II SA/Po 446/22

II SA/Po 446/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jakub Zieliński /przewodniczący/
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Dnia 10 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2022 roku sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Dnia 28 listopada 2014 r. do Urzędu Miasta i Gminy N. wpłynął wniosek E. J. (zwanego dalej "Stroną" lub "Skarżącym") o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Jak wynika z dołączonego do wniosku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, Strona jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym na stałe od urodzenia.
Decyzją z dnia 24 grudnia 2014 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy N. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") przyznał Stronie zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł miesięcznie bezterminowo począwszy od dnia 1 września 2014 r.
Decyzją z dnia 21 września 2018 r., nr [...] Burmistrz zmienił swoją decyzję w ten sposób, że na okres 01.11.2018-31.10.2019 świadczenie przyznano w kwocie [...]zł miesięcznie, a od dnia 1 listopada 2019 r. – [...] zł miesięcznie.
Dnia 18 stycznia 2022 r. Burmistrz wystosował do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. wniosek o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych. Wniosek dotyczył zapytania, czy Strona ma ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Jeżeli tak, Burmistrz poprosił o wskazanie daty przyznania tegoż dodatku.
W odpowiedzi na zapytanie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. powiadomił Burmistrza, że z dniem 1 sierpnia 2021 r. przyznano Stronie dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł.
Pismem z dnia 18 lutego 2022 r. Burmistrz zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. o potrącenie ze świadczeń nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i zwrot na rachunek bankowy Burmistrza. W okresie 01.08.2021-31.12.2021 Strona pobrała [...] zł.
Decyzją z dnia 18 lutego 2022 r., nr [...] Burmistrz uchylił prawo Strony do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej powyżej 16. roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli ta powstała przed ukończeniem 21. roku życia na okres bezterminowy począwszy od dnia 1 września 2014 r. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że w myśl art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.r.") zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Burmistrz powziął wiadomość o przyznaniu tegoż dodatku mimo pobierania zasiłku pielęgnacyjnego przez Stronę. To zaś stanowi podstawo do pozbawienia Strony zasiłku pielęgnacyjnego.
W terminowo wniesionym odwołaniu Strona zakwestionowała decyzję organu I instancji. Strona wskazała, że nie miała wiedzy o tym, że z momentem ukończenia 75. roku życia nie przysługuje jej już prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Strona uważa, że powinna być powiadomiona o tym przez właściwego pracownika Urzędu Miasta i Gminy N. . Potrącenie kwoty [...]zł jest niesłuszne i krzywdzące, ponieważ wina leży po stronie organu I instancji.
Decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium wyeksponowało przepis art. 16 ust. 6 u.ś.r. Wskazano, że zasiłek pielęgnacyjny (o charakterze pomocowym) i dodatek pielęgnacyjny (o charakterze ubezpieczeniowym) to dwa odrębne świadczenia. Oba świadczenia mają na celu rekompensatę kosztów poniesionych w związku z ograniczeniem samodzielnej egzystencji tudzież związanych z określonym wiekiem. Kiedy osoba uprawniona osiąga 75 lat życia, traci prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz dodatku pielęgnacyjnego. Unika się przy tym zbiegu świadczeń.
Począwszy od dnia 1 września 2014 r. Strona pobiera zasiłek pielęgnacyjny. Od dnia 1 sierpnia 2021 r. pobiera także dodatek pielęgnacyjny, o czym Burmistrz dowiedział się po fakcie. Niemożność pobierania dwóch świadczeń prowadzi do wniosku, że jedno z nich – zasiłek pielęgnacyjny – podlega uchyleniu.
Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosek o rozpatrzenie skargi. W treści tego wniosku Skarżący powtórzył zasadnicze motywy przedstawione w odwołaniu. Skarżący zwrócił się do Sądu o zbadanie, czy rzeczywiście nie przysługuje jemu zasiłek pielęgnacyjny w związku z ukończeniem 75. roku życia, a także, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma prawo potrącić jemu kwotę do wysokości pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za sporny okres.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga błędnie zatytułowana "wnioskiem o rozpoznanie skargi" zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych względów, niż przedstawione w jej treści.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Z tego względu, zarządzeniem z dnia 20 października 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dzień posiedzenia niejawnego wyznaczono na 10 listopada 2022 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, w której utrzymano w mocy decyzję Burmistrza o uchyleniu prawa Skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego od dnia 1 września 2014 r. na stałe. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowej w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.ś.r. Jak wynika z art. 16 ust. 1 u.ś.r.: "Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji". Z kolei w ust. 2 powołanego przepisu wskazuje się osoby, które są uprawnione do tegoż zasiłku: niepełnosprawne dziecko (art. 16 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.), osoba niepełnosprawna powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.) oraz osobie, która ukończyła 75 lat (art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r.). Jak wynika z dokumentacji przedstawionej przez SKO wraz ze skargą oraz odpowiedzią na skargę, Skarżącemu przyznano w 2014 r. zasiłek pielęgnacyjny, a za podstawę przyjęto art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.
Dnia 30 sierpnia 2021 r. Skarżący ukończył 75. rok życia. W związku z tym, Skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie jemu dodatku pielęgnacyjnego na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 504 ze zmianami, zwanej dalej). Zgodnie z powołanym przepisem dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4. Fakt ukończenia przez Skarżącego wymaganego prawem wieku oraz przyznania jemu dodatku pielęgnacyjnego jest niesporny, bowiem w Burmistrz uzyskał wiadomość o fakcie przyznania tegoż świadczenia (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji).
Powracając do przepisów u.ś.r., zgodnie z jego art. 16 ust. 6 zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Oznacza to, że nie można pobierać tych dwóch świadczeń – zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego – w sytuacji ich zbiegu. "Celem regulacji z art. 16 ust. 6 u.ś.r. (kolizja świadczeń) jest wyeliminowanie przypadków, w których zasiłek pielęgnacyjny mogłaby uzyskać osoba pobierająca już dodatek pielęgnacyjny. Skutkiem zastosowania reguły wynikającej z tego przepisu, powinna być więc możliwość korzystania przez osobę uprawnioną z jednego z tych świadczeń, a nie całkowite wyeliminowanie prawa do każdego z nich." (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 106/22, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Ustawodawca wyklucza pobieranie tych dwóch świadczeń i ogranicza też swobodę ich wyboru (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 496/19, dostępny w CBOSA).
Odnosząc się tym samym do zapytań i wątpliwości Skarżącego, organy administracji publicznej rozstrzygające w niniejszej sprawie (rozpoznawczy oraz odwoławczy) zasadnie uznały, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje Skarżącemu skoro ten pobiera także dodatek pielęgnacyjny. Tym samym w pełni uzasadnionym było pozbawienie Skarżącego świadczenia rodzinnego.
Zasadnym było także potrącanie aktualnie pobieranych świadczeń o charakterze ubezpieczeniowym o kwotę zasiłku pielęgnacyjnego, który został pobrany nienależnie. Podstawą tego zabiegu jest przepis art. 16 ust. 7 u.ś.r.: "Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego". W ten sposób nie ma potrzeby wszczynania odrębnego postępowania o zwrot świadczenia nienależnego, tylko dochodzi do wyrównania należności.
Argumentacja Skarżącego dotycząca niewiedzy o braku prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wobec przyznania dodatku pielęgnacyjnego jest nieprzekonująca. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, że kiedy przed laty Skarżący składał wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, formularz na którym składał wniosek zawierał podpisane przez niego pouczenie (s. 3 formularza). W tym formularzu było pouczenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto: "Osoba ubiegająca się jest zobowiązana niezwłocznie powiadomić podmiot wypłacający zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, w tym również o przypadku wyjazdu członka rodziny poza granice Rzeczypospolitej Polskiej. Niepoinformowanie organu właściwego prowadzącego postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji – koniecznością ich zwrotu". Skarżący został zatem należycie poinformowany o okolicznościach sprawy, stąd nie może twierdzić, że jakakolwiek wina obciąża Burmistrza i jego pracowników. Ci postąpili prawidłowo, a ich działanie, jak i działanie SKO co do zasady nie nosi znamion naruszenia prawa.
Należy jednak zwrócić uwagę na przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r.: "Organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń". Sąd w składzie orzekającym zwraca szczególną uwagę SKO na sposób sformułowania zacytowanego przepisu. Mowa jest w nim o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie zasadnie zastosowano tryb uchylenia decyzji, ale najwidoczniej zapomniano, że uchylenie decyzji wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Innymi słowy, nie można uchylić skutków przeszłych tej decyzji, która podlega uchyleniu. Wszystkie skutki, jakie już ta decyzja wywołała, pozostają w mocy, a uchylenie polega na położeniu kresu jej bytności wraz ze skutkami, jakie w przyszłości mogłyby się pojawić. Podobne stanowisko przyjmuje się w orzecznictwie: "Decyzja o zmianie albo uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, wydawana w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r., ma charakter konstytutywny. Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Ponadto, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość." (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 896/21, dostępny w CBOSA).
Organ II instancji zdaje się nie zauważył sposobu sformułowania sentencji decyzji Burmistrza. Sąd pozwala sobie zacytować tę sentencję: "(...) postanawiam uchylić prawo do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jeżeli niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia na okres od 01-09-2014 do bezterminowo". Co więcej, również w samym uzasadnieniu decyzji Burmistrza mówi się: "W związku z powyższym Burmistrz Gminy i Miasta N. od dnia 01.08.2021 r. uchyla decyzję przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego." Z zacytowanej sentencji oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego zostaje uchylone z mocą wsteczną od dat, które już dawno minęły. Nie jest prawidłowe uchylenie lub zmiana decyzji z mocą wsteczną. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałyby istnieć ku temu podstawa prawna. Przepisy u.ś.r. takiej podstawy prawnej nie zawierają (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 862/12, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013, sygn. akt I OSK 1280/12, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/12, dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie organy ewidentnie uchyliły prawo Skarżącego z mocą wsteczną, do czego nie miały prawa. Powinny je uchylić według daty wydania decyzji, a skutki te będą oddziaływać wyłącznie na przyszłość. W takim stanie, jak w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie miało widoczny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem decyzji SKO.
Podsumowując, organy administracji publicznej zasadnie uznały, że prawo Skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego nie przysługuje jemu z uwagi na fakt, że od momentu przyznania jemu dodatku pielęgnacyjnego powstał zbieg świadczeń. Ten zaś jest rozwiązywany według przepisu art. 16 ust. 6 u.ś.r. Nie można winić organów o to, że Skarżący nie miał wiedzy o braku prawa do pobierania dwóch świadczeń. Skarżący składając w 2014 r. wniosek o przyznanie jemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został należycie pouczony o obowiązku ujawnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na wnioskowane wówczas prawo pod rygorem potencjalnego obowiązku zwrotu świadczenia.
Decyzja SKO nie odpowiada jednak prawu, ponieważ w drodze jej rozstrzygnięcia legitymizowane jest działanie bezprawne w postaci uchylenia prawa Skarżącego z mocą wsteczną. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r. z uwzględnieniem przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku zaleceń. Z racji tego, że zasiłek pielęgnacyjny został w decyzji Burmistrza z 2014 r. przyznany bezterminowo, zachodziła konieczność wydania decyzji w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r. jednakże ze skutkiem ex nunc – a nie jak uczyniły organy – z mocą wsteczną od dnia 1 września 2014 r. według sentencji decyzji Burmistrza (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1797/21, dostępny w CBOSA).
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, jednakże z innych względów, niż podniesione w jej treści. Kolegium wydając swoją decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji naruszyło przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. w stopniu mając wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, kierując się powołanym na wstępie uzasadnienia przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd przeanalizował całokształt sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji wyroku.