II SA/SZ 871/04

II SA/Sz 871/04 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2005-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Danuta Strzelecka-Kuligowska /sprawozdawca/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Mirosława Włodarczak-Siuda /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OZ 979/05 - Postanowienie NSA z 2005-09-29
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 152 Ppsa
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Sędziowie: Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska/spr./ Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2005r. sprawy ze skargi R. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego I. orzeka o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, II. stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
R. P. pismem z dnia [...]r. adresowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej wezwał w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa jakiego dopuszczono się przy podejmowaniu uchwały w dniu [...]r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego R. P. Nr [...]r.
Naruszenie prawa polega na :
- podjęciu uchwały po terminie określonym w art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin , rad powiatów i sejmików wojewódzkich ( Dz.U. z 1998 r., Nr 95 , poz. 602 ze zm.)
- braku w podstawie prawnej uchwały konkretnego przepisu , którego naruszenia dopuścił się radny R. P .
Rada Miejska w odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia [...]r. powiadomiła R. P. że brak jest podstaw do ponownego podejmowania sprawy przez Radę Miejską i że nadal obowiązuje uchwała z dnia [...]r. Nr [...].
Zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. P. podjęta została na podstawie art. 190 ust. 1 pkt. 2a oraz ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin , rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 1998 r. Nr 95 , poz. 602 ze zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, Nr 142, poz.1591 ze zm.).
Z uzasadnienia uchwały wynika ,że podjęta została na wniosek Wojewody, który pismem z dnia [...]r. znak PN [...] wezwał Radę Miejską do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu R. P. wskazując, że radny ten jako prezes spółdzielni mieszkaniowej prowadzącej działalność gospodarczą na gruntach stanowiących własność gminy oraz będących w użytkowaniu wieczystym spółdzielni , narusza zakaz wynikający z art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym .
W skardze wniesionej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. , Nr 142, poz. 1591 ze zm.) R. P. domaga się stwierdzenia nieważności tej uchwały. Uchwale zarzuca naruszenie art.190 ust.1 pkt. 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998r Ordynacja wyborcza do rad gmin , rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 1990r. o samorządzie gminnym.
Zdaniem skarżącego stanowisko Rady Miejskiej jest bezpodstawne . Został on wybrany radnym Rady Miejskiej w czasie gdy pełnił funkcję Prezesa [...]. Spółdzielnia ta prowadzi swą działalność z wykorzystaniem gruntów stanowiących własność Gminy , a będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, ale okoliczność ta nie może stanowić przeszkody w pełnieniu przez niego funkcji radnego w Gminie.
Nadto zdaniem skarżącego Rada Gminy nie wyjaśniła ,że Spółdzielnia [...] w ogóle prowadzi działalność gospodarczą, a nawet gdyby ustalono ,że spółdzielnia wynajmuje lokale użytkowe osobom trzecim to i tak nie oznacza to ,że Spółdzielnia prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego , a skarżący zarządza taką działalnością. Zgodnie bowiem z art. 40 u.s.a. nieruchomości służące prowadzeniu przez spółdzielnię działalności wytwórczej, budowlanej, handlowej ,usługowej , społecznej, oświatowo - kulturalnej, administracyjnej i innej, zabudowane budynkami i innymi urządzeniami stanowią własność spółdzielni mieszkaniowej. Zawierając umowy najmu spółdzielnia mieszkaniowa korzysta ze swojego prawa własności w granicach obowiązującego prawa. Jeśli zatem lokale spółdzielni mieszkaniowej nie stanowią mienia komunalnego, prowadzona "na nich" działalność gospodarcza, nie wiąże się z wykorzystaniem mienia gminnego.
Zdaniem skarżącego nawet korzystanie z nieruchomości gminnej na podstawie prawa użytkowania wieczystego, nie jest korzystanie z mienia komunalnego w rozumieniu art. 24 f ust, 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2003r. sygn. akt SA/Rz 1169/03).
Jeśli tak, to skarżący jako Prezes Spółdzielni [...], nie zarządza działalnością prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminnego, a tym samym nie naruszy i nie narusza przepisu art. 24 f ustawy o samorządzie gminy.
Rada Miejska wniosła o odrzucenie skargi w trybie art. 58§1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniosła ,że R. P. pismem z dnia [...]r. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa jakiego dopuszczono się przy podejmowaniu uchwały z dnia [...]r., opierając skargę na podstawie art.52 §3 ustawy. Przepis ten określa, iż skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu organu na piśmie właściwego organu w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa .
R. P. uczestniczył w Sesji Rady Miejskiej w czasie, której podjęto zaskarżoną uchwałę, potwierdza to lista obecności , a więc termin do złożenia skargi upłynął w dniu [...]r.
Nadto składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...]r. jako jeden z grupy radnych w sprawie IISA/Sz 292/04 ponad wszelką wątpliwość wiedział o podjęciu przez Radę Miejską uchwały, którą przecież zaskarżył.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skargę należy uznać za uzasadnioną .
Jak wynika z treści uchwały i stanowiącego jej integralną część uzasadnienia - podjęta ona została "w związku z naruszeniem przez radnego R. P. pełniącego funkcje Prezesa Spółdzielni [...] zakazu wynikającego z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tzn. zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy /grunty gminy, będące w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni [...].
Pomijając kwestię, iż powyższy przepis nie został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, a jedynie w jej uzasadnieniu stwierdzić należy, iż w/w przepis w tej sprawie zastosowany został błędnie.
Art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym /tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 142 ze zm./dalej: Usg/ stanowi ,iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
W przepisie tym sformułowana została norma, zakazująca radnym prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub z innymi osobami oraz zarządzania taką działalnością, a także bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem osób prowadzących taką działalność.
Użycie przez ustawodawcę określenia "taką działalnością" wskazuje ,iż chodzi o działalność opisaną na początku tego przepisu tj. działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Zarządzanie, bycie przedstawicielem lub pełnomocnikiem " takiej działalności" odnosi się więc do tego samego zakresu tj. prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami .
Zarządzanie przez radnego osobą prawną, jaką jest spółdzielnia mieszkaniowa nie mieści się w zakresie przedmiotowym sformułowanej w cytowanym wyżej przepisie normy, jeśli spółdzielnia ta nie prowadzi działalności, którą można uznać za działalność prowadzoną wspólnie z osobą zarządzającą /prezesem zarządu/, która zarówno spółdzielni jak i osobie zarządzającej przynosi określone korzyści gospodarcze .
Zarządzanie osobą prawną nie jest bowiem zarządzaniem działalnością gospodarczą prowadzoną na rachunek radnego ani wspólnie z innymi osobami. Nie spełnia też przesłanki bycia pełnomocnikiem lub przedstawicielem działalności gospodarczej prowadzonej na własny rachunek lub z innymi osobami.
Należy więc uznać, iż prezes spółdzielni [...], posiadającej w użytkowaniu wieczystym grunty należące do gminy, nie prowadzi działalności gospodarczej ani nie zarządza działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24f u.s.g, lecz zarządza działalnością prowadzoną przez osobę prawną, której to działalność art. 24 f ust. 1 nie obejmuje. Pełnienie przez radnego funkcji prezesa spółdzielni [...] nie stanowi zatem naruszenia zakazu wynikającego z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Za takim stanowiskiem przemawia również ratio legis tego przepisu, którym jest przeciwdziałanie wykorzystywaniu funkcji radnego do osiągania korzyści w prowadzonej na własny rachunek lub z innymi osobami działalności gospodarczej.
Należy też mieć na uwadze, iż prawo użytkowania wieczystego, którego istotę określa art. 233 kodeksu cywilnego zbliżone jest do prawa własności i stanowi samodzielny tytuł prawny do korzystania z nieruchomości w zakresie przewidzianym umową, z wyłączeniem uprawnień właściciela. Korzystanie z mienia oddanego spółdzielni mieszkaniowej na użytkowanie wieczyste nie jest więc równoznaczne z korzystaniem z mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24 f ust. 1 u.s,g., gdyż właściciel /gmina/ oddając swe mienie w użytkowanie innej osobie, pozbawia się władztwa nad tym mieniem i nie może ingerować w sposób jego wykorzystania przez użytkownika, jeśli ten nie narusza przepisów prawa lub warunków umowy. W w/w przepisie chodzi o wykorzystanie mienia komunalnego gminy we własnym interesie, wynikającym z prowadzenia działalności gospodarczej, co powinno być oczywiste i łatwe do wykonania. Należy też podkreślić, iż podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6.11.2003r. w sprawie SA/Rz 1169/03. Uznając zatem ,iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła sytuacja , o której mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd stwierdza, że oparta na tym przepisie uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Nietrafny okazał się wniosek organu o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia po upływie terminu. Jak wynika z akt sprawy skarżący R. P. w imieniu własnym złożył skargę do Sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym za pośrednictwem organu w dniu [...]r. po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...]r. wskazując, że zaskarżoną uchwałą naruszono prawo. Zdaniem Sądu R. P. termin do wniesienia skargi upływał po 30 dniu licząc od dnia, w którym został zawiadomiony, o odmowie usunięcia prawa. Negatywne stanowisko rady w przedmiocie wezwania do usunięcia prawa zostało ujawnione w jej piśmie z dnia [...]r. skierowanym do skarżącego . Zatem skarga została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym .
Art. 102a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 tej ustawy, więc również w rozpoznawanej sprawie nie stosuje się przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a. a zatem powołanie się przez skarżącego na treść art. 52§ 3 p.p.s.a. w piśmie z dnia [...]r. jest bez znaczenia.
Z tych przyczyn zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270) należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie w pkt. II wyroku oparto na art. 152, zaś orzeczenie o zwrocie kosztów /pkt.III/ na art. 200 w/w ustawy.