II SA/Po 451/25

II SA/Po 451/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z dnia 7 kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie stosunku służbowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z dnia 25 czerwca 2024 r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. na rzecz skarżącej kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 7 kwietnia 2025 r. (nr [...]) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. (dalej jako: "Dyrektor" lub "organ") utrzymał w mocy decyzję własną z 25 czerwca 2024 r. (nr [...]) odmawiającą przywrócenia A. A. (dalej również jako: "skarżącej") do Służby Celno-Skarbowej w charakterze funkcjonariusza w okresie od 10 maja 2017 r. do 17 maja 2020 r. oraz uznania nieprzerwanego istnienia stosunku służbowego w okresie od 10 maja 2017 r. do 17 maja 2020 r.
Jak wynika z akt sprawy, powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Pismem z 25 kwietnia 2017 r. Dyrektor, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.; dalej jako: "p.w.KAS"), przedstawił A. A. propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony w Urzędzie Skarbowym [...] w Dziale Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier. Skarżąca przyjęła propozycję 9 maja 2017 r.
Pismem z 11 maja 2017 r. A. A. wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej odwołanie od otrzymanej propozycji, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby. Jednocześnie pismami z tego samego dnia skarżąca złożyła do Dyrektora wniosek o wydanie świadectwa służby oraz o wypłatę świadczenia (odprawy) w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej.
W odpowiedzi, pismem z 19 czerwca 2017 r. (nr [...]), Dyrektor wskazał, że p.w.KAS nie przewidują trybu odwołania od propozycji zatrudnienia. Ponadto dodał, że przypadki, w których wydawane jest świadectwo służby określa art. 188 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej jako: "u.KAS") oraz wskazał, że warunkiem uzyskania świadczenia – odprawy jest wyłącznie wygaśnięcie stosunku służbowego w wyniku nieotrzymania propozycji albo odmowy przyjęcia przedstawionej propozycji.
Pismem z 16 maja 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora do złożenia propozycji służby i niezwłocznego wydania decyzji w tym zakresie.
W odpowiedzi pismem z 19 czerwca 2017 r. (nr [...]) organ wskazał, że zgodnie z ustawą p.w.KAS propozycja pracy składana funkcjonariuszom nie miała charakteru decyzji.
Pismem z 28 sierpnia 2018 r. skarżąca wezwała Dyrektora do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej w związku z otrzymaniem 28 kwietnia 2017 r. propozycji zatrudnienia zamiast propozycji pełnienia służby.
Organ w udzielonej pismem z 6 września 2018 r. (nr [...]) odpowiedzi wyjaśnił, że od dnia następnego po dniu przyjęcia propozycji zatrudnienia z mocy prawa dotychczasowy stosunek służby automatycznie przekształcił się w stosunek pracy, a obowiązujące przepisy prawa, w przypadku przedstawienia i następnie jej przyjęcia, nie dają podstaw do wydania decyzji administracyjnej zwalniającej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.
Pismem z 2 września 2019 r. A. A. złożyła do Dyrektora wniosek o wydanie świadectwa służby w związku z otrzymaniem 28 kwietnia 2017 r. propozycji zatrudnienia i tym samym zwolnienia ze służby.
W piśmie z 11 września 2019 r. (nr [...]) organ wskazał, że art. 188 ust. 1 u.KAS nie przewiduje wystawienia świadectwa służby w przypadku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy.
Pismem z 7 lutego 2020 r. skarżąca złożyła do Dyrektora wniosek o przeniesienie do pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w W. Urzędzie Celno-Skarbowym w P..
Uwzględniając wniosek A. A. oraz sytuację kadrową w W. Urzędzie Celno-Skarbowym w P. Dyrektor, pismem z 12 maja 2020 r. przedstawił skarżącej propozycję pełnienia służby od 18 maja 2020 r. w służbie stałej w W. Urzędzie Celno-Skarbowym w P. w Pierwszym Dziale Kontroli Celno-Skarbowej Rynku. Propozycja została przyjęta 14 maja 2020 r.
Pismem z 21 lutego 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie świadectwa służby.
Uwzględniając wniosek A. A. organ 28 października 2020 r. wydał świadectwo służby obejmujące okres służby od 2 stycznia 2007 r. do 9 maja 2017 r.
Pismem z 24 stycznia 2023 r. skarżąca złożyła do Dyrektora wniosek o przeniesienie do pełnienia służby w W. Urzędzie Celno-Skarbowym w P. w Drugim Referacie Kontroli Celno-Skarbowej i Postępowania Podatkowego.
Dyrektor uwzględnił w całości wniosek A. A. i od 15 lutego 2023 r. wyznaczył jej stałe miejsce pełnienia służby we wnioskowanej komórce W. Urzędu Celno-Skarbowego w P..
W związku z wnioskiem Naczelnika W. Urzędu Celno-Skarbowego w P. od 22 maja 2023 r. stałym miejscem pełnienia służby przez A. A. jest Czwarty Referat Kontroli Celno-Skarbowej i Postępowania Podatkowego.
Pismem z 16 marca 2023 r. A. A. po raz kolejny złożyła do Dyrektora wniosek o wypłatę świadczenia należnego z tytułu zwolnienia ze służby w związku ze zniesieniem lub reorganizacją jednostki organizacyjnej oraz wydanie świadectwa służby.
W odpowiedzi pismem z 14 kwietnia 2023 r. organ odmówił wypłaty wnioskowanego świadczenia powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I PSKP 64/21.
Pozwem z 21 grudnia 2023 r. A. A. wniosła do Sądu Rejonowego [...] w P. - Wydziału V Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o przywrócenie do służby, ewentualnie o ustalenie istnienia stosunku służby nieprzerwanie od 10 maja 2017 r. do 17 maja 2020 r. lub o zasądzenie odszkodowania za niezgodne z prawem zwolnienie ze Służby Celno-Skarbowej wraz z ustawowymi odsetkami od 10 maja 2017 r. do dnia zapłaty.
Postanowieniem z 7 maja 2024 r. sygn. akt V P [...], Sąd Rejonowy [...] - V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przekazał sprawę do rozpoznania i wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego A. A. po 9 maja 2017 r. Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej.
Wykonując orzeczenie Sądu Rejonowego [...] w P., organ wydał decyzję z 25 czerwca 2024 r. (nr [...]), którą odmówił przywrócenia A. A. do służby w Służbie Celno-Skarbowej w okresie od 10 maja 2017 r. do 17 maja 2017 r. oraz uznania nieprzerwanego istnienia stosunku służbowego w okresie od 10 maja 2017 r. do 17 maja 2020 r. i zaliczenia do okresu służby w Służbie Celno-Skarbowej okresu zatrudnienia od 10 maja 2017 r. do 17 maja 2020 r. Powyższa decyzja została doręczona stronie 28 czerwca 2024 r.
Pismem z dnia 9 lipca 2024 r. A. A. zwróciła się do Dyrektora z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z 25 czerwca 2024 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 9 sierpnia 2024 r. (nr [...]) Dyrektor utrzymał w mocy decyzję z 25 czerwca 2024 r. (nr [...]).
Pismem z 11 września 2024 r. A. A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wyżej opisaną decyzję.
Wyrokiem z 30 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Po 715/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję z 9 sierpnia 2024 r. (nr [...]) wskazując, że wydana ona została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej jako: "K.p.a."), który nakazuje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (podpis na obu decyzjach złożony został przez H. R.-K. – głównego specjalistę oraz A. D. – kierownika referatu). W związku z powyższym Sąd przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi.
Decyzją z 7 kwietnia 2025 r. (nr [...]) Dyrektor utrzymał w mocy decyzję z 25 czerwca 2024 r. (nr [...]) odmawiającą przywrócenia do Służby Celno-Skarbowej w charakterze funkcjonariusza w okresie od 10 maja 2017 r. do 17 maja 2020 r. oraz uznania nieprzerwanego istnienia stosunku służbowego w okresie od 10 maja 2017 r. do 17 maja 2020 r.
Pismem z 8 maja 2025 r. A. A., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją, przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
1) art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez brak merytorycznego zbadania czy słuszna była decyzja organu o wręczeniu skarżącej propozycji pracy tj. czy takie rozwiązanie było zgodne z przepisami prawa na poziomie ustawowym oraz czy było zgodne z Konstytucją RP, a także właściwe przez pryzmat podanego przepisu ustawy przejściowej;
2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 i art. 80 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, o który wnosiła skarżąca tj. brak przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, co skutkowało wydaniem negatywnej dla skarżącej decyzji;
3) art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej aktywnego udziału w toczącym się postępowaniu przejawiające się w uniemożliwieniu końcowego zapoznania się z aktami sprawy i pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a także złożenia uzupełniających wniosków dowodowych oraz brak wysłuchania skarżącej, co skutkowało wydaniem negatywnej dla niej decyzji;
4) art. 184 ust. 1 u.KAS poprzez uznanie, że przepis ten nie może mieć do skarżącej zastosowania ani w drodze bezpośredniej, ani w drodze użycia go na zasadzie analogii, tudzież odpowiednio;
5) art. 171 ust. 1 p.w.KAS poprzez uznanie, że przepis ten miał do skarżącej zastosowanie i mógł takowe mieć przez pryzmat zgodności tego przepisu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (szczególnej ochrony trwałości stosunku służbowego funkcjonariuszy) oraz przepisów Konstytucji RP (zwłaszcza art. 2, art. 31 ust. 1 i art. 60).
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w skardze stwierdził, że słuszność przedstawienia skarżącej propozycji zatrudnienia była przedmiotem rozważań Dyrektora. Brał on wówczas pod uwagę przesłanki wskazane w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Odpowiadając z kolei na zarzut braku doręczenia skarżącej decyzji o zwolnieniu ze służby wskazał, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OSP 1/19, przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Odnosząc się zaś do zarzutu uniemożliwienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu organ wskazał, że postanowieniem z 5 marca 2025 r. została ona poinformowana o terminie załatwienia i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Podobnie niezasadne w ocenie Dyrektora są pozostałe zarzuty odnoszące się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Organ wskazał również, że wskazany w skardze jako naruszony przepis art. 184 ust. 1 u.KAS nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, ze względu na niespełnienie przez skarżącą przesłanek w nim wskazanych. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 171 ust. 1 p.w.KAS stwierdzono, że wobec nieokreślenia w skardze zakresu jego naruszenia niemożliwym jest właściwe odniesienie się do niego, a badanie jego zgodności z przepisami Konstytucji RP nie należy do kompetencji organu.
Na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. strony podtrzymały stanowiska przedstawione we wcześniejszych pismach procesowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z 7 kwietnia 2025 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję z 25 czerwca 2024 r. nr [...]) o odmowie przywrócenia do Służby Celno-Skarbowej w charakterze funkcjonariusza w okresie od 10 maja 2017 r. do 17 maja 2020 r. oraz uznania nieprzerwanego istnienia stosunku służbowego w tym okresie.
Sąd analizując niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, lecz z przyczyn innych niż w niej podniesione.
Rozwijając przedstawioną wyżej myśl wskazać należy, że postanowieniem z 7 maja 2024 r. (sygn. akt V P [...]) Sąd Rejonowy [...] w P., Wydział V Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "Sąd pracy") przekazał sprawę w niniejszym przedmiocie, na podstawie art. 464 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 z późn. zm.; dalej jako: "K.p.c."), do rozpoznania Dyrektorowi. W orzeczeniu tym Sąd pracy uznał, że roszczenie o ustalenie stosunku służby czy o przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach, zgodnie m.in. z postanowieniem Sądu Najwyższego z 4 lutego 2021 r. (sygn. akt II PSKP 6/21), jest sprawą o ochronę stosunku służbowego oraz istotnych jego elementów, która podlega kontroli instancyjnej w postepowaniu administracyjnym, a co za tym idzie – również kontroli sądów administracyjnych.
Istotą problemu prawnego występującego w sprawie jest ocena skutków prawnych tegoż niewątpliwie wadliwego (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia) postanowienia, które nie zostało niestety zaskarżone przez żadną ze stron.
Przypomnieć należy, że ustawą z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 Nr 153, poz. 1271) skreślono dział V K.p.a. "Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi" (art. 4 pkt 7) i jednocześnie do K.p.a. dodano art. 66 § 4 (art. 4 pkt 5), a do K.p.c. art. 1991 (art. 5 pkt 1). Przepisy te, wespół z art. 58 § 4 P.p.s.a., są przeszkodą dla orzeczenia o braku swojej właściwości przez organ lub sąd, w przypadku uprzedniego uznania jego właściwości przez inny organ lub sąd, do którego złożono pismo zawierające żądanie rozstrzygnięcia sprawy. Wprowadzenie z dniem 1 stycznia 2004 r. nowych regulacji kompetencyjnych nastąpiło w warunkach obowiązywania - od 17 października 1997 r. - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, formułującego prawo do sądu, rozumianego także jako prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (por. A. Zieliński, Prawo do sądu a struktura sądownictwa, Państwo i Prawo 2003, nr 4, s. 20, uchwała TK z 25 stycznia 1995 r., sygn. W 14/94, OTK ZU 1995, poz. 19, wyrok TK z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU 2002, z. 2A, poz. 14). Istotą tego aspektu prawa do sądu jest wykluczenie sytuacji, w której obywatel mający sprawę, której rozpatrzenia domaga się od organów państwa, zostałby postawiony w sytuacji, w której żaden z tych organów, powołując się na przepisy kompetencyjne, nie przyjąłby jego sprawy do merytorycznego rozpoznania (por. T. Ereciński, w: T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Część druga. Postępowanie zabezpieczające. Tom 1, Warszawa 2007, s. 500).
Wskazać trzeba, że niedopuszczalność drogi sądowej dla zgłoszonego roszczenia w normalnym toku postępowania powoduje odrzucenie pozwu (art. 199 § 1 pkt 1 K.p.c.), jeśli jest pierwotna, lub umorzenie postępowania (art. 355 K.p.c.), jeśli jest następcza. Sąd nie może jednak odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe (art. 1991 K.p.c.).
W sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, zgodnie z art. 464 § 1 k.p.c., odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ (T. Wiśniewski (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom. II. Artykuły 367–505(39), opublikowano WKP 2021, kom. do art. 464, teza 1). Postanowienie w przedmiocie przekazania sprawy właściwemu organowi wydane na podstawie art. 464 K.p.c. kończy postępowanie, a w związku z tym należy doń stosować odpowiednio przepisy dotyczące odrzucenia pozwu (A. Jakubecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz do wybranych przepisów nowelizacji 2019, opublikowano LEX/el. 2019, kom. do art. 464).
Sąd Rejonowy [...] w P. przekazując DIAS – w oparciu o art. 464 § 1 K.p.c. – sprawę do rozpoznania wskazał, że roszczenie o ustalenie stosunku służby, czy o przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach, względnie o ustalenie, że powódkę i stronę pozwaną łączył nieprzerwanie stosunek służby, które to roszczenie sformułowała skarżąca, jest sprawą o ochronę stosunku służbowego i istotnych jego elementów, która podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym oraz kontroli sądów administracyjnych. Nie jest więc sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 K.p.c.
Zwrócić jednak należy uwagę, że aktualnie na tle utrwalonej już linii orzeczniczej Sądu Najwyższego nie budzi wątpliwości dopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym w sprawach przywrócenia do służby funkcjonariuszy przyjmujących w trybie art. 165 ust. 7 u.w.K.A.S. propozycję zatrudnienia na nowych warunkach (umowy o pracę). W tym zakresie SN wielokrotnie stanął na stanowisku, iż taki funkcjonariusz zachowuje możliwość domagania się przywrócenia do służby. Nie można bowiem, jak podkreślono, w drodze zabiegów semantycznych pozostawić funkcjonariuszy Służby Celnej bez jakiegokolwiek uprawnienia służącego weryfikacji mechanizmu wprowadzonego przez ustawodawcę, a zmierzającego do "konwersji stosunku służbowego w stosunek pracy", skoro prawo do sądu uznaje się za jedno z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego W konsekwencji prawo do wymiaru sprawiedliwości zajmuje tak ważne miejsce, że jakakolwiek interpretacja zawężająca w tym zakresie nie odpowiadałaby ani celowi, ani charakterowi ustroju Rzeczypospolitej Polskiej (zob. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 27 czerwca 1995 r., sygn. K 4/94, OTK 1995, poz. 16, z 13 marca 1996 r., sygn. K 11/95, OTK ZU 1996, z. 2, poz. 9). Zachowanie właściwego dostępu do sądu utrwala pożądany wzorzec gwarancyjny, zapobiegając jednocześnie dewaluacji tego prawa, przez pozostawienie określonego rozstrzygnięcia poza zakresem kontroli sądowej lub gwarantującego tylko formalne (pozorne) postępowanie sądowe (por. wyrok SN z 16 marca 2023 r., sygn. akt III PSKP 19/22 i przywołane tam judykaty).
Jak trafnie podkreślił SN w cytowanym wyroku funkcjonariusz miał niewątpliwie wpływ tylko na powstanie nowego zatrudnienia na podstawie umowy o pracę (wskutek przyjęcia proponowanych warunków pracy i płacy). Nie miał zaś wpływu na dalsze trwanie stosunku służbowego. Stosunek ten bowiem albo wygasał, gdy odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia pracowniczego, albo "nie istniał dalej", gdy przyjął propozycję pracowniczego zatrudnienia. Mechanizm ten, oparty na selektywnej formule, pozostaje w opozycji do ugruntowanego poglądu, zgodnie z którym stosunek służbowy funkcjonariusza cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Stąd zagadnienie jest doniosłe nie tylko z teoretycznego, ale przede wszystkim praktycznego punktu widzenia. Dotyczy ono bowiem pracowników służby publicznej, których trwałość stosunku służby jest jedną z istotnych gwarancji realizacji zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, która zawarta jest w preambule Konstytucji RP (zob. M.J. Zieliński, Ustawowe wygaszanie stosunku służby, w: Między ideowością a pragmatyzmem - tworzenie, wykładnia i stosowanie prawa. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Małgorzacie Gersdorf, red. nauk. K. Rączka, B. Godlewska-Bujok, E. Maniewska, W. Ostaszewski, M. Raczkowski, A. Ziętek-Capiga, Wolters Kluwer 2022, s. 788).
Także w najnowszym orzecznictwie SN akcentuje się konieczność zapewnienia ochrony sądowej w przypadku wystąpienia przez (byłego) funkcjonariusza z odpowiednim roszczeniem (por. wyroki tegoż Sądu z 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II PSKP 47/23, czy z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II PSKP 7/24).
Także Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że dopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym w sprawach przywrócenia do służby funkcjonariuszy przyjmujących w trybie art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycję zatrudnienia na nowych warunkach nie budzi już wątpliwości (por. np. wyroki NSA z 3 grudnia 2024 r.: sygn. akt III OSK 2399/23 oraz sygn. akt III OSK 690/23).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej obecnie sprawy stwierdzić trzeba, iż sprawa o ustalenie stosunku służbowego i przywrócenie do służby funkcjonariusza, wobec którego zastosowano mechanizm "konwersji stosunku służbowego w stosunek pracy" jest sprawą cywilną podlegającą kognicji sądów powszechnych.
Powyższe wynika wprost z treści art. 277 u.K.A.S. stanowiącego, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.
W art. 276 ust. 1 u.K.A.S. enumeratywnie wymieniono natomiast sprawy dotyczące stosunku służbowego funkcjonariusza w jakich wydawane są decyzje administracyjne. Łączne odczytanie tych przepisów w sposób jednoznaczny wskazuje, iż w sprawach spoza tego katalogu, w których brak jest podstaw dla wydawania decyzji administracyjnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariusza właściwym jest sąd pracy.
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 przesądzono natomiast, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.w.K.A.S. dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Skoro zaś przekształcenie stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę nie wiąże się z wydaniem decyzji, to tym bardziej wydania decyzji nie wymaga ingerencja w skutki prawne, czy tez odwrócenie skutkow prawnych tego rodzaju przekształcenia. Orzekania w formie decyzji o bezskuteczności przekształcenia stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy, względnie o ustaleniu, iż stosunek służby w służbie przygotowawczej lub stałej cały czas trwał mimo przyjęcia w/w propozycji nie przewiduje także art. 276 ust. 1 u.K.A.S.
Co za tym idzie do tego rodzaju roszczeń jak zgłoszone przez skarżącego znajdzie bezpośrednie zastosowanie art. 277 u.K.A.S.
Powyższe wynika nadto z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której to uchwale NSA stwierdził, że jeżeli w wyniku przyjęcia złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym, jak i z licznych orzeczeń Sądu Najwyższego.
Co za tym idzie przekazanie takiej sprawy do rozpoznania DIAS wskutek postanowienia Sądu Rejonowego [...] w P. z 7 maja 2024 r., które jest źródłem sporu powstałego w niniejszej sprawie, każe postawić pytanie o dopuszczalność załatwienia sprawy przekazanej, będącej niewątpliwie sprawą cywilną, na drodze administracyjnoprawnej..
Analizę przedstawionego problemu rozpocząć należy od przypomnienia, iż na tle uregulowania zawartego w art. 66 § 4 K.p.a. podkreśla się, iż rozwiązanie przyjęte w tym przepisie i w art. 1991 K.p.c. powinno służyć załatwianiu spraw, co do których istnieją poważne wątpliwości w zakresie dopuszczalności drogi postępowania cywilnego albo administracyjnego. Jednak w przypadku gdyby organ administracji albo sąd powszechny uchylił się od załatwienia sprawy, która w sposób oczywisty należy do jego właściwości, w grę powinno wchodzić uruchomienie środków prawnych przysługujących jednostce w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym i cywilnym w celu obalenia podjętego z naruszeniem kognicji rozstrzygnięcia. Automatyczne sięganie po alternatywną drogę postępowania, wprawdzie dostępną, ale obarczoną ryzykiem niskiej efektywności wydaje się – jak zaznaczają komentatorzy – nieuzasadnione. Aktualnie katalog dostępnych instytucji prawnych w tym zakresie jest szeroki, od środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, przez sądową kontrolę administracji, tryby nadzwyczajne w postępowaniu administracyjnym, w tym – uruchamiane na skutek prokuratorskiego sprzeciwu aż po skargę o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia. Z kolei w postępowaniu cywilnym stanowisko sądu zawarte w postanowieniu o odrzuceniu pozwu może zostać zakwestionowane w apelacji, a następnie w skardze kasacyjnej do SN, skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, czy wreszcie nowej instytucji – skardze nadzwyczajnej do SN (por. Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opublikowano WKP 2023, kom. do art. 66, teza 5).
Uwagi te odnieść trzeba do postanowienia o przekazaniu wydanego w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, zgodnie z art. 464 § 1 K.p.c. Z punktu widzenia celu procesu cywilnego (którym jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia) i sposobu jego zakończenia jest to bowiem postanowienie równoważne postanowieniu o odrzuceniu pozwu, kończącemu postępowanie w sprawie bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny do postanowień sądu w przedmiocie przekazania sprawy innemu organowi na podstawie art. 464 § 1 K.p.c. (z powodu niedopuszczalności drogi sądowej) powinny być odpowiednio stosowane przepisy dotyczące postanowień w przedmiocie odrzucenie pozwu (por. uchwała Sądu Najwyższego z 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II PZP 4/05, OSNP 2005, nr 23, poz. 367, wyrok SN z 13 października 2020 r., sygn. akt II PK 222/18).
Co istotne, wydanie postanowienia na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. musi być poprzedzone niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem, że droga sądowa przed sądem powszechnym jest rzeczywiście niedopuszczalna (wyrok SN z 13 października 2020 r., sygn. akt II PK 222/18). W przeciwnym razie związanie organów administracji błędnym stanowiskiem sądu powszechnego o braku drogi postępowania cywilnego dla rozstrzygnięcia o żądaniu zgłoszonym przez ubiegającego się o udzielenie mu ochrony prawnej i przyjęcie, że w takich przypadkach organ ten powinien rozstrzygnąć decyzją o zgłoszonym mu żądaniu, może prowadzić do naruszenia art. 7 Konstytucji RP (por. M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, opublikowano WKP 2023, kom. do art. 66, teza 10).
Nie można także tracić z pola widzenia faktu, iż do konstrukcyjnych elementów konstytucyjnego prawa do sądu zalicza się prawo jednostki do załatwienia jej sprawy przez właściwy sąd (zob. Z. Kmieciak, Spory o właściwość a prawo jednostki do sądu, Glosa 2003, nr 9 s. 4). Z kolei zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze uznaje się, że pojęcie sądu właściwego w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP ma charakter autonomiczny i oznacza wymóg takiego ukształtowania procedury sądowej, która jest adekwatna do charakteru materii rozstrzyganej przez sąd. Przykładowo, sąd rozpoznający sprawy w oparciu o K.p.c. nie będzie sądem właściwym w sprawach karnych. Reguły kształtujące postępowanie takiego sądu nie gwarantują bowiem prawa do obrony i domniemania niewinności (por. P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, opublikowano WKP 2023, kom. do art. 45). W świetle powyższych uwag nie budzi wątpliwości, że to sąd powszechny rozpoznający sprawy w oparciu o K.p.c., a więc w oparciu o procedurę sądową, która jest adekwatna do charakteru materii objętej przedmiotowym żądaniem pozwu, będzie sądem spełniającym konstytucyjne wymogi z art. 45 § 1 Konstytucji RP.
Podzielając te poglądy doktryny prawniczej i orzecznictwa, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, tzw. alternatywny tryb rozpoznania sprawy, a więc tryb rozpoznania sprawy przez organ państwa (sąd lub organ administracji publicznej) niemający co do zasady kompetencji do załatwienia określonej sprawy, a uzyskujący ją wyjątkowo w oparciu o wskazane wyżej normy leżące u podstaw przekazania sprawy innemu organowi państwa (sądowi lub organowi administracji publicznej), może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy orzeczenie, którego skutkiem jest konieczność rozpoznania sprawy przez organ (sąd lub organ administracji publicznej) niewłaściwy, nie podlega już jakiejkolwiek weryfikacji przewidzianej w systemie prawa, w tym weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, zwłaszcza w sytuacji dostrzegalnej wadliwości tego rodzaju orzeczenia. Dopiero bowiem w takiej sytuacji gwarancyjny charakter konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy przez sąd lub organ właściwy daje podstawę do zaakceptowania absolutnie wyjątkowej realizacji tego prawa przez sąd lub organ co do zasady niewłaściwy. Do czasu, w której unormowania prawne nie wykluczają możliwości doprowadzenia do rozpoznania sprawy przez sąd lub organ właściwy, brak podstaw do rozpoznania tej sprawy przez sąd lub organ co do zasady niewłaściwy.
Stanowisko powyższe na gruncie spraw funkcjonariuszy, których stosunek służbowy uległ przekształceniu wyrażone zostało przez NSA w szeregu orzeczeń, w tym w wyrokach z 24 maja 2024 r., sygn. III OSK 225/23 oraz z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 690/23 i III OSK 2399/23 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), które tut. Sąd w pełni podziela.
Tymczasem, z przedstawionych akt administracyjnych, jak również stanowiska skarżącej i DIAS nie wynika, by zwłaszcza skarżąca podjęła wszelkie przewidziane prawem kroki celem doprowadzenia do weryfikacji postanowienia Sądu Rejonowego [...] w P. z 7 maja 2024 r., sygn. akt V P [...]. Dla porządku stwierdzić przy tym trzeba,, że tut. Sąd nie jest kompetentny do tego, by doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia SR [...] w P... Z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania tego orzeczenia skarżąca powinna rozważyć możliwość jego wzruszenia w jednym ze wspomnianych już trybów nadzwyczajnych i podjąć w tym celu stosowne kroki. Uwzględnia to zresztą stanowisko skarżącego, które przedstawiono m.in. w ramach zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, czy art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a z którego to stanowiska jasno wynika, iż także w ocenie skarżącego jego roszczenia powinny być rozpoznane na drodze sądowej przed sądem powszechnym.
W tych okolicznościach DIAS nie miał podstaw do rozpoznania żądań skarżącego. W przepisach materialnego prawa administracyjnego brak jest bowiem normy kompetencyjnej upoważniającej ten organ do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w ich przedmiocie. Na szczególną uwagę zasługuje zresztą to, że także sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej podkreślił brak podstawy prawnej do uwzględnienia tych roszczeń.
Skoro organ administracji skarbowej nie stwierdza takiej podstawy prawnej niezrozumiałe staje się to, w oparciu o jakie przepisy merytorycznie o żądaniach tych rozstrzyga – odmawiając skarżącemu przywrócenia do Służby Celno-Skarbowej w okresie od 10 maja 2017 r. i ustalenia nieprzerwanego istnienia stosunku służbowego. DIAS powinien wobec tych wszystkich okoliczności w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. umorzyć postępowanie. Ten ostatni przepis przewiduje bowiem, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ujęta tam bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a dalsze prowadzenie postępowania stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stosując tej regulacji DIAS dopuścił się jej naruszenia, co uzasadnia uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., który przewiduje, że uwzględniając skargę stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Jedną z podstaw nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W okolicznościach rozpatrywanego przypadku DIAS przyjmując potrzebę merytorycznego rozpoznania żądań skarżącej, wyszedł z założenia konieczności zastosowania art. 66 § 4 K.p.a. Odejście od tej potrzeby wynika z przyjętej przez tut. Sąd, a wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu wykładni.
Z uwagi na podane powyżej przyczyny uwzględnienia skargi niedopuszczalne jest odniesienie się przez Sąd do zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutów procesowych podniesionych w skardze.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania związanych z udziałem po stronie skarżącej profesjonalnego pełnomocnika orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.)