II SA/Po 434/24

II SA/Po 434/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Zbigniew Kruszewski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1 ust. 2, asrt. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 28 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi K. M., R. M., P. B., A. K., J. S. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Kłecko z dnia 31 maja 2023 r., nr LXVIII/475/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 31 maja 2023 r. Rada Miejska Gminy Kłecko podjęła uchwałę nr LXVIII/475/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu nad Jeziorem Kłeckim.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli K. M., P. B., A. K., J. S., M. W. zarzucając jej:
1) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503) (dalej: u.p.z.p.), w zw. z art. 15ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., w zw. z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) (dalej: Konstytucja RP);
2) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP;
3) naruszenie art. 72 ust. 4 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U Nr 2021, poz. 1973) (dalej: POŚ);
4) naruszenie art. 1 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..
Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej § 4 pkt 11 Uchwały w zakresie w jakim ustala komunikację pieszo-rowerową oznaczoną symbolem 1KP w odniesieniu do działek [...], [...], [...], [...], [...] i w tym samym zakresie stwierdzenie nieważności załącznika graficznego do Uchwały oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinęli podniesione zarzuty wskazując na legitymację skargową z naruszenia przysługującego im prawa własności. W ocenie Skarżących uchwała Rady Gminy Kłecko nr LXVIII/475/23 objęła nieruchomości stanowiące działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] ark. mapy [...], obręb [...] Kłecko będące ich własnością. Zdaniem Skarżących przepisy wskazanego planu ingerują w ich prawo własności, ponieważ zaprojektowana w planie ścieżka pieszo-rowerowa oznaczona symbolem 1KP przebiega przez wymienione działki, które są ich własnością. W następstwie prowadzonych z urzędu postępowań Burmistrz Gminy Kłecko wydał postanowienia opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału działek Skarżących, a które mają na celu realizację ścieżki pieszo-rowerowej zgodnie z postanowieniami planu.
Dalej Skarżący wskazali, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy kierować się zachowaniem równowagi przyrodniczej i trwałością procesów przyrodniczych, myśląc na przyszłość o następnych pokoleniach. Zdaniem Skarżących ze względu na położenie projektowanej ścieżki przy samej linii brzegowej jeziora poparty jest zarzutem niedostatecznego zachowania wymogów ochrony środowiska przy sporządzaniu planu, zignorowaniem konieczności zachowania walorów przyrodniczych jeziora, funkcji brzegowej tego terenu, a także zagrożeniem powodziowym obejmującym ten teren. Jednocześnie wyjaśnili, że kluczowe znaczenie dla zachowania zasady kierowania się wymaganiami ochrony środowiska przy sporządzaniu planu ma prognoza odziaływania na środowisko stanowiąca załącznik do sporządzonego planu. W przedmiotowym dokumencie wskazano, że obszar planu sytuuje się nad jeziorem, że przez jezioro przepływa rzeka, a nadto że występuje zagrożenie powodziowe (obszary zagrożone powodzią zostały również zaznaczone na mapie stanowiącej załącznik do planu). Pomimo to ani jednym słowem nie wspomniano o zaplanowanej inwestycji w postaci ścieżki pieszo-rowerowej położonej tuż nad brzegiem jeziora, nie zbadano jej wpływu na gospodarkę środowiskową jeziora ani na zagrożenie inwestycji powodzią.
Skarżący zwrócili uwagę, iż pismem z dnia 07 listopada 2022 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) w Poznaniu w sprawie WOO-III.410.845.2022.PW.1 negatywnie zaopiniował projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad Jeziorem Kłeckim wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Zastrzeżenia dotyczyły prognozy oddziaływania na środowisko, zauważonych w niej licznych braków i zbyt ogólnikowych sformułowań. W opinii RDOŚ nakazał określić, przeanalizować i ocenić przewidywane oddziaływanie zamierzeń planu na zwierzęta, ze szczególnym uwzględnieniem płazów oraz ptactwa wodnego zasiedlającego jezioro. W przypadku stwierdzenia negatywnego oddziaływania planu prosił o przedstawienie rozwiązania minimalizującego ten wpływ i zaproponowanie szczegółowego planu kompensacji przyrody. RDOŚ zaznaczył również, że nie wskazano, czy na obszarze opracowania występują gatunki chronionych zwierząt i nie oceniono wpływu realizacji projektu planu na te gatunki. Według RDOŚ należało uzupełnić te informacje w prognozie, a w przypadku stwierdzenia negatywnego wpływu realizacji planu na gatunki chronione wskazać rozwiązania minimalizujące ten wpływ. RDOŚ wskazał również, że w prognozie zawarto jedynie ogólny opis, że krajobraz ulegnie zmianie.
Skarżący wskazali również, że przy sporządzaniu planu jest obowiązek uwzględnienia prawa własności zgodnie z art. 1 ust.2 pkt) 7 UPZP., które podlega ochronie również jako nadrzędne prawo w Konstytucji RP. Na gruncie niniejszej sprawy Rada Gminy uchwalając plan w zakresie ścieżki pieszo-rowerowej wzdłuż brzegu Jeziora Kłeckiego ograniczyła prawo własności Skarżących, albowiem projektowana ścieżka ma przejść przez nieruchomości należące do Skarżących. Ponadto dla realizacji planu zostały wykonane wstępne projekty podziału działek nr [...], [...], [...], [...] i [...].
Ponadto Skarżący zarzucili, iż zaskarżona Uchwała nie spełniła wymagań zakreślonych w art. 72 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, gdyż nie została ona oparta o opracowanie ekofizjograficzne, które winno być sporządzone do przedmiotowego planu. Burmistrz Gminy Kłecko pismem z dnia 09 kwietnia 2024 r. oświadczył, że przy sporządzaniu planu nad Jeziorem Kłeckim posłużono się opracowaniem ekofizjograficznym sporządzonym na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kłecko, gdyż było ono aktualne i wystarczające.
Skarżący podnieśli dodatkowo, że organy gminy nie dokonały racjonalnego wyważenia interesu prywatnego i publicznego, podnosząc, że jeżeli nawet doszło do ograniczenia prawa własności to organy powinny taką decyzję szczegółowo uzasadnić.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Kłecko wniósł o oddalenie skargi w całości nie zgadzając się z zarzutem, że działki objęte przedmiotową skargą cechują się szczególnymi walorami przyrodniczymi. Organ wskazał, że większą wartość przyrodniczą można przypisać jedynie zadrzewieniom zlokalizowanym wzdłuż linii brzegowej Jeziora Kłeckiego, w większości przy północnej zbiornika wodnego poza granicami planu. Jednocześnie zaznaczył, że przebieg planowanego ciągu pieszo-rowerowego ustalono w obrębie terenów użytkowanych rolniczo lub włączonych w istniejącą działkę budowlaną. Co więcej szerokość terenu ustalona na 8-9 m pozwala na wyznaczenie przebiegu trasy bez ingerencji w istniejący drzewostan.
W zakresie ustaleń prognozy oddziaływania na środowisko organ podkreślił, że przedmiotowy dokument analizuje i ocenia przewidywane znaczące oddziaływania na środowisko w stopniu właściwym dla zakresu regulacji planu miejscowego. W prognozie dokonano oceny oddziaływania ustaleń planu na szatę roślinną czy świat zwierzęcy, analizując nie tylko wpływ terenów przeznaczonych pod zabudowę, ale także planowaną infrastrukturę komunikacyjną. Organ zaznaczył, że wyznaczenie terenu komunikacji pieszo-rowerowej ma na celu zapewnienie dostępności do linii brzegowej Jeziora Kłeckiego dla ogółu społeczności lokalnej.
W odniesieniu do opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, organ podniósł, że nie ma ona wiążącego charakteru oraz, że prognoza oddziaływania na środowisko zawiera analizę i ocenę wpływu ustaleń planu na świat zwierzęcy w zakresie wynikającym wprost z ustaleń planu miejscowego, w stopniu dostosowanym do ogólności ustaleń dokumentu.
W zakresie zarzutu Skarżących dotyczącego braku zbadania przez organ wpływu inwestycji na gospodarkę środowiskową jeziora oraz na zagrożenie inwestycji powodzią, organ zaznaczył że proponowane przeznaczenie zostało pozytywnie uzgodnione z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie i uznaje zarzut za bezzasadny.
Organ podkreślił, że nadrzędny cel ustalenia przeznaczenia terenu komunikacji pieszo-rowerowej został wskazany w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia uwag złożonych do projektu planu miejscowego.
Organ wyjaśnił również, iż Gmina Kłecko dysponuje aktualnym opracowaniem ekofizjograficznym dla obszaru całej jednostki administracyjnej, które zostało wykonane na potrzeby sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie przeprowadzonych analiz opracowany został projekt studium, w którym ustalono funkcje dla poszczególnych terenów przeznaczonych pod zabudowę, wraz z układem komunikacyjnym, oraz tereny wyłączone z zabudowy. Plan miejscowy, który nie może naruszać ustaleń studium, dokonuje przeniesienia dokonanych decyzji planistycznych do rangi aktu prawa miejscowego. Tym samym ustalone w planie miejscowym przeznaczenie terenu musi pozostawać w zgodności z ustaleniami studium. Jednocześnie w toku przygotowania projektu planu miejscowego opracowany został odrębny dokument pn. "Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu nad Jeziorem Kleckim", w którym określono charakterystykę poszczególnych elementów środowiska przyrodniczego, diagnozę stanu i funkcjonowania środowiska oraz określono przydatność poszczególnych terenów do lokalizacji i rozwoju funkcji użytkowych niezbędnych przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z konieczności ochrony zasobów środowiska przyrodniczego i dóbr kultury.
Zdaniem organu nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 3 i art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a interes publiczny i prywatny został wyważony poprzez wprowadzenie ustaleń w zakresie przeznaczenia terenów z uwzględnieniem potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego oraz rozstrzygnięcie wniosków i uwag składanych do projektu planu miejscowego. W rozstrzygnięciu uwag złożonych do projektu planu zostało zawarte uzasadnienie dla odrzucenia uwag dotyczących terenu komunikacji pieszo-rowerowej, wskazując wprost na potrzebę realizacji ustalonego przeznaczenia terenu.
Postanowieniem z dnia 26 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę co do M. W..
Na rozprawie w dniu 23 października 2024 r., pełnomocnik Skarżących podtrzymał skargę i jej zarzuty, podnosząc dodatkowo, iż jezioro ma charakter naturalny i na całym obszarze pojezierza przy żadnym jeziorze nie istnienie jakakolwiek infrastruktura ze względu na konieczność ochrony tych jezior. Uzupełniając w kwestii naruszenia prawa własności, pełnomocnik wskazał, iż na skutek realizacji postanowień planu dojdzie do wywłaszczenia nieruchomości skarżących. Ponadto pełnomocnik wyjaśnił, iż organ w żaden sposób nie odniósł się do alternatywnej propozycji przebiegu ścieżki rowerowej.
Skarżący K. M. podtrzymał skargę i stanowisko przedstawione przez pełnomocnika podkreślając, iż proponowana przez nich alternatywna trasa ma połączenie z miastem, co sprawia, że byłaby dostępna dla większej liczby użytkowników.
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, dodatkowo wskazując, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej wokół innych jezior Pojezierza Gnieźnieńskiego powstaje infrastruktura. Ponadto pełnomocnik organu wskazuje, że wniesiona skarga dotyczy naruszenia interesu faktycznego, a nie naruszenia interesu prawnego, ponieważ brak jest wskazania przepisów prawa, które Rada miałaby naruszyć wykonując przysługujące jej władztwo planistyczne. Ponadto pełnomocnik wyjaśnił, iż to ze względów bezpieczeństwa zdecydowano się na taki przebieg ścieżki rowerowej, aby nie przebiegała ona wzdłuż drogi. Pełnomocnik organu zwrócił uwagę, iż procedura planistyczna nie ma charakteru indywidualnego, zainteresowani mieli prawo składać uwagi, do których Rada się odniosła. Ścieżka jest częścią koncepcji infrastruktury rekreacyjnej, na którą gmina ma zabezpieczone środki z dotacji unijnych. Skarżący są jedynymi, którzy złożyli skargę i nie zgadzają się na realizację ścieżki rowerowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W tym miejscu wskazać należy, iż podstawę prawną wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572; dalej: "u.s.g.").
Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie Skarżących przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu komentowanego przepisu rozstrzyga zatem zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż Skarżący są właścicielami działek nr [...] (KW [...]), [...] (P. B. - KW [...]), [...] (A. K. - KW [...]) oraz [...] (J. S. – KW nr [...]), co potwierdzają załączone do skargi wydruki ksiąg wieczystych.
Ponadto nie jest sporne, iż wyżej wskazane działki objęte są postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w części przeznaczone są pod projektowaną w planie ścieżkę pieszo-rowerową oznaczoną symbolem 1 KP.
Z tych też względów zgodzić należy się ze Skarżącymi, iż przepisy wskazanego planu ingerują w ich prawo własności. Odnosząc się w tym miejscu do twierdzenia pełnomocnika organu, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia wyłącznie z interesem faktycznym wskazać należy, że takie stanowisko jest oczywiście niezasadne. Nie można w żadnym przypadku uznać, iż strona, której z uwagi na zapisy miejscowego planu miejscowego tj. przeznaczenie nieruchomości pod inwestycję celu publicznego może zostać odebrane prawo własności ma wyłącznie interes faktyczny.
W takiej sytuacji niewątpliwie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ingerują w przysługujące Skarżącym prawa do nieruchomości.
Przy czym podkreślić należy, iż samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Tym samym stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny Skarżących otwiera Sądowi możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem.
Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych zapisów, które dotyczą tego interesu.
Z tych też względów argumentacja pełnomocnika organu podnoszona na rozprawie, iż tylko Skarżący zakwestionowali miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez jakiegokolwiek znaczenia w niniejszej sprawie. Skarżący mieli prawo zaskarżyć przedmiotową uchwałę i z tego prawa skorzystali. A kwestia, iż pozostali właściciele nieruchomości objętych zapisami miejscowego planu miejscowego nie skorzystali ze swoich praw nie ma znaczenia zarówno z punktu oceny interesu prawnego skarżących jak i zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przechodząc zatem do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Podkreślenia również wymaga, że wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ.
Dokonując w pierwszej kolejności oceny procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie planu miejscowego wskazać należy, że oceniając nadesłane, co warte podkreślenia, kompletne i uporządkowane akta planistyczne, Sąd uznał, iż przeprowadzona procedura planistyczna była prawidłowa, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p. zostały zrealizowane.
Stosownie do art. 17 pkt 1 u.p.z.p., ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu ukazało się w gazecie "Gnieźnieński Tydzień" w dniu 10 czerwca 2022 r., a obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Kłecko w dniach od 7 czerwca 2022 r. do 4 lipca 2022 r. oraz na stronie internetowej Urzędu BIP oraz stronie Gminy (www.klecko.pl).
Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. sporządzono projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu.
W tym odnosząc się do zarzutu skargi naruszenie art. 72 ust. 4 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U Nr 2021, poz. 1973) wskazać należy, iż wbrew powyższemu zarzutowi na potrzeby miejscowego opracowany został odrębny dokument pn. "Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu nad Jeziorem Kleckim" (opracowanie z 8 lipca 2022 r.). Z tych też względów argumentacja skargi, iż Rada uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego opierała się na opracowaniu sporządzonym na potrzeby Studium nie znajduje uzasadnienia.
Na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. Wójt Gminy uzyskał opinie do przedstawionych w projekcie planu rozwiązań, od właściwych organów/instytucji, a na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. uzgodnił projekt planu z właściwymi organami/instytucjami.
Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - nastąpiło w dniach od 23 stycznia 2023 r. do 15 lutego 2023 r. Ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu ww. projektu planu, ukazało się w gazecie "Gnieźnieński Tydzień" w dniu 13 stycznia 2023 r., na stronie internetowej Urzędu BIP, a obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy Urzędu Gminy dnia 12 stycznia 2023 r.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Sąd badając procedurę, mając na uwadze treść przepisów obowiązujących w czasie procedowania, z urzędu nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały nie dopatrzył się sprzeczności jej postanowień z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kłecko przyjętego uchwałą nr XLV/319/21 Rady Miejskiej Gminy Kłecko z dnia 29 grudnia 2021 r., którego wypis i wyrys został przesłany do sądu w dniu 10 września 2024 r.
Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 43/20, Lex nr 3084976).
Warto w tym miejscu odnotować, iż nieruchomości Skarżących zgodnie z ustaleniami rysunku znajdują się częściowo na terenie MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej), a co istotniejsze z uwagi na treść skargi w części na terenach US (tereny usług sportu i rekreacji).
Podstawowym przeznaczeniem na terenach oznaczonych symbolem US jest sport i rekreacja, turystyka, zieleń a także kultura i kultura fizyczna. Na terenie tym przewidziano realizację dróg publicznych lub wewnętrznych, innej infrastruktury technicznej, ścieżek rowerowych i pieszych.
Tym samym przeznaczenie nieruchomości Skarżących w miejscowym planie zagospodarowania, w tym w kwestionowanym zakresie pod ścieżkę rowerową, pozostaje w zgodności z postanowieniami Studium.
Odnosząc się natomiast do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślić należy, iż uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina działa w ramach tzw. władztwa planistycznego. Przy czym powtórzyć należy, iż z uwagi na treść art. 28 u.p.z.p. sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ.
Zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.
Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne, które stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
Jest to o tyle istotne, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Podkreślić jednak należy, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.
Powyższe oznacza, iż ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnej prawa własności oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.
O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż kwestionowane przez Skarżących przeznaczenie ich działek w części pod ścieżkę rowerową, nie nosi znamion dowolności i zostało dokonane, w ocenie Sądu, w sposób pozwalający na uznanie, iż nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego.
W tym miejscu wskazać należy, iż w toku postępowania Skarżący, a przede wszystkim K. M. (wniósł uwagę jak również brał udział w dyskusji publicznej nad postanowieniami planu) w sposób aktywny uczestniczyli w procedurze uchwalania planu zgłaszając swoje uwagi o zmianę przebiegu części projektowanej ścieżki rowerowej (1KP) i przeprowadzenie jej wzdłuż ulicy Majdany – w części od stacji benzynowej do drogi 1KR. Organ odnosząc się do powyższych uwag w rozstrzygnięciu (załącznik nr. 2 do zaskarżonej uchwały) wskazał, iż "jednym z głównych celów projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyznaczenie terenu komunikacji pieszo-rowerowej wzdłuż strefy brzegowej Jeziora Kłeckiego. Planowana ścieżka pieszo-rowerowa zapewni powiązanie terenów sportowo-rekreacyjnych w zachodniej części obszaru z terenem plaży, z dalszą kontynuacją w kierunku wschodnim. Na przedmiotowym odcinku ścieżka przechodzić będzie przez tereny wyłączone z zabudowy ze względu na ich położenie w strefie ochrony konserwatorskiej i w zasięgu obszarów zagrożenia powodziowego".
Z powyższego zapisu wynika, iż organ miał świadomość realizacji ścieżki rowerowej na terenach zalewowych. Ponadto, co potwierdza odpowiedź na skargę jak również stanowisko pełnomocnika organu zajęte na rozprawie, iż przyjęcie takiego rozwiązania zostało przemyślane z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa osób poruszających się ścieżką rowerową.
W ocenie Sądu rozwiązania przyjęte w planie miejscowym, a przede wszystkim ich uzasadnienie wskazują, iż gmina nie naruszył zasady proporcjonalności, a co za tym idzie działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego.
Warto w tym miejscu wskazać, iż od uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wymagać szczegółowego odniesienia się do wszystkich zagadnień, tak jak oczekują tego Skarżący. Należy pamiętać, iż przepisy prawa nie konkretyzują wymogów, tak jak w przypadku uzasadnień decyzji administracyjnych, jakie spełniać ma uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych też względów brak odniesienia się do przedstawionego przez Skarżących alternatywnego przebiegu ścieżki rowerowej, z jedoczesnym uzasadnieniem przyjętych rozwiązań planistycznych (patrz rozpatrzenie uwag) nie może przesądzań o wadliwości zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się natomiast do zarzutu nie uwzględnienia przy uchwalaniu planu miejscowego wymagań ochrony środowiska wskazać należy, iż wbrew zarzutom skargi podejmując zaskarżoną uchwałę organ wziął po uwagę również wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Sąd miał przy tym na uwadze, iż w opinii z dnia 7 listopada 2022 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu zaopiniował negatywnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawiając swoje uwagi i zastrzeżenia.
Z punktu widzenia niniejszej sprawy, w szczególności w świetle zarzutów skargi, istotne są zastrzeżenia zawarte w pkt. 3, 4, 5 opinii gdzie wskazano na konieczność określenia, przeanalizowania i dokonania oceny przewidywanego oddziaływania na zwierzęta, ze szczególnym uwzględnieniem płazów oraz ptactwa wodnego zasiedlające Jezioro Kłeckie. Rdoś podniósł, iż w przypadku stwierdzenia oddziaływania negatywnego w prognozie należy przedstawić rozwiązania minimalizujące ten wpływ oraz zaproponować szczegółowy plan kompensacji przyrodniczej.
Ponadto RDOŚ wskazał, iż w prognozie nie wskazano, czy na obszarze opracowania występują gatunki chronionych zwierząt i nie oceniono wpływu realizacji ustaleń projektu planu na te gatunki. W związku z tym prosił aby uzupełnić informacje zawarte w prognozie. Natomiast w przypadku stwierdzenia negatywnego wpływu realizacji ustaleń projektu planu na gatunki chronione prosił aby zaproponować w prognozie rozwiązania minimalizujące ten wpływ.
Natomiast w pkt 5 opinii RDOŚ zwrócił uwagę, że drzewa wymagają szczególnej uwagi podczas wszystkich etapów procesu inwestycyjnego. Inwestor zobowiązany jest do przestrzegania art. 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, z późn. zm.), tj. uwzględnienia ochrony środowiska w trakcie prac budowlanych. Zapisy ustawy Prawo ochrony środowiska zobowiązują inwestora do oszczędnego korzystania z terenu w trakcie przygotowywania realizacji inwestycji oraz ochrony gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu stosunków wodnych. Zgodnie z art. 75 ust. 2 ww. ustawy wykorzystywanie przekształcanie elementów przyrodniczych przy prowadzeniu prac budowlanych dopuszcza się wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją inwestycji.
Warto w tym miejscu odnotować, iż w dniu 21 marca 2023 r., a więc po opinii RDOŚ sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko w której na str. 14 i 15 znajduje się analiza realizacji celów ochrony środowiska ustanowionych na szczeblu międzynarodowym, wspólnotowym i krajowym.
W odniesieniu do zwierząt wskazano, iż "realizacja ustaleń planu miejscowego nie wpłynie w sposób bezpośredni i stały na warunki bytowania drobnej zwierzyny. Zainwestowanie przestrzeni oraz postępująca urbanizacja ograniczyły tu faunę do gatunków pospolitych, najlepiej przystosowanych do takich warunków życia. Są to głównie drobne ssaki, ptaki i owady. Pojawienie się zabudowy na terenach rolnych może zakłócić dotychczasowe bytowanie zwierząt, które mają w nim swoje siedliska. Wprowadzenie bariery, jaką stanowić będzie zabudowa wraz z ogrodzeniami, może przerwać istniejące obecnie w otwartej przestrzeni ciągi migracyjne zwierząt. W trakcie budowy nowych obiektów, w związku z funkcjonowaniem sprzętu budowlanego (hałas, spaliny, drgania, zagrożenia fizyczne) i dojazdami na place budowy, fauna wyemigruje prawdopodobnie okresowo na tereny sąsiednie, z wyjątkiem gatunków łatwo podlegających synantropizacji o dużych zdolnościach adaptacyjnych do zmiennych warunków środowiskowych. Na terenach bezpośredniej lokalizacji obiektów i na terenach dróg, w związku z likwidacją pokrywy glebowej, wystąpi także likwidacja fauny glebowej. W związku z powyższym w przypadku realizacji konkretnych inwestycji należy przeprowadzić inwentaryzacje, m.in. pod kątem gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną gatunkową w związku z obowiązującym zakazem niszczenia ich siedlisk i ostoi. Na terenach już zainwestowanych lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie nie przewiduje się, aby nowe inwestycje spowodowały negatywne oddziaływania na świat zwierząt".
W odniesieniu do szaty roślinnej we wnioskach końcowych wskazano, iż planowane przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-usługową, rekreacyjną usługową i produkcyjną wraz z towarzyszącą infrastrukturą w obrębie terenów zainwestowanych spowoduje relatywnie niskie straty przyrodnicze. Zaznaczono przy tym, iż w projekcie ustaleń planu przewiduje się ograniczenie powierzchni terenów uszczelnionych na rzecz powierzchni biologicznie czynnych, obsadzonych zielenią. Aby zachować prawidłowe funkcjonowanie elementów środowiska przyrodniczego ustala się minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej od 20% powierzchni działki na terenach przemysłu do 80% powierzchni działki na terenach usług sportu i rekreacji.
Natomiast w odniesieniu do oddziaływania na wody powierzchniowe i podziemne wyjaśniono, że w wyniku realizacji ustaleń planu nie należy spodziewać się znaczących wpływów na jakość wód powierzchniowych i podziemnych. Przewiduje się zaopatrzenie w wodę wyłącznie z sieci wodociągowej, co jest istotne z punktu widzenia ochrony zasobów wód podziemnych.
Z tych też względów podnieść należy, iż analiza przedstawiona w prognozie oddziaływania na środowisko z jednoczesnym opisaniem zapisów planu, które mają zapobiegać degradacji środowiska pozwalają na przyjęcie, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wzięto pod uwagę wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i związanej z tym kwestii lokalizacji ścieżki rowerowej na terenach zalewowych.
W odniesieniu do ochrony wód warto w tym miejscu zauważyć, iż proponowane przeznaczenie i rozwiązania przewidziane w planie miejscowym zostały pozytywnie uzgodnione z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie.
W tym miejscu odnosząc się do podnoszonych na rozprawie kwestii zagospodarowania czy też nie terenów wokół jezior na pojezierzu gnieźnieńskim wskazać należy, iż powyższe pozostaje bez wpływu na ocenę niniejszego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt braku infrastruktury wokół innych zbiorników wodnych nie jest kryterium oceny przyjętych rozwiązań planistycznych, a w tym przede wszystkim ustalenia przebiegu ścieżki rowerowej.
Z tych tez względów Sąd uznał, iż podejmując zaskarżoną uchwałę uwzględniono wszystkie wymagania, o których mowa w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a przy przeznaczaniu części nieruchomości Skarżących (położonych na terenach zalewowych) nie przekroczono granic przysługującej gminie władztwa planistycznego.
Z powyższych względów zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione.
W tym stanie rzeczy Sąd uznając, iż organ uchwalając niniejszy plan nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ani istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a plan został uchwalony bez przekroczenia granic władztwa planistycznego i z poszanowaniem zasady proporcjonalności, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.