IV SA/Po 800/23

IV SA/Po 800/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 10, art. 43, art. 73, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody z dnia 07 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 07 listopada 2023 r. ([...]) Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania R. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z 27 lipca 2023 r. ([...]) odmawiającą uchylenia decyzji tego organu z 16 września 2022 r. nr [...] ([...]) zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę i rozbiórkę.
Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Przywołaną wyżej decyzją z 16 września 2022 r. nr [...] (zwaną dalej "Decyzja PnB") Starosta K. (dalej jako "Starosta" lub "organ I instancji") zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla E. S.A. z siedzibą w G. (zwanej dalej "Spółką" lub "Inwestorem"), obejmujące budowę stacji transformatorowej [...], linii kablowej SN i nn wraz ze stanowiskiem słupowym linii SN oraz demontaż odcinka linii napowietrznej SN w miejscowości T. (gmina O.) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obręb [...]).
Pismem z 23 stycznia 2023 r. R. W. (dalej jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wystąpił do Starosty z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej Decyzją PnB. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 5 lipca 2022 r. do Starostwa Powiatowego w K. (zwanego dalej "Starostwem") wpłynął wniosek Spółki o udzielenie pozwolenia na budowę stacji transformatorowej [...], linii kablowej Sn i nn wraz ze stanowiskiem słupowym linii SN oraz demontaż odcinka linii napowietrznej SN, na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obręb T. ). Pismem z 25 sierpnia 2022 r. Skarżący został poinformowany o tym, że w dniu 8 sierpnia 2022 r. Inwestor złożył korektę wniosku wraz z projektami budowlanymi – zrezygnował z realizacji inwestycji na terenie działki nr [...], stanowiącej wyłączną własność Skarżącego. W ten sposób Skarżący został wykluczony z udziału w postępowaniu jako strona. Natomiast z toczącego się obecnie postępowania przed Starostwem w przedmiocie wydania decyzji obowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...] (o pow. 2,1183 ha) w celu wykonania czynności polegających na demontażu słupa SN [...] Skarżący uzyskał informację, że Spółka jednak złożyła wniosek o usunięcie słupa posadowionego na jego nieruchomości. Wobec tej okoliczności zupełnie niesłusznie został pozbawiony możliwości uczestniczenia w postępowaniu, mając oczywisty interes prawny. Skarżący podkreślił, że obiektywnie uzyskanie zezwolenia na budowę stacji transformatorowej ma dla niego ogromne znaczenie. Po uzyskaniu tego pozwolenia Inwestor skorygował swoje wcześniejsze wnioski i złożył kolejny wniosek o pozwolenia na możliwość demontażu słupa posadowionego przeze Skarżącego na jego działce. W ten sposób Inwestor ograniczył czasookres trwającego postępowania. Rezygnacja bowiem w dniu 8 sierpnia 2022 r. z realizacji inwestycji na terenie jego nieruchomości była jedynie pozorna i podjęta tylko i wyłącznie w celu niezwłocznego uzyskania pozwolenia na budowę stacji transformatorowej.
W dniu 21 lutego 2023 r. w siedzibie Starostwa przesłuchano Wnioskodawcę, który oświadczył, że o fakcie, iż Inwestor otrzymał Decyzję PnB dowiedział się około 20 stycznia 2023 r. w trakcie zaznajomienia się z aktami sprawy [...]
Postanowieniem z 07 marca 2023 r. Starosta odmówił wznowienia postępowania zakończonego Decyzją PnB. Postanowienie to, wskutek zażalenia Skarżącego, zostało uchylone postanowieniem Wojewody z 26 maja 2023 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ponownie rozpoznawszy wniosek, Starosta – wobec faktu, że wniosek został wniesiony z powołaniem się na ustawową podstawę wznowienia (z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz że zachowany został termin określony w art. 148 k.p.a. – postanowieniem z 22 czerwca 2023 r. ([...]) wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną Decyzją PnB, z powodu określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wyjaśniając w uzasadnieniu, że kwestia oceny, czy dany wnioskodawca ma rzeczywiście przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym obejmuje badanie w pośredni sposób prawidłowości ustalania kręgu stron, a więc i obszaru oddziaływania danej inwestycji (w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę), ewentualnie następstwa prawnego lub posiadania tytułu prawnego przez wnioskodawcę uzasadniającego przyznanie mu takiego statusu. Te okoliczności powinny być ustalane już po wszczęciu postępowania wznowieniowego.
W odpowiedzi na zawiadomienia z 29 czerwca 2023 r. wystosowane przez organ I instancji o prawie strony do czynnego udziału w postępowaniu, a także o tym, że sprawy nie można załatwić w terminach określonych w art. 35 k.p.a. oraz że zostanie ona załatwiona do 27 lipca 2023 r., Wnioskodawca, pismem z 10 lipca 2023 r., wystąpił o możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w terminie do 28 lipca 2023 r.
Pismem z 13 lipca 2023 r. Starosta poinformował Wnioskodawcę, że nie ma podstaw do wydłużenia terminu, a rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostanie wydane do 27 lipca 2023 r.
Przywołaną na wstępie decyzją z 27 lipca 2023 r. Starosta odmówił uchylenia ostatecznej Decyzji PnB, stwierdzając "brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." W obszernym uzasadnieniu wyjaśnił m.in., że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie zakończonej Decyzją PnB wynika, że inwestycja będzie realizowana na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obręb [...]), gm. O.. Inwestor zrezygnował z realizacji demontażu słupa linii SN na działce nr [...], co w ocenie organu jest niezależnym zamierzeniem inwestycyjnym od inwestycji zatwierdzonej Decyzją PnB i może być realizowane na podstawie odrębnej decyzji pozwolenia na rozbiórkę. Starosta podkreślił że jest związany treścią wniosku określającego zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne i nie może we własnym zakresie wykroczyć poza treść żądania. Nie jest uprawniony do modyfikowania wniosku Inwestora i nie miał podstaw prawnych do wezwania Inwestora do uzupełnienia wniosku oraz projektu budowlanego o rozwiązania dotyczące demontażu linii słupa SN, którego Inwestor nie chce obecnie realizować. Starosta wyjaśnił, że w Wydziale Architektury, Budownictwa i Gospodarstwa Przestrzennego Starostwa nie jest prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące usunięcia urządzeń w postaci słupa SN zlokalizowanego na działce nr [...], a jednocześnie wskazał na toczące się w Wydziale Gospodarowania Mieniem tegoż Starostwa postępowanie w przedmiocie wydania decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości (ww. działki) w celu wykonaniu czynności polegających na demontażu słupa SN [...] (znak sprawy: [...]).
Organ I instancji dokonał analizy kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i nie znalazł podstaw do automatycznego przeniesienia kręgu stron ustalonych na potrzeby postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy [i zagospodarowania terenu] do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do działek objętych inwestycją, tj. działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Nie ustalono przepisów odrębnych, które przewidywałyby ograniczenia w swobodnym korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, które nie zostały uwzględnione w Decyzji PnB. W rozpoznawanej sprawie nie występuje prawne ograniczenie w sposobie zagospodarowania działki nr [...] należącej do Skarżącego, a demontaż słupa zlokalizowanego na tej działce nie jest przedmiotem postępowania rozstrzygniętego Decyzją PnB. Starosta podkreślił, że rozstrzyganie kwestii spornych oraz regulacji prawnych, noszących znamiona regulacji prawa cywilnego, pomiędzy Inwestorem a Skarżącym nie należy do kompetencji organu. Argumenty Skarżącego nie zawierają konkretnych przepisów, które przesądziłyby o posiadaniu przez niego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie oraz nie zostały poparte żadnymi argumentami natury prawnej. W konkluzji organ I instancji skonstatował, że po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy stwierdzono, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, dlatego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiono uchylenia decyzji dotychczasowej.
Od opisanej decyzji Starosty, Wnioskodawca złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 i art. 11 k.p.a., art. 10 § 1 w zw. z art. 43 "k.p.c." oraz art. 13 k.p.a., akcentując zwłaszcza brak, po raz kolejny, zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu, m.in. wskutek nieskutecznego doręczenia zawiadomienia z 29 czerwca 2023 r., które odebrała osoba niepełnoletnia.
Utrzymując w mocy decyzję Starosty z 27 lipca 2023 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 07 listopada 2023 r. – Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu, że stronami postępowania zakończonego wydaniem Decyzji PnB byli Inwestor oraz dwie inne osoby fizyczne. Organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające dla potrzeb potwierdzenia, że Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania z zachowaniem terminu i ustalił, że wyjaśnienia zawarte w pismach organu I instancji z 16 i 27 października 2023 r. oraz załączone do nich dokumenty potwierdziły, że Skarżący dowiedział się o Decyzji PnB w styczniu 2023 r. w trakcie zaznajamiania się z aktami sprawy prowadzonej przez Starostę w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie wydania decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości (działki nr [...]) w celu wykonania czynności podlegających na demontażu słupa SN[...] (znak: [...]).
Dalej Wojewoda wyjaśnił, że ocena posiadania przymiotu strony, w kontekście zgłoszonej przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., winna nastąpić w pierwszej kolejności w oparciu o przepisy Prawa budowlanego – art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20. W świetle tych przepisów Starosta zasadnie przyjął, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania. Wojewoda zwrócił uwagę, że na wstępnym etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę Skarżący został uznany za stronę z uwagi na fakt, że inwestycja miała być prowadzona również na jego nieruchomości, tj. na działce nr [...], co wynikało z wniosku Inwestora – wobec tego Skarżący pismem z 21 lipca 2022 r. został zawiadomiony m.in. o wszczęciu postępowania. W odpowiedzi z 28 lipca 2022 r. Skarżący oświadczył, że nie wyraża zgody na inwestycję w części polegającej na demontażu słupa nr [...] SN, znajdującego się na działce nr [...] i zastąpienie go słupem znajdującym się poza granicami jego gospodarstwa. W dniu 8 sierpnia 2022 r. do organu I instancji wpłynął poprawiony wniosek o pozwolenie na budowę, w którym nie wskazano już działki nr [...] jako miejsca wykonywania robót budowlanych, o czym organ poinformował Skarżącego pismem z 25 sierpnia 2022 r., informując go również o tym, że z uwagi na brak interesu prawnego Skarżący nie będzie uczestniczyć w dalszych etapach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, oraz wskazując, że przedłożony projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany nie obejmuje "demontażu słupa [...] SN" na działce nr [...]. A skoro w trakcie prowadzonego postępowania Inwestor zrezygnował z realizacji inwestycji na terenie jednej z działek, to organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł ingerować w jego plany w sytuacji ustalenia, że inwestycja może zostać zrealizowana zgodnie z przepisami również w zmienionym kształcie. Wojewoda podkreślił, że Skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa, który miałby legitymować jego interes prawny. Sam organ II instancji również nie stwierdził, aby istniały takie przepisy, także w kontekście oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomość Skarżącego w zakresie możliwości jej zabudowy. Nie stwierdzono, aby postępowanie zakończone wydaniem Decyzji PnB miało wpływ na prawa Skarżącego, w szczególności na sposób wykonywania przez niego prawa własności sąsiedniej nieruchomości. Zastrzeżenia Skarżącego, sprowadzające się do niezadowolenia z zakresu inwestycji, mogą być oceniane jedynie w kontekście interesu faktycznego. Podnoszone kwestie sporne pomiędzy Wnioskodawcą i Inwestorem w sprawie wzajemnych rozliczeń dotyczących wcześniejszej realizacji i przebudowy linii energetycznej w związku z prowadzoną na działce nr [...] działalnością (szklarnie), nie stanowią okoliczności rozstrzyganych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, lecz winny zostać poddane ocenie sądów powszechnych. Nie zaistniała zatem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca uchylenie decyzji.
Wojewoda zaznaczył, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, zapewniono mu czynny udział we wznowionym postępowaniu, W odpowiedzi na pismo organu I instancji z 29 czerwca 2023 r. Skarżący przesłał pismo z 10 lipca 2023 r., w którym ponowił oświadczenie o braku zgody na inwestycję oraz wcześniejszą argumentację. Wystosowaniu tego pisma nie stanął na przeszkodzie nieprawidłowy, zdaniem Skarżącego, sposób doręczenia przesyłki organu I instancji. Ponadto, jak zaznaczył Wojewoda, na etapie wznowionego postępowania nie ujawniono nowego materiału dowodowego, który mógłby doprowadzić do odmiennej oceny dopuszczalności inwestycji. Poza tym rozpatrywana sprawa w przedmiocie pozwolenia na budowę pozostaje bez związku ze sprawą prowadzoną przez Starostę w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Końcowo Wojewoda zastrzegł, że odstąpił od zastosowania art. 10 k.p.a. w celu przyspieszenia sprawy, gdyż na etapie postępowania odwoławczego nie ujawniono nowego materiału dowodowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody, R. W. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Starosty z 27 lipca 2023 r. i 16 września 2022 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpoznanie zarzutów odwołania – co oznacza nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż zarzuty dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności – przez nieustosunkowanie się do zarzucanego naruszenia przepisów organu I instancji;
2. art. 6 k.p.a., bowiem organ II instancji utrzymując decyzję Starosty usankcjonował bezprawne postępowanie organu I instancji w stosunku do Skarżącego przez niezastosowanie art. 10 § 1 w zw. z art. 43 "k.p.c.", tj. przez nieskuteczne doręczenie Skarżącemu pisma w toczącym się postępowaniu kolejny raz został on wyłączony z możliwości czynnego udziału postępowaniu, pomimo poinformowania przez niego organu o zaistniałej sytuacji;
3. art. 10 § 1, 2 i 3 przez jego niezastosowanie i uniemożliwienie stronie przejrzenia akt sprawy, przez co organ uniemożliwił stronie wzięcie czynnego udziału w sprawie, czym naruszył prawo strony do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiadania się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Utrzymano bezprawną decyzję organu I instancji, uzasadniając stwierdzeniem, że: "Odstąpiono od zastosowania art. 10 k.p.a. w celu przyspieszenia sprawy. Na etapie postępowania odwoławczego nie ujawniono nowego materiału dowodowego".
W uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył, mutatis mutandis, argumentację odwołania. W szczególności wytknął, że organy obu instancji błędnie uznały, że jeśli inwestycja nie będzie realizowana bezpośrednio na terenie gospodarstwa Skarżącego, tylko w bezpośredniej jego bliskości, to nie przysługuje mu prawo bycia stroną postępowania. W efekcie, jak stwierdził, dwukrotnie już został bezprawnie wykluczony z toczącego się postępowania. Ponadto Skarżący zaznaczył, że pismo z 29 czerwca 2023 r. o prawie czynnego udziału w postępowaniu, wglądu do akt, zgłaszania uwag i wniosków zostało doręczone 03 lipca 2023 r. osobie nieletniej, która wraz z rodzicem opiekowała się domem Skarżącego podczas jego nieobecności. W dniu 10 lipca 2023 r. zwrócił się o wydłużenie terminu wglądu do akt, jednak jego pismo zostało rozpatrzone negatywnie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Ponadto podkreślił, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W ocenie organu II instancji Skarżący nie wykazał, że mogłaby zapaść decyzja dla niego korzystna w sytuacji realizacji jego uprawnień na podstawie przywołanego wyżej przepisu.
W piśmie procesowym z 12 stycznia 2024 r. Skarżący podtrzymał w pełni argumenty zawarte w skardze. Ponadto zaznaczył, że nie wykazał, by naruszenie art. 10 przez organ miało wpływ na wynik toczącego się postępowania, bo nie dano mu możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Dotychczasowe doświadczenia Skarżącego w związku z jego uczestnictwem w toczących się postępowaniach administracyjnych podważają jego zaufanie do organów administracji państwa. "Obywatel w toczących się postępowaniach nie jest podmiotem tylko biernym przedmiotem, nie mającym prawa głosu".
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 23 stycznia 2024 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 24 stycznia 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z 07 listopada 2023 r. (znak: [...]), utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z 27 lipca 2023 r. (znak: [...]), odmawiającą uchylenia Decyzji PnB, tj. decyzji Starosty K. nr [...] z 16 września 2022 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej E. S.A. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę i rozbiórkę, obejmujące budowę stacji transformatorowej [...], linii kablowej SN i nn wraz ze stanowiskiem słupowym linii SN oraz demontaż odcinka linii napowietrznej SN w miejscowości T. gm. O., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obr. [...]).
Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., w skrócie "k.p.a.").
Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak zaś stanowi art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b.
Zaznaczyć trzeba, że nie był w niniejszej sprawie sporny fakt wniesienia przez Skarżącego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną Decyzją PnB z zachowaniem terminu wynikającego z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., tj. w ciągu jednego miesiąca od dnia, w którym Skarżący dowiedział się o ww. decyzji.
Spór dotyczył natomiast tego, czy Skarżący, jak twierdzi, powinien brać udział w postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji PnB, czy jednak nie, jak uznały organy obu instancji, nie dopatrując się wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W związku z tym należy wyjaśnić, że w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie – że nie jest stroną postępowania. W takiej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W razie jednak jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, należy co do zasady wznowić postępowanie oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (por. wyrok NSA z 06.10.2022 r., II OSK 1414/21; o ile inaczej nie zastrzeżono, wszystkie przywoływane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem w kontrolowanej sprawie zasadnie organ I instancji wszczął postępowanie wznowieniowe dotyczące sprawy zakończonej Decyzja PnB.
Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15.12.2023 r., I OSK 2273/22).
Konieczne zatem było w niniejszej sprawie wyjaśnienie, czy Skarżącemu obiektywnie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji PnB.
Jest zasadą – wysłowioną w art. 28 k.p.a. – że w postępowaniu administracyjnym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasada ta znajduje zastosowanie m.in. w postępowaniach w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Natomiast w postępowaniach, które – tak jak postępowanie zakończone Decyzją PnB – dotyczą udzielenia pozwolenia na budowę, krąg stron postępowania ustala się na podstawie przepisu szczególnego – a mianowicie art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., w skrócie "p.b.") – który ów krąg stron ujmuje znacznie węziej, niż wcześniej cytowany art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Chodzi przy tym o obszar rozumiany w sposób szczególny – normatywnie zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b. – jako "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu".
Ustalenie tak rozumianego "obszaru oddziaływania" konkretnego obiektu ma w konsekwencji przesądzające znaczenie dla wskazania stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatem przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) wynikające z odrębnych przepisów. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepis art. 140 Kodeksu cywilnego może stanowić podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do uwzględnienia w stosunkach administracyjnoprawnych w zakresie uprawnienia lub obowiązku prawa własności. Nawet legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie jest wystarczające do przyjęcia, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Podobnie nie jest wystarczające subiektywne odczucie określonego podmiotu do przyjęcia, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Jedynie wykazanie konkretnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu działki skarżącego (art. 3 pkt 20 p.b.) winno skutkować przyznaniem przymiotu strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 17.10.2022 r., II OSK 112/21, i tam powołane dalsze orzeczenia NSA).
Inaczej rzecz ujmując, nie chodzi o jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na daną nieruchomość, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie, w tym zabudowę, wynikające z obowiązujących przepisów. Niezbędne jest zatem wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z 27.02.2023 r., II OSK 1193/22, i powołane tam orzecznictwo).
Skarżący nie wykazał, aby inwestycja Spółki, której projekt został zatwierdzony Decyzją PnB, w taki sposób oddziaływała na jego nieruchomość, a w szczególności na działkę nr [...].
Zamiast tego Skarżący wielokrotnie podkreślał w toku postępowania administracyjnego i sądowego, że w przeszłości poniósł znaczne nakłady związane z przebudową, na jego koszt, linii średniego napięcia przez jego działkę i ze słupem, który się na niej znajduje – przekazanymi następnie nieodpłatnie Inwestorowi. Miało to Skarżącemu zapewnić bezkolizyjność ze szklarniami zlokalizowanymi na jego nieruchomości, na której zamierza również zainstalować własny transformator. Niewątpliwie zatem Skarżący w sprawie zakończonej Decyzją PnB miał interes faktyczny, który – jak trafnie objaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – jest definiowany jako stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Sam interes faktyczny nie uprawnia jednak do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.
Natomiast Skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którego wynikałaby jego interes prawny w ww. sprawie, który dawałby mu legitymację do udziału w postępowaniu zakończonym Decyzją PnB, w charakterze strony. Również organy obu instancji nie stwierdziły istnienia takiego przepisu, a ich ocena nie budzi zastrzeżeń Sądu. W analizowanym przypadku nie można więc mówić o posiadaniu przez Skarżącego interesu prawnego w ww. sprawie. Wszak przez interes prawny – w przeciwieństwie do wspomnianego wyżej interesu faktycznego – rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 17.11.2022 r., II GSK 1003/19).
Nie sposób w kontrolowanej sprawie stwierdzić ograniczenia praw Skarżącego, w tym prawa własności należącej do niego nieruchomości (działki nr [...]), przez samą – dozwoloną w Decyzji PnB – zabudowę sąsiednich nieruchomości (działek) linią średniego napięcia, która w żaden sposób nie ogranicza prawa Skarżącego do zabudowy lub zagospodarowania jego własnej nieruchomości. Takiego ograniczenia Skarżący nie wykazał, ani nawet nie twierdził, że do niego dojdzie. Przeciwnie, niezadowolenie Skarżącego de facto dotyczy sprawy odrębnej, tj. spodziewanej utraty przydatności dla Inwestora słupa wzniesionego przez Skarżącego na jego działce – nieobjętego Decyzją PnB – z funkcjonowaniem którego Skarżący wiązał określone nadzieje i plany inwestycyjne. Zarówno jednak sprawa ewentualnego demontażu słupa na działce Skarżącego, jak i spory Skarżącego z Inwestorem co do dalszego funkcjonowania tego słupa nie stanowią – jako to słusznie podkreślił organ II instancji – o interesie prawnym Skarżącego w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.
Tym samym organy, po zasadniczo prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. słusznie odmówiły Skarżącemu uchylenia Decyzji PnB.
Odnosząc się jeszcze do zarzutów Skarżącego dotyczących niezapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu wznowieniowym – w szczególności przez nieprawidłowe doręczenie zawiadomienia organu I instancji z 29 czerwca 2023 r. osobie niepełnoletniej, a także przez odstąpienie przez organ II instancji od zastosowania art. 10 k.p.a. – należy wyjaśnić, że – po pierwsze – zgodnie z art. 43 zd. pierwsze k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Przewidziana w art. 43 k.p.a. zastępcza forma doręczenia pism rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi i że w ten sposób doręczenie zostało dokonane prawidłowo. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych (por. wyrok NSA z 23.11.2021 r., III FSK 427/21).
Tymczasem w kontrolowanej sprawie wprawdzie zawiadomienie organu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do nich zostało doręczone w dniu 03 lipca 2023 r. osobie – jak twierdzi Skarżący – nie-dorosłej, która wraz ze swym rodzicem przebywała w jego domu, jednak już choćby z pisma Skarżącego z 10 lipca 2023 r. jasno wynika, że nie tylko zapoznał się z tym zawiadomieniem, ale również wystosował odpowiedź na nie.
Po drugie, podkreślenia wymaga również fakt, że nawet niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji nie stanowi wystarczającej przesłanki do jej uchylenia, o ile nie zostanie wykazane, w jaki sposób to ewentualne naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest bowiem dowiedzenie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w efekcie realizację przysługujących jej praw i że nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania. Innymi słowy, skarżący powinien wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki NSA: z 06.04.2023 r., III OSK 2073/21, z 18.05.2023 r., III OSK 6/22).
W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie.
Po pierwsze, Skarżący mógł się zapoznać z aktami sprawy w dogodnym dla siebie momencie w każdym stadium postępowania administracyjnego (zob. art. 73 k.p.a.), czego nie uczynił nawet na etapie postępowania odwoławczego, i to pomimo otrzymania zawiadomienia o jego przedłużeniu przez Wojewodę pismem z 05 października 2023 r. (k. 74 i 79 akt adm. II inst.). Ubocznie wypada zauważyć, że Skarżący nie skorzystał z prawa dostępu do akt sprawy także w postępowaniu sądowym, pomimo otrzymanego pouczenia przy piśmie (wezwaniu) z 19 grudnia 2023 r. (k. 31-32 akt sądowych). Po drugie, wobec prawidłowego ustalenia przez organy obu instancji obszaru oddziaływania inwestycji zatwierdzonej Decyzją PnB, który nie obejmował nieruchomości Skarżącego, a także niewykazania innego, prawnie relewantnego oddziaływania tej inwestycji na prawa Skarżącego – co skutkowało trafnym stwierdzeniem jego braku przymiotu strony w postępowaniu zakończonym Decyzją PnB – w ocenie Sądu nie sposób mówić o istotnym wpływie zarzucanego naruszenia procesowego na wynik sprawy wznowieniowej.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.