II SA/PO 440/24

II SA/Po 440/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Robert Talaga /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 § 1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 153, art. 151, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 49f ust. 1, art. 47g
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 83 §1 i 2  i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Rober Talaga (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 lipca 2022 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako PINB) orzekł o legalizacji J. B. oraz H. B. budynku garażowego o wym. 6.74m x 7.18m położonego na działce nr [...], W. , gmina W..
W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadził czynności kontrolne w sprawie zabudowy działki nr [...] położonej w W. , na podstawie których ustalono, że na nieruchomości znajduje się szklarnia, budynek garażowy o wym. 6.74m x 7.18m, budynek garażowo-gospodarczy, budynek mieszkalny oraz stodoła. Współwłaścicielami oraz inwestorami budowy są J. i H. B.. Organ wskazał, że przyjmuje za datę wykonania obiektu koniec lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. Oświadczenie w tym zakresie pod rygorem odpowiedzialności karnej złożyli: B. J., B. H., B. W., L. Z., N. F., M. K., I. S., K. B., J. D., A. K..
Organ zwrócił uwagę, że w toku postępowania A. J. składał pisma, w których wskazywał na zbliżenie do granicy budynku garażowego, co powoduje cień na jego nieruchomości i nieurodzaj w ogródku. Ponadto jego zdaniem legalizacja dotyczy budynków wybudowanych po 2008 r. PINB stwierdził, że uproszczona procedura legalizacyjna nie przewiduje rozbiórki obiektu z uwagi na przekroczenie granic. Procedura określona w art. 49f do 49i Pr. bud. określa dokumenty jakie należy przekazać organowi nadzoru budowlanego: ekspertyzę geodezyjną, inwentaryzację powykonawczą i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższych przepisów nie wynika obowiązek rozbiórki obiektu z uwagi na naruszenie warunków technicznych.
Dnia 8 października 2021 r. wpłynęła ekspertyza powykonawcza oraz inwentaryzacja powykonawcza dotycząca budynku garażowego, zlokalizowanego na dz. nr [...] w W., gm. W., sporządzona przez C. W., natomiast inwentaryzację wykonał G. G., a której stwierdzono, że obiekt znajduje się w dobrym stanie technicznym, nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz pozwala na jego bezpieczne użytkowanie, zgodnie z jego dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
W tych okolicznościach PINB stwierdził, że budynek nie stwarza zagrożenia i może być bezpiecznie użytkowany. Przekazane przez właściciela dokumenty są kompletne, więc ziściła się przesłanka do legalizacji obiektu na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 pr. bud.
Decyzją z dnia 14 listopada 2022 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) utrzymał w mocy decyzję PINB w G. z dnia 20 lipca 2022 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 28 stycznia 2021 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości położonej w miejscowości W. (dz. nr [...]). Podczas kontroli ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się min. budynek mieszkalny, budynek gospodarczy - szklarnia, stodoła oraz budynek garażowy o wym. 6.74 m x 7,18 m - będący przedmiotem niniejszego postępowania. Według oświadczenia właściciela - J. B., obiekty zostały wybudowane w 1999r. a inwestorem był on i jego żona.
W dniu 18 czerwca 2021 r . A. J. przekazał mapy geodezyjne z lat 2008, 2016 oraz 2020 r. Na mapach z 2008 r. oraz z 2016 r. nie wyrysowano budynku garażowego o wym. 6.74 m x 7.18 m. Przedmiotowy budynek widnieje dopiero na mapie z 2020 r.
Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021 r., PINB nakazał współwłaścicielom nieruchomości położonej w m. [...]. dz. [...] w terminie do dnia 27 październik 2021 r. przedłożyć następujące dokumenty legalizacyjne budynku garażowego oraz budynku mieszkalnego:
1. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
2. geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego,
3. ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą czy stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne jego użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
W dniu 8 lipca 2021 r. do PINB wpłynęła dokumentacja fotograficzna z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ze zdjęcia z 2004 r. wynika, iż w miejscu przedmiotowego obiektu istniał obiekt o innym kształcie. Natomiast na zdjęciu z 1996r. nie uwidoczniono przedmiotowego obiektu.
Postanowieniem z dnia 21 września 2021 r. PINB nakazał J. B. oraz H. B. wstrzymać budowę budynku garażowego o wym. 6,74 m x 7,18 m położonego w m. W. dz. nr [...] oraz zawiadomił o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia otrzymania ww. postanowienia lub w przypadku złożenia zażalenia w terminie 30 dni od dnia, kiedy postanowienie stało się ostateczne.
Postanowieniem z dnia 5 listopada 2021 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że rozpatrując ponownie sprawę PINB winien określić jakie obiekty znajdują się na przedmiotowej działce i w jakim okresie powstały, a następnie jednoznacznie określić przedmiot postępowania i w stosunku do niego przeprowadzić postępowanie.
Pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budynku garażowego o wym. 6,74m x 7,18m położonego w m. W. , dz. [...], który następnie zalegalizował zaskarżoną decyzją z dnia 20 lipca 2022 r. (znak: [...] gm. W..).
Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wskazał, że budynek garażowy według jego właścicieli powstał pod koniec lat 90 - tych (1999 r.). Również z oświadczenia świadków z dnia 26 września 2021 r. oraz z dnia 16 stycznia 2022 r. wynika, że przedmiotowy budynek powstał pod koniec lat 90-tych ubiegłego wieku. PINB nie odnalazł dokumentów świadczących o jego legalnym posadowieniu. PINB przy ustalaniu daty powstania przedmiotowego obiektu uwzględnił przedłożoną dokumentację fotograficzną, oświadczenie inwestora oraz zeznania świadków, którzy oświadczyli, że budynek garażowy powstał pod koniec lat 90-tych. W toku prowadzonego postępowania A. J. podnosił, że przedmiotowy budynek powstał później niż w 1999 r. (ok. 2008 r.) i wnosi o jego rozbiórkę. Organy nadzoru budowlanego dały wiarę dowodom przedłożonym przez inwestora oraz oświadczeniu ośmiorga świadków i uznały, że przedmiotowy garaż istniał na przedmiotowej nieruchomości ponad 20 lat, a jego stan techniczny zgodnie z przedłożą ekspertyzą techniczną, którą odwołujący kwestionuje, nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz pozwala na jego bezpieczne użytkowanie. Inwestor wybudował sporny garaż bez uzyskania pozwolenia na budowę, które było wymagane zarówno w dacie jego budowy. Aktualnie przepisy przewidują tzw. uproszczoną procedurę legalizacyjną, którą zdaniem organu odwoławczego PINB przeprowadził prawidłowo i zasadnie orzekł o legalizacji obiektu po stwierdzeniu spełnienia przesłanek z art. 49f ust. 1 pr. bud. Inwestor przedłożył wszystkie wymagane dokumenty legalizacyjne, od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, a inwestor wystąpił ze stosownym wnioskiem do organu.
Organ odwoławczy stwierdził, że "procedura uproszczonej legalizacji" wskazuje, iż organ bada jedynie kompletność przedłożonych dokumentów, tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego oraz ekspertyzy technicznej. Zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że garaż został wybudowany co najmniej 20 lat przed uzyskaniem przez PINB informacji o tej samowoli budowlanej. Natomiast przekroczenie granic nieruchomości jest kwestią cywilną, która winna być dochodzona na drodze cywilnej przed sądem powszechnym tak jak i wynikające z tego konflikty sąsiedzkie.
Wyrokiem z dnia 24 marca 2023 r. (sygn. akt II [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2022 r., znak: [...] wskazując na konieczność uzupełnienia przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z akt administracyjnych organu I i II instancji nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że od zakończenia budowy przedmiotowego budynku garażowego upłynęło 20 lat. W tym zakresie inwestorzy przedłożyli pisemne oświadczenia J. B. z dnia 27 września 2021 r. oraz oświadczenie złożone wspólnie z żoną H. B. oraz oświadczenia złożone przez kolejnych osiem osób – w dniu 16 stycznia 2022 r., że budowa garażu miała miejsce przed 2000 rokiem. Wiarygodność oświadczeń złożonych przez pozostałe osoby zakwestionował skarżący A. J.. Tymczasem wobec braku bezpośrednich dowodów na okoliczność daty wybudowania garażu podstawowe znaczenie dla oceny tej spornej kwestii ma dowód z zeznań.
Zdaniem Sądu rozbieżność stanowisk stron w sprawie wymagały przesłuchania stron, tj. skarżącego A. J. oraz uczestników postępowania – tj. inwestorów J. i H. małż. B. - w trybie art. 86 k.p.a., a więc po pouczeniu o odpowiedzialności karnej, co wynika z odpowiedniego stosowania art. 83 § 3 k.p.a. w tym zakresie. Sąd za zasadne uznał uzupełnienie materiału dowodowego oraz rozważanie zasadności uzyskania zeznań od A. J., w szczególności na okoliczność, od kiedy jest właścicielem nieruchomości graniczącej z działką inwestorów oraz od kiedy tam mieszka i w zależności od tych ustaleń, czy mógł widzieć budowę spornego garażu lub mieć na ten temat wiedzę. Za zasadne uznano również zebranie oświadczenia od osoby, która wykonywała roboty budowlane wraz z J. B. sporny garaż, choć inwestorzy tej osoby nie wskazywały z imienia i nazwiska. Sąd uznał, że w sytuacji, gdy dowodem przesądzającym o ustaleniu daty wybudowania garażu były oświadczenia inwestorów oraz wskazanych przez nich świadków, celowym byłoby także umożliwienie uczestniczenia w tych czynnościach strony postępowania – skarżącego (jego pełnomocnika).
W opinii Sądu, z akt administracyjnych sprawy nie wynikało jednoznacznie, że nie można pozyskać innych zdjęć lotniczych obrazujących stan działki inwestorów w poszczególnych latach – na przestrzeni od 1998 roku do 2004 roku – poza zdjęciami, które pozyskano na skutek wystąpienia do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W.. Niewątpliwie taki obiektywny dowód pozwoliłby jednoznacznie ustalić, kiedy budowa garażu została zakończona. Sąd dostrzegł potrzebę ponownego wystąpienia do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej - z zapytaniem o zdjęcia terenu działki nr [...] w m. W. z zamiarem uzyskania odpowiedzi, czy takie zdjęcia lotnicze są w zasobach ww. organów). W aktach sprawy powinien również znaleźć się ślad poszukiwania zdjęć z Google Earth. Zabrakło również ustaleń co do tego, czy i ewentualnie od kiedy inwestorzy opłacają podatek od nieruchomości od spornego budynku garażowego, względnie czy cała działka jest objęta podatkiem rolnym oraz od zabudowań rolniczych.
W opinii Sądu uzupełniające postępowanie dowodowe mogło zostać przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego. Sąd podkreślił, że w przypadku, gdy nie uda się uzyskać obiektywnych dowodów w postaci zdjęć lotniczych (ew. zdjęć z Google Earth) nieruchomości na dz. nr [...] w m. W. z okresu istotnego dla ustalenia daty budowy garażu, organ może ponownie oprzeć swoje rozstrzygnięcie na podstawie dowodów dostarczonych przez inwestorów oraz na podstawie zeznań stron i świadków, przy czym zeznania te, uzyskane w trybie zgodnym z przepisami k.p.a., muszą zostać ocenione zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie będą występowały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozważy możliwość zastosowania przepisu art. 81a § 1 k.p.a. przy końcowym rozstrzygnięciu sprawy.
Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2023 r. WINB zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania przez PINB w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie, poprzez:
1. przesłuchanie w charakterze świadków w trybie art. 86 k.p.a. na okoliczność daty powstania budynku garażowego o wym. 6.74m x 7.18m położonego w m. W. dz. nr [...] tj. : A. J., J. B., H. B.,
2. uzyskania zeznań od A. J. w szczególności na okoliczność, od kiedy jest właścicielem nieruchomości oraz od kiedy tam mieszka i w zależności od tych ustaleń, czy mógł widzieć budowę spornego garażu lub mieć na ten temat wiedzę,
3. zebranie oświadczenia od osoby, która wykonywała roboty budowlane polegające na budowie garażu wraz z J. B.,
4. ponowne wystąpienie do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w W. w celu, pozyskania zdjęć lotniczych obrazujących stan działki [...] w poszczególnych latach - na przestrzeni od 1998 r. do 2004 r. - poza zdjęciami, które znajdują się już w aktach lub pozyskanie informacji, iż takich zdjęć nie można pozyskać,
4. poszukanie zdjęć dotyczących przedmiotowego obiektu na Google Earth lub sporządzenie informacji, iż takich zdjęć nie odnaleziono,
5. ustalenie czy i ewentualnie od kiedy inwestorzy opłacają podatek od nieruchomości od spornego budynku garażowego, względnie czy cała działka jest objęta podatkiem rolnym oraz od zabudowań rolniczych.
Pismem z dnia 16 sierpnia 2023 r. Burmistrz Gminy i Miasta W. poinformował PINB, że H. i J. B. nie są i nie byli podatnikami podatku od nieruchomości za przedmiotowy budynek garażowy, wskazując iż do 20 kwietnia 2009 r. byli właścicielami gospodarstwa rolnego i korzystali. z ustawowego zwolnienia z podatku od nieruchomości od zabudowań rolniczych. Obecnie są podatnikami podatku rolnego od całości gruntów i podatnikami od nieruchomości od budynku mieszkalnego.
W dniu 26 września 2023 r. do PINB wpłynęła informacja od Głównego Geodety Kraju, iż Urząd Geodezji w W. nie posiada zdjęć z 1999 i 2002 r., a pierwszym zdjęciem wykonanym dla przedmiotowej nieruchomości było zdjęcie lotnicze z 2004 r.
W dniu 6 września 2023 r. w siedzibie PINB zostali przesłuchani w charakterze świadka: H. B., J. B. oraz A. J.. Państwo B. oświadczyli, iż przedmiotowy garaż powstał w latach 1998-1999, w związku z zakupem przez ich syna w 1998r. samochodu. Natomiast A. J. wskazał, iż garaż powstał w 2002 r. a przedmiotową nieruchomość zamieszkuje od 1978 r.
W dniu 24 października 2023 r. WINB szukał zdjęć dotyczących przedmiotowego obiektu na portalu Google Earth i odnalazł najwcześniejsze zdjęcie przedmiotowej nieruchomości z lipca 2006 r. Wcześniejszych zdjęć nie odnaleziono.
W dniu 23 października 2023 r. do WINB wpłynęło pismo J. B. zawierające podanie R. S. z dnia 19 października 2023 r. będące oświadczeniem o wykonywaniu wraz z J. B. w 1999 r. budowy przedmiotowego garażu.
Postanowieniem z dnia 13 listopada 2023 r. WINB zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie, poprzez przesłuchanie w charakterze świadków w trybie art. 86 k.p.a. na okoliczność daty powstania budynku garażowego o wym. 6.74m x 7.18m położonego w m. W. dz. nr [...] osób wskazanych w oświadczeniu z dnia 16.01.2022r. (strona [...] akt PINB) oraz R. S. w obecności stron postępowania tj. A. J., J. B. oraz H. B..
W dniu 31 stycznia 2024 r. do WINB wpłynął uzupełniony przez PINB materiał dowodowy.
Pismem z dnia 22 marca 2024 r. WINB zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
Decyzją z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 20.07.2022r., znak: [...]
W ocenie organu odwoławczego organ powiatowy słusznie uznał, że do budowy obiektu musiało dojść ponad 20 lat temu. Przesłuchani na okoliczność daty powstania przedmiotowego budynku świadkowie pouczeni o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań zeznali, że budowa miała miejsce w 1999 r., w tym strona J. B. oraz H. B.. Jedynie A. J. podnosił, iż przedmiotowy budynek powstał w 2002 r. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumentacja zdjęciowa oraz oświadczenia świadków jak również złożone do protokołu w dniu 6 września 2023 r. oświadczenie A. J. wskazywały, iż przedmiotowy garaż na przedmiotowej nieruchomości istniał ponad 20 lat (co najmniej od 2002 r. według A. J.). Skoro więcej świadków wskazało na datę budowy budynku rok 1999, najwcześniejsze zdjęcie budynku pochodziło z 2004 r., a strona przeciwna nie przedstawiła dowodów, które mogłyby zaprzeczyć tym ustaleniom, to organ odwoławczy dał wiarę, iż przedmiotowy obiekt powstał pod koniec lat 90- tych, ok. 1999 r., czyli ponad 25 lat temu, zatem prawidłowe było postępowanie w trybie uproszczonej procedury legalizacyjnej.
Wobec ustalenia, że budowa przedmiotu postępowania miała miejsce ponad 20 lat temu, zostały spełnione przesłanki do legalizacji spornego garażu w trybie uproszczonym, przewidzianym w art. 49f ust. 1 u.p.b. Inwestor złożył wniosek o przeprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej podaniem z dnia 5 października 2021 r. W niniejszej sprawie PINB postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021 r. (znak: [...]gm.W. .) nakazał współwłaścicielom nieruchomości położonej w m. W. w terminie do dnia 27 października 202l r. obowiązek przedłożenia: 1. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego, 3. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą, czy stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne jego użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Zobowiązani przedłożyli dokumenty do PINB.
Zdaniem organu odwoławczego warunki uproszczonej legalizacji zostały spełnione i należało orzec o legalizacji przedmiotowego budynku, gdyż dokumenty legalizacyjne są kompletne (przesłanka z art. 49 ust. 1 pkt 1), a z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49 g ust. 2 pkt 3 wynikało, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (przesłanka z art. 49 ust. 1 pkt 2). Należy dodać, że zgodnie z art. 49i ust. 2 Prawa budowlanego "Decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego."
Organ odwoławczy podkreślił, iż WSA w Poznaniu stwierdził, że "organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły wykonanie przez inwestorów obowiązku nałożonego na nich postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021 r.".
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy podkreślił, że w procedurze uproszczonej legalizacji organ bada jedynie kompletność przedłożonych dokumentów tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego oraz ekspertyzy technicznej. Natomiast przekroczenie granic i naruszenie własności jest kwestią cywilną, która powinna być dochodzona na drodze cywilnej przed sądem powszechnym.
Pismem z dnia 10 czerwca 2024 r. A. J. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 23 kwietnia 2024 r., znak: [...] zarzucając jej:
I. Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa., poprzez naruszenie zasady praworządności i niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego,
2. art. 80 kpa poprzez uznanie za udowodnioną istotną dla sprawy okoliczność, tj. a) datę zakończenia budowy spornego budynku garażowego na podstawie wątpliwej jakości zeznań świadków przedstawionych przez małż. B., uznanych za wiarygodne i stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, z pominięciem okoliczności wskazywanych przez skarżącego, w tym dokumentacji fotograficznej nieruchomości należącej do małż. B., w szczególności z 2004 r., na których brak jest uwidocznionego budynku o kształcie odpowiadającym przedmiotowemu budynkowi garażowemu, co stoi w jawnej sprzeczności z zeznaniami świadków.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż budynek garażowy o wymiarach 6,74 m x 7,18 m położony w miejscowości W. , gm. W., działka nr [...] spełnia wszystkie przesłanki do zastosowania tzw. uproszczonej legalizacji, przy czym data zakończenia budowy jest nadal nieustalona (sporna), w związku z czym nie ustalono czy upłynęło już. 20 lat od zakończenia budowy.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z kwotą 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W ocenie skarżącego organy oparły się wyłącznie na dowodach (przede wszystkim przeważających - głównie liczebnie - zeznaniach świadków) przedstawionych przez inwestorów, czyli stronę zainteresowaną rozstrzygnięciem sprawy na jej korzyść. Organy administracji publicznej nadal nie uwzględniły argumentów i dowodów przeciwnych. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił ponad wszelką wątpliwość daty zakończenia budowy budynku garażowego, co jest kluczowe w ogóle dla wszczęcia i zakończenia procedury tzw. uproszczonej legalizacji. Skarżący podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się zarówno oświadczenia świadków co do prawdopodobnego terminu zakończenia budowy w latach 90-tych ubiegłego wieku, jak i dowody przeczące temu terminowi. Skarżący przedłożył dowody pośrednio wskazujące, iż przedmiotowy budynek nie powstał w terminie wskazywanym przez inwestorów, jak i świadków, złożył też własne oświadczenie w tym zakresie. W jego ocenie natomiast bardzo mało wiarygodne jest to, że wszystkie osoby wnioskowane przez małż. B. jednoznacznie wskazują rok 1999 jako rok budowy garażu. Ich zeznania nie pokrywają się z materiałem fotograficznym zebranym w sprawie. Skarżący jako bardzo mało wiarygodne traktuje dokładne wskazanie laty po tak długim okresie czasu, w sytuacji, gdy osoby wskazane jako świadkowie nawet nie uczestniczyły w budowie przedmiotowego budynku. W tej sytuacji organ dał wiarę niejednoznacznym dowodom osobowym, pomijając jednoznaczne dowody fotograficzne. Pewne w niniejszej sprawie jest jedynie to, że przedmiotowy budynek istniał w 2006 r. gdyż zostało to wykazane uzyskaną przez organ dokumentacja fotograficzną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 roku pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wskazał, że wątpliwości budzi w jaki sposób zostali przesłuchani świadkowie i strony oraz uzyskana dokumentacja fotograficzna w aspekcie uznania, że upłynął wymagany czas do uruchomienia uproszczonej procedury legalizacyjnej. Uczestnik postępowania J. B. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że stan faktyczny został ustalony i oceniony prawidłowo przez organy. Garaż wybudował w 1999 roku, ponieważ syn rok wcześniej kupił samochód volkswagen i nie mógł go przechowywać w stodole.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Związanie sądu i organu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07, Legalis), chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Legalis). Przy tym przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący a uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest uproszczone postępowanie legalizacyjne dotyczące budynku garażowego o wym. 6.74m x 7.18m położonego w m. W. , dz. nr [...].
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w sprawie stanowiły przepisy art. 49f i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. dalej: Prawo budowlane/pr. bud.) określające tryb przeprowadzenia tzw. uproszczonej procedury legalizacyjnej. Procedura ta znajduje zastosowanie wyłącznie do legalizacji obiektów budowlanych. Tryb uproszczony jest mniej sformalizowany w stosunku do procedury podstawowej (m.in. nie wymaga się przedłożenia zaświadczenia o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Celem wprowadzenia tej instytucji nie było zmodyfikowanie reguł, wedle których prowadzone są procedury legalizacyjne "zwykłe". Dopuszczono odrębne nowe postępowanie legalizacyjne, wszczynane w odrębnym i szczególnym trybie - które, jeżeli zostanie zainicjowane i są ku niemu przesłanki - tworzy nową konkurencyjną w stosunku do trybu zwykłego sprawę administracyjną. Jak stanowi art. 49f ust. 1 pr.b. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.
Z powyższego wynika zatem, że warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia legalizacji w trybie uproszczonym jest, aby od zakończenia budowy obiektu budowlanego upłynęło co najmniej 20 lat. Ustalenie dokładnej daty zakończenia budowy obiektu budowlanego ma więc podstawowe znaczenie dla możliwości zastosowania tego trybu. Instytucja ta nie może mieć zastosowania w przypadku, gdy nie upłynęło 20 lat od budowy obiektu budowlanego.
W niniejszej sprawie przedmiotowy budynek garażowy jest obiektem budowlanym o jakim mowa w przepisie art. 47g Prawa budowlanego oraz, że powstał w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta jest w sprawie bezsporna.
Z uzasadnienia organu I instancji wynika, że przy ustalaniu daty powstania przedmiotowego budynku garażowego PINB uwzględnił przedłożoną dokumentację fotograficzną, oświadczenie inwestora oraz zeznania świadków, którzy oświadczyli, że budynek garażowy powstał pod koniec lat 90-tych. PINB wyjaśnił, że oświadczenie w tym zakresie pod rygorem odpowiedzialności karnej złożyli: B. J., B. H., B. W., L. Z., N. F., M. K., I. S., K. B., J. D., A. K.. Nie dano natomiast wiary dowodom przedłożonym przez skarżącego A. J. oraz jego twierdzeniom, że garaż został wybudowany w późniejszych latach.
Analizując niniejszą sprawę podkreślić należy, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 23 kwietnia 2024 roku wydana została po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy przez organy obu instancji, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Po [...] uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd wyraźnie zakreślił braki w zakresie postępowania legalizacyjnego wskazując jakie elementy postępowania powinny zostać wyjaśnione przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy w niniejszej sprawie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku wspomnianym judykatem. W istocie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2023 r. WINB zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie, poprzez: 1. przesłuchanie w charakterze świadków w trybie art. 86 k.p.a. na okoliczność daty powstania budynku garażowego o wym. 6.74m x 7.18m położonego w m. W. dz. nr [...] tj. : A. J., J. B., H. B.; 2. uzyskania zeznań od A. J. w szczególności na okoliczność, od kiedy jest właścicielem nieruchomości oraz od kiedy tam mieszka i w zależności od tych ustaleń, czy mógł widzieć budowę spornego garażu lub mieć na ten temat wiedzę; 3. zebranie oświadczenia od osoby, która wykonywała roboty budowlane polegające na budowie garażu wraz z J. B., 3. ponowne wystąpienie do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w W. w celu, pozyskania zdjęć lotniczych obrazujących stan działki [...] w poszczególnych latach - na przestrzeni od 1998 r. do 2004 r. - poza zdjęciami, które znajdują się już w aktach lub pozyskanie informacji, iż takich zdjęć nie można pozyskać; 4. poszukanie zdjęć dotyczących przedmiotowego obiektu na Google Earth lub sporządzenie informacji, iż takich zdjęć nie odnaleziono; 5. ustalenie czy i ewentualnie od kiedy inwestorzy opłacają podatek od nieruchomości od spornego budynku garażowego, względnie czy cała działka jest objęta podatkiem rolnym oraz od zabudowań rolniczych.
W konsekwencji tak zakreślonego zakresu postępowania dowodowego organy administracji wykonały zalecenia dokonując ustaleń z których wynikało, że: 1. H. i J. B. nie są i nie byli podatnikami podatku od nieruchomości za przedmiotowy budynek garażowy, a do 20 kwietnia 2009 r. byli właścicielami gospodarstwa rolnego i korzystali z ustawowego zwolnienia z podatku od nieruchomości od zabudowań rolniczych; 2. Urząd Geodezji w W. nie posiada zdjęć z 1999 i 2002 r., a pierwszym zdjęciem wykonanym dla przedmiotowej nieruchomości było zdjęcie lotnicze z 2004 r.; 3. W dniu 6 września 2023 r. zostali przesłuchani w charakterze świadka: H. B., J. B. oraz A. J.. Właściciele spornego garażu oświadczyli, iż przedmiotowy garaż powstał w latach 1998-1999, w związku z zakupem przez ich syna w 1998 r. samochodu. Natomiast A. J. wskazał, iż garaż powstał w 2002 r. a przedmiotową nieruchomość zamieszkuje od 1978 r.; 4. Na portalu Google Earth najwcześniejsze zdjęcie przedmiotowej nieruchomości pochodziło z lipca 2006 r., a wcześniejszych zdjęć nie odnaleziono; 5. J. B. i R. S. złożyli oświadczenie w dniu 19 października 2023 r. o wykonywaniu w 1999 r. budowy przedmiotowego garażu; 6. R. S. podczas przesłuchania w dniu 29 stycznia 2024 roku uprzedzony o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania w zakresie określonym w art. 83 §1 i 2 i 3 k.p.a. oraz odpowiedzialności z art. 233 k.k. za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy zeznał, że w 1999 roku brał udział w budowie budynku tj. pomagał sąsiadowi w budowie.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej uzupełniające postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego zgodnie z wcześniejszymi wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2023 roku, sygn. akt II SA/Po [...]. W tym względzie organy nadzoru budowalnego podjęły czynności zalecane do wykonania w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego. W istocie nie pozyskano jednak dowodów w postaci zdjęć lotniczych (ew. zdjęć z Google Earth) nieruchomości na dz. nr [...] w m. W. z okresu istotnego dla ustalenia daty budowy garażu. Również ustalenia w zakresie postępowania podatkowego nie przyniosły ustaleń pomocnych w rozpoznawanej sprawie. Przy końcowym rozstrzygnięciu sprawy organ odwoławczy rozważył wątpliwości na korzyść strony, która wystąpiła w wnioskiem o legalizację. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie dowodów dostarczonych przez inwestorów oraz na podstawie zeznań stron i świadków. W tym względzie uzyskane w trybie zgodnym z przepisami k.p.a., zeznania stron zostały ocenione zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organ odwoławczy wyraźnie zaznaczył, że skoro więcej świadków wskazało na datę budowy budynku rok 1999, najwcześniejsze zdjęcie budynku pochodziło z 2004 r., a strona przeciwna nie przedstawiła dowodów, które mogłyby zaprzeczyć tym ustaleniom, to dał wiarę, iż przedmiotowy obiekt powstał pod koniec lat 90- tych, ok. 1999 r., czyli ponad 25 lat temu, zatem prawidłowe było postępowanie w trybie uproszczonej procedury legalizacyjnej. Z uzasadnienia organu odwoławczego wynikało, że w sprawie uwzględniono oświadczenia świadków z dnia 26 września 2021 r. oraz z dnia 16 stycznia 2022 r. jak również z dnia 19 października 2023 r., z których wynikało, iż przedmiotowy budynek powstał pod koniec lat 90- ubiegłego wieku. Ponadto organ odwoławczy wziął też pod uwagę, że w dniu 29 stycznia 2024 r. PINB przesłuchał świadków, którzy oświadczyli do protokołu, iż przedmiotowy budynek budowany był w 1999 r. Również w dniu 29 stycznia 2024 r. R. S. oświadczył, iż w 1999 r. brak udział przy budowie przedmiotowego garażu. Zdaniem Sądu w tym względzie organ odwoławczy wyraził jednoznaczne stanowisko z jakich powodów opowiedział się za stanowiskiem wnioskodawców, którzy wystąpili o legalizację garażu. Wątpliwości podnoszone przez stronę skarżąca w niniejszej sprawie nie zostały natomiast poparte materiałem dowodowym, który mógłby w sposób bezpośredni i jednoznaczny stanowić podstawę do przyjęcia odmiennego stanowiska niż zajęły w sprawie organy administracji, które dokonały legalizacji budynku w trybie uproszczonym.
W ocenie Sądu organy administracji realizując wytyczne Sądu zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2023 roku, sygn. akt II SA/Po [...], nie naruszyły przepisów wskazanych w petitum skargi tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa., art. 80 kpa, ani przepisu art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.