II SA/Po 458/06

II SA/Po 458/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-12-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Drzazga
Stanisław Małek
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 173/08 - Postanowienie NSA z 2008-02-13
II OSK 933/08 - Wyrok NSA z 2008-11-17
II OSK 916/07 - Wyrok NSA z 2007-11-15
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi P. K., R. K., A. W., E. J., H. J., M. C., R. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. odrzuca skargę M. C., II. oddala skargi pozostałych skarżących. /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska /-/ St.Małek
Uzasadnienie
Rada Gminy uchwałą z dnia [...] . nr [...] na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie wsi O. .
Zawiadomienie o podjęciu uchwały z dnia [...]. na podstawie art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skierowano do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu.
Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu i informacja o możliwości składania wniosków do planu zostało zamieszczone w gazecie "Głos [...]" z dnia [...] grudnia 2004r.
Łącznie złożono trzy wnioski do planu – wniosek R. K. z [...] grudnia 2004r.,
T. H. z [...] grudnia 2004r. oraz zbiorowy wniosek mieszkańców wsi O. z [...]grudnia 2004r. Wnioskodawcy wnieśli o uwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego wsi O., ze względu na rolniczy charakter wsi, zabudowy mieszkaniowej i zabudowy związanej z produkcja rolną, hodowli zwierząt gospodarskich w dotychczasowych wielkościach 150 DJP, produkcji ogrodniczej, uprawy pieczarek, działalności pszczelarskiej i masarni.
Pismem z dnia [...] lutego 2005r. Wójt Gminy zwrócił się do Rady Gminy o podjęcie uchwały zmieniającej uchwałę z dnia [...] . o przystąpieniu do sporządzenia planu w obszarze wsi O. ze względu na unieważnienie trzech kolejnych przetargów dotyczących opracowania projektu planu.
Rada Gminy uchwałą z dnia [...]lutego 2005r. nr [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmieniła uchwałę z dnia [...] listopada 2004r. nr [...]poprzez ograniczenie obszaru objętego planem.
W dniu [...] lutego 2005r. skierowano do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu zawiadomienie o podjęciu uchwały z dnia [...] lutego 2005r.
Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu i informację o możliwości składania wniosków do planu opublikowano w gazecie "[...]" w dniu [...] marca 2005r. (nr 1, [...]-[...] 2005r.).
W zakreślonym w ogłoszeniu terminie nie złożono wniosków do planu.
Wójt Gminy uzyskał w dniu [...] lipca 2005r. opinię o projekcie planu Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Następnie w okresie od [...] do[...] sierpnia 2005r. projekt planu został - na podstawie art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zaopiniowany przez właściwe organy i instytucje.
W dniu [...] sierpnia 2005r., na podstawie art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały z dnia [...] lutego 2005r. nr [...], Wójt zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego w okresie od [...] do [...] września 2005r. Powyższe ogłoszenie ukazało się w gazecie "[...]" (wydanie 31 VIII – 14 IX 2005r.).
W dniu [...] września 2005r. odbyła się w Urzędzie Gminy dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego.
Do projektu złożono trzynaście uwag, w tym uwagi wnieśli skarżący P. K., R. S., E. J., H. J., A. ., R. K. i M.C..
P. K. w piśmie z dnia [...] października 2005r. sprzeciwił się podziałowi swojej działki o nr [...] oraz zaplanowaniu przebiegu przez tę działkę drogi wewnętrznej. Wskazał również, iż ustalenia przyjęte w projekcie planu kolidują z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, w szczególności z produkcją zwierzęcą, co w przyszłości spowoduje konieczność zmniejszenia hodowli. Ponadto stwierdził, że uchwałą z dnia [...] listopada 2004r. przystąpiono do sporządzenia planu dla całej wsi następnie uchwałą z [...] lutego 2005r. z nieuzasadnionych powodów zmieniono O., obszar objęty planem. Dlatego wniósł o wyłączenie swej nieruchomości z projektu planu.
W piśmie z [...] października 2005r. R.S. przytoczył argumentację identyczną ze stanowiskiem P. K. odnosząc ją do działki nr [...], będącej przedmiotem jego własności.
A.W. w piśmie z [...]października 2005r. wskazał, że nie jest zainteresowany wyznaczonym w projekcie planu podziałem jego działki o nr [...]. Wskazał również, że nie wyraża zgody na wyznaczenie w planie przebiegu drogi przez jego działkę, gdyż taki zapis planu oznaczać będzie konieczność sprzedaży gruntu pod drogę. Jednocześnie wniósł o wyłączenie jego działki z projektu planu.
E. J. i H. J. (właściciele działek [...] i [...]) pismami z dnia [...] października 2005r. stwierdzili, że nie są zainteresowani podziałem ich nieruchomości oraz przeprowadzeniem przez nie drogi. Podnieśli również, że ograniczenia wynikające z projektu planu są sprzeczne z prowadzoną przez nich działalnością rolniczą. Nadto wskazali, że niezrozumiałe są kryteria jakimi kierowała się Rada Gminy ograniczając teren objęty projektem planu tylko do części wsi, w tym ich działek. Dlatego wnieśli o wyłączenie swoich działek z projektu planu.
M. C. w piśmie z dnia [...] października 2005r. sprzeciwiła się ustaleniom projektu planu, w szczególności zaś wyznaczeniu na działce o nr [...]drogi publicznej. Stwierdziła też, że projekt planu w stosunku do jej działki jest nieuzasadniony potrzebami społecznymi.
R. K. , wnosząc uwagi pismem z dnia [...] października 2005r., wyraził sprzeciw wobec wprowadzenia w projekcie planu ograniczenia hodowli zwierząt gospodarskich, co w zasadzie uniemożliwia mu prowadzenia gospodarstwa. Zwrócił się jednocześnie z zapytaniem o podstawę prawną tego zapisu.
W dniu listopada 2005r. Wójt Gminy rozstrzygnął o sposobie rozpatrzenia uwag (rozstrzygnięcia lp. 1-4, 6, 9-10). Uzasadniając nieuwzględnienie uwag P. K., R. S., E. J., H. J., A. ., R. K. i M.C. wskazał, że wprowadzenie zmian do projektu planu zgodnie z treścią wniesionych uwag spowodowałoby niezgodność projektu planu z ustaleniami studium Gminy oraz miałoby negatywny wpływ na rozwój turystyki w obszarze objętym planem. W szczególności podano, że gmina O., ze względu na szczególne walory turystyczne, w tym bezpośrednie położenie nad jeziorem oraz dobre połączenie komunikacyjne została w studium gminy zakwalifikowana do tzw. Punktów Koncentracji Atrakcji Turystycznych, dla których ustala się rozwój turystyki jako priorytetowy kierunek zagospodarowania przestrzennego, gdzie powinno się ograniczać takie zagospodarowanie, które koliduje lub może mieć negatywny wpływ na rozwój turystyki. Ponadto uwzględnienie uwag uniemożliwiłoby realizację kluczowego dla rozwoju turystyki ciągu komunikacyjnego i spowodowałoby zahamowanie turystyki na tym obszarze. Negatywny wpływ na rozwój turystyki miałoby również dopuszczenie na terenach zwartej zabudowy wsi do rozwoju uciążliwej dla środowiska produkcji zwierzęcej.
W dniu [...]listopada 2005r. Rada Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O., [...]ha" w rejonie ulic [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz Jeziora O.,. Rada Gminy nie uwzględniła wniesionych uwag, przyjmując uzasadnienia zawarte w rozstrzygnięciach uwag Wójta Gminy .
Uchwała została opublikowana w dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...]lutego 2006r., Nr 19, poz. 499.
Pismem z dnia [...]marca 2006r. H.J., E.J., M.G., A.W., P.K., R.S. i R.K. wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wskazali, że przedmiotowa uchwała uniemożliwi im hodowlę zwierząt, a zapisy planu zmuszają ich do przekwalifikowania się na działalność turystyczną.
Skargę na powyższą uchwałę wnieśli R.K., P.K., A.W., E.J., R.S., H.J. i M.C..
Skarżący zarzucili, że zaskarżona uchwała uniemożliwia im hodowlę zwierząt pozwalającą na utrzymanie i zmusza skarżących do przekwalifikowania się na działalność turystyczną. Doprowadzi do likwidacji istniejących gospodarstw rolnych. Planowane zagospodarowanie nie uwzględnia ich wcześniejszych wniosków. Podniesiono również, że zmniejszenie terenu objętego planem z [...] ha do [...]ha miało jedynie na celu zablokowanie modernizacji i rozbudowy chlewni jednego z mieszkańców wsi. Wprowadzone w planie ograniczenia hodowli zwierząt do wielkości 39 DJP jest zaś sprzeczne z obowiązującym na terenie objętym planem Rozporządzeniem Wojewody z dnia [...] listopada 1991r., w którym określono dopuszczalną wielkość hodowli zwierząt na 150 DJP. Ograniczenia te w rzeczywistości dotyczą dwóch istniejących gospodarstw, bowiem pozostałe gospodarstwa przekraczające dopuszczalne wielkości DJP nie zostały objęte planem. Skarżący nie wyrazili również zgody na wyznaczenie dróg dojazdowych na ich działkach.
Ponadto R.K. w skardze z dnia [...] czerwca 2006r. zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu planu miejscowego zasady uwzględniania z urzędu słusznego interesu obywateli. Naruszenie to zdaniem skarżącego polegało na umieszczeniu w planie ograniczeń związanych z ochroną przyrody i środowiska, zakazujących lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających lub mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięć na środowisko, a w szczególności prowadzeniu chowu lub hodowli zwierząt inwentarskich w liczbie przekraczającej 49 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza, prowadzeniu chowu lub hodowli zwierząt obcych rodzimej faunie w liczbie przekraczającej 3 matki lub 19 sztuk. Tym samym ograniczono konstytucyjne prawo korzystania z własności (art. 64 Konstytucji). Organ nie wziął również pod uwagę, że wieś O. jest miejscowością o charakterze rolniczym, a jej mieszkańcy zajmują się produkcją rolną i prowadzą hodowlę zwierząt inwentarskich. Wprowadzone ograniczenia liczby zwierząt czynią w praktyce produkcję nieopłacalną.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skarg. Wyjaśniono, że procedura planistyczna dotycząca miejscowości O. została wszczęta w listopadzie 2004r. i pierwotnie objąć miała obszar [...]ha. W związku z dużym obszarem, który miał obejmować plan miejscowy, nie został wyłoniony wykonawca. Dlatego obszar zmniejszono do [...]ha w rejonie ulic [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz Jeziora O.. Przesłanką do podjęcia procedury planistycznej był fakt wniesienia do Wójta Gminy wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanych w obrębie wsi O., które nie odpowiadały kierunkom wyznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy z dnia [...] stycznia 2000r. Na terenie objętym planem miejscowym, Studium przewiduje tereny zabudowy mieszkaniowej i punkt koncentracji atrakcji turystycznych. Nadto w Studium określono, że misją jest proces przekształcenia gminy w kierunku dominacji funkcji turystycznej z uwzględnieniem rozwoju rolnictwa i nieuciążliwego przemysłu. O. zaś określono jako punkt koncentracji atrakcji turystycznych.
W ocenie Gminy podstawą do wprowadzenia ograniczenia w zakresie chowu i hodowli zwierząt gospodarskich do 39 DJP były zarówno przepisy prawa (art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wskazania organów uzgadniających projekt planu oraz studium, w którym przyjęto, że teren wsi O. jest terenem zabudowy mieszkaniowej i punktem koncentracji atrakcji turystycznych. Ustalenie hodowli na tym poziomie powoduje, że na terenie objętym planem zapewni się pełną ochronę przyrody i środowiska, ponieważ przedsięwzięcia do 39 DJP - zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do oddziaływania sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – nie są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko.
Bezzasadny jest również zarzut, iż skarżący przez wprowadzenie ograniczenia zostaną pozbawieni środków utrzymania, gdyż jak wynika z przelicznika zawartego w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) wielkość hodowli zwierząt określona jako 39 DJP oznacza 111 sztuk świń, 278 sztuk tuczników lub 557 sztuk warchlaków.
Zdaniem Gminy prawo własności mieszkańców wsi O. nie zostało naruszone przez podjęcie zaskarżonej uchwały, bowiem plan nie zmieni stosunków własnościowych, a ustala przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Nadto wprowadzone ograniczenia skutkują na przyszłość i w żaden sposób nie ograniczają dotychczasowego chowu i hodowli zwierząt gospodarskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę M. C. należało odrzucić.
W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Jak wynika z powyższego, złożenie skargi musi być poprzedzone "wezwaniem", skierowanym do właściwego organu gminy z żądaniem usunięcia wskazanych naruszeń interesu prawnego lub uprawnienia. Niewyczerpanie tego trybu powoduje, że wniesienie skargi w świetle obowiązujących przepisów jest niedopuszczalne i skutkuje jej odrzuceniem.
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca M.C. nie wyczerpała trybu określonego w cytowanym wyżej przepisie ustawy o samorządzie gminnym. W przeciwieństwie do pozostałych skarżących nie wystąpiła przed wniesieniem skargi do Rady Gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skargę M. C. należało odrzucić (punkt I sentencji).
Skargi pozostałych skarżących uznać należało za dopuszczalne.
R.K., P.K., A.W., E.J., H.J. oraz R.S. wnieśli skargi, wyczerpując tryb przewidziany art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wykazali, że posiadają interes prawny do wniesienia skarg na przedmiotową uchwałę, bowiem nieruchomości będące przedmiotem ich własności znajdują się na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym. W skardze podnieśli, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Skarżący prowadzą bowiem gospodarstwa rolne, a zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia dotyczące chowu i hodowli zwierząt. Ponadto miejscowy plan zakłada powstanie nowych dróg na terenie nieruchomości skarżących.
Powyższe skargi okazały się jednak bezzasadne.
Zdaniem Sądu naruszenie interesu prawnego skarżących nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, a w szczególności z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), na podstawie której prowadzone było postępowanie w niniejszej sprawie.
Sąd, badając zgodność planu miejscowego z prawem, miał na uwadze zwłaszcza przepis art. 28 ust. 1 cyt. Ustawy o planowaniu, zgodnie z którym nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powodują naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Z cytowanego przepisu wynika, że każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego oraz każde naruszenie właściwości organów obligatoryjnie jest podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Z kolei tylko istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego prowadzi do stwierdzenia nieważności planu.
Zważyć należy, iż główną zasadą sporządzania planu miejscowego jest wymóg zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W myśl tej zasady studium, jako podstawowy akt polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu są ustalenia studium zawierające:
- określenie obszarów, na których uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe, na podstawie przepisów szczególnych,
- określenie obszarów, gdzie się przewiduje uchwalenie planów w zakresie realizacji polityki przestrzennej gminy,
- wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy,
- obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk,
- obszary oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
- obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym,
- obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości,
- obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2,
- obszary przestrzeni publicznej,
- obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,
- obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała zgodna jest ze Studium Gminy (uchwała z [...] stycznia 2000r. Nr [...]).
Wskazać należy, że gmina została określona w Studium jako obszar o bardzo wysokich walorach turystycznych (II część, s. 7). W szczególności określając misję w przestrzeni środowiska przyrodniczego wskazano, iż "szczególny nacisk należy położyć na ochronę i poprawę stanu funkcjonowania środowiska naturalnego". Ponadto "rolnictwo rozwijające się na terenie gminy powinno być dostosowane do wymogów ochrony środowiska. Zwraca się uwagę na odejście od tradycyjnego rolnictwa na rzecz rolnictwa ekologicznego i wyspecjalizowanego." Definiując strategiczne cele rozwoju gminy stwierdzono: "Rozwój funkcji turystycznej jako dominującej wiąże się z wylansowaniem w skali regionu walorów gminy , najcenniejszych z punktu widzenia zainteresowania turystów indywidualnych i firm turystycznych. Priorytetowym, strategicznym celem rozwojowym, opartym o przyrodnicze i kulturowe walory gminy, jest projekt struktury pasmowo-punktowej szlaków wodnych oraz dróg turystycznych, łączących w układach pierścieniowych punkty koncentracji atrakcji turystycznych PKAT." Projekt ten przewiduje realizację pasma tzw. Małego Pierścienia [...], którego elementem jest Jezioro O.,. Jednym z głównych celów rozwoju przestrzeni kulturowej zaplanowano utworzenie punktów atrakcji turystycznych (PKAT), w tym PKAT 13 O..
Szczegółowe postanowienia Studium charakteryzują miejscowość O. jako wieś letniskową (s. 34), posiadającą urozmaicony krajobraz, duże kompleksy leśne wraz z jeziorami, co stanowi doskonałą bazę turystyczno-wypoczynkową (s. 31).
Zgodnie z przyjętym w Studium podziale funkcjonalno-przestrzennym w aspekcie kierunków zagospodarowania przestrzennego wieś O. znajduje się w strefie turystyki przywodnej oraz przenikania się funkcji turystycznej i rolniczej (s. 37). Strefa turystyki przywodnej obejmuje jeziora i tereny leżące bezpośrednio przy nich. W strefie tej najważniejsza jest poprawa stanu czystości wód oraz atrakcyjne zagospodarowanie terenów przywodnych. W strefie przenikania się funkcji turystycznej i rolniczej najistotniejsze są zadania związane z respektowaniem prawa ochrony środowiska, uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej i gospodarki odpadami, tworzenie bazy turystycznej i wprowadzenie rygorów ograniczających lokalizację obiektów o uciążliwej działalności gospodarczej.
Jak wynika z części graficznej Studium na terenie objętym zaskarżonym planem przewidziano punkt koncentracji atrakcji turystycznych oraz zabudowę mieszkaniową.
Z przytoczonych ustaleń Studium jednoznacznie wynika, że priorytetowym celem rozwoju gminy , a w szczególności wsi O. jest wynikająca ze szczególnych walorów przyrodniczo-krajobrazowych i kulturowych, ochrona środowiska ukierunkowana na rozwój funkcji turystycznej i rekreacyjnej gminy. Ustalenia te zobowiązały organy gminy do wprowadzenia w planie miejscowym konkretnych ograniczeń środowiskowych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego.
Wskazać również należy, że planem objęty został teren stanowiący centralną część wsi O.. Teren ten znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego, Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...]. W Studium zaznaczono, że obszar parku krajobrazowego nie może być terenem prowadzenia działalności gospodarczej, niezgodnej lub niedostosowanej do wymogów ochrony środowiska (2.1.1. – s. 7). Wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń ze względu na ochronę środowiska znajduje swe uzasadnienie także w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Stosownie do treści art. 72 ust. 1-4 tejże ustawy w studium oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska przez uwzględnienie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej. Wymagania środowiskowe określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu (studium lub planu), cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (art. 72 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska).
W trakcie postępowania planistycznego w niniejszej sprawie sporządzono opracowanie ekofizjograficzne. Stwierdzono w nim m.in., iż ze względu na szkodliwość emisji mikrobiologicznych i uciążliwość odorową daleko wykraczającą poza granice opracowania, jakakolwiek produkcja (czy tylko chów) trzody chlewnej powinna być zlikwidowana lub zredukowana do absolutnego minimum. Obiekty takie należy przenieść na tereny leżące poza rejonem koncentracji wypoczynku i znacznie od nich odległe. We wnioskach opracowania znalazło się stwierdzenie, iż niedopuszczalny, kolidujący mieszkaniową funkcją terenu, jego walorami przyrodniczo-krajobrazowymi, które szczegółowo opisano oraz letniskowym charakterem miejscowości i zapisaną w Studium funkcją turystyczną jest jakikolwiek rozwój produkcji trzody chlewnej w centrum wsi (nawet spełniający kryteria 150 DJP, ustalone dla parku Krajobrazowego). Powyższy wniosek wynika ze wskazanych w opracowaniu przesłanek:
- nawet najlepiej wykonana i wyposażona w najnowsze technologie ferma trzody chlewnej stanowi zagrożenie dla jakości wód powierzchniowych i podziemnych, gruntu oraz gleb, na co ogromny wpływ ma przepuszczalne, podatne na degradację podłoże oraz spływ wód gruntowych w kierunku jeziora,
- obiekty ferm są źródłami dużego zanieczyszczenia amoniakiem, metanem, siarkowodorem, organicznymi związkami siarki, węglowodorami, alkoholami, fenolami i aldehydami oraz innymi substancjami gazowymi, uaktywniającymi się zwłaszcza latem i silnie oddziałującymi na zdrowie ludzi,
- chlewnie, zbiorniki na gnojownicę, zbiorniki na ścieki sanitarne, separatory i kontenery na padlinę są źródłem dużego zagrożenia mikrobiologicznego (wirusami, bakteriami, grzybami, pyłkami itp.), co przy powietrznym przenoszeniu drobnoustrojów wymaga zachowania nawet 3 km odległości od budynków mieszkalnych i letniskowych. Rozbudowa chlewni i przemysłowy tucz trzody chlewnej stanowi kolizję z istniejącą zabudową mieszkaniową, wypoczynkowym charakterem m miejscowości, zagrożenia dla zdrowia ludzi, stanowi potencjalną katastrofę ekologiczną.
Ponadto Wójt Gminy przy opracowaniu projektu planu miejscowego miał obowiązek, zgodnie z art. 44 ustawy Prawo ochrony środowiska, wziąć pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko.
W sporządzonej w niniejszej sprawie prognozie wskazano, że zaproponowane w planie zwiększenie zakresu dotychczasowego zagospodarowania rekreacyjnego stwarza szansę na uporządkowanie strefy brzegowej akwenu i jest zgodne z wypoczynkowym charakterem miejscowości. Określając wpływ ustaleń planu na zmianę warunków gruntowo-wodnych wskazano, że poprzez ograniczenie obsady obiektów inwentarskich, głównie chlewni i dopuszczenie wyłącznie ściółkowego chowu zwierząt, wykluczono w planie szeroką gamę zanieczyszczeń płynnych typu gnojówka czy gnojownica i odpadów stałych oraz deponowanie ich w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i jeziora. Ponadto stwierdzono, że projekt planu zawiera rozwiązania minimalizujące negatywne oddziaływanie na środowisko. Po dokonaniu zmian zapisanych w planie i przy właściwej realizacji projektowanej zabudowy, przekształcenia środowiskowe będą odczuwalne, ale korzystne dla niego i zdrowia mieszkających oraz wypoczywających tu ludzi. Nadto zaistnieją warunki sprzyjające poprawie standardu życia, zwiększenie potencjału ekologicznego terenu i jego różnorodności biologicznej. Zalecono, aby dla zapewniania ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w sporządzonym planie ustalić między innymi:
- zakaz lokalizacji przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających lub mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko,
- prowadzenie chowu, hodowli zwierząt inwentarskich w liczbie nie przekraczającej 49 DJP na jedno gospodarstwo o powierzchni 0,5 ha i 20 DJP w przypadku pozostałych (bądź do trzech matek lub 19 sztuk w przypadku zwierząt obcych rodzimej faunie),
- zakaz lokalizacji rzeźni, ubojni i innych przedsięwzięć związanych z przetwórstwem mięsnym i spożywczym,
- zakaz lokalizacji nowych obiektów inwentarskich lub adaptacji budynków gospodarczych na wszystkich terenach za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolem MN.
Rodzaj przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko... (Dz.U. z 2004r. Nr 257 poz. 2573 ze zm.).
W dacie sporządzenia opracowania chów, hodowla zwierząt w obrębie zwartej zabudowy wsi przekraczająca 50 DJP zaliczana była do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Reasumując powyższe, wobec ustaleń zawartych w Studium Gminy , zapisach opracowania ekofizjograficznego i prognozy o oddziaływaniu na środowisko, mając na względzie cytowane wyżej przepisy, za dopuszczalne uznać należało ograniczenia w zakresie przyszłego zagospodarowania nieruchomości, hodowli zwierząt w tym zawarte w § 6 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt e, § 14 ust. 1 a zaskarżonej uchwały.
Rada Gminy decydując o możliwym zagospodarowaniu poszczególnych terenów kierowała się tak postanowieniami Studium, jak i rozważaniami zawartymi w powyższych opracowaniach.
Wnioski zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym, prognozie oddziaływania na środowisko poparte szczegółowymi rozważaniami, co do walorów przyrodniczo-krajobrazowych mogły zdaniem Sądu doprowadzić w niniejszej sprawie do zaostrzenia ograniczeń, zakazów zawartych w § 3 pkt 5 rozporządzenia Wojewody z dnia [...] listopada 1991r. w sprawie powołania Parku Krajobrazowego na terenie objętym planem.
Za niezasadne uznać należało zatem zarzuty skarżących w tym względzie.
Sąd nie podzielił również argumentacji skarżących w zakresie braku podstaw przeznaczenia części ich nieruchomości pod drogi oraz co do uniemożliwienia rolniczego wykorzystania części terenów oznaczonych w planie.
Zważyć w tym miejscu należy, że do określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacyjnych i infrastruktury technicznej zobowiązuje art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem ustalenia te obligatoryjnie powinny znaleźć się w planie jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń.
Odnosząc się do zarzutu przebiegu drogi o symbolu 26 KD przez nieruchomości skarżących E. J. i H. J. wskazać należy, że jej wyznaczenie miało swoje uzasadnione podstawy. Gmina miała na celu utworzenie odcinka komunikacji dla istniejących i planowanych działek letniskowych i mieszkaniowych (znajdujących się na wschód i północ od nieruchomości [...] i [...] ) z ul. [...], z zaplanowanymi terenami usług 21 U, 22 U oraz z planowanymi terenami mieszkaniowymi i rekreacyjno-wypoczynkowymi strefy nadjeziornej 60 ZR poprzez ul. [...] i zaplanowaną drogę 56 KD. Droga 26 KD została wyznaczona w możliwie najkorzystniejszym miejscu, na skraju nieruchomości nr [...] i [...] będących przedmiotem własności skarżących Hen H. J. i E. J.. Ponadto ma mieć charakter pieszojezdni o szerokości 5,5 m (16 ust. 3 pkt 1 uchwały). Zauważyć należy, ze położenie obiektów na działkach [...] i [...] w znacznej odległości od granicy z planowaną drogą świadczy również o tym, że wybudowanie w przyszłości drogi nie będzie miało istotnego wpływu na korzystanie z nieruchomości.
Odnośnie wyznaczenia drogi przez działkę H. J. i E. J. zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 35 u.p.z.p., w myśl której tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Skoro bowiem w planie nie określono innego sposobu tymczasowego zagospodarowania nieruchomości skarżącego H. J. i E. J. (w części dotyczącej drogi) mogą oni do czasu zmiany zagospodarowania (rozpoczęcia budowy drogi) w dotychczasowy sposób korzystać z nieruchomości.
Odnosząc się do terenu oznaczonego symbolem 15 MN (własność H. J.), podkreślić należy, że w § 25 ust. 1 zaskarżonego planu zastrzeżono, że postanowienia uchwały obowiązują na tym terenie z chwilą faktycznego zaniechania rolniczego użytkowania. Do tego czasu określono tymczasowe zasady zagospodarowania poprzez umożliwienie upraw polowych i ogrodniczych. Niemożliwa jest jedynie nowa lokalizacja obiektów inwentarskich i ogrodniczych, za wyjątkiem szklarni i tuneli foliowych, co oznacza możliwość dotychczasowego legalnego wykorzystywania obiektów istniejących.
Odnosząc się zaś do terenu oznaczonego symbolem 16 RM (własność E. J.) funkcję podstawową określono jako zagrodową, co oznacza dopuszczalność rolniczego wykorzystania, wbrew zarzutom. Gdy chodzi zaś o ustanowione ograniczenia w hodowli zwierząt ponownie podkreślić należy, że ich dopuszczalność Sąd rozważał powyżej.
Sąd nie podziela również zarzutów . R.S., P. K. i A.W. co do przebiegu dróg oznaczonych symbolami 38 KD, 39 KDW i 58 KDW.
Odnosząc się do zarzutu wyznaczenia w planie dróg 39 KDW i 58 KDW wskazać należy, że mają one charakter dróg wewnętrznych. Ich budowa należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela drogi (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Wskazać trzeba, że wyznaczenie w planie tych dróg oraz drogi 55 KDW miało na celu połączenie atrakcyjnych terenów nadbrzeżnych (boisko sportowe, planowane plaże, kąpieliska i przystań kajakowa) z pasem naturalnej zieleni łęgowej oraz z zaplanowanym w centrum wsi terenami usług (21 U i 22 U). Powyższe ustalenia wynikają z § 17 ust. 2 pkt 2 uchwały, w którym stwierdzono, że drogi te mają stanowić dojście do terenów rekreacyjnych 60 ZR oraz dojazd do terenów 51 ML i użytków zielonych 59 ZN i terenów rolnych 48 R, 45 R.
Nie można również zgodzić się, iż zapisy planu uniemożliwią skarżącym rolnicze wykorzystanie nieruchomości. Zgodnie bowiem z § 25 ust. 1 tiret pierwsze uchwały wobec terenów oznaczonych symbolami 42 MN i 43 MN (działka A.W. ) postanowienia planu obowiązują z chwilą faktycznego zaniechania rolniczego ich użytkowania. Do tego czasu ustala się tymczasowe zasady zagospodarowania polegające na prowadzeniu upraw polowych i ogrodniczych bez prawa zabudowy za wyjątkiem lokalizacji nowych obiektów ogrodniczych (szklarni i tuneli foliowych). Tym samym skarżący może na swej nieruchomości prowadzić uprawy polowe. Postanowienia planu nie ograniczyły dotychczasowego legalnego wykorzystania istniejących obiektów inwentarskich.
Odnośnie zaś działek, które w planie przeznaczone zostały pod drogę 39 KDW i 58 KDW, odnoszą się do nich postanowienia art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem Sądu prawidłowo wyznaczona została również droga przechodząca przez nieruchomość A.W. i R.S. oznaczona w planie symbolem 38 KD. Do terenu tego również znajduje zastosowanie przytoczony powyżej § 25 ust. 1 tiret pierwsze uchwały. Tym samym postanowienia planu nie obowiązują na tym terenie do czasu zmiany rolniczego sposobu użytkowania. W planie uzależniono powstanie drogi od zmiany sposobu użytkowania wskazanych gruntów. Nie można zatem zgodzić ze stanowiskiem skarżącym, że "na posesjach poprowadzono drogi dzielące budynki mieszkalne od budynków gospodarczych".
W ocenie Sądu błędna jest również argumentacja skarżących, iż na ich działkach utworzono parkingi, domki letniskowe i pola namiotowe.
Zgodnie z § 22 uchwały na terenach rolniczych o symbolach 44 R, 45 R (w części obejmujące nieruchomość . R.S.), 48 R (część działki P. K.) ustala się jako funkcję podstawową uprawy polowe, ogrodnicze, sadownicze lub użytki zielone. Ponadto na terenach 44 R i 45 R ustala się zakaz zabudowy oraz przekształcania gruntów rolnych na grunty budowlane, zaś na terenie 48 R dopuszcza się trwałe lub czasowe przekształcenie terenu na pole namiotowe lub camping samochodowy, ewentualnie przekształcenie gruntów rolnych na tereny budowlane – pod zabudowę letniskową (ML).
Zważyć należy, że sformułowania "dopuszcza się" nie można interpretować jako wprowadzenia enumeratywnie wskazanych zachowań dozwolonych właścicielowi. Taka interpretacja prowadziłaby do pozytywnego definiowania treści prawa własności, co wydaje się nie do pogodzenia z jego istotą i sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi (M. Szewczyk, [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz – Poznań 2002, s. 50-51). W związku z powyższym nie można przyjąć, że skarżących poprzez cytowane postanowienia planu zobowiązano do przekształcenia terenów na rekreacyjno-wypoczynkowe. Na mocy § 22 uchwały skarżący będący właścicielami wskazanych terenów nabyli jedynie uprawnienie do dokonania przekształceń tegoż terenu.
Ponadto tereny te również objęte zostały postanowieniem § 25 ust. 1 tiret pierwsze uchwały, zgodnie z którym postanowienia uchwały obowiązują z chwilą faktycznego zaniechania ich rolniczego użytkowania.
Wskazać też trzeba, że w myśl art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.
Zdaniem Sądu niesłuszny jest zarzut skarżących, iż Rada Gminy bezzasadnie ograniczyła teren objęty projektem planu z [...] ha [...] ar do [...] ha. Rada Gminy podjęła w dniu [...] listopada 2004r. uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla obszaru obejmującego prawie cały teren wsi O. ([...] ha [...] ar). Następnie zaś uchwałą z dnia [...] lutego 2005r. Nr X [...] zmieniono powołaną wyżej uchwałę, zmniejszając obszar objęty projektem planu do centralnej części wsi O. ([...]ha).
Zważyć należy, iż stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. do właściwości rady gminy należy podjęcie uchwały o przystąpieniu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której to określa się granice obszaru objętego projektem planu. Oznacza to, że rada gminy decyduje samodzielnie o tym jaki obszar zostanie objęty procedurą planistyczną. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie. W wyroku z 7 października 1999r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. IV SA 338/99, publ. Lex nr 48228) stwierdził, że "rada gminy może uchwalać plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, który wydzieli do takiego opracowania, i nie ma obowiązku jednorazowo opracowywać i uchwalać planu zagospodarowania dla całego terenu danej miejscowości".
Nie można również podzielić stanowiska skarżących, iż "gmina przystąpiła do sporządzania planu wsi bez ich udziału".
Zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia.
Wskazać trzeba, że Wójt Gminy prawidłowo zawiadomił mieszkańców Gminy o podjęciu uchwały z [...] lutego 2005r. o przystąpieniu do sporządzenia planu, zapewniając im przez to możliwość udziału w postępowaniu planistycznym. W numerze 1 gazety "[...]" ze stycznia-lutego 2005r., który ukazał się [...] marca 2005r., zamieszczono obwieszczenie o podjęciu uchwały z [...] lutego 2005r. zmieniającej uchwałę z [...] listopada 2004r. wraz z załącznikiem – mapą, na której zaznaczono teren objęty projektem planu. W obwieszczeniu wskazano 21-dniowy termin do składania wniosków. Ponadto w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie ogłoszenie o podjęciu powyższej uchwały ukazało się w dniu [...] lutego 2005r. na stronie internetowej urzędu gminy (http://bip.przemet.leszczynskie.net/inf,obwieszczenia,2005,4208c6f9cc6ed). Tym samym wyczerpano przesłanki z cytowanego przepisu art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu. Skarżący skorzystali z prawa wniesienia uwag, które rozpatrzono zgodnie z art. 17 pkt 12.
W tej sytuacji, brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżona uchwała narusza prawo. Zdaniem Sądu w trakcie procedury planistycznej uczyniono zadość art. 64 § 3 Konstytucji, który stanowi że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, który nie narusza istoty tego prawa. Ograniczenia wykonywania prawa własności odpowiadają postanowieniom art. 140 kc, znajdują bowiem swoje umocowanie w zacytowanych wyżej przepisach ustawy o planowaniu i ochronie środowiska. Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad sporządzenia planu, istotnego naruszenia trybu, a także naruszenia właściwości organów w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.
/-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska /-/ St.Małek
MarK