jest już silnie zmieniony antropogenicznie i nie ma cech środowiska zbliżonych do stanu naturalnego. Nie jest również terenem atrakcyjnym z punktu widzenia turystyki i wypoczynku. W promieniu 5 km od granic przedsięwzięcia nie ma utworzonych stref ochrony miejsc rozrodu i regularnego przebywania. Przedsięwzięcie położone jest poza korytarzami ekologicznymi. W wyniku wykonanej inwentaryzacji przyrodniczej nie stwierdzono występowania siedlisk przyrodniczych będących w zainteresowaniu wspólnoty oraz chronionych gatunków roślin i grzybów. Płaty siedliska 6430 stwierdzono na skraju lasu, poza miejscem realizacji przedsięwzięcia. Odnotowano szereg gatunków chronionych zwierząt, przede wszystkim ptaków, z czego większość związana była z terenami położonymi w sąsiedztwie (łąkami, zabudowaniami, lasami). Stwierdzone gatunki należą do grupy dość licznych i szeroko rozpowszechnionych.
Kolegium powołało się na treść art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21) oraz art. 153 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.) i wskazało, że formy ochrony przyrody wskazane w odwołaniu zachowały byt prawny jako formy ochrony przyrody, jednakże z powodu utraty mocy aktów, które je powoływały i określały m. in. zakazy i nakazy obowiązujące na ich obszarze, nakazy i zakazy na ich terenie nie obowiązują. Mając na uwadze lokalizację przedsięwzięcia na gruntach ornych oraz uwzględniając wyniki inwentaryzacji przyrodniczej oraz określone warunki realizacji uznano, że przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z celami dla których powołano obszar chronionego krajobrazu.
Następnie organ odwoławczy powołując się na stanowisko RDOŚ wskazał, że mając na uwadze lokalizację w odległości ok. 10 km od obszarów [...], rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia oraz formę i skalę możliwego oddziaływania w kontekście celów dla których utworzone zostały obszary [...], nie przewiduje się znacząco negatywnego wpływu realizacji przedsięwzięcia na cele i przedmioty ochrony obszarów [...], ani pogorszenia ich integralności i spójności sieci [...]. Ocena oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, dokonana została w oparciu o szczegółowe informacje i konkretne założenia przyjęte do analiz, w tym położenie planowanego obiektu na terenie inwestycyjnym. Dla jego lokalizacji wskazanej w raporcie, przy zachowaniu wszelkich przyjętych założeń oraz spełnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia wskazanych w postanowieniu RDOŚ, wykazano, że przedmiotowa inwestycja nie będzie powodowała przekroczenia standardów jakości ochrony środowiska. W ocenie Kolegium argumenty RDOŚ są rzeczowe i spójne. Organ ten, posiłkując się literaturą, zgromadzonymi w ramach kompetencji informacjami, wyczerpująco przeanalizował raport i jego uzupełnienia. RDOŚ nie stwierdził konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.. Ponadto, ze względu na lokalizację w dużej odległości od granic państwa oraz zakres oddziaływania inwestycji RDOŚ nie stwierdził konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. Również Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] w postanowieniu z dnia 3 listopada 2023 r. ustalił, że ze względu na skalę i lokalizację przedsięwzięcia nie będzie miało miejsce transgraniczne oddziaływanie na środowisko. Ze względu na szczegółowy opis planowanej do zastosowania technologii oraz stosowanych środków mających na celu zmniejszenie uciążliwości dla środowiska, w związku z planowanym przedsięwzięciem, Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie stwierdził konieczności, ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., pod warunkiem jednak, że we wniosku o wydanie ww. decyzji nie zostaną dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w raporcie o oddziaływaniu na środowisko.
Kolegium wskazało, że w ramach przeprowadzonej procedury oddziaływania na środowisko w dniach od 16 stycznia do 16 lutego 2022 r. trwały konsultacje społeczne, o których informacja była dla mieszkańców udostępniona w sposób przewidziany w przepisach prawa. W tym czasie mieszkańcy mieli możliwość zapoznania się z dokumentacją sprawy. Ponadto Burmistrz Miasta [...] zorganizował rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa, a w wyniku uwag na niej złożonych dokonał korekty wniosku.
Inwestor wychodząc naprzeciw głosom społeczności lokalnej, wielokrotnie podejmował działania minimalizujące uciążliwości związane z posadowieniem planowanej inwestycji w sąsiedztwie działki [...] i [...]. W trakcie prowadzonych postępowań dokonywano korekty zagospodarowania, celem zwiększenia dystansu pomiędzy planowaną farmą fotowoltaiczną, a zabudową znajdującą się na ww. działkach. Obowiązek uwzględnienia interesu mieszkańców gminy [...] i [...] nie oznacza jednak realizacji przedsięwzięcia zgodnie z wolą tych mieszkańców. Ponadto, obowiązek uwzględnienia opinii i uwag mieszkańców oznacza obowiązek odniesienia się do uwag społeczeństwa, a nie obowiązek realizacji przedsięwzięcia tak jak tego oczekują mieszkańcy, z pominięciem planów inwestora.
Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii nasadzeń Kolegium wskazało, że mniejsze i młodsze rośliny szybciej podejmują wzrost. Sadzenie rośliny wyższe lub starsze może doprowadzić do sytuacji w której minie kilka lat zanim podejmą wzrost. W tym samym czasie rośliny mniejsze i młodsze, po szybszym zaadoptowaniu się, podejmą wzrost i przerosną te, które sadzone były wyższe lub starsze. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, obowiązek narzucenia na inwestora wykonania nasadzeń o określonej wysokości jest nieuzasadniony
Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na pominięcie stanowiska RDOŚ w zakresie odległości magazynów energii, niezbędnym było uchylenie decyzji organu I instancji w punkcie II. 2.
W ocenie Kolegium prowadząc przedmiotowe postępowanie administracyjne, organy dokonały wszechstronnej oceny raportu, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, natomiast nie miały okazji do oceny kontrdowodu w postaci ekspertyzy lub innego raportu podważającego ustalenia raportu inwestora, gdyż taki nie został przedstawiony przez odwołujących się. Zarzuty podnoszone w odwołaniach, sprowadzają się do ogólnikowej polemiki ze stanowiskiem organu. Sporządzony w sprawie raport wraz z uzupełnieniami oraz odnośnymi wyjaśnieniami winien być oceniony jako kompletny, a przy tym spójny. Raport sporządzony został ze szczegółowością odpowiadającą rozmiarowi i charakterowi inwestycji, jak też spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości, o których stanowi art. 66 u.u.i.ś. Raport kompleksowo określa oddziaływanie przedsięwzięcia na szatę roślinną, zwierzęcą, siedliska przyrodnicze, w tym na ludzi, krajobraz, klimat, klimat akustyczny, wody powierzchniowe i podziemne, a także oddziaływanie w zakresie emisji odpadów, na każdym etapie realizacji inwestycji. Autorzy raportu opisali warianty przedsięwzięcia, a mianowicie wariant proponowany przez inwestora do realizacji, będący równocześnie wariantem najkorzystniejszym dla otaczającego środowiska oraz racjonalny wariant alternatywny. Dokument ten został następnie przeanalizowany i oceniony przez właściwe, wyspecjalizowane organy, o czym świadczą m.in. kierowane przez te organy wezwania do inwestora o uzupełnianie poszczególnych elementów raportu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. H. i D. H. zarzucili decyzji Kolegium naruszenie:
1) art. 80 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 82 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego i całościowego rozpoznania sprawy, w tym poprzez brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania jego oceny, a to wskutek zaniechania samodzielnej oceny zgromadzonych wtoku postępowania dowodów, w szczególności zaś brak właściwej analizy raportu o oddziaływaniu na środowisko, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a.;
2) art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 6a w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu na środowisko jest spójny, logiczny, przekonujący, a także zupełny, zarówno pod względem prawnym, jak i merytorycznym, podczas gdy już chociażby opis wariantów realizacji przedsięwzięcia zawarty w raporcie oraz jego dalszych uzupełnieniach należy uznać za oczywiście wadliwy, co skutkowało oparciem zaskarżonej decyzji na wadliwie zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności raporcie pozbawionym właściwie przygotowanej analizy wariantowej, a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a.;
3) art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, poprzez uzależnienie uwzględnienia podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących raportu o oddziaływaniu na środowisko od przedłożenia opracowania opartego na wiadomościach specjalnych (tzw. kontrraportu), co pozostaje w oczywistej sprzeczności z charakterem i specyfiką postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, stanowiąc zaprzeczenie obowiązującego w sferze dowodowej postępowania administracyjnego działania z urzędu, a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przysługującego Skarżącym prawa wniesienia odwołania od decyzji nieostatecznej do organu administracji publicznej wyższego stopnia, o którym mowa w art. 78 Konstytucji RP;
4) § 2 uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 stycznia 1986 r. wraz z Załącznikiem nr 3 do Uchwały w zw. z rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia 23 lipca 1998 r. zmieniającego uchwałę w sprawie ustalenia obszarów krajobrazu chronionego na terenie województwa [...] i zasad korzystania z tych terenów, poprzez całkowite pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy przepisów uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 stycznia 1986 r. wraz z rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia 23 lipca 1998 r. zmieniającego uchwałę w sprawie ustalenia obszarów krajobrazu chronionego na terenie województwa [...] i zasad korzystania z tych terenów, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji przy braku uwzględnienia ustaleń i zakazów wynikających z przedmiotowych przepisów w odniesieniu do przedsięwzięcia, dla którego wydano zaskarżoną decyzję;
5) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 15 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, poprzez brak ustalenia prawidłowej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, w tym brak uwzględnienia wpływu nowelizacji ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw na niniejsze postępowanie, przy zastosowaniu przepisów przejściowych;
6) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 2 u.u.i.ś., poprzez wadliwie sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w tym poprzez brak dokonania całościowej i wyczerpującej oceny stanu faktycznego w kontekście obowiązujących przepisów prawa, jak również brak wskazania, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione wnioski podnoszone wtoku postępowania przez społeczność lokalną, co doprowadziło do naruszenia zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymano w mocy decyzję organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie skarżących organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy, a dokonana ocena w świetle przepisów prawa materialnego i wskazanych w odwołaniu okoliczności i argumentów skarżących jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, wykluczając negatywne przesłanki zgody na realizację przedsięwzięcia, ograniczył się wyłącznie do wskazania regulacji, w których te negatywne przesłanki zostały zdefiniowane, nie przedstawiając jednak żadnych argumentów, które mogłyby wskazywać, że ich występowanie w przedmiotowej sprawie zostało poddane stosownej ocenie organu. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy w swej istocie sprowadzało się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji i przedstawienia bardzo ogólnej oceny dotyczącej okoliczności faktycznych. Do zarzutów odwołania organ odniósł się w sposób lakoniczny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w istocie przyznaje, że nie dokonał samodzielnej oceny sporządzonego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko i jego uzupełnień, zaś uzasadnieniem odstąpienia od przeprowadzenia w tym względzie stosownej analizy ma być uzyskanie pozytywnego stanowiska organu współdziałającego.
W ocenie skarżących stanowisko Kolegium w zakresie oceny raportu prowadzi nieuchronnie do naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ujęty w ten sposób, zawężający charakter oceny raportu skutkuje bowiem tym, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w istocie odstępuje od weryfikacji enumeratywnie wymienionych w art. 66 u.o.o.ś. składników, które raport winien zawierać. Nie sposób zgodzić się też z Kolegium, że weryfikacja raportu winna być dokonywana wyłącznie w zakresie występowania w nim wszystkich wymaganych ustawowo elementów. Ta weryfikacja obejmuje bowiem również ocenę, która stanowić ma swoiste uzasadnienie uznania (bądź odmowy uznania) przez organ zapisów raportu, jako miarodajnych dla przeprowadzonego postępowania. Tymczasem organ zobligowany jest samodzielnie ocenić, czy raport uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją konkretnego zamierzenia ze względu na cel prowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kończącego się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Kolegium – zdaniem skarżących - błędnie uznało, że przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu na środowisko jest spójny, logiczny, przekonujący, a także zupełny, zarówno pod względem prawnym, jak i merytorycznym, podczas gdy już chociażby opis wariantów realizacji przedsięwzięcia zawarty w raporcie oraz jego dalszych uzupełnieniach należy uznać za oczywiście wadliwy, co skutkowało oparciem zaskarżonej decyzji na wadliwie zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności raporcie pozbawionym właściwie przygotowanej analizy wariantowej, a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Raport obarczony był m.in. błędem, polegającym na tym, że opis wariantów był nieprawidłowy, w tym w szczególności wariant alternatywny stanowił w istocie wariant pozorny. Inwestor prezentuje bowiem dwa warianty, pomiędzy którymi zachodzą wyłącznie drobne różnice o niewielkim znaczeniu z punktu widzenia oddziaływania na środowisko. Wariant najkorzystniejszy, a jednocześnie wybrany przez inwestora, sprowadza się do montażu paneli fotowoltaicznych na konstrukcjach wsporczych, które będą montowane jako profile wbijane w ziemię za pomocą niewielkiego kafara. Z kolei w wariancie alternatywnym panele fotowoltaiczne również zostaną zamontowane na konstrukcjach wsporczych, z tą jednak różnicą, że te będą montowane jako profile za pomocą np. śrub lub kotew chemicznych do płyt betonowych o wymiarach ok. 300x150, które umieszczone będą bezpośrednio na gruncie lub na podsypce żwirowej. W obu wariantach do konstrukcji wsporczych zostaną przykręcone stoły, na których będą posadowione panele fotowoltaiczne. Co istotne, między proponowanymi wariantami brak jest jakichkolwiek różnic związanych z zajmowaną powierzchnią czy łączną mocą elektryczną. Proponowane przez inwestora warianty sprowadzają się do budowy elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w tym opcjonalnie magazynami energii) o mocy elektrycznej do 100 MW na powierzchni do 84 ha. Wobec tak opracowanych wariantów trudno mówić o jakiejkolwiek racjonalnej alternatywie. Tymczasem wymagana wariantowość przedsięwzięcia polega na przedstawieniu co najmniej trzech wariantów z uzasadnieniem ich wyboru. Przedstawione warianty powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu w jaki wnioskowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko w związku z różnymi sposobami jego realizacji. Nie można jednak zredukować wymaganych trzech wariantów w istocie do jednego lub kilku wariantów inwestycyjnych wraz z jednoczesnym uznaniem jednego z wariantów inwestycyjnych za najkorzystniejszy dla środowiska. Przedstawiony przez inwestora wariant alternatywny ma pozorny charakter, a to chociażby z uwagi na wspomniane przyczyny, tj. zlokalizowanie inwestycji dokładnie w tym samym miejscu, czy niewielka różnica pod względem technicznym. W rezultacie, jest to wariant różniący się od wybranego przez inwestora wyłącznie jednym rozwiązaniem technicznym, pozostającym bez wpływu na oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, co nie pozwala uznać, że stanowi on jakiekolwiek rozwiązanie alternatywne, a jedynie nieznaczną modyfikację rozwiązania już zaproponowanego.
Raport złożony w sprawie nie spełnia więc wymagań ustawowych, gdyż w istocie nie zawiera wymaganego prawem opisu wariantów realizacji przedsięwzięcia. Organ prowadzący postępowanie zobligowany zaś jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. Organ winien zatem zauważyć niekompletność przedłożonego uzupełnienia raportu, która stanowi istotny brak, przesądzający o niemożności uznania tegoż dokumentu za dowód w toczącym się postępowaniu. Organ nie poczynił jednak w tym zakresie żadnych ustaleń, nie zestawiając w szczególności treści uzyskanego uzupełnienia raportu z elementami koniecznymi raportu.
Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Organ formułuje względem skarżących wymóg przedłożenia opracowania, mającego walor tzw. kontrraportu, które miałoby jednoznacznie potwierdzać wadliwość raportu przedstawionego przez inwestora. Już sam ten fakt przeczy istocie postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek gromadzenia materiału dowodowego, podobnie jak i dokonania oceny jego wartości dla sprawy, spoczywa na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie. W sferze dowodowej postępowania administracyjnego obowiązuje bowiem zasada oficjalności, a więc działania z urzędu, zaś regułą jest, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy spoczywa nie na stronie postępowania, lecz na organie je prowadzącym. Skoro zatem w toku postępowania pojawiają się wątpliwości co do prawidłowości raportu oddziaływania na środowisko, to sam organ winien podjąć niezbędne w celu ich wyjaśnienia działania.
Skarżący wskazali, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest na obszarze chronionego krajobrazu o nazwie Obszar [...], utworzonym na mocy powołanych w petitum skargi aktów prawnych. Bezpośrednim celem ustalenia tego obszar była - jak wskazano w ustanawiającej go uchwale - ochrona obszarów o cechach środowiska zbliżonych do stanu naturalnego oraz konieczności zapewnienia społeczeństwu warunków niezbędnych do regeneracji sił w środowisku reprezentującym korzystne właściwości dla rozwoju turystyki i wypoczynku. Zgodnie z Załącznikiem nr 3 do tejże uchwały ustalono, że zakazuje się lokalizowania na obszarach chronionego krajobrazu budowy nowych i rozbudowy starych obiektów powodujących zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby lub też uciążliwych dla otoczenia jako źródła hałasu i wydzielania odrażających woni. Dlatego mając na względzie charakterystykę planowanej inwestycji uznać należy, że jej realizacja będzie negatywnie wpływać na obszar chronionego krajobrazu, a w konsekwencji również negatywnie oddziaływać na środowisko. Budowa, a następnie eksploatacja elektrowni fotowoltaicznej niewątpliwie będzie stanowić źródło hałasu. Trudno również przyjąć, by tego rodzaju zespół urządzeń technicznych współgrał z otaczającym krajobrazem pod względem estetycznym. W bezpośrednim sąsiedztwie przedsięwzięcia znajdują się liczne tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy zagrodowej. Usytuowanie farmy fotowoltaicznej na obszarze o tak znacznych rozmiarach trudno zatem zakwalifikować, jako działanie nadające temuż przedsięwzięciu cechy zharmonizowania z otaczającym krajobrazem. Tym bardziej nie sposób przyjąć, by instalacja taka służyła uprawianiu jakichkolwiek form turystyki czy wypoczynku. Powyższe aspekty przedmiotowego przedsięwzięcia nie zostały w żaden sposób przenalizowane przez organ. Zostały one również pominięte w raporcie oraz kolejnych jego uzupełnieniach składanych przez inwestora. Przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja RDOŚ nie jest prawidłowa, gdyż sprowadza się do absurdalnego wniosku, jakoby formy ochrony przyrody ustanowione na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, co prawda, zachowywały swój byt prawny, jednakże z powodu utraty mocy aktów, które je powoływały, określone na ich obszarze nakazy i zakazy nie obowiązywały.
Skarżący zauważyli także , iż dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie (styczeń 2021 r.) u.u.i.ś. była kilkukrotnie nowelizowana. Organ pomija zupełnie ww. kwestię w swoich rozważaniach przyjmując, że podstawę prawną stanowią przepisy, które weszły w życie po dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 kwietnia 2025 r. nr [...] uchylająca decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 19 grudnia 2024 r. nr [...] w części, obejmującej punkt II podpunkt 2 w brzmieniu: "Stacje transformatorowe ulokować w odległości minimum 100 m od granicy terenów chronionych akustycznie", i orzekająca co do istoty sprawy, w ten sposób, że uchylonemu punktowi nadano brzmienie: "Planowane do zainstalowania stacje transformatorowe i magazyny energii lokalizować w odległości minimum 100 m od terenów chronionych akustycznie", a w pozostałym zakresie utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Z kolei wskazaną powyżej decyzją z 19 grudnia 2024 r. Burmistrz Miasta [...] na wniosek C. sp. z o.o. w T. , ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: Transformacja energetyczna W. W. - budowa farmy fotowoltaicznej [...], planowanego do realizacji na terenie działek o nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] w obrębie B., gmina [...] oraz na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie S., gmina [...], powiat [...], woj. [...] Burmistrz stwierdził brak konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w ort. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt I) określił warunki i wymagania dotyczące planowanego przedsięwzięcia (pkt 2).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Tytułem wstępu wyjaśnić trzeba, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.i.ś.), natomiast planowane przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia), co do którego stwierdzona została konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W myśl art. 62 ust. 1 u.u.i.ś. w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin, ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoring.
Ponadto, jak stanowi art. 77 ust. 1 u.u.i.ś, jeżeli wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji organ właściwy uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia i zasięga opinii wskazanych tam organów. Nadto, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 u.u.i.ś).
Jak natomiast wynika z art. 80 ust. 1 u.u.i.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
Z powyższego wynika, iż podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, która obejmuje weryfikację raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, uzyskanie i uwzględnienie uzgodnień i opinii, zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu, w tym rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu.
Podkreślenia wymaga, na co trafnie kładło akcent Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany, co oznacza że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Przesłanki odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia stanowią: 1) niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.); 2) brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż wariant proponowany przez wnioskodawcę jeżeli w stosunku do proponowanego zaistniały przesłanki odmowy uzgodnienia warunków realizacji (art. 81 ust. 1 u.u.i.ś.); 3) wykazanie znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar [...] (art. 81 ust. 2 u.u.i.ś.); 4) wykazanie, że przedsięwzięcie może wpływać negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 Prawa wodnego (art. 81 ust. 3 u.i.o.ś.). Natomiast okoliczność negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sama w sobie, nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Co więcej, zauważyć należy, że negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko stanowi typową i nieodłączną cechę przedsięwzięć, co do których wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Także sama nieodwracalność, czy też trwałość, negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest okolicznością, która uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa bowiem wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, aby minimalizować skutki negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko (por. wyroki NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 2114/17 oraz z 18 grudnia 2024 r. III OSK 551/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W treści skargi nie wyartykułowano normy z której wynikałby podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej, ograniczając się do próby wykazania błędów proceduralnych jakich miałby by dopuścić się organy w toku postępowania.
Kluczowym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Raport jest dokumentem prywatnym o szczególnej mocy dowodowej, który zostaje sporządzony przez osobę posiadającą fachową wiedzę i wiadomości specjalne (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r., III OSK 1514/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Raport ten jest weryfikowany w toku postępowania administracyjnego, zarówno w formie współdziałania przez organy wyspecjalizowane (art. 77 ust. 1 u.u.i.ś.), jak i przez organ prowadzący postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i jest to dokument, który posiada szczególną moc dowodową, która wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia. Ten szczególny charakter raportu wynika z jednej strony z jego celu, jakim jest określenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Z drugiej strony wynika to ze specyfiki postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa tzn. z udziałem podmiotów, które nie muszą dysponować w tego rodzaju sprawach interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym, ale ustawodawca zapewnia im dostęp do informacji o wpływie danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport jako dowód podlega ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 i art. 81 k.p.a. Właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 u.u.i.ś. oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest związany treścią raportu, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji, gdy raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości (wyrok NSA z 9 maja 2023 r. III OSK 3374/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli natomiast chodzi o merytoryczną zawartość raportu, to oparcie raportu na wiadomościach specjalnych oznacza, że inne strony postępowania, które chcą podważyć ustalenia raportu, mogą przedłożyć opracowanie również oparte na wiadomościach specjalnych. Dlatego też zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na wady raportu, co powinno nastąpić jeszcze w toku postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 9 kwietnia 2024 r., III OSK 1418/22; 28 lipca 2016 r., II OSK 1076/15 ; 11 maja 2015 r., II OSK 2313/13, 28 sierpnia 2014 r. II OSK 495/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wbrew argumentacji podniesionej w skardze, Kolegium dokonało samodzielnej, a przede wszystkim prawidłowej oceny przedłożonego w sprawie raportu, nie ograniczając się w tym zakresie do uzyskania pozytywnego stanowiska organów współdziałających. Kolegium stwierdziło bowiem, że raport jest kompletny i spójny, sporządzony został ze szczegółowością odpowiadającą rozmiarowi i charakterowi inwestycji, jak też spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości, o których stanowi art. 66 u.u.i.ś. Kolegium stwierdziło, że raport kompleksowo określa oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Autorzy raportu opisali warianty przedsięwzięcia, a mianowicie wariant proponowany przez inwestora do realizacji, będący równocześnie wariantem najkorzystniejszym dla otaczającego środowiska oraz racjonalny wariant alternatywny. Kolegium dokonało także prawidłowej oceny raportu pod kątem formalnym stwierdzając, że zawiera on wszystkie elementy wymagane art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. Dopiero tak dokonaną oceną Kolegium wzmocniło stwierdzeniem, że raport został także przeanalizowany i oceniony przez wyspecjalizowane w tym zakresie organy. Stanowisko Kolegium w zakresie oceny wartości dowodowej Sąd uznał za prawidłowe, bowiem raport odpowiada wymogom art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. Raport kompleksowo określa oddziaływanie przedsięwzięcia na szatę roślinną, zwierzęcą, siedliska przyrodnicze, w tym na ludzi, krajobraz, klimat, klimat akustyczny, wody powierzchniowe i podziemne, a także oddziaływanie w zakresie emisji odpadów, na każdym etapie realizacji inwestycji. Raport jest spójny, logiczny i kompletny, przez co mógł stanowić dowód w sprawie.
Szerszego omówienia w tym miejscy wymaga eksponowana w skardze kwestia spełnienia przez raport wymogu wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Przepis art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. wskazuje elementy jakie powinien zawierać raport, by umożliwiał analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 u.u.i.ś., w tym pkt 5 wskazuje, że raport powinien zawierać opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. Prawidło Kolegium uznało, że przepis ten znajdował zastosowanie w brzmieniu nadanym ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1890 z późn. zm.), co wynika jednoznacznie z treści art. 15 ust. 1 tej ustawy. Prawidłowo Kolegium uznało także, iż z aktualnego brzmienia art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. nie wynika obowiązek przedstawiania w raporcie każdorazowo trzech różnych wariantów. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której wariant zaproponowany przez wnioskodawcę będzie również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i wówczas w praktyce będą występowały dwa dopuszczalne warianty. Przyjęcie odmiennej interpretacji i uznanie, że wariantem najkorzystniejszym dla środowiska nie może być uznany wariant, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a u.u.i.ś., uniemożliwiałoby inwestorowi wnioskowanie o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (por. K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. V, LEX/el. 2025, art. 66; uzasadnienie projektu ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3304).
W orzecznictwie podkreśla się, że wariant proponowany przez wnioskodawcę do realizacji nie może pokrywać się z racjonalnym wariantem alternatywnym (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 464/13). Racjonalny wariant alternatywny zawsze powinien spełniać dwie cechy - być jednocześnie "alternatywnym" i "racjonalnym". Brak którejkolwiek z tych cech będzie powodował, że wskazany przez inwestora jako racjonalny wariant alternatywny faktycznie nim nie jest. W konsekwencji przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko będzie wadliwy, a tym samym nie będzie możliwe w oparciu o jego ustalenia wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Racjonalność wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Z kolei "alternatywność" oznacza, że racjonalny wariant musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. Z tego powodu za wariant alternatywny nie może być uznany tzw. "wariant zerowy", ponieważ w ogóle nie oddziałuje na środowisko. W każdej sprawie kryteria alternatywności powinny zostać zindywidualizowane w oparciu o rodzaj przedsięwzięcia, dla którego inwestor występuje o ustalenia środowiskowych uwarunkowań (por. wyroki NSA z 5 marca 2015 r., II OSK 1858/13 oraz z 15 kwietnia 2025 r. III OSK 6994/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przedłożonym w niniejszej sprawie raporcie przyjęto, że wariant wybrany do realizacji, jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Wariant wybrany przez inwestora przewiduje budowę elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w tym opcjonalnie z magazynami energii) o mocy elektrycznej do 100 MW na powierzchni do 84 ha. Planowane przedsięwzięcie w tym wariancie polegać ma na wykonaniu dróg wewnętrznych planowanej farmy fotowoltaicznej oraz placu montażowego. Nawierzchnia ww. powierzchni będzie mieć charakter twardy (nawierzchnia żwirowa, przepuszczalna lub wykonana z betonowych płyt, czy kruszywa łamanego), która umożliwi dojazd i montaż poszczególnych elementów inwestycji. W miarę możliwości wykorzystane zostaną lokalne drogi - w tym gruntowe, aby ilość nowobudowanych dróg była jak najkrótsza. Panele fotowoltaiczne zamontowane zostaną konstrukcjach wsporczych. Konstrukcje będą montowane jako profile wbijane w ziemię za pomocą niewielkiego kafara. Montaż nie wiąże się z koniecznością realizacji fundamentów. Do konstrukcji wsporczych zostaną przykręcone stoły, na których będą posadowione panele fotowoltaiczne. W tym wariancie nie przewiduje się wyłączenia terenu elektrowni fotowoltaicznej z użytkowania rolniczego w trakcie jej eksploatacji. Realizacja przedmiotowej inwestycji, pomimo zmiany dotychczasowej formy użytkowania części terenu, wpłynie na znikome przekształcenie powierzchni ziemi. W trakcie budowy, pod rzędami paneli fotowoltaicznych i między nimi nie zostanie usunięta warstwa próchnicza z humusem, a na obszarze gdzie nastąpiło naruszenie struktury gleby z powodu przejazdów maszyn budowlanych i środków transportu, teren zostanie obsiany roślinnością łąkowo pastwiskową. Grunty w części niezagospodarowanej będą przeznaczone pod uprawy trwałe - trawy. W trakcie eksploatacji elektrowni fotowoltaicznej, trawa i inna roślinność zielna i łąkowa będzie rosła pod panelami oraz pomiędzy nimi. Możliwy będzie także wypas na terenie farmy zwierząt hodowlanych, głównie owiec. Planuje się dalszą możliwość wykorzystywania przedmiotowego terenu na cele rolnicze po zakończeniu eksploatacji elektrowni fotowoltaicznej i jej likwidacji, bez konieczności rekultywacji środowiska gruntowego.
Inwestor przedstawił także dwa warianty alternatywne, przy czym z jednego z nich zrezygnował w toku postępowania, z uwagi na możliwość konfliktów społecznych. Zaproponowany przez inwestora wariant alternatywny przewiduje budowę elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w tym opcjonalnie magazynami energii) o mocy do 100 MW na powierzchni do 84 ha z zastosowaniem technologii posadowienia konstrukcji pod panele fotowoltaiczne na płytach betonowych. Planowane przedsięwzięcie w niniejszym wariancie polegało będzie na wykonaniu dróg wewnętrznych planowanej farmy fotowoltaicznej oraz placu montażowego. Nawierzchnia ww. powierzchni będzie mieć charakter twardy (nawierzchnia żwirowa, przepuszczalna lub wykonana z betonowych płyt, czy kruszywa łamanego), która umożliwi dojazd i montaż poszczególnych elementów inwestycji. W miarę możliwości wykorzystane zostaną lokalne drogi - w tym gruntowe, aby ilość nowobudowanych dróg była jak najkrótsza. Następnie na konstrukcjach wsporczych zamontowane zostaną panele fotowoltaiczne. Konstrukcje będą montowane jako profile montowane za pomocą, np. śrub lub kotew chemicznych do płyt betonowych o wymiarach ok 300x150, które umieszczone będą bezpośrednio na gruncie lub na podsypce żwirowej. Do konstrukcji wsporczych zostaną przykręcone stoły, na których będą posadowione panele fotowoltaiczne. Na potrzeby analizy niniejszego wariantu dokonano obliczeń powierzchni jaką zajmować będą płyty fundamentowe. Pojedyncza płyta fundamentowa zajmuję pow. ok 4,5 m2, do montażu konstrukcji na pojedynczy stół pod panele konieczne jest ustawienie 3 płyt fundamentowych. Powierzchnia płyt fundamentowych niezbędnych do montażu instalacji o mocy 1 MW to około 900 m2, co przy instalacji o mocy 100 MW daje wielkość powierzchni utwardzonej prawie 90 000m2, czyli blisko 9 ha. Przy zastosowaniu technologii montażu konstrukcji pod panele fotowoltaiczne na płytach fundamentowych następuje zmniejszenie powierzchni biologiczni czynnej o ok. 10% w stosunku do wariantu inwestorskiego, w którym konstrukcje wsporcze są wbijane w ziemię.
Z powyższego wynika, że zasadnicza różnica między wariantem wybranym do realizacji, a racjonalnym wariantem alternatywnym sprowadza się do sposobu mocowania konstrukcji pod panele fotowoltaiczne, co wpłynie na wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Warianty te można zatem odróżnić od siebie w zakresie oddziaływania na środowisko. Z tego powodu rozwiązanie to można uznać za alternatywne. Wariant alternatywny jest zarazem wariantem racjonalnym, bowiem faktycznie mógłby zostać wybrany do realizacji, zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Kolegium stwierdziło, iż w przypadku przedsięwzięcia jakim jest budowa farmy fotowoltaicznej, nie jest możliwe wskazanie wariantu alternatywnego, w którym przedstawione zostaną spektakularne różnice typu konstrukcji pod panele i ich sposobu ich posadowienia z punktu widzenia wpływu na środowisko są najbardziej znaczące, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Jednocześnie wskazać trzeba, że wariant wybrany przez inwestora mógł zostać oceniony jako najkorzystniejszy dla środowiska z uwagi na fakt, iż powierzchnia biologicznie czynna w wariancie inwestorskim pozostaje o około 10% większa niż w analizowanym wariancie alternatywnym, co przy skali przedmiotowego przedsięwzięcia jest wartością znaczącą, bowiem przekłada się na ok 8,4 ha. Natomiast podnoszona w skardze kwestia zmniejszenia mocy elektrowni w wariancie alternatywnym powodowały, że wariant ten w rzeczywistości nie był by wariantem racjonalnym, bowiem najpewniej nie mógłby być wybranym zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Dlatego też jako niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 80 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 82 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 6a w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, bowiem Kolegium nie uzależniło uwzględnienia podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących raportu o oddziaływaniu na środowisko od przedłożenia kontrraportu, lecz wskazało jedynie, że skuteczne zakwestionowanie ustaleń raportu w jego warstwie merytorycznej, wymagającej wiedzy specjalistycznej, aby nie zostało uznane za gołosłowne wymaga przedstawienia dowodu o równorzędnym ciężarze gatunkowym, tj. kontrraportu, który wskaże wady raportu. Ponadto nie można skutecznie zarzucić Kolegium, iż powinno z urzędu dążyć do uzupełnienia materiału dowodowego, skoro uznało raport za kompletny i rzetelny w zakresie zawartych w nim ocen.
W ocenie Sądu zebrany przez organy administracji publicznej materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiły, wskazane już we wcześniejszej części uzasadnienia, negatywne przesłanki do wydania decyzji środowiskowej.
Planowane przedsięwzięcie zlokalizowane ma być na terenie, który nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie może zachodzić sprzeczność z ustaleniami takiego planu.
Ponadto z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko nie wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar [...]. Omawiane przedsięwzięcie nie będzie realizowane na obszarze [...]. Takimi obszarami najbliżej planowanego przedsięwzięcia są od strony północno-wschodniej: Specjalny Obszar Ochrony [...] [...] w Dolinie [...] ([...]) w odległości ok. 17 km, od strony południowej: Obszar Specjalnej Ochrony [...] Dolina [...] ([...]) w odległości ok. 13 km, a od strony północno- zachodniej: Obszar Specjalnej Ochrony [...] ([...]) i Specjalny Obszar Ochrony [...] ([...]) w odległości ok. 11 km. Co natomiast zostało wskazane, przez RDOŚ, z uwagi na lokalizację, rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia oraz formę i skalę możliwego oddziaływania w kontekście celów dla których utworzone zostały obszary [...], nie przewiduje się znacząco negatywnego wpływu realizacji przedsięwzięcia na cele i przedmioty ochrony obszarów [...], ani pogorszenia ich integralności i spójności sieci [...].
Z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych, o których jest mowa w art. 56, art. 57, art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, dla jednolitych części wód, określonych w "Planie gospodarowania wodami na obszarze [...]". Inwestycja położona jest poza obszarem Głównych Zbiorników Wód Podziemnych. Przedsięwzięcie zlokalizowane będzie poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 16 pkt 34 ww. ustawy. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest zlokalizowane w strefie ochronnej ujęć wód. Brak możliwości znaczącego oddziaływania na pozostające w zasięgu oddziaływania jednolite części wód potwierdził Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w postanowieniu z dnia 3 listopada 2023 r.
Dodatkowo, kwestionowana decyzja zawiera wszystkie przewidziane w art. 82 u.u.i.ś. Elementy. Ponadto organ I instancji wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniając wynik uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.u.i.ś.. Mianowicie organ ten uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia z RDOŚ, PPIS oraz Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, uwzględnił ustalenia zawarte w raporcie, a także wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko nie było prowadzone.
Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżących, jakoby w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione wnioski podnoszone wtoku postępowania przez społeczność lokalną. Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji, że w dniach od 16 stycznia do 16 lutego 2022 r. trwały konsultacje społeczne, o których informacja była dla mieszkańców udostępniona w sposób przewidziany w przepisach prawa, a w dniu 14 lutego 2023 r. wpłynęła petycja mieszkańców sołectwa [...], w konsekwencji czego zorganizowana została rozprawa administracyjna otwarta dla społeczeństwa. Następnie Kolegium wyjaśniło, że w wyniku uzyskania informacji, iż na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] obręb S. trwa budowa budynku mieszkalnego, inwestor zgodził się na dokonanie nasadzeń zieleni izolacyjnej przy ogrodzeniu terenu inwestycji na działkach [...] i [...] obręb S. na długości około 150 metrów i taki zapis został umieszczony w decyzji środowiskowej jako warunek realizacji przedsięwzięcia. Ponadto po złożeniu odwołania przez właścicieli ww. działki inwestor dokonał zmiany wariantu inwestorskiego wybranego do realizacji poprzez zrezygnowanie z prawie 1 ha powierzchni znajdującej się w północnej części planowanej inwestycji, co spowoduje zwiększenie dystansu pomiędzy granicami inwestycji, a granicą działki [...] oraz zwiększenie dystansu od istniejącej zabudowy na działkach [...], [...], [...]. Ponadto celem minimalizacji uciążliwości inwestor dokona nasadzeń zieleni izolacyjnej. Kolegium wyjaśniło także, iż inwestor wychodząc naprzeciw stanowisku właścicieli nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka [...] wielokrotnie podejmował działania minimalizujące uciążliwości związane z posadowieniem planowanej inwestycji w sąsiedztwie działki [...] i [...] i w trakcie prowadzonych postępowań dokonywano korekty zagospodarowania, celem zwiększenia dystansu pomiędzy planowaną farmą fotowoltaiczną, a zabudową znajdującą się na ww. działkach. Szeroko omówione zostały też kwestie wpływu inwestycji na krajobraz. Ponadto z uwagi na bliskie sąsiedztwo terenów chronionych akustycznie inwestor zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania polegającego na ulokowaniu stacji transformatorowych i magazynów energii w odległości min. 100 m od granicy terenów chronionych akustycznie. Dodatkowo na inwestora został nałożony obowiązek sporządzenia analizy akustycznej po oddaniu do użytkowania inwestycji. Stąd też nie można zarzucić Kolegium, iż w uzasadnieniu decyzji nie wskazało w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione wnioski podnoszone wtoku postępowania przez społeczność lokalną, bowiem okoliczności te zostały wyjaśnione wyczerpująco. Podkreślenia jednocześnie w tym miejscu wymaga, co wielokrotnie było wskazywane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zawarty w art. 80 ust. 1 u.u.i.ś. wymóg wzięcia pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyników postępowania z udziałem społeczeństwa nie oznacza, że sam sprzeciw społeczności lokalnej w stosunku do inwestycji może być podstawą do wydania decyzji odmownej, co ma związek z charakterem tej decyzji i celami, dla których jest wydawana. Przepisy przewidują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia (por. wyroki NSA 11 października 2017 r., II OSK 2113/16; z dnia 26 czerwca 2019 r., II OSK 2114/17; z 15 listopada 2022 r., III OSK 1621/21, z 18 października 2022 r., III OSK 5054/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też jako niezasadny Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 2 u.u.i.ś.,
Sąd nie podzielił argumentacji skarżących w zakresie naruszenia przez Kolegium § 2 uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 stycznia 1986 r. wraz z Załącznikiem nr 3 do uchwały w zw. z rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia 23 lipca 1998 r. zmieniającego uchwałę w sprawie ustalenia obszarów krajobrazu chronionego na terenie województwa [...] i zasad korzystania z tych terenów. Problematyka ustaleń i zakazów wynikających z przedmiotowych przepisów została szeroko przeanalizowana w wyroku tut. Sądu z 6 lipca 2023 r., IV SA/Po 337/23, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę argumentację przedstawioną w tymże wyroku w pełni podziela. Jak wskazał Sąd w cytowanym wyroku uchwała nr [...], została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego wywiedzionego m.in. z art. 41 i art. 72 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3 poz. 6, z późn. zm.; zwanej dalej: u.o.k.ś.). Z dniem 1 stycznia 1998 r. przywołany przepis art. 41 u.o.k.ś. został uchylony przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 133 poz. 885), z tym że w art. 3 ust. 1 tej ustawy postanowiono, że wydane na podstawie art. 41 u.o.k.ś. akty prawne zawierające zakazy lub nakazy konieczne do zapewnienia ochrony terenów posiadających walory wypoczynkowe i krajobrazowe przed ich niszczeniem bądź utratą tych walorów zachowują moc przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie, tj. od 1 stycznia 1998 r. W przepisie tym jednocześnie nałożono na wojewodów obowiązek dostosowania w tym okresie ww. aktów prawnych do wymagań ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. W wykonaniu dyspozycji przywołanego art. 3 ust. 2 Wojewoda [...] wydał rozporządzenie nr [...], zmieniające uchwałę Nr [...] m.in. w zakresie zasad zagospodarowania obszaru chronionego krajobrazu. Wykonanie przez Wojewodę dyspozycji art. 3 ust. 2 w. ustawy w odniesieniu do aktu o utworzeniu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, pozwala na uznanie, że akt ten, na skutek ww. zmian, zyskał status aktu wykonawczego do ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. Uprawnia też do wniosku, że przedstawione wyżej zmiany prawodawcze, przeprowadzone w latach 1997-1998, nie doprowadziły do likwidacji [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Nie skutkowały też zniesieniem wprowadzonych na tym obszarze zakazów i nakazów. Taki skutek odniosła dopiero ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3 poz. 21). Zgodnie z zawartym w tej nowelizacji przepisem przejściowym art. 11, przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowały moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie - tj. nie dłużej niż do 2 sierpnia 2001 r. W konsekwencji z tym dniem utraciły moc przepisy uchwały nr [...] oraz zmieniającego ją rozporządzenia nr [...] w zakresie, w jakim wprowadzały m.in. na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu określone zasady zagospodarowania (zakazy i nakazy). W konsekwencji stanowisko Kolegium w tym zakresie Sąd uznał za prawidłowe.
W końcu jako niezasadny Sąd ocenił także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 15 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, bowiem Kolegium w sposób właściwy określiło przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie, a niewskazanie przepisów przejściowych w podstawie prawnej decyzji nie stanowi uchybienia, które skutkować mogłoby uwzględnieniem skargi.
Reasumując Sąd uznał, że w przedmiotowym postępowaniu organ dokonał rzetelnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko weryfikując treść raportu, uzyskując wymagane opinie i uzgodnienia oraz zapewniając społeczeństwu możliwość udziału w postępowaniu. Organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a złożona w niniejszej sprawie skarga nie miała uzasadnionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.