II SA/Po 433/06

II SA/Po 433/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Jolanta Szaniecka /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1526/07 - Wyrok NSA z 2008-12-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
arrt. 15, art. 136 i art. 138 par. 2, art. 28, art. 10 par. 1, art. 183 par. 1, art. 188
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a i c, art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] A spółka z o.o. z siedzibą w P. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 28 wolnostojących domów jednorodzinnych w rejonie ulic L. – P. – G. w P., działki nr [...], [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] ark. [...]obręb G
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...]Prezydent Miasta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 28 wolnostojących domów jednorodzinnych w rejonie ulic L. – P. – G.w P., działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] ark. [...]obręb G
Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek odwołania A sp. z o.o. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] . A sp. z o.o. wniosła zmiany do wcześniejszego wniosku poprzez zmianę nazwy inwestycji na "inwestycje polegającą na budowie budynków mieszkalnych składających się z maksimum czterech lokali mieszkalnych odpowiadających stylem architektonicznym oraz gabarytami do willi miejskich charakterystycznych dla obszaru "[...]", zmianę w punkcie IVa przedmiotowego wniosku (rodzaj i ilość budynków): 25 budynków mieszkalnych do 4 mieszkań w każdym budynku, zmianę załącznika graficznego przedstawiającego nową koncepcję zagospodarowania terenu dostosowaną do granic własności.
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]znak: [...]nr [...]na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i na podstawie art. 104 kpa ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych składających się z maksimum czterech lokali mieszkalnych, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej w P w rejonie ulic L –P. – G. (działki o nr geod. [...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] ark. [...], obręb G. i działki o nr geod [...] , [...],[...] ark. [...] obręb G.
Uzasadniając organ wskazał, że analiza terenów sąsiednich oraz analiza obszaru poszerzonego o teren zabudowany po północnej stronie [...]uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, ponieważ niespełniony jest warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy na zasadzie "dobrego sąsiedztwa". Przedłożona -zmieniona koncepcja zagospodarowania terenu obejmująca zespół 25 budynków mieszkalnych do 4 mieszkań w każdym budynku (również budynków wielorodzinnych) nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, gdzie znajduje się zabudowa jednorodzinna. Określenie przyjęte w zmienionym wniosku funkcji budynków do "4 mieszkań w każdym budynku" nie określa jednoznacznie, czy jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna czy mieszana. W obszarze analizowanym budynki jednorodzinne występują tylko na wydzielonych geodezyjnie działkach, przy wydzielonych geodezyjnie drogach, wniosek zaś dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zespołu zabudowy domów jednorodzinnych zlokalizowanych na terenie składającym się z działek o zdecydowanie różnych powierzchniach - do [...] m2. w analizowanym obszarze nie występuje działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie organu inwestor winien dokonać podziału nieruchomości tak, aby móc uzyskać decyzję ustalającą warunki zabudowy.
W wyniku odwołania spółki A Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]uchyliło zaskarżoną decyzję i ustaliło warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że planowana zabudowa kontynuowałaby dotychczasową funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu. Z wykonanej przez organ analizy urbanistycznej wynika bowiem, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna oraz tereny rekreacyjno-sportowe. Planowana zabudowa nie godzi zatem w zastany stan rzeczy. W ocenie organu bez znaczenia jest okoliczność, że w obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a odwołujący się zamierza zrealizować zespół 25 budynków mieszkalnych do 4 mieszkań w każdym budynku. Istotna jest bowiem kontynuacja funkcji mieszkaniowej. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator, który dnia [...]sierpnia 2005 r. zgłosił udział w postępowaniu.
Działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uwzględniło w całości skargę Prokuratora i uchyliło własną decyzję z dnia [...]. Organ przyznał, iż uzasadniony okazał się zarzut braku ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. Ponadto okazało się, że na etapie postępowania l-instancyjnego inwestor w sposób istotny zmienił swój wniosek. Konieczne jest więc dokonanie ponownych uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezbędne jest również dokonanie oceny dokumentów dotyczących warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, skoro nastąpiła zmiana treści wniosku co do charakteru inwestycji. Ustosunkowując się do zarzutu nie doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania stwierdzono, że stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy jest inwestor, właściciele lub użytkownicy sąsiednich działek, którzy powołując się na konkretny przepis prawa wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie właściciele sąsiednich nieruchomości nie wykazali interesu prawnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]oraz ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 25 budynków mieszkalnych (do czterech lokali mieszkalnych w budynku) o charakterze willi miejskich, przewidzianych do realizacji w rejonie ulic [...]-[...] - [...]- P[...].
Uzasadniając decyzję organ odwoławczy stwierdził, iż reprezentuje całkowicie inną interpretację zapisów przepisów prawa i w celu załatwienia sprawy skorzysta z przysługującego mu na zasadzie art. 136 prawa przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wydanie po raz kolejny decyzji o uchyleniu decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ spowodowałoby dalsze niepotrzebne wydłużenie postępowania administracyjnego, a zgodnie z wykładnią przepisów wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającą sprawę cod do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym.
Dlatego organ II instancji w ramach przeprowadzonego postępowania uzupełniającego zlecił dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uzyskał od inwestora nowe dane dotyczące obsługi planowanej inwestycji w zakresie uzbrojenia technicznego, a także uzyskał uzgodnienia od Zarządu Dróg Miejskich (postanowienie z [...]) oraz od Miejskiego Konserwatora Zabytków (postanowienie z [...]). Jednocześnie, jak stwierdzono w uzasadnieniu decyzji zrezygnowano z dokonania uzgodnień z Wojewodą w zakresie kolizji inwestycji z zadaniami rządowymi, z Zarządem Województwa oraz z Zarządem Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ". Nie zwrócono się również o opinie do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej i Rady Osiedla, uznając uprzednio przedstawione opinie za wystarczające.
W ocenie organu odwoławczego dopuszczenie do realizacji na wnioskowanym terenie zabudowy wielorodzinnej wynika z faktu istnienia w najbliższej okolicy planowanej zabudowy budynków o wielu lokalach, nie tylko mieszkalnych. Teren, na którym zaplanowano inwestycję ma dostęp do drogi publicznej od ulicy [...] przez działki nr [...],[...]oraz [...]. Uzbrojenie terenu zostało zapewnione w ramach umów przez gestorów sieci. Ponadto uzyskano wszystkie wymagane prawem uzgodnienia. Wobec spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało uchylić zaskarżoną decyzję i ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator. Zarzucił jej:
1) naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez pozbawienie prokuratora prawa udziału w tym postępowaniu,
2) naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez pozbawienie udziału w postępowaniu odwoławczym stron postępowania, które brały udział w postępowaniu przed organem I instancji,
3) naruszenie art. 59 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez uznanie, że w drodze jednej decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie wielu obiektów budowlanych, gdy przepis ten dotyczy budowy obiektu budowlanego,
4) naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że został spełniony wymóg dotyczący zasady, że co najmniej jedna sąsiednia działka, odstępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy,
5) naruszenie art. 136 kpa w związku z art. 15 kpa, poprzez przeprowadzenie w całości postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy po zmianie wniosku przez wnioskodawców, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania,
6) naruszenie przepisów art. 52 w związku z art. 64 u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588):
a. sprzeczność załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonej decyzji Kolegium z zapisem warunków zabudowy dotyczącym wielkości działek,
b. załączniki nr 2 do analizy, które stanowią załącznik do decyzji o
warunkach zabudowy nie są zgodne z załącznikiem graficznym do
decyzji Kolegium,
c. podwyższenie procentu zabudowy powierzchni działek w stosunku do
projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego z 25% na 30% oraz obniżenie minimalnego procentu
zieleni z 50% na 40%.
7) sprzeczność decyzji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., w którym dopuszcza się na tym terenie jedynie budownictwo jednorodzinne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, iż Prokurator był informowany pisemnie przez organ o przebiegu postępowania, a pomimo zgłoszenia do sprawy nie przejawiał w nim zainteresowania do momentu zawiadomienia o zamiarze wydania decyzji. Nadto w ocenie organu odwoławczego strony postępowania nie zostały pozbawione w nim udziału. Osoby będące faktycznie stronami postępowania brały w nim udział, organ jedynie ograniczył krąg osób do rzeczywistych stron na podstawie ścisłej interpretacji art. 28 kpa. Zdaniem Kolegium stanowisko skarżącego jakoby lokalizację inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych należało przeprowadzić dla każdego budynku odrębnie jest sprzeczne z zasadą szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 kpa, a także z art. 62, w myśl którego w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie. Odnosząc się do kwestii podziału nieruchomości organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy wskazuje jedynie kierunki zagospodarowania terenu bez wskazywania konkretnego sposobu podziału nieruchomości. Wymienione w decyzji wskaźniki są jedynie orientacyjne, a szczegółowe zasady podziału muszą wynikać z racjonalności urbanistycznego zagospodarowania terenu. Określona w decyzji wielkość działek uniemożliwiałaby wydzielenie działki pod trafostację, a więc byłaby przyczyną powodującą niemożność realizacji inwestycji. Ponadto Kolegium za nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa uznało zarzut Prokuratora naruszenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, albowiem zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące jedynie dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Uczestnik postępowania A Spółka z o.o. w P. wniosła o oddalenie skargi. W ocenie uczestnika w przedmiotowej sprawie słusznie organ II instancji przyjął, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 59 ust. 1 tejże do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu. W ocenie uczestnika nie naruszono przepisu art. 28 kpa poprzez niedopuszczenie właścicieli sąsiednich działek do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze stron. Prokurator w skardze nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa osób pominiętych w postępowaniu przed organem II instancji. Prokurator brał udział w sprawie, jak wynika z akt zapoznał się w nimi. Nie sposób więc przyjąć, że pozbawiono Prokuratora możliwości udziału w nim. W ocenie uczestnika nie sposób dopatrywać się naruszenia przepisu art. 15 kpa oraz art. 136 i 138 § 2 kpa. Tym bardziej, że uchyleniu decyzji organu I instancji sprzeciwiałaby się zasada szybkości postępowania z art. 12 § 1 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna. I tak słuszny jest zarzut niespełnienia przez inwestora warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p. Jednym z warunków dopuszczalności wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest to, by teren miał dostęp do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zgodnie z legalną definicją wyrażoną w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, polegającej na możliwości przejazdu przez nieruchomość oddzielającą działkę inwestora od drogi publicznej. Planowana inwestycja nie spełnia powyższego wymogu. W zaskarżonej decyzji przyjęto bowiem, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez wytyczoną, a nie istniejącą drogę wewnętrzną na terenie działek [...], [...], [...]. W świetle wykładni powyższego przepisu wątpliwości nie budzi, że wolą ustawodawcy było wprowadzenie wymogu dostępu przez istniejącą w chwili wydawania decyzji drogę wewnętrzną, a nie drogę, której realizacja jest na etapie planowania . Z akt nie wynika by na działkach nr [...],[...],[...] ustanowiono służebności drogowe. Ponadto z analizy załączonej do akt sprawy kopii mapy zasadniczej wynika że, najbliżej położona przy ulicy [...] działka nr [...]nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej. Pomiędzy działką nr [...], a ulicą G. położona jest działka nr [...], stanowiąca jak wynika z adnotacji na mapie własność Miasta P. Aby zatem mieć dostęp do ulicy [...] z terenu inwestycji także na tej działce musiałaby być urządzona droga wewnętrzna bądź ustanowiona przez teren tejże działki służebność gruntowa . Z akt sprawy nie wynika, by ustanowiono na niej służebność gruntową, by przebiegała przez nią droga wewnętrzna .Organ nie poczynił żadnych rozważań co do działki nr 63/7 . Zdaniem Sądu, o ile przedmiotowa inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, to niemożliwe jest też stwierdzenie że inwestycja pozostaje w zgodzie z "zasadą dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p ,a przez to niemożliwe jest ustalenie dlań warunków zabudowy. Zasada ta uzależnia bowiem zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego ,jako takie ukształtowanie przestrzeni ,które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania określone w art. 2 pkt 1 cyt. ustawy o planowaniu . W świetle wprowadzonej w art. 61 ust.1 "zasady dobrego sąsiedztwa" aby można było określić dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu, to co najmniej jedna działka sąsiednia posiadająca dostęp do tej samej drogi publicznej winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem skoro z akt nie wynika aby przedmiotowa inwestycja posiadała dostęp do drogi publicznej, to za niespełniony uznać należy warunek zgodności inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p ,od spełnienia której uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy. Nadto koniecznym przy ocenie spełnienia "zasady dobrego sąsiedztwa" jest przeprowadzenie analizy, która powinna pozostawać w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U.03.164.1588) Tymczasem przeprowadzona analiza nie obejmowała całego obszaru, który w myśl § 3 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia winien być niż objęty . Na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, 1:1000 granice obszaru analizowanego należało wyznaczyć wokół terenu inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Badanie części graficznej oraz tekstowej analizy pozwoliło ustalić, że granice obszaru analizowanego o którym stanowi wspomniany §3ust.1 rozporządzenia pozostają w sprzeczności z tym przepisem Wszelkie porównania, co do parametrów działek, ich dopuszczalnej wielkości , linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, wielkości frontu itp. odnoszą się jedynie do działek położonych przy ulicy [...],[...],[...] i L[...] , a zatem na północ od terenu planowanej inwestycji. Analiza nie uwzględnia zatem zagospodarowania pozostałych terenów, położonych wokół obszaru inwestycji w granicach wymaganych rozporządzeniem. Zwrócić należy uwagę, że załącznik do analizy z zaznaczeniem obszaru analizowanego, wbrew postanowieniom z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, wykonany jest na mapie bez skali. Nie sposób więc sprawdzić, czy odpowiada on wymogom kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000,a zatem spod kontroli sądowej wymykają się wszelkie wielkości przyjęte przez organ na jej podstawie. Powyżej stwierdzone wady analizy czynią niemożliwym oparcie na niej jakichkolwiek ustaleń. Stąd też Sąd zaniechał ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi odnośnie parametrów dopuszczonej przez organ inwestycji, przyjętych na podstawie kontrolowanej analizy. Dodać należy, że oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy na niekompletnej analizie stanowiło także naruszenie wymogów procedury z art.7, 77 §1 kpa. Zgodzić się należy ze skarżącym, iż w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając, jak w decyzji z dnia [...]naruszyło przepis art. 15 kpa poprzez pozbawienie stron prawa do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W istocie organ odwoławczy zgodnie z art. 136 i 138 § 2 kpa może jedynie uzupełnić postępowanie dowodowe. W wypadku bowiem, gdy sprawa wymaga przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Oznacza to, że o zakresie postepowania dowodowego decyduje organ odwoławczy, który nie może jednak wykroczyć poza granice wyznaczone przepisem, w tym sensie, że jest to postępowanie dowodowe, którego celem jest uzupełnienie dowodów, materiałów w sprawie (A.Wróbel [w:] M.Jaskólska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakopane 2005, s. 786-787). Przeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części poprzez pozbawienie stron służącego im odwołania stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 14 października 1999r. IV SA 1313/98, Lex nr 48725, wyrok NSA z 20 maja 1998r., IV SA 2058/97, Lex nr 43276). Organ II instancji pozbawia w ten sposób stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zważyć należy, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postępowanie wyjaśniające sprowadza się do przeprowadzenia analizy funkcji, cech zabudowy, zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, uzyskania stosownych uzgodnień, ustalenia czy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej oraz posiada wystarczające uzbrojenie, zbadanie czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, nieleśne albo jest objęty zgoda uzyskaną przez sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także ustalenia, czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W przedmiotowej sprawie stwierdzić trzeba, że zakres przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wykracza poza granice uzupełnienia postępowania dowodowego. I tak przeprowadzona w trakcie postępowania odwoławczego analiza odnosiła się do inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych (do 4 mieszkań), jej obszar określono jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] ark. [...], obręb G. oraz działka nr [...] ark. [...], obręb G. Teren inwestycji objęty analizą dokonaną podczas postępowania odwoławczego jest pomniejszony o działki nr [...],[...],[...],[...],[...]. Przedmiotem badania w analizie przeprowadzonej podczas postępowania pierwszoinstancyjnego jest inwestycja budowy zespołu domów jednorodzinnych. Dostęp do drogi publicznej oznaczono w sposób odmienny względem ustaleń z poprzedniej analizy. Analiza zlecona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosiła się zatem do innej inwestycji, gdy chodzi o jej zakres i przedmiot aniżeli analiza przeprowadzona przez organ I instancji. Identyczne uwagi odnieść należy do uzyskanych przez organ odwoławczy danych, co do infrastruktury technicznej, uzyskanych uzgodnień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze samodzielnie uzyskało od inwestora nowe dane dotyczące obsługi inwestycji w zakresie uzbrojenia technicznego (umowa z B z [...] 2005r., zobowiązanie Spółki C z [...] 2005r., oświadczenie właścicieli działki nr [...], uzgodnienie z Zarządem Dróg Miejskich w ., Miejskim Konserwatorem Zabytków). Jak wynika z decyzji organu odwoławczego, konieczność uzyskania nowych danych co do infrastruktury, nowych uzgodnień, przeprowadzenie ponownej analizy organ uzasadnił zmianą wniosku, która miała miejsce dnia A2005r.Analiza przeprowadzona w postępowaniu przed organem I instancji sporządzona była przed tą datą. Stwierdzić należy zatem, że przeprowadzone przez organ odwoławczy dowody odnosiły się w istocie do zmienionego ( jeszcze przed organem I instancji ) żądania, w przeciwieństwie do tych dowodów które przeprowadził organ I instancji. Nadto w ich oparciu dokonano istotnej części ustaleń będących podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy prowadząc postępowanie wyjaśniające w przedmiocie odmiennym, aniżeli organ I instancji pozbawił w istocie stronę prawa wynikającego z art. 15 kpa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu słusznie Prokurator zarzucił organowi odwoławczemu, iż bez należytego zbadania pozbawił możliwości udziału w postępowaniu podmiotów, którym organ I instancji przypisał przymiot stron postępowania Utrwalony w orzecznictwie i piśmiennictwie jest pogląd, zgodnie z którym właściciele działek sąsiednich w stosunku do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym są stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile wykażą interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 28 maja 2001r., OSP 1/01, ONSA 2001/4/146). Dlatego też nie do przyjęcia jest stanowisko sprowadzające się do automatycznego wyłączenia z postępowania właścicieli sąsiednich nieruchomości i przyjęcia, że nie przysługiwał im przymiot strony. Organ nie podjął jakichkolwiek ustaleń, które pozwoliłyby ocenić czy planowana inwestycja budowy 25 budynków czteromieszkaniowych będzie oddziaływać na działki sąsiednie. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż "właściciele sąsiednich nieruchomości na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie zostali uznani przez organ odwoławczy za strony postępowania ponieważ realizacje budynków jest przewidziana w odległościach zgodnych z przepisami wykonawczymi do ustawy prawo budowlane". Powołane stanowisko organu jest błędne. Zgodnie z nim należałoby a contrario przyjąć, że właściciele sąsiednich działek są stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy tylko wówczas, gdy lokalizacja planowanych obiektów jest sprzeczna z przepisami wykonawczymi do ustawy prawo budowlane. Zaznaczyć należy, że nie w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy uprawnione jest uczestnictwo właścicieli sąsiednich nieruchomości. O dopuszczalności ich udziału decydują indywidualne kryteria konkretnej sprawy .Organ każdorazowo w odniesieniu do właścicieli działek sąsiednich winien rozważyć czy sporna inwestycja oddziaływuje na ich interes który musi być oparty na prawie ,chroniony przez prawo. Przy czym interes prawny w rozumieniu art. 28 może wynikać z przepisów prawa materialnego administracyjnego, także z przepisów prawa cywilnego. Rozważań w tym względzie w zaskarżonym rozstrzygnięciu zabrakło. W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut jakoby Prokurator został pozbawiony możliwości udziału w kontrolowanym postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Prokurator zgłosił udział w sprawie na podstawie art. 183 § 1 kpa i wniósł w dniu [...] sierpnia 2005r. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]Kolegium decyzją z dnia [...]uwzględniło w całości skargę Prokuratora. Tym samym, zgodnie z art. 188 kpa, Prokuratorowi służyły prawa strony w dalej toczącym się postępowaniu. Pismem z dnia [...]lutego 2006r. Prokurator został poinformowany, iż organ II instancji w dniu [...] stycznia 2006r. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich oraz Miejskiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie Prokuratorowi nie zostało doręczone postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...]nr [...]uzgadniające pod względem ochrony konserwatorskiej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a także postanowienie z dnia [...] Zarządu Dróg Miejskich w P. uzgadniające warunki zabudowy pod względem obsługi komunikacyjnej to Prokurator miał możliwość zapoznania się z tymi postanowieniami oraz z całością akt i z prawa tego korzystał. Jak wynika z akt, pismem z dnia [...] marca 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło Prokuratora, na podstawie art. 10 kpa, iż przygotowany został projekt decyzji o warunkach zabudowy i strony mają prawo zapoznać się z aktami oraz wnieść uwagi i wnioski. Dnia[...] marca 2006r. Prokuratura je otrzymała. W dniu[...] marca 2006r. pani J. K. – pracownik Prokuratury w zastępstwie Prokurator J. W.-B. zapoznała się z całością akt sprawy, w tym z postanowieniami o uzgodnieniach Zarządu Dróg Miejskich oraz Miejskiego Konserwatora Zabytków, a także z analizą funkcji oraz cech zabudowy (notatka służbowa M.M. z [...] marca 2006r.). Bezzasadny jest zatem zarzut, iż Prokuratorowi uniemożliwiono udział w toczącym się postępowaniu. Nietrafny też jest zarzut sprzeczności zaskarżonej decyzji ze studium. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowią wymogu badania spójności ze studium decyzji o warunkach zabudowy. Wobec opisanych wyżej naruszeń tak prawa materialnego, jak i procesowego, które spełniają wymogi z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. zaskarżoną decyzję należało uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, także co do konieczności respektowania fundamentalnych reguł procedury z art. 15 kpa, 7 , 77§1, art. 136, 138 § 2 kpa. Decydując o warunkach zabudowy terenu, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie miał na względzie treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej" stosować będzie definicję z art. 2 pkt 14 cyt. ustawy. Decydując o sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie uchwalono miejscowego planu podejmie czynności nakazane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588). Jak w punkcie II orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.
/-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska
MarK