III SA/Gd 138/21

III SA/Gd 138/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak
Janina Guść /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 6935/21 - Wyrok NSA z 2023-02-21
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 910
art. 39 ust. 8
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia 30 grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto [...] oraz określenia granic ich obwodów od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r. 1. uchyla zaskarżoną opinię, 2. zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz skarżącej Gminy Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Opinią z dnia 30 grudnia 2020 r. nr DS.545.3.2020.MSK.JSz Pomorski Kurator Oświaty, działając na postawie art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), powoływanej dalej także jako "ustawa", negatywnie zaopiniował projekt uchwały Rady Miasta Ustka, dotyczącej ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto Ustka oraz określenia granic ich obwodów na okres od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r. W opinii wskazano, że dotyczy ona zgodności z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1, ust. 2, ust. 5a, ust. 6, ust. 7a i ust. 8 Prawa oświatowego.
W uzasadnieniu opinii organ wskazał, że w porównaniu do aktualnie obowiązującego planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Miasto Ustka oraz granic obwodów tych szkół od dnia 1 września 2019 r. ustalonego w załączniku do uchwały nr V/57/2019 Rady Miasta Ustka z dnia 28 lutego 2019 r., w projekcie przedmiotowej uchwały w granicach obwodu Szkoły Podstawowej nr 1 im. Leonida Teligi w Ustce ujęto nowopowstałą ulicę Muszelkową, a ulice: Plac gen. Jarosława Dąbrowskiego i Wczasowa, zostały przeniesione z dotychczasowej granicy obwodu Szkoły Podstawowej nr 3 im. gen. Mariusza Zaruskiego w Ustce i dodane do granicy obwodu Szkoły Podstawowej nr 2 im. kmdra Bolesława Romanowskiego w Ustce.
W opinii ustalono, że wskazany w § 1 projektu uchwały Rady Miasta Ustka załącznik do uchwały określa plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto Ustka, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto Ustka i inne organy, na okres od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r. Zgodnie z zapisami w załączniku do projektu uchwały w skład sieci wchodzą trzy szkoły wraz z przydzielonymi im ulicami:
1. Publiczna Szkoła Podstawowa nr 1 im. kpt Leonida Teligi, ul. Darłowska 18 Ustka,
2. Publiczna Szkoła Podstawowa nr 2 im. kmdr. Bolesława Romanowskiego ul. Jagiellońska 1 Ustka,
3. Publiczna Szkoła Podstawowa nr 3, ul. Wróblewskiego 7 Ustka.
Pomorski Kurator Oświaty stwierdził, że w przesłanym do zaopiniowania projekcie uchwały dotyczącej ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto Ustka oraz określenia granic ich obwodów na okres od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r., określono zmiany obwodów szkół w sposób identyczny jak w negatywnie zaopiniowanym projekcie uchwały Rady Miasta Ustka w sprawie zgodności projektu uchwały dotyczącej ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto Ustka oraz określenia granic ich obwodów na okres od dnia 1 września 2020 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r., z warunkami określonymi w Prawie oświatowym.
Gmina Miasta Ustka wniosła skargę na negatywną opinię do projektu uchwały dotyczącej ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto Ustka oraz określenia granic ich obwodów na okres od dnia 1 września 2020 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 421/20 uchylił wydaną przez organ opinię.
Pomorski Kurator Oświaty wskazał, że wydanie pozytywnej opinii w przedmiotowej sprawie uniemożliwia brak wyniku rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej przez niego skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 421/20.
W ocenie Kuratora, zmniejszenie granic obwodu Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce poprzez wyłączenie z jej obwodu Placu gen. Jarosława Dąbrowskiego i ul. Wczasowej rodzi poważne zagrożenie dla spełnienia warunku, o którym mowa w art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego począwszy już od roku szkolnego 2021/2022. Zmniejszenie granic obwodu szkoły może być główną przyczyną prowadzącą do ograniczenia jej pełnej struktury organizacyjnej, co stoi w sprzeczności powołanym wyżej przepisem, a w dalszej konsekwencji może prowadzić do likwidacji tej szkoły. Organ stwierdził, że projektu uchwały nie można rozpatrywać w oderwaniu od projektów uchwał w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce oraz uchwały w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej nr 2 w Ustce. Projekty uchwał w tych sprawach Kurator Oświaty zaopiniował negatywnie.
Pomorski Kurator Oświaty wskazał, że nie znajduje w opisanej sytuacji merytorycznych przesłanek świadczących o konieczności zmian obwodów publicznych szkół podstawowych w Ustce. W jego opinii uchwała w sprawie planu sieci publicznych szkół podstawowych nie może być podstawą, ani przesłanką do przeprowadzenia likwidacji, czy też przekształceń szkół, w tym pretekstem do nieumotywowanej zmiany ich obwodów.
Gmina Miasta Ustka, zaskarżyła powyższą opinię do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej opinii skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, poprzez wydanie negatywnej opinii Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia 30 grudnia 2020 r. w oparciu o inne przesłanki niż określone w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, a w szczególności z uwagi na brak rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej przez Kuratora od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 421/20, dotyczącej poprzedniej negatywnej opinii Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia 18 lutego 2020 r., a także z uwagi na możliwość ograniczenia pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce, a w konsekwencji możliwość jej likwidacji, co stanowi przekroczenie ustawowego zakresu opinii kuratora oświaty,
2) art. 39 ust. 8 w zw. z art. 39 ust. 1, ust. 2, ust. 5a - 7a Prawa oświatowego, co nastąpiło poprzez wydanie zaskarżonej opinii bez zbadania ustawowych przesłanek, tj. w szczególności w zakresie zapewnienia możliwości wszystkim dzieciom spełniania obowiązku szkolnego przy jednoczesnym zachowaniu 3 km i 4 km odległości z domu do szkoły, wskazania adresów siedzib szkół oraz adresów innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych, opiekuńczych, funkcjonowania szkół w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji,
3) art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego poprzez uznanie, że zmniejszenie granicy obwodu Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce spowoduje ograniczenie pełnej struktury organizacyjnej tej placówki, a w konsekwencji może prowadzić do likwidacji tej szkoły, podczas gdy z treści zaskarżonej opinii w żaden sposób nie wynika, w jaki sposób zmniejszenie granicy obwodu Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce spowoduje ograniczenie pełnej struktury organizacyjnej placówki, a ponadto taka sytuacja nie zaistnieje w okolicznościach niniejszej sprawy.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych kurator nie może wydawać negatywnej opinii z przyczyn innych niż wskazane w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. Z przepisu tego wynika, że opinia kuratora o zgodności planu sieci szkół może być wydana wyłącznie na podstawie oceny przesłanek o których mowa w art. 39 ust. 1, 2 i 5a - 7a Prawa oświatowego. Niedopuszczalne było zatem powoływanie się organu na złożenie skargi kasacyjnej od wyroku sądu administracyjnego dotyczącego innej opinii tego organu. Również podstawą opinii negatywnej nie mogło być zmniejszenie granic obwodu Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce.
Zdaniem skarżącej Gminy, z treści wydanej opinii nie wynika, czy kurator dokonał zbadania przesłanek, o których mowa w art. 39 ust. 1, ust. 2, ust. 5a-7a tj. w szczególności w zakresie zapewnienia możliwości wszystkim dzieciom spełniania obowiązku szkolnego przy jednoczesnym zachowaniu 3 km i 4 km odległości z domu do szkoły, wskazania adresów siedzib szkół oraz adresów innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, funkcjonowania szkół w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji.
Ponadto, wydanie negatywnej opinii w omawianej sprawie skutkować może koniecznością utworzenia dwóch oddziałów klas pierwszych w ilości odpowiednio 15 i 16 uczniów, co stwarza konieczność generowania dodatkowych kosztów na utrzymanie drugiego oddziału w wysokości ok. 1.152.000 zł w skali 8 lat nauki uczniów w szkole, co również jest przejawem niedozwolonej ingerencji Kuratora w samodzielność samorządu w tym zakresie, zwłaszcza w zakresie zarządzania finansami publicznymi. Projektowanie oddziałów o tak małej liczebności nie spełnia przyjętych przez samorząd standardów planowania ilości dzieci w oddziałach, które powinny być transparentne i równe dla wszystkich placówek oświatowych.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej opinii. Organ wskazał, że uzasadnienie projektu uchwały nie zawiera argumentów merytorycznych ani liczbowych, wskazujących na konieczność zmian granic obwodów poszczególnych szkół podstawowych w Ustce określonych w uchwale nr V/57/2019 Rady Miasta Ustka z dnia 28 lutego 2019 r. Projektowane zmiany przyczynią się do zmniejszenia liczby uczniów uczęszczających do Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce, co może uniemożliwić skompletowanie oddziałów klasowych z odpowiednią liczbą uczniów, co w konsekwencji zagrozi funkcjonowaniu szkoły w pełnej strukturze organizacyjnej, być może w niewielkim zakresie w następnym roku szkolnym, ale w kolejnych latach, z pewnością tak. Kurator dodał, że Gmina dąży do likwidacji Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce.
Organ stwierdził, że przy wydawaniu opinii zobligowany jest do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w m.in. w art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego, ale również wszystkich aspektów związanych ze zmianą obwodu szkół, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co ściśle związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego.
Pomorski Kurator Oświaty wskazał, że uwzględnił w zaskarżonej opinii, że w projekcie uchwały określono zmiany obwodów szkół w sposób identyczny jak w negatywnie zaopiniowanym projekcie uchwały Rady Miasta Ustka w sprawie zgodności projektu uchwały dotyczącej ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto Ustka oraz określenia granic ich obwodów na okres od dnia 1 września 2020 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r. W obu projektach uchwał, obowiązujący obecnie obwód Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce jest uszczuplony o ulicę Wczasową i Plac gen. Jarosława Dąbrowskiego, a obwód Szkoły Podstawowej nr 2 w Ustce jest poszerzony o te ulice. Organ stwierdził, że nie może wyrażać różnych opinii w tej samej sprawie, a wydanie opinii pozytywnej uniemożliwia brak rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 421/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
Oceniając zaskarżoną opinię z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest negatywna opinia Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia 30 grudnia 2020 r. o projekcie uchwały w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto Ustka oraz określenia granic ich obwodów.
Podstawę prawną wydania zaskarżonej opinii stanowił art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. Zgodnie z tym przepisem ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w ust. 5 i 7, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a-7a.
Z powołanej regulacji wynika, że ustalenie planu sieci publicznych szkół podstawowych, o którym mowa w art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego może nastąpić po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, przy czym opinia ta musi dotyczyć zgodności planu ze ściśle określonymi warunkami wskazanymi w ust. 1, 2 i 5a-7a tego przepisu. Ustawodawca ograniczył zakres kompetencji kuratora do oceny, czy plan jest zgodny z enumeratywnie określonymi regulacjami ustawy. Opinia kuratora powinna zatem z jednej strony zawierać ocenę wszystkich kryteriów wynikających z art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a ustawy, a z drugiej strony nie może ona obejmować oceny zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami ustawy Prawo oświatowe. Gdyby wolą ustawodawcy było, by opinia kuratora oświaty, o której mowa w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, obejmowała ocenę zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami ustawy - Prawo oświatowe, nadałby art. 39 ust. 8 ustawy inną treść. Przyjęcie odmiennego zakresu tej opinii byłoby sprzeczne z art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.
Także w doktrynie podkreśla się, że zadaniem kuratora jest weryfikacja planu pod kątem konkretnych kryteriów zawartych w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a Prawa oświatowego, a nie weryfikacja legalności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zakres opiniowania jest zatem wąski i można go określić jako fachowe współdziałanie organu administracji państwowej przy realizacji samorządowego zadania publicznego, jakim jest prowadzenie szkół odpowiedniego szczebla na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Pilich, Komentarz do ustawy – Prawo oświatowe, WKP 2018, komentarz do art. 39, teza 7).
Zarzut skargi, że zakres opinii kuratora oświaty powinien dotyczyć jedynie materii określonej w ustępie 8, czyli zgodności planu sieci szkół z warunkami, o których mowa w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a ustawy jest zatem uzasadniony. Podstawy wydania opinii negatywnej nie mogły stanowić inne przesłanki dotyczące kwestii objętych zakresem Prawa oświatowego.
Przepisy art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a tej ustawy stanowią, że
- sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2;
- droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać:
1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych;
2) 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych;
- w uchwale ustalającej plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę i określającej granice obwodów publicznych szkół podstawowych, wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa w ust. 5, oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych;
- obwód szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły podstawowej, z wyjątkiem szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną tej szkoły;
- rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami:
1) o pełnej strukturze organizacyjnej;
2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji;
- rada powiatu ustala plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych, z uwzględnieniem szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki;
- w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego tworzenie i likwidacja innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych stanowi przekształcenie szkoły. Przepisy art. 89 stosuje się.
Uzasadnienie zaskarżonej opinii zawiera sformułowane w stosunku do projektu uchwały Rady Miasta Ustki, zastrzeżenia związane przede wszystkim z wprowadzeniem w projekcie uchwały zmiany granic obwodów Szkół Podstawowych nr 2 i 3 w Ustce. Zmiana kwestionowana przez Kuratora dotyczyła wyłączenia z granic obwodu Szkoły Podstawowej nr 3 ulicy Wczasowej oraz Placu gen. Jarosława Dąbrowskiego w Ustce oraz włączenia ich do granic obwodu Szkoły Podstawowej nr 2. Zdaniem Kuratora może to prowadzić do ograniczenia pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej nr 3 w związku ze zmniejszeniem liczby uczniów, a w dalszej konsekwencji do jej likwidacji.
Przez pełną strukturę organizacyjną szkoły podstawowej należy rozumieć zorganizowanie w szkole klas I-VIII, co wynika z art. 95 ust. 1 i Prawa oświatowego. Zgodnie z art. 39 ust. 6 pkt 1 tejże ustawy rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami o pełnej strukturze organizacyjnej.
Kurator w zaskarżonej opinii nie zakwestionował spełnienia warunku określonego w ww. przepisach i nie wykazał, aby zmiana granic obwodów szkół podstawowych uniemożliwiła zorganizowanie Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce w pełnej strukturze wszystkich klas I-VIII.
Tylko w takim przypadku projekt planu sieci szkół należałoby uznać za niezgodny z warunkami określonymi w art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego. Ewentualne przyszłe i niepewne zdarzenia związane z prognozowanym przez organ naruszeniem pełnej struktury organizacyjnej szkoły podstawowej nie stanowi, wynikającego z art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, kryterium opiniowania projektu uchwały w przedmiocie planu sieci szkół podstawowych.
Dodatkowo wskazać należy, że użyte w art. 39 ust. 6 Prawa oświatowego sformułowanie "dąży " należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten ustala dyrektywę, którą Rada ma się kierować przy podejmowaniu uchwały o planie sieci szkół, jednak nie w sposób bezwzględny, lecz w miarę możliwości i zgodnie z warunkami miejscowymi. Trzeba się więc wystrzegać automatycznego kwalifikowania odstępstw od kryteriów wyznaczających pełną strukturę organizacyjną szkoły podstawowej jako naruszenia prawa, które uzasadniałoby negatywne zaopiniowanie uchwały przez kuratora (por. M. Pilich, Komentarz do ustawy – Prawo oświatowe, WKP 2018, komentarz do art. 39, teza 6).
W niniejszej sprawie projektowany plan sieci szkół podstawowych na terenie Gminy Miasta Ustka zakładał funkcjonowanie Szkoły Podstawowej Nr 3 w pełnej ośmioklasowej strukturze organizacyjnej z jednym oddziałem klasy pierwszej w liczbie 25 uczniów. Okoliczności tej Pomorski Kurator Oświaty w zaskarżonej opinii nie podważył, wskazując jedynie na możliwość ograniczenia struktury organizacyjnej szkoły w przyszłości i jej likwidację. Zdarzenia przyszłe i niepewne, które nie są objęte opiniowanym planem, nie mogą stanowić podstawy negatywnego zaopiniowania planu.
Kwestia podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych jest zagadnieniem odrębnym w stosunku do zagadnienia likwidacji konkretnej szkoły podstawowej.
Tryb likwidacji szkoły określa art. 89 Prawa oświatowego, zaś przesłanką likwidacji szkoły w żadnej mierze nie jest podjęcie przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego. Podnoszone zatem w zaskarżonej opinii wszelkie kwestie związane z ewentualnymi konsekwencjami projektowanej uchwały w postaci likwidacji Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce, czy też z podejmowanymi przez Gminę Miasta Ustka działaniami zmierzającymi do likwidacji ww. szkoły nie uprawniały Pomorskiego Kuratora Oświaty do wyciągania jakichkolwiek wniosków dających podstawę do negatywnej oceny projektu uchwały. W konsekwencji także treść nadesłanego przez organ postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 maja 2020 r., utrzymującego w mocy postanowienie Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia 6 lutego 2020 r., negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr 3 w Ustce, nie miała znaczenia dla rozpoznania sprawy.
Podkreślić także należy, że kurator oświaty nie może wydać negatywnej opinii z przyczyn innych niż określone w art. 39 ust. 8 ustawy bowiem stanowiłoby to nieprzewidzianą w ustawie, a konkretnie w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, ingerencję w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że opinia kuratora powinna czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji, gdyż nie można domniemywać motywów, jakimi organ się kierował przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni przepisów. Uzasadnienie aktu nadzoru spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Opinia kuratora, jako szczególny rodzaj aktu nadzoru nad działalnością organów gminy, niewątpliwie spełniać musi wszystkie wymogi stawiane tego typu aktom. W szczególności, powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie, czyli przedstawiać motywy jej wydania, jakimi kierował się organ nadzoru wraz ze wskazaniem przepisów prawa - które jego zdaniem - zostały naruszone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, co podniesione zostało już wyżej, że opinia ta powinna zostać wydana w ściśle określonym ustawowo zakresie przedmiotowym, a wszelkie odstępstwa od niego uznać należy za działania wykraczające poza kompetencje organu nadzoru (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 517/18 oraz z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 431/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić także należy, że samodzielność samorządu terytorialnego jest wyznaczona ustawami i jedynie w drodze ustawy dopuszczalne jest ograniczenie tej samodzielności. (wyroki TK z dnia 8 maja 2002 r., K 29/00, publ. OTK-A 2002/3/30, z dnia 23 października 1996 r., K 1/96, publ. OTK 1996/5/38, z dnia 15 grudnia 1997 r., K 13/97, publ. OTK 1997/5-6/69). Prowadzi to do wniosku, że administracja rządowa może wkraczać w zakres samodzielności samorządu terytorialnego tylko w przypadkach ściśle wskazanych w ustawie i nie może tego czynić w sytuacjach, gdy ustawodawca nie przewidział możliwości takiej ingerencji.
Przyczyny wydania opinii negatywnej nie mogła w szczególności stanowić wskazywana przez organ okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał skargi kasacyjnej od wyroku uchylającego poprzednio wydaną przez organ negatywną opinię do projektu uchwały Rady Miasta Ustka, dotyczącej ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto Ustka oraz określenia granic ich obwodów na okres od dnia 1 września 2020 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r. Wydanie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny niewątpliwie ułatwiłoby organowi zajęcie stanowiska w analogicznej sprawie dotyczącej kolejnej opinii, jednak brak rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej nie może być traktowany jako uzasadnienie negatywnego zaopiniowania projektu kolejnej uchwały, skoro poprzednia opinia w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej została przez Sąd I instancji uchylona jako sprzeczna z prawem.
Jak wynika z zestawienia treści zaskarżonej opinii z cytowanymi wyżej przepisami art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a ustawy, opinia ta wykracza poza zakres wyznaczony przez normę art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego a argumentacja przemawiająca za wydaniem opinii negatywnej nie dotyczy kwestii określonych w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego.
Zaskarżona opinia jest wadliwa także z tego powodu, że nie zawiera oceny zgodności planu sieci szkół podstawowych z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a ustawy, t.j. oceny czy projektowany plan sieci szkół umożliwia dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego (ust. 1), czy droga dziecka do szkoły nie przekracza wymaganych odległości (ust. 2), czy projekt uchwały wskazuje adresy siedzib szkół oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć (ust. 5a), czy obwody szkół podstawowych nie posiadają części wspólnych (ust. 5b), czy szkoły są o pełnej strukturze organizacyjnej i funkcjonują w jednym budynku lub jego bliskiej odległości (ust. 6), czy umożliwiono dzieciom zamieszkującym na obszarze powiatu realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki (ust. 7) oraz czy nie zachodzi przypadek likwidacji innych lokalizacji prowadzenia zajęć, co mogłoby stanowić przekształcenie szkoły (ust. 7a).
Obowiązkiem Pomorskiego Kuratora Oświaty była ocena, czy plan sieci publicznych szkół podstawowych jest zgodny lub niezgodny z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a-7a artykułu 39 Prawa oświatowego. W zależności od wyników tej oceny winien wydać pozytywną lub negatywną opinię, odpowiednio ją uzasadniając. Nie był natomiast uprawniony do wydawania negatywnej opinii z przyczyn innych niż przewidziane w ww. przepisie lub bez wykazania w sposób przekonujący zasadności swych twierdzeń, czym naruszył przepis art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjęcie tego rodzaju okoliczności jako podstawy negatywnej opinii stanowi wykroczenie poza ustawowe kompetencje kuratora oświaty w zakresie opiniowania projektu planu. Zaskarżona opinia narusza przepisy prawa materialnego normę art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a Prawa oświatowego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną opinię.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a następnie wyda opinię, w której zakres oceny projektu uchwały będzie ograniczony do kwestii wskazanych w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego i jednocześnie będzie zawierał ocenę wszystkich wymogów planu sieci szkół określonych w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a Prawa oświatowego.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenia reprezentującego skarżącą radcy prawnego, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 poz. 1804 ze zm.).
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w związku ze stanem epidemii, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) i § 1 pkt 2 zarządzenia nr 49 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.