II SA/Po 459/22

II SA/Po 459/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 105/23 - Wyrok NSA z 2024-03-07
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 25 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 roku sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 marca 2022 r., nr 501/XLVI/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Na sesji w dniu 17 marca 2022 r. Rada Gminy Czerwonak (zwana dalej "Radą") podjęła uchwałę nr 501/XLVI/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dębogóra – północ – część D" (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2022 r. poz. 2498, zwaną dalej "uchwałą nr 501/XLVI/2022").
Dnia 1 czerwca 2022 r. do Urzędu Gminy Czerwonak wpłynęła skarga na uchwałę nr 501/XLVI/2022 wniesiona przez pełnomocnika A. K. (zwanej dalej "Skarżącą") – adw. A. F.. Uchwała nr 501/XLVI/2022 została zakwestionowana w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 17 pkt 9, art. 10 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, zwanej dalej "u.p.z.p.") poprzez pominięcie przeprowadzenia wyłożenia planu do publicznego wglądu oraz niewyznaczenie terminu na wnoszenie uwag do tego planu, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego;
2) art. 3 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w uchwale nr 501/XLVI/2022 rozwiązań planistycznych z przekroczeniem władztwa planistycznego, ograniczając prawo Skarżącej do zagospodarowania swojego terenu pod zabudowę zagrodową. Ustalenia te są sprzeczne z uchwałą nr 173/XXVIII/2000 z dnia 14 czerwca 2000 r. w sprawie ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak (zwanej dalej "Studium");
3) art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zmianami, zwanej dalej "k.c.") oraz w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pozbawienie właścicieli nieruchomości na terenach rolniczych oznaczonych symbolem "R" możliwości zabudowy kubaturowej, wprowadzając zakaz lokalizacji budynków na terenach oznaczonych symbolami "R", czym przekroczono granice władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności.
Na tej podstawie Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr 501/XLVI/2022 w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.
Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, dnia 26 sierpnia 2021 r. Rada uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dębogóra – północ – część A". Plan ten został uchylony [powinno być "stwierdzono jego nieważność" – uw. Sądu] przez Wojewodę Wielkopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 października 2021 r. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda polecił Radzie uzgodnienie projektu planu z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz uzyskanie opinii Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego.
Następnie zorganizowano publiczne wyłożenie projektu planu. Wpłynęło łącznie 18 uwag. Wójt Gminy Czerwonak (zwany dalej "Wójtem") uwzględnił 12 z nich, resztę przekazał Radzie. Rada uwzględniła trzy uwagi w trakcie drugiego wyłożenia planu. Działki, które były przedmiotem uwag dotyczą wraz z przyległymi drogami części planu oddzielonego od pozostałej części projektu. Ta część opracowania (część C) wymagała cofnięcia się do etapu sporządzania projektu planu celem określenia parametrów nowej zabudowy. Pozostała część projektu (część D) w niezmienionej formie została objęta uchwałą nr 501/XLVI/2022.
Zdaniem Skarżącej, doszło do istotnego ograniczenia jej prawa własności w ten sposób, że nie będzie mogła ona zagospodarować swojej działki pod budownictwo mieszkalne. Mieszkalnictwo, usługi oraz rolnictwo są głównymi kierunkami rozwoju Gminy Czerwonak, co wynika ze Studium.
Skarżąca zarzuciła Radzie naruszenie przepisów art. 17 pkt 9, art. 10 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Nie doszło bowiem do wyłożenia planu do publicznego wglądu oraz nie wyznaczono terminu na wnoszenie uwag do tego planu, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu.
Uchwała nr 501/XLVI/2022 stanowi część wcześniej projektowanego planu procedowanego dla miejscowości Dębogóra. W wyniku uwzględnienia części z 18 uwag dokonano podziału planów bez przeprowadzenia ponownej procedury planistycznej, w szczególności bez ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu i uniemożliwienia ponownego składania uwag. Mimo to Rada uchwaliła ten plan jako uchwałę nr 501/XLVI/2022. Skarżąca uważa, że wyłożono inny plan, niż ten, który uchwalono, a co do którego nie można było się wypowiedzieć. Z powołanych przepisów wynika jednak, że nie może być różnic między planem wyłożonym a planem uchwalonym. To czyni plan miejscowy nieważnym w całości.
Plan miejscowy w obecnym kształcie uniemożliwia zabudowę terenów Skarżącej zabudową zagrodową. Studium stanowi, że tereny rolnicze powinny być wyłączone spod zabudowy, ale możliwa jest lokalizacja zagrody (siedliska) traktowanego jako warsztat pracy rolnika z możliwością budowy i rozbudowy obiektów w produkcji tej niezbędnych, w tym budynek mieszkalny rolnika lub drugi budynek dla rodziny rolnika. Nie może to być jednak podstawa do parcelacji dla zabudowy mieszkaniowej. Dalej Studium stanowi, że typowym elementem krajobrazu wsi jest zabudowa wiejska – zagroda, zabudowa gniazdowa jako pierzeje o wyodrębnionej funkcji, ale pozostające w zwartej zabudowie tworzące podwórza.
Działki Skarżącej znajdują się w otulinie Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka. Zastosowany zakaz zabudowy nie powinien prowadzić do powstania takiego stanu rzeczy, jak gdyby był to odrębny park krajobrazowy objęty ochroną. Wprowadzenie przeznaczenia o symbolu "R" jest zbyt daleko idące. Jak wynika z uchwały nr XXXVII/729/13 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2013 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2013 r. poz. 5744), zakaz zabudowy obowiązuje w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników, czy też zasięgu lustra zbiornika sztucznego.
Ze Studium wynika tendencja do rozwoju wszelkiego rodzaju mieszkalnictwa.
W dalszej części uzasadnienia Skarżąca powołała szereg orzeczeń na poparcie stawianych przez siebie tez.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta działającego w imieniu Rady – r. pr. E. G. wniosła o jej oddalenie. Wójt uznał, że wszystkie czynności składające się na procedurę planistyczną zostały dochowane. Działania podjęte w kierunku uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego zostały zapoczątkowane jako wyraz realizacji tzw. uchwały intencyjnej dotyczącej wsi Dębogóra – północ. Sporządzony projekt został przedstawiony Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Poznaniu. Projekt został udostępniony Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Czerwonaku.
Organy środowiskowe zakwestionowały projekt planu, dlatego dokonano podziału planu na plan w części A i plan w części B. Dalsze prace trwały nad planem w części A. Drugi projekt został zawieszony.
Po milczącym uzgodnieniu planu przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska wyłożono projekt planu A do publicznego wglądu. Wglądu można było dokonać w dniach 07.06.2021-06.07.2021. Wpłynęły cztery pisma z uwagami, ale nie zostały one uwzględnione. Plan w części A został przyjęty uchwałą z dnia 26 sierpnia 2021 r., jednakże Wojewoda stwierdził jego nieważność rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 października 2021 r. z uwagi na brak dopuszczenia w przedmiotowym planie realizacji budowy rolniczych na gruntach rolnych.
Wójt dokonał zmian w rzeczonym projekcie w zakresie podważonych ustaleń. Ponownie więc przystąpiono do etapu opiniowania projektu A przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska oraz Zespół Parków Krajobrazowych. Obie instytucje uzgodniły plan.
Projekt części A został wyłożony w dniach 15.11.2021-13.12.2021, o czym zawiadomiono w prasie lokalnej, na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Czerwonak oraz przez obwieszczenie i informację wywieszoną na tablicy informacyjnej Sołectwa. Do planu wpłynęły uwagi, a w dniu 17 grudnia 2021 r. odbyła się dyskusja publiczna. Część uwag została uwzględniona przez Wójta, reszta uwag miała być rozpoznana przez Radę. Uwzględnienie niektórych z nich przez Radę wymagało wycofania projektu planu z porządku dziennego sesji i przekazanie jego do dalszego procedowania. To spowodowało podział planu w części A na plan w części C i plan w części D. Plan w części D dotyczył tego obszaru, do którego złożono uwagi, ale nie zostały one uwzględnione przez Wójta i przez Radę.
Plan w części D został ostatecznie przyjęty w postaci uchwały nr 501/XLVI/2022.
Jak wynika ze Studium, celem Gminy Czerwonak jest prowadzenie zrównoważonego rozwoju. Dla miejscowości Dębogóra wprowadzono trzy rodzaje mieszkalnictwa – zabudowa mieszkaniowo-usługowa intensywna (MU), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (M1) oraz zabudowa rezydencjonalna oraz letniskowa w zabudowie ekstensywnej (M2). Dla terenu, na której znajdują się działki Skarżącej wprowadzono funkcję rolniczą z wyłączeniem zabudowy. Dopuszcza się jedynie zabudowę nie wyższą niż 4 m (budowlane dla potrzeb rolnictwa). Zakaz zabudowy był podyktowany koniecznością ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka oraz jego otuliny. Przyjęte rozwiązania wykazywały zgodność z przeprowadzoną prognozą oddziaływania na środowisko, która pozostała niezmieniona mimo podziału projektu na część C i D.
Rada podjęła także uchwałę o aktualności Studium. Wójt natomiast wykonał bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę w perspektywie 10 lat. Z otrzymanych wyników wychodzi ujemny współczynnik zapotrzebowania na nową zabudowę.
Zespół Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego oraz Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska zanegowały pierwszy projekt planu z uwagi na fakt, że przedmiotowy teren znajduje się w otulinie Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka.
Wójt nie zgodził się z zarzutami Skarżącej. Nie doszło do naruszenia procedury planistycznej. Uchwała intencyjna pozwalała na opracowanie planu w częściach. Część D ostatecznie uchwalona jako uchwała nr 501/XLVI/2022 nigdy nie została zakwestionowana, a za każdym razem stanowiła część poddaną ocenie przez organy opiniujące i wykładane do publicznego wglądu.
Co do drugiego zarzutu, teren objęty planem, na którym znajdują się działki Skarżącej jest oznaczony kolorem żółtym – tereny rolne bez dodatkowego uszczegółowienia. Z art. 9 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy musi być zgodny ze Studium, ale to nie oznacza spójności. Istnieje wyraźne rozluźnienie relacji pomiędzy planem miejscowym a Studium.
Nie da się nie zauważyć, zdaniem Wójta, że Gmina Czerwonak dąży do zahamowania degradacji gleby, stąd należy tereny rolne utrzymywać w tym samym przeznaczeniu.
Co do trzeciego zarzutu Wójt stwierdził, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Dokonano bowiem rozstrzygnięć wpisujących się w ochronę wartości ustawowych określonych w art. 2 u.p.z.p. Wójt przeprowadził tzw. test proporcjonalności i uznał, że uchwała nr 501/XLVI/2022 nie narusza prawa własności Skarżącej.
W replice do odpowiedzi na skargę pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wszystkie swoje wnioski i twierdzenia. Podniesiono, że nie ma pierwszeństwa interesu publicznego przed interesem jednostki. Należy każdorazowo dokonać analizy tej relacji. Według Studium omawiany obszar ma przeznaczenie rolnicze, ale dopuszcza się zabudowę siedliskową. Hipotetyczne rozważania Wójta nie mogą prowadzić do prowadzenia tak rygorystycznego zakazu, jakim jest zakaz zabudowy.
Jeśli chodzi o Park Krajobrazowy Puszcza Zielonka, teren objęty planem znajduje się w otulinie, a nie w samym parku. Zakazy zabudowy obowiązują na terenie parku, natomiast tereny Skarżącej nie są nimi objęte. Stąd argumentacja Wójta jest chybiona, zdaniem Skarżącej.
Na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. stawiła się pełnomocnik Skarżącej – r. pr. A. W., która wywiodła jak w skardze. Podtrzymała wszystkie dotychczasowe zarzuty i argumentację. Za pozostałe strony nie stawił się nikt. Wyrok wydano po zamknięciu rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 21 września 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie w dniu 25 października 2022 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Rzeczona kontrola sądowa obejmuje między innymi zgodność z prawem aktów prawa miejscowego ustanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, zwanej dalej "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zaznaczyć, że Skarżąca jako właściciel działek objętych planem, w którego wyniku uchwalenia doszło do objęcia ich zakazem zabudowy z wyjątkami nieakceptowanymi przez nią, a przez co doszło do ograniczenia jej prawa własności, była uprawniona do zaskarżenia tego planu z uwagi na naruszenie jej indywidualnego, konkretnego, realnego i bezpośredniego interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2559/16, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). W myśl powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczające posiadanie interesu prawnego, by móc wnieść skargę do sądu administracyjnego. Musi nastąpić jego naruszenie w wyniku podjęcia uchwały, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Tym samym skarga wniesiona przez pełnomocnika Skarżącej, po stwierdzeniu, że nie zawiera braków formalnych, czy też fiskalnych, została przyjęta przez tut. Sąd do merytorycznego rozpoznania. Już w tym momencie należy wskazać, że nie można utożsamiać naruszenia interesu prawnego Skarżącej z bezprawnością ze strony Rady.
Kończąc część wstępną uzasadnienia prawnego, należy jedynie wspomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie kontroli działalności administracji publicznej (tu: jednostki samorządu terytorialnego), Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem uchwały nr 501/XLVI/2022, w wyniku której doszło do przeznaczenia między innymi działek należących do Skarżącej na cele rolnicze, oznaczonymi na rysunku stanowiącym załącznik do uchwały nr 501/XLVI/2022 symbolem "R". W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.
Zanim Sąd w składzie orzekającym przejdzie do omawiania zarzutów skargi oraz rozpoznania całokształtu sprawy, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który – jak już wskazano powyżej – wpisuje się w kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Wniosek ten jest wywodzony przede wszystkim z tego, że uchwała nr 501/XLVI/2022, która w swojej istocie ustanawia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyduje o przyszłym przeznaczeniu terenów objętych tym planem. Lokalny prawodawca władczo decyduje zatem czy i co będzie mogło zostać zrealizowane w przyszłości na terenie objętym tym planem. Podobne stanowiska zajmuje doktryna. "Istota m.p.z.p. zawiera się w tym, że, zgodnie z u.p.z.p., decyduje on o tym, jak w przyszłości dany teren będzie zagospodarowany i według jakich zasad." (M. Mączyński, Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu, pod. red. T. Mądrego i E. Topolnickiej, Poznań 2017, s. 139). Plan ten zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ odnosi się do każdorazowego inwestora, który będzie chciał w jakikolwiek sposób zagospodarować w przyszłości jakikolwiek teren objęty tym planem. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje sytuację prawną na przyszłość nieograniczonej grupy adresatów oznaczoną według cechy relewantnej, jaką jest bycie inwestorem podejmującym zamierzenie inwestycyjno-budowlane, w nieograniczonym czasowo zbiorze stanów faktycznych pojawiających się w przyszłości. Potwierdzeniem dotychczasowego wywodu jest brzmienie art. 14 ust. 8 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego". Wartym przypomnienia jedynie jest fakt, że akt prawa miejscowego stanowi element źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Drugą kwestią, jaka również musi zostać wyartykułowana jest to, że mając na względzie powołany już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do dokonania kontroli całokształtu sprawy. Obowiązek ten jest dodatkowo wzmocniony brzmieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który musi zostać uwzględniony przez Sąd z urzędu. Powołany przepis stanowi: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Zacytowany przepis wymaga zatem, aby dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego planu miejscowego dokonano weryfikacji zasad i trybu jego sporządzania, a także właściwości rady gminy.
Ponieważ zarzuty skargi dotyczą między innymi prawidłowości przeprowadzonego postępowania ukierunkowanego na uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego, niniejszej uzasadnienie zostanie podzielone na dwie części: pierwsza – dotycząca samej procedury planistycznej, natomiast druga – zarzuty związane z zakazem zabudowy. Rozpoczynając pierwszą część uzasadnienia, można już teraz wyprzedzająco stwierdzić, że z przekazanej dokumentacji planistycznej sporządzanej w toku procedury planistycznej wraz ze skargą oraz odpowiedzią na skargę wynika, że uchwała nr 501/XLVI/2022 została podjęta zgodnie z przepisami prawa – u.p.z.p. obowiązującej w dniu, w którym odbyła się sesja Rady, na której uchwalono zaskarżoną uchwałę.
Zarzuty skargi dotyczące procedury, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazują, że w toku postępowania doszło do istotnego naruszenia jej trybu. Zdaniem Skarżącej, inny był przedmiot oceny organów opiniujących oraz uzgadniających projekt planu miejscowego, a co innego zostało ostatecznie uchwalone jako akt prawa miejscowego. Ten zarzut nie może być oceniony jako uzasadniony.
Jak bowiem wynika z tzw. uchwały intencyjnej, a więc pierwszej czynności, która "otwiera" postępowanie planistyczne, Rada zdecydowała się na przyjęcie wizji zagospodarowania przestrzennego północnej części miejscowości Dębogóra w gminie Czerwonak. Jak wskazuje ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje ograniczeń w zakresie uchwalania częściowego planu miejscowego. Wobec tego brak jest ustawowych przesłanek uniemożliwiających radzie gminy podjęcie uchwały przewidującej możliwość uchwalenia częściowego planu miejscowego dla mniejszych terenów, mieszczących się jednak w granicach określonych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 18/19, podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 208/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 16/16, dostępne w CBOSA). Przyjmując zatem, że cała północna część miejscowości Dębogóra miała być objęta planem miejscowym, uchwalanie planów "cząstkowych" nie stanowi naruszenia zasad, ani trybu sporządzania planu miejscowego. Niezbędne jest jedynie to, aby ostatecznie uchwalony plan miejscowy znajdował się w granicach określonych w uchwale intencyjnej.
Zarzut Skarżącej o braku tożsamości pomiędzy planem opiniowanym i uzgadnianym a planem uchwalonym jest niezasadny. Sąd w składzie orzekającym podzielił stanowisko Wójta, że we wszystkich wariantach, w jakich plan miejscowy był opiniowany i uzgadniany, teren oznaczony symbolem "R" od początku wszczęcia procedury planistycznej przewidywał taką właśnie formę zagospodarowania, z uwzględnieniem zakazu zabudowy. Rację ma Wójt twierdząc, że żaden z organów opiniujących i uzgadniających nigdy nie zakwestionował projektowanych rozwiązań ostatecznie przyjętych w uchwale nr 501/XLVI/2022.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na przepis art. 28 ust. 2 u.p.z.p.: "Jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi". Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę na wyrażenie "czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu". Użycie przez ustawodawcę tego wyrażenia, a w szczególności wyrażenia "w zakresie niezbędnym" świadczy o braku konieczności ponownego przeprowadzania postępowania planistycznego w całości. Jeżeli zachodzą zmiany w projekcie planu miejscowego, należy dokonać czynności z art. 17 u.p.z.p. tylko w zakresie niezbędnym, aby doprowadzić do stanu zgodności z prawem. Sąd przypomina jednocześnie, że północno-wschodnia część miejscowości Dębogóra, a więc ta część, która została ostatecznie objęta uchwałą nr 501/XLVI/2022 nigdy nie była przedmiotem jakichkolwiek uwag, czy zarzutów ze strony Wojewody, a także organów opiniujących i uzgadniających. Z tego względu, określenie, że doszło do zmian, powinno dotyczyć tak istotnych zmian, jak np. zmiana przeznaczenia terenu w jednej wersji planu na rzecz innego przeznaczenia w kolejnej wersji. Gdyby np. teren objęty uchwałą nr 501/XLVI/2022 początkowo zakładał przeznaczenie tego ternu jako zabudowa usługowa, czy też mieszkaniowa i usługowa, odpowiednio "U" lub "MN/U" i taki projekt poddano opiniowaniu oraz uzgadnianiu, a dopiero później, bez konsultacji zmieniono na przeznaczenie rolniczy – "R", tylko w takiej sytuacji można by mówić o istotnej zmianie, która niewątpliwie wymagałaby ponownego przeprowadzenia postępowania planistycznego. Tak też "zakres niezbędny" jest rozumiany przez orzecznictwo. "Ponowienie procedury planistycznej jest konieczne, jeżeli w toku procedury planistycznej nastąpi istotna zmiana treści planu, w szczególności zmiana w zakresie obowiązkowych elementów planu określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., np. zmiana przeznaczenia terenu. (...) Zmniejszenie granic planu przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zmiany w planie skutkującej koniecznością ponawiania całej procedury planistycznej dla terenu pomniejszonego, chyba, że ustalenia planu co do części terenu wyłączonej z procedury były w sposób istotny i nierozerwalny powiązane z ustaleniami planu co do pozostałego terenu." (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1444/18, dostępny w CBOSA). Jak wskazał tut. Sąd w podobnej sprawie, każdy przypadek zmiany, potencjalnie kwalifikowany jako konieczność ponowienia całej procedury planistycznej wymaga badania z punktu widzenia indywidualnej sprawy. Zmiana, która wymagałaby ponowienia procedury musiałaby być tak daleko idąca, że projektowany plan zyskiwałby w zasadzie nowy charakter, który de facto nigdy nie zostałby skonsultowany z żadnym organem (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 515/15, podobnie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 675/19, dostępne w CBOSA). Podobne stanowisko przyjmuje się także w doktrynie. Zgodnie przyjmuje się, że istotną zmianą jest prowadzenie innego przeznaczenia terenu. Sama zmiana granic projektu taką istotną zmianą nie jest. "Do naruszenia zasad sporządzania planu lub studium dotychczas zaliczono w judykaturze: (...)
brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w ważnych i mających szeroki zakres zmianach, jak te, w wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów (zmieniono przeznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami na tereny zabudowy usługowej), zmieniono nieprzekraczalną linię zabudowy, jak również zmniejszono wskaźniki minimalnej powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalną wysokość zabudowy (wyrok NSA z 23.09.2011 r., II OSK 1281/11, LEX nr 1068984);" [M. Wincenciak, Komentarz do art. 28 [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2021, podobnie wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 453/21, dostępny w CBOSA]. "Należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego wywołuje skutki prawne od daty podjęcia przedmiotowej uchwały (ex tunc). Chociaż nie zostało to expressis verbis wyrażone przez ustawodawcę w SamGminU, pogląd taki wyraża zarówno orzecznictwo NSA (...), jak i doktryna (...). Mimo tak daleko idących skutków stwierdzenia nieważności uchwały rady miny w przedmiocie uchwalenia studium bądź planu miejscowego należy pamiętać, że nie oznacza to w żadnej mierze przekreślenia całej przeprowadzonej procedury planistycznej. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy o planie zagospodarowania przestrzennego oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej jednej, choć najważniejszej, uchwały podejmowanej w procesie planowania. W obrocie prawnym pozostaje w szczególności uchwała rady o przystąpieniu do sporządzania planu, określająca obszar objęty planem i – co więcej – zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. Te zaś przy założeniu niezmienionego stanu faktycznego i prawnego pozostają aktualne. Mogą być zatem uznane – choć należy to czynić ostrożnie – za niewymagające powtórzenia, a gwarancją rzetelności w tej mierze stają się uprawnienia nadzorcze wojewody (...)." [Z. Niewiadomski, Komentarz do art. 28 [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2019, s. 308].
Zmiana wyłącznie co do granic projektu ostatecznie uchwalonego jako akt prawa miejscowego nie jest zmianą, która wymagałaby ponowienia procedury planistycznej, stąd zarzut Skarżącej, co do naruszenia art. 17 pkt 9, art. 10 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Nie było potrzeby ponownego wykładania projektu planu miejscowego wobec zmian granic względem poprzednio wyłożonej wersji, gdyż ta zmiana nie stanowi przykładu takiej zmiany, która wymagałaby ponowienia czynności niezbędnych.
Analizując dokumentację planistyczną w pozostałym zakresie należy jednoznacznie stwierdzić, że odpowiada ona wymaganiom określonym w u.p.z.p. Przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało należycie ogłoszone szczególnie, że zainteresowane osoby tj. właściciele, zarządcy oraz użytkownicy wieczyści brali czynny udział w konsultacjach społecznych (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1597/19, dostępny w CBOSA). Należy zatem stwierdzić, że procedura planistyczna została przeprowadzona w sposób należyty i nie ma podstaw do tego, aby stwierdzić nieważność uchwały nr 501/XLVI/2022 z uwagi na zarzucane naruszenia procedury planistycznej.
Przechodząc do oceny merytorycznej uchwały nr 501/XLVI/2022 podjętej w świetle zarzutów podniesionych w skardze, a więc drugiej części uzasadnienia, należy stwierdzić, że Rada przyjmując zaskarżony plan miejscowy nie naruszyła zasad wynikających ze Studium, ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka, ani zasad ochrony prawa własności. Sąd w składzie orzekającym nie zgodził się z niektórymi twierdzeniami pełnomocnika Wójta, jednakże to nie ma wpływu na ostateczną ocenę tego, że plan miejscowy odpowiada prawu.
Jak wynika z § 11 uchwały nr 501/XLVI/2022: "W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy ustala się:
1) zakaz lokalizacji budynków na terenach oznaczonych symbolami ZL i R;
2) nakaz uwzględnienia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynikających z przebiegu sieci infrastruktury technicznej, zgodnie z przepisami odrębnymi".
Nie można dokonać analizy zacytowanego przepisu bez uwzględnienia przepisu § 15 uchwały nr 501/XLVI/2022: "W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, na terenie oznaczonym symbolem R, ustala się:
1) zachowanie istniejących gruntów rolnych;
2) dopuszczenie lokalizacji rolniczych;
3) maksymalną wysokość budowli rolniczych – 4,0 m".
Warto wyjaśnić przy okazji powołania § 15 uchwały nr 501/XLVI/2022, że budynkami rolniczymi w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 81, zwanego dalej "rozporządzeniem") są "budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego". Prawodawca wprowadził niewątpliwie katalog otwarty desygnatów nazwy budowle rolnicze, jednakże analizując ten przepis rozporządzenia oraz sporne przepisy uchwały nr 501/XLVI/2022, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej § 11 i § 15 planu miejscowego. Jeżeli wprowadza się zasadę zakazu zabudowy terenu oznaczonego symbolem "R" – przeznaczenie rolnicze, a jednocześnie stosuje się oznaczenie zdefiniowane w § 3 rozporządzenia, niemożliwe jest stwierdzenie, że do kategorii budynków rolniczych należą zabudowania mieszkaniowe. Jest to tym bardziej uzasadniony pogląd, że warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie reguluje odrębne rozporządzenie ministra właściwego do spraw budownictwa. Nie jest więc tak, że lokalny prawodawca tj. Rada wprowadził całkowity zakaz zabudowy w odniesieniu do jakiejkolwiek zabudowy. Przepis § 15 uchwały nr 501/XLVI/2022 wprowadza jednak istotne wyłączenie zakazu ustanowionego w § 11 pkt 1 uchwały nr 501/XLVI/2022. To wyłączenie nie może być wykładane w sposób rozszerzający. Teoria prawa, a za nią dogmatyka oraz orzecznictwo podkreślają, że w takiej sytuacji rzeczony wyjątek, który także jest normą prawną, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca. Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. Stanowisko teorii prawa jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny w CBOSA).
Skarżąca uważa, że Rada dokonała naruszenia granic władztwa planistycznego. Stwierdziła, że obecny kształt planu miejscowego doprowadził do naruszenia standardów przewidzianych w Studium, a także doszło do naruszenia przepis art. 140 k.c. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy stanowi wyznacznik dla rady gminy w zakresie sporządzania planów miejscowych. Chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) to niewątpliwie rada gminy jest zobowiązana do przestrzegania całokształtu uregulowań z niego wynikających. W tym miejscu Sąd podkreśla, że nie zgadza się z twierdzeniem pełnomocnika Wójta, iż zgodność ze studium nie oznacza spójności. Plan miejscowy musi odpowiadać warunkom, jakie lokalny prawodawca sformułował w studium. Tak też jest w niniejszej sprawie, chociaż taka argumentacja pełnomocnika Wójta jest nieprzekonująca.
Metodyka sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie nakłada sztywnych ram, według których rzeczony dokument ma formułować szczegółowe rozwiązania. Studium, które obowiązuje w Gminie Czerwonak również posiada swoją część, z której można odczytać "wypowiedzi" o charakterze normatywnym, jak i te, które są mniej jednoznacznie sformułowane.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że w myśl § 13 Studium Gmina Czerwonak jest nastawiona na zrównoważony rozwój, w którym ma istnieć na zasadzie symbiozy ochrona szczególnie ważnych elementów środowiska tj. dolina rzeki Warty (zachodnia granica gminy) oraz Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka (północno-wschodnia granica gminy). W tych okolicznościach, Gmina Czerwonak zamierza korzystać z potencjału rolniczego oraz prowadzić rozwój mieszkalnictwa oraz usług. W przepisie § 23 pkt 1 i 6 Studium stwierdza się, że podstawowymi funkcjami gminy są: ochrona, utrzymanie i rozwój potencjał przyrodniczego oraz nowoczesne rolnictwo z dużym udziałem rolnictwa ekologicznego. Pomiędzy pkt 1 i 6 powołanego przepisu wyróżnia się także prowadzenie działalności gospodarczej, rozwój usług, mieszkalnictwo oraz turystykę i wypoczynek. Dla samej wsi Dębogóra, zgodnie z § 27 Studium przewiduje się przeznaczenie, jako funkcję wiodącą – rolnictwo, a jako funkcję uzupełniającą – turystykę.
W rozdziale poświęconym gospodarce rolnej i leśnej, który otwiera § 69 ust. 1 Studium, obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej mają pozostać wyłączone spod zabudowy, zaś wieś Dębogóra powinna pełnić rolę wsi agroturystycznej. Wolne od zabudowy (§ 123 Studium) powinny pozostać tereny przylegające do lasów i zbiorników wodnych. W tym miejscu należy odnieść się do argumentacji pełnomocnika Wójta, co do bliskiej odległości względem parku krajobrazowego oraz faktu położenia wsi Dębogóra w otulinie tegoż parku krajobrazowego. Należy podkreślić, że wszelkie zakazy oraz nakazy związane z parkiem krajobrazowym zostały uregulowane w statucie takiego parku na podstawie przepisu art. 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zmianami, zwanej dalej "u.o.p."). Wszelkie nakazy i zakazy dotyczą terenu parku krajobrazowego, a nie jego otuliny. Przepisy u.o.p. nie przewidują jakichkolwiek nakazów, ani zakazów w odniesieniu do otuliny parku krajobrazowego. Warto także mieć na względzie, że rozporządzenie nr 4/05 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka, jak i uchwała nr XXXVII/729/13 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2013 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2013 r. poz. 5744) nie wprowadzają także żadnych nakazów, ani zakazów co do otuliny Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka. Argumentacja pełnomocnika Wójta dotycząca tego, że na terenie Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka obowiązują pewne nakazy i zakazy, które uzasadniają przeniesienie ich na tereny otuliny jest nieuzasadniona. Nie ma żadnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia w odniesieniu do otuliny. Sąd jednak uznał, że argumentacja pełnomocnika Wójta może mieć istotne zastosowanie w odniesieniu do aspektu, który Sąd uznaje za przekonujący w kontekście nałożenia zakazu zabudowy. Do tej kwestii przyjdzie jeszcze powrócić.
Powracając do analizy Studium, należy odnieść się do jego części opisowej stanowiącej załącznik do Studium. Wobec stwierdzonej niewątpliwie aktualności Studium, Sąd przyjmuje, że cele Gminy Czerwonak przyjęte w Studium w 2000 r. pozostają niezmienione i w kontekście ich treści należy badać zasadność wprowadzenia zakazu zabudowy.
Dominującym przeznaczeniem terenów gminy ma być działalność przemysłowa oraz gospodarka rolna oparta na kompleksach gruntów rolnych wysokich klas (k. 124 Studium). Funkcje powinny być kontynuowane, a skoro dominuje przeznaczenie na cele przemysłowe oraz rolnicze, uwidacznia się wola Rady, aby te tereny były w dalszym ciągu użytkowane w sposób niezmieniony. Studium zakłada następujące przeznaczenie terenów wsi Dębogóra – funkcja wiodąca: rolnictwo, mieszkalnictwo, funkcja uzupełniająca: turystyka. Zdaniem Sądu, powołana kolejność tych funkcji nie jest przypadkowa, co znajduje swoje potwierdzenie w pkt 7 (k. 139 Studium) pt. "Tereny rozwojowe gminy". Zarówno w skardze jak i w odpowiedzi na skargę odniesiono się do sformułowania, w którym obie strony sporu upatrują swoich racji. Brzmi ono: "Tereny rolnicze winny być generalnie wyłączone spod zabudowy. Możliwa jest tu tylko lokalizacja zagrody (siedliska) traktowanego jako warsztat pracy rolnika z możliwością budowy i rozbudowy obiektów w produkcji tej niezbędnych, w tym budynek mieszkalny rolnika lub drugi budynek mieszkalny dla rodziny rolnika. Jednak nie może to być podstawa do parcelacji dla zabudowy mieszkaniowej." (k. 140 Studium). Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę na sposób sformułowania zacytowanej wypowiedzi Rady. Szczególnie należy podkreślić początek drugiego zdania tj. "Możliwa jest tu tylko...". Lokalny prawodawca wprowadził generalny zakaz zabudowy terenów rolniczych, co wynika z pierwszego zdania, po czym wprowadził możliwość zagospodarowania terenów rolniczych zabudową zagrodową (siedliskiem). Uwagę Sądu zwraca słowo "możliwość", które oznacza "to, że coś jest, będzie możliwe, że co może być, istnieć, może nastąpić, prawdopodobieństwo, ewentualność, szansa, perspektywy, widoki na coś" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 480). Słowo "możliwość" jest ściśle powiązane ze słowem "może", które zakłada ewentualność przy dokonywaniu wyboru. To z kolei oznacza, że Rada ustanawiając zacytowaną regułę (k. 140 Studium), pozostawiła sobie możliwość każdorazowego zdecydowania, o tym, czy na danym konkretnym terenie rolniczym skorzystać z kompetencji dopuszczenia zabudowy zagrodowej, czy jednak nie. W niniejszej sprawie Rada nie skorzystała z tego i umotywowała to, co wynika z uzasadnienia uchwały nr 501/XLVI/2022 oraz z odpowiedzi na skargę. Uznano bowiem, że położenie działek w otulinie Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka, która bezpośrednio z nim graniczy jest wystarczającą przesłanką do tego, aby te tereny objąć szczególną ochroną mającą na celu ingerencję w tę formę ochrony przyrody w możliwie jak najmniejszym stopniu. Dlatego też Rada dopuściła wyłącznie zabudowę budynkami rolniczymi.
Zapis Studium, na który powołała się Skarżąca dotyczy także zaniechania parcelacji gruntów pod zabudowę mieszkaniową. Obecny podział działek Skarżącej wskazuje na przygotowanie pod zabudowę każdej z nich zabudową zagrodową, a więc uwzględniającą także budownictwo mieszkaniowe. Samo budownictwo mieszkaniowe nie może być dopuszczone, natomiast lokalny prawodawca pozostawił Skarżącej możliwość posadowienia na jej działkach budynków rolniczych związanych z prowadzoną przez nią działalnością rolniczą. Wszystkie niezbędne do prowadzenia tejże działalności budynki (do wysokości 4 m) będą mogły być posadowione bez obaw.
Odnosząc się bezpośrednio do nieomówionych dotąd zarzutów należy stwierdzić ich niezasadność. Rada nie naruszyła art. 3 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, ponieważ uchwała nr 501/XLVI/2022 czyni zadość regułom zawartym w Studium. Wprowadzenie możliwości, a więc każdorazowego zdecydowania przez Radę na etapie formułowania planu miejscowego o dopuszczeniu do zabudowy budownictwem zagrodowym na terenach rolniczych wymaga uzasadnienia. Takie uzasadnienie zostało przedstawione – ochrona formy ochrony przyrody tj. Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka oraz jego otuliny, a także kontynuowanie dotychczasowego przeznaczenia działek. Jak wynika z art. 5 pkt 14 u.o.p. otulina parku krajobrazowego (w tym przypadku) jest "strefą ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka". Pomimo braku powszechnie obowiązujących przepisów dotyczących nakazów i zakazów dla terenu otuliny Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka, Rada wprowadziła zakaz zabudowy mieszkaniowej, dla zachowania tejże formy ochrony przyrody z możliwie jak najmniejszym oddziaływania człowieka. Dopuszczenie zabudowy budownictwem rolniczym, w związku z prowadzeniem działalności rolniczej wykazuje znacznie bardzie zbliżony charakter do naturalnej, niż budownictwo mieszkaniowe, stanowiące zaczyn dla procesów urbanizacyjnych. To zaś uzasadnia ograniczenie prawa własności. Sąd nie może ingerować w plan miejscowy, jeżeli władztwo planistyczne zostało zastosowane w granicach wyznaczonych przez Studium.
Nie naruszono także przepisu art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. oraz w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo własności jest szczególnym i najszerszym prawem rzeczowym, które podlega ochronie konstytucyjnej, jednakże nie oznacza to, że jest to prawo nieograniczone. Zasadnie wskazała Skarżąca, że nie ma założenia o każdorazowym pierwszeństwie interesu publicznego nad prywatnym i odwrotnie. Przyznanie pierwszeństwa któremuś z nich musi być poddane szczególnej analizie. W niniejszej sprawie wykazano, że motywacja Rady uzasadniała konieczność przyznania warunkowego pierwszeństwa interesu publicznego na prywatnym. Należy zaznaczyć jednocześnie, że Skarżąca nie zostaje pozbawiona możliwości zabudowy swoich działek. Może je zabudować budynkami rolniczymi, gdyż prowadzi taką działalność.
Rada skorzystała ze swojej władzy dyskrecjonalnej, która została zapisana w Studium – "Tereny rolnicze winny być generalnie wyłączone spod zabudowy [zasada – uw. Sądu]. Możliwa jest tu tylko lokalizacja zagrody (siedliska) traktowanego jako warsztat pracy rolnika z możliwością budowy i rozbudowy obiektów w produkcji tej niezbędnych, w tym budynek mieszkalny rolnika lub drugi budynek mieszkalny dla rodziny rolnika [możliwość dopuszczenia; nie jest to obowiązek – uw. Sądu]. Jednak nie może to być podstawa do parcelacji dla zabudowy mieszkaniowej." Wobec takiego sformułowania wytycznych dla Rady uchwalającej plan miejscowym, wprowadzenie w § 11 uchwały nr 501/XLVI/2022 zakazu zabudowy z wyłączeniami określonymi w § 15, Sąd stwierdza, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze jak i jej samej. Kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a., a w szczególności art. 28 u.p.z.p., nie znaleziono żadnej podstawy skutkującej stwierdzeniem nieważności uchwały nr 501/XLVI/2022 w całości lub w części. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.