II SA/PO 432/21

II SA/Po 432/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
II OSK 1363/22 - Wyrok NSA z 2023-10-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Dnia 31 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] znak [...].
Uzasadnienie
Dnia [...] lutego 2016 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wpłynął wniosek R. O. o przeprowadzenie kontroli budynków i obiektów budowlanych należących do J. C. (zwanego dalej "inwestorem" lub "Skarżącym") w miejscowości S., obręb D., gmina Ż., działka nr [...].
Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej "PINB" lub "organem I instancji") zawiadomił inwestora o przeprowadzeniu kontroli na jego działce w dniu [...] marca 2016 r.
W związku z przedstawieniem zwolnienia lekarskiego, kontrola została wyznaczona na dzień [...] marca 2016 r.
Dnia [...] marca 2016 r. odbyła się kontrola na działce inwestora. W protokole kontroli stwierdzono, że działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym o wymiarach 9,14 x 10,22 x 6 m. Na działce znajduje się także budynek gospodarczy, pierwszy ma wymiary 14,99 x 6,39 x 6,58 m, drugi – 9,59 x 8,35 x 2,5 m. Poza budynkami gospodarczymi są jeszcze dwa tzw. "blaszaki" o wymiarach 7,4 x 5,45 x 2,19 m. Ponieważ podczas kontroli nie przedstawiono żadnych informacji o zabudowie zastanej w dniu jej dokonania, PINB wezwał inwestora do wskazania daty i osoby, która wykonała te zabudowania oraz przedstawienia dowodów potwierdzających wskazaną datę i osobę je realizujące.
Kolejną kontrolę wyznaczono na dzień [...] kwietnia 2016 r.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. inwestor przedłożył kopię decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce [...] wydaną w 1990 r., decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę "typowego budynku szopo-garażu" z 1991 r. oraz decyzję o udzieleniu zezwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z 1991 r., jednego z dwóch.
Dnia [...] kwietnia 2016 r. odbyła się kontrola mająca na celu sprawdzenie legalność wykonania tuneli foliowych na działce [...]. W protokole wskazano, że na tej działce znajduje się sześć tuneli foliowych o wymiarach 10 x 46,5 m, 9 x 46,05 m oraz 9 x 46,95 m. Poza tym są jeszcze dwa obiekty szklarniowe (32,11 x 15,36 : 15,38 m). Inwestor odmówił wejścia do środka tuneli oraz szklarni. Ponadto nie zgodził się na jakiekolwiek fotografowanie.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. PINB wezwał inwestora o wykazanie pozwoleń na wykonanie tuneli oraz szklarni, a także wskazanie daty ich wykonania oraz osoby za to odpowiedzialnej.
W dniu [...] kwietnia 2016 r. odbyła się kolejna kontrola. Jej celem było wejście do tuneli foliowych, ale inwestor uniemożliwił to.
Pismem z dnia [...] maja 2016 r. PINB wezwał inwestora, R. i M. O. oraz D. i M. C. do osobistego stawiennictwa w siedzibie PINB w dniu [...] maja 2016 r. Ponadto, na dzień [...] maja 2016 r. wyznaczono kontrolę.
Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Starosta K. zawiadomił PINB, że jest w posiadaniu pozwolenia na użytkowanie jednego z dwóch budynków gospodarczych oraz pozwolenia na budowę "szopo-garażu". W toku postępowania przedłożono decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych budynku mieszkalnego w związku ze stwierdzeniem odstępstwa od projektu budowlanego.
W dniu [...] maja 2016 r. przeprowadzono kontrolę, ale również tym razem inwestor odmówił fotografowania obiektów i wstępu do nich. Z obserwacji obiektów udało się ustalić, że jest do nich doprowadzona woda, a tunele stoją na stopach betonowych o wymiarach 10 x 15 cm i głębokości 50 cm. Inwestor wyjaśnił, że jego zdaniem tunele nie są trwale połączone z gruntem.
Dnia [...] maja 2016 r. przesłuchano inwestora i wezwane osoby. Inwestor oświadczył, że wszystkie odpowiedzi na zadawane dotąd pytania odpowiedział na piśmie. R. O. zeznał, że budynek gospodarczy powstał na przełomie 2015 i 2016 r. Dotyczy to nowej części, a w poprzednich latach stopniowo wykonywano nowe pomieszczenia. R. O. nie wiedział z jakiego materiału wykonano dobudowane części. Na pytanie, kto był pierwotnym inwestorem budynku gospodarczego, R. O. wskazał, że Skarżący. D. C. nie znała odpowiedzi na pytanie, a Skarżący stwierdził, że odpowiedział już na wszystkie pytania.
Na pytanie, czy po 1995 r. były prowadzone dalsze roboty budowlane, Skarżący nie odpowiedział, D. C. nie miała wiedzy. R. O. zeznał, że w latach 2015-2016 r. postawiono wiatę stalową.
Skarżący zapytany, czy posiada pozwolenia na budowę, wskazał, że odpowiedział już na to pytanie w pismach.
W odniesieniu do budynku gospodarczego, dobudowanego do już istniejącego budynku, nikt nie wskazał, kiedy on powstał. R. O. zeznał, że inwestorem był Skarżący.
W odniesieniu do dwóch budynków konstrukcji stalowej obitych blachą – nikt nie był w stanie wskazać daty ich powstania. Inwestorem był Skarżący, co zeznali R. O. oraz D. C.. R. O. stwierdził, że po 1995 r. były jeszcze prowadzone przy nich roboty budowlane, jednakże nie potrafił wskazać konkretnej daty.
W odniesieniu do budynku mieszkalnego, R. O. zeznał, że był on użytkowany przed 2000 r., jednakże nie wie kiedy został zbudowany.
W odniesieniu do tuneli, R. O. zeznał, że pierwsze tunele powstały w 2008 r. i co roku są dostawiane kolejne. Te zeznania potwierdził Ł. C.. Skarżący nie odpowiedział na pytanie. Inwestorem był Skarżący.
PINB powziął wiadomość, że właścicielem działki [...], która ulegała dalszym podziałom był J. G.. Wskazaną osobę wezwano do stawiennictwa w siedzibie PINB.
Dnia [...] czerwca 2016 r. J. G. zeznał, że jest sąsiadem inwestora. Graniczą ze sobą, jednakże J. G. nie ma wiedzy na temat żadnego z budynków powstałych na działce [...].
Główny Geodeta Kraju przysłał zdjęcia lotnicze wykonane nad działką [...] dnia [...] września 1991 r. oraz [...] kwietnia 1996 r.
Pismem z dnia [...] września 2016 r. PINB wezwał inwestora do jednoznacznego i precyzyjnego wskazania osoby, która zbudowała budynek gospodarczy i datę jego powstania.
Pismem z dnia [...] września 2016 r. PINB zawiadomił inwestora o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie prawidłowości budowy budynku gospodarczego.
Starosta K., w odpowiedzi na wezwanie PINB, wskazał, że nie posiada pozwolenia na budowę wydanego dla budynku gospodarczego, wydanego w latach 1991-2016. Nie dokonano również żadnego zgłoszenia o budowie.
PINB zapytał także Wójta Gminy Ż., czy dla działki [...] ustalono warunki zabudowy albo obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Dnia [...] listopada 2016 r. Wójt Gminy Ż. powiadomił PINB, że na wskazanym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla samej działki [...] nie wydano decyzji o warunkach zabudowy.
Inwestor nie zgodził się z ustaleniami uwiecznionymi na zdjęciach. Jego zdaniem, nie jest wiadomym, czy jest to jego działka, ponieważ nie rozpoznaje tych zabudowań.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń obiektu oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia do dnia [...] lutego 2017 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością tj. działką [...].
W związku z wniesionym zażaleniem, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "[...]WINB" lub "organem II instancji") zlecił PINB dodatkowe uzupełnienia dowodów poprzez dokonanie kontroli budynku gospodarczego, jego opisanie i ustalenie, czy jest to budynek w rozumieniu przepisów prawnobudowlanych.
Dnia [...] lutego 2017 r. odbyła się kontrola na okoliczność ustaleń zleconych przez [...]WINB. Budynek gospodarczy składa się z trzech segmentów.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] [...]WINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zasadnicze wątpliwości budzi przedmiot postępowania.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. PINB powiadomił inwestora, że przedmiot postępowania został rozszerzony na dwie wiaty, jakie znajdują się na działce [...].
Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej dwóch wiat. Ponadto, postanowieniem z tego samego dnia, PINB nałożył na inwestora obowiązki, takie jak w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r. Bez wątpienia pozostaje, w ocenie organu I instancji fakt, że budynek gospodarczy powstał bez ważnego pozwolenia na budowę, co potwierdził także [...]WINB.
W wyniku rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] [...]WINB uchylił zaskarżone postanowienie i samodzielnie rozstrzygnął sprawę poprzez nakazanie przedłożenia do dnia [...] października 2017 r. decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie do nieruchomości, a także wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego (7,91 x 6,38 m) na działce nr [...].
Inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a także wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] [...]WINB odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. W innym postanowieniu z tego dnia, zmieniono postanowienie ostateczne (z dnia [...] lipca 2017 r.) poprzez wydłużenie czasu do przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia [...] października 2018 r.
Wyrokiem z dnia [...] września 2018 r. o sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę inwestora.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK [...] oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji z dnia [...] września 2018 r.
Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. PINB wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów, o których była mowa w postanowieniu [...]WINB z dnia [...] lipca 2017 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma.
W związku z prośbą inwestora o przedłużenie terminu, postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] [...]WINB przedłużył termin dostarczenia dokumentów do dnia [...] grudnia 2020 r.
W wyniku złożenia kolejnej prośby inwestora, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] [...]WINB odmówił kolejnego przedłużenia terminu do złożenia wymaganych dokumentów.
Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. inwestor zwrócił się do PINB z wnioskiem o wskazanie budynku, którego dotyczy postępowanie administracyjne, ponieważ na jego działce nie znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 7,91 x 6,38 m. Inwestor nie może wykonać dokumentacji budowlanej w związku z tym budynkiem. Na jego działce jest budynek gospodarczy o wymiarach 11,46 x 6,4 m. W związku z tym, inwestor zwrócił się do PINB z wnioskiem o umorzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i wszczęcie postępowania legalizacyjnego według "nowych przepisów".
Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia postępowania oraz wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zmianami, zwanej dalej "p.b.") dotyczącego budynku gospodarczego na działce [...]. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że w niniejszej sprawie wystąpiły przyczyny przedmiotowej niedopuszczalności wszczęcia postępowania o umorzenie już toczącego się postępowania legalizacyjnego. Wniosek inwestora dotyczy obiektu budowlanego, wobec którego wydano ostateczne i prawomocne postanowienie w toku postępowania legalizacyjnego. Niespełnienie tych wymagań będzie skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki.
Przepis art. 49f p.b. dotyczy obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę, jeżeli od zakończenia budowy minęło co najmniej 20 lat. Takie budynki podlegają procedurze tzw. uproszczonej legalizacji. Jednakże, w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, zwaną dalej "nowelizacją p.b.") do spraw wszczętych i niezakończonych w dniu wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym.
Z tego względu odmówiono umorzenia postępowania administracyjnego i wszczęcia postępowania w myśl art. 49f p.b.
Inwestor wniósł zażalenie z zachowaniem terminu. Inwestor ponownie wskazał, że jego budynek ma inne wymiary, stąd nie można wykonać projektu według polecania z postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r.
Pismem z dnia [...] marca 2021 r. (data wpływu do PINB: [...] marca 2021 r.) pełnomocnik inwestora – r. pr. B. T. złożył zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] marca 2021 r. Pełnomocnik inwestora powtórzył argumentację jego mandanta, jednakże sprecyzował, że jego pismo z dnia [...] stycznia 2021 r. należało potraktować jako wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] [...]WINB uchylił postanowienie organu I instancji w całości i na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego na wniosek inwestora z dnia [...] stycznia 2021 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że niezrozumiałe było dla niego wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, gdyż przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie stanowi o możliwości wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Jeżeli organ administracji publicznej nie dostrzega podstaw umorzenia, kontynuuje postępowanie celem wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym. Ponadto, wniosek o umorzenie postępowania nie jest jednocześnie wnioskiem o wszczęcie nowego postępowania administracyjnego.
Analizując wniosek inwestora nie można spełnić jego prośby. Nie można umorzyć postępowania legalizacyjnego i wszcząć nowego postępowania według "nowych" przepisów. Postępowanie legalizacyjne już przecież trwa i toczy się od 2016 r. według przepisów p.b. o brzmieniu sprzed dnia [...] września 2020 r.
Inwestor jest cały czas właścicielem budynku i toczące się postępowanie dotyczy jego budynku, a więc pozostaje stroną w postępowaniu, które toczy się w przedmiocie legalizacji budynku gospodarczego (7,91 x 6,38 m) zlokalizowanego na działce nr [...]. Jest to cały czas ten sam budynek na tej samej działce. Również mowa jest o tożsamości podmiotowej, stąd nie można było wszcząć postępowania legalizacyjnego z art. 49f p.b., ponieważ toczy się już postępowanie w tej sprawie (zainicjowane w 2016 r.).
Nie jest prawdą, że budynek gospodarczy nie istnieje. Inwestor nigdy nie zakwestionował policzonych wymiarów tego budynku, a organy nadzoru budowlanego oraz sądy administracyjne jednomyślnie potwierdziły jego istnienie.
Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu działając samodzielnie. Skarżący wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego, przyznanie prawa pomocy oraz zwolnienia od kosztów sądowych.
Skarżący jeszcze raz powtórzył, że na jego działce nie ma budynku o wskazanych wymiarach. Nie można wobec tego wykonać projektu budowlanego. Projektanci odmawiają mu tego.
W odpowiedzi na skargę, [...]WINB wniósł o jej oddalenie.
W związku z udzieleniem Skarżącemu prawa pomocy, jego pełnomocnik – r. pr. E. J. złożyła w dniu [...] sierpnia 2021 r. pismo uzupełniające skargę. Pełnomocnik zaskarżył postanowienie w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 49f p.b. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy stwierdzono budowę obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia od zakończenia budowy minęło co najmniej 20 lat;
2) art. 7 w związku z art. 75, art. 77 §, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
a) niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegająca na ustaleniu, iż postępowanie legalizacyjne dotyczy tego samego budynku, podczas gdy Skarżący konsekwentnie wskazywał, iż legalizacyjne postępowanie uproszczone, o które wnosi dotyczy de facto innego budynku, o innych wymiarach, niż postępowania legalizacyjne toczące się w związku z postanowieniem PINB z dnia [...] lipca 2017 r.,
b) pominięcie jako dowodu w sprawie przedłożonej przez Skarżącego dokumentacji budowlanej i geodezyjno-kartograficznej wskazującej na rozbieżności w stanie faktycznym, zarówno co do wielkości i umiejscowienia budynku,
c) brak przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w sposób przewidziany w k.p.a., czym naruszono jego art. 7, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3;
3) art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 136 i art. 15 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ II instancji od powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy w całej jej rozciągłości, a w szczególności zbadania, czy decyzja PINB w jakimkolwiek zakresie uchybiała prawu, wraz z ewentualnym przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w takim zakresie;
4) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie faktyczne, błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego;
5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak oceny wartości dowodowej dokumentacji fotograficznej i kartograficznej przedstawionej przez organ w sytuacji, gdy zawierała ona błędy, była niespójna, nieczytelna i nielogiczna, niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych;
6) art. 7 w związku z art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez organ II instancji z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny oraz nie odniesienie się do dokumentów przedstawionych przez stronę, niewyjaśnienie dlaczego organ nie przeprowadził dowodu z dokumentów/odmówił im mocy dowodowej, co doprowadziło do błędnego uznania, iż brak jest podstaw do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, jak również umorzenia dotychczas prowadzonego postępowania w związku z postanowieniem PINB z dnia [...] lipca 2017 r.;
7) art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie przez organy nadzoru budowlanego bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania legalizacyjnego związanego z postanowieniem PINB z dnia [...] lipca 2017 r., a w konsekwencji jego nieumorzenie;
8) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do uchylenia postanowienia i odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, jak również do umorzenia dotychczas prowadzonego postępowania.
Na tej podstawie pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienie PINB, zobowiązanie organu przez Sąd do wydania postanowienia nakazującego wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego z art. 49f p.b. zgodnie z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r., umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego nieistniejącego budynku o wymiarach 7,91 x 6,38 m z postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2017 r. ewentualnie zobowiązanie PINB do umorzenia tego postępowania. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie postępowania uzupełniającego z dokumentu przedłożonego z pismami w toku postępowania sądowoadministracyjnego tj. mapy ewidencyjnej, celem ustalenia stanu faktycznego w zakresie wymiarów budynku gospodarczego. Skarżący wniósł o jego przesłuchanie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty były zasadne, a niektóre z kolei okazały się przedwczesne.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy postanowienia [...]WINB wydanego w postępowaniu administracyjnym, wydanym w wyniku rozpoznania zażalenia. Z tych względów, zarządzeniem z dnia [...] lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] marca 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem skargi jest postanowienie reformatoryjne [...]WINB, w którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W wyniku rozpoznania skargi Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie PINB nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie, a będącego przedmiotem sądowej kontroli jest p.b. oraz nowelizacja p.b. Dla uporządkowania szerokiego spektrum stanu faktycznego należy ponownie podkreślić, że Skarżący wniósł o umorzenie toczącego się od 2016 r. postępowania legalizacyjnego oraz o wszczęcie postępowania legalizacyjnego według "nowych przepisów" tj. art. 49f p.b. Zdaniem organów administracji publicznej (rozpoznawczego jak i odwoławczego) nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ już toczy się owe postępowanie. Ponieważ zachodzi tożsamość podmiotowa (występują te same podmioty tj. Skarżący i PINB) oraz przedmiotowa (legalizacja budynku gospodarczego na działce [...]), nie można wszcząć postępowania w myśl art. 61 § 3 k.p.a. Ponadto [...]WINB stwierdził, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy p.b. sprzed dnia [...] września 2020 r., a więc sprzed nowelizacji p.b. To twierdzenie [...]WINB jest częściowo zasadne, jednakże należy je istotnie wyjaśnić, ponieważ rozumienie art. 25 nowelizacji p.b. nie oznacza automatycznie, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy p.b. bez uwzględnienia przepisów nowelizacji p.b.
Zgodnie z art. 25 nowelizacji p.b.: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 [p.b. – wstawienie Sądu], wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [nowelizacji p.b. – wstawienie Sądu], przepisy ustawy zmienianej w art. 1 [p.b. – wstawienie Sądu] stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Sąd zwraca uwagę na sposób sformułowania tego przepisu. Otóż, z woli ustawodawcy, do spraw, które są uregulowane w p.b. stosuje się według przepisów dotychczasowych, jeżeli wszczęte i trwające postępowanie nie zakończyło się w dniu wejścia w życie nowelizacji p.b. Kluczowymi słowami w brzmieniu powołanego przepisu są słowa "do spraw". Oznacza to, że postępowanie administracyjne wszczęte w 2016 r. w przedmiocie legalizacji budynku gospodarczego powinno się toczyć według trybu legalizacyjnego uregulowanego w p.b. według brzmienia sprzed [...] września 2020 r. Przepis art. 25 nowelizacji p.b. ogranicza się jedynie do zastosowania przepisów procedury, według której było i jest prowadzone postępowanie. Tenże przepis nakazuje jedynie stosować te przepisy p.b. sprzed [...] września 2020 r., które regulują "sprawy", co do których toczy się już postępowanie legalizacyjne. Nie wyłącza to możliwości zastosowania przepisów, które na mocy nowelizacji p.b. zostały wprowadzone do p.b.
Należy zauważyć, że ustawodawca wprowadził tym aktem nowelizującym drugi, konkurencyjny tryb postępowania legalizacyjnego, znanego jako tzw. "uproszczone postępowanie legalizacyjne". O konkurencyjności tego trybu świadczy chociażby przepis art. 32 nowelizacji p.b. Powołany przepis stanowi: "Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki". Już samo brzmienie zacytowanego przepisu pozwala na twierdzenie, że zostały uregulowane dwa tryby postępowania legalizacyjnego, przy czym drugi tryb tj. "uproszczony" może zostać zastosowany, jeżeli nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki w "tradycyjnym" trybie, a do tego, w myśl art. 49f ust. 1 p.b., także gdy od zakończenia budowy spornego obiektu budowlanego minęło co najmniej 20 lat.
Nie można zatem podnosić, tak jak to zrobił organ II instancji, że oczywistym jest, iż toczy się już postępowanie administracyjne, a to stanowi przeszkodę w prowadzeniu postępowania według trybu z art. 49f ust. 1 p.b. W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 p.b., to jest obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie p.b. z dniem [...] stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2 p.b.). Nie można natomiast wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 (art. 49f ust. 5 P.b.). Jednocześnie w przypadku stwierdzenia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze postanowienia, bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub jego części oraz usunięcie stanu zagrożenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 49f ust. 3 i 4 p.b.).
Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, ostatecznie uchwalonej jako nowelizacji p.b. (druk sejmowy 121, s. 43 i następne, dostępny na stronie: www.sejm.gov.pl) wprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż 20 lat jest konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowanych szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy, a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w p.b. działań. Właściciele zwykle nie podejmują bowiem prób legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce – przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto obowiązek przechowywania co najmniej przez okres istnienia obiektu dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem został wprowadzony dopiero na mocy p.b. (z 1994 r.). W związku z tym, niejednokrotnie jest wręcz niemożliwe do ustalenia, czy dana inwestycja zrealizowana w okresie obowiązywania ustawy z dnia [...] października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zmianami) została wybudowana bez wymaganej zgody. W sytuacji zatem wzniesienia obiektu budowlanego przed [...] stycznia 1995 r. brak możliwości okazania przez aktualnego właściciela tego obiektu decyzji o pozwoleniu na budowę sam w sobie nie oznacza jeszcze, że jest to samowola budowlana (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 928/17, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). W uzasadnieniu omawianego projektu ustawy podkreślono również, że nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 p.b.
W ocenie Sądu uzasadnienie projektu ustawy uchwalonej następnie jako nowelizacja p.b. wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej regulacji – uproszczonego postępowania legalizacyjnego – do starych samowoli budowlanych. Chodzi bowiem przede wszystkim o "porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa.
W ocenie Sądu kwestia wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinna być wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 nowelizacji p.b. Oczywistym jest, że przed [...] września 2020 r. żadna procedura legalizacyjna uproszczona nie mogła się toczyć, gdyż to właśnie w drodze nowelizacji p.b. ją wprowadzono. Przed wejściem w życie nowelizacji p.b. nie było więc tego typu "spraw". Uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało uregulowane jako postępowanie administracyjne nowe, szczególne i odrębne. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia. Jest ono konkurencyjne do postępowań z art. 48 p.b. i tego, które było uregulowane w poprzednio obowiązującym Prawie budowlanym, a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć.
Powyższe rozważania prowadzą niechybnie do wniosku, że w sytuacji istnienia obiektów budowlanych powstałych nielegalnie przed wieloma laty, ustawodawca dąży do tego, aby inwestor mógł samodzielnie zdecydować o tym, w jakim trybie będzie się toczyło postępowanie legalizacyjne. Szczególnie wskazuje na to art. 49f ust. 2 p.b.
Powyższe prowadzi do wniosku, że regulacja intertemporalna z art. 25 nowelizacji p.b. w ogóle więc nie odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Rolą art. 49f i nast. p.b. nie było zmodyfikowanie reguł, wedle których prowadzone są procedury legalizacyjne "tradycyjne". Przepisem tym dodano, niejako "obok", postępowanie nowe, wszczynane w odrębnym i szczególnym trybie – które, jeżeli zostanie zainicjowane i są ku niemu przesłanki – tworzy nową konkurencyjną sprawę administracyjną.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd w składzie orzekającym wyjaśnia, że wbrew twierdzeniom [...]WINB, z przepisów p.b. i nowelizacji p.b. wynika, że uproszczone postępowanie legalizacyjne może być pod określonymi warunkami wszczęte, chociażby nawet w odniesieniu do danego obiektu prowadzono już inne postępowanie legalizacyjne "zwykłe". Powyżej wskazano, jakie są to warunki – art. 49f ust. 5 p.b. oraz art. 32 nowelizacji p.b.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie art. 32 nowelizacji p.b. potwierdza tylko, że wolą ustawodawcy było wyłączenie prawa do procedury uproszczonej tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których wydano już nakaz rozbiórki. Treść tego przepisu wręcz nasuwa myśl, że a contrario ustawodawca zakładał, że wszczęcie i prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest dopuszczalne wobec obiektów nie objętych jeszcze nakazem rozbiórki (oczywiście z zastrzeżeniem art. 49f ust. 5 P.b.).
Mając zatem na względzie to, że z woli ustawodawcy, co wyraźnie wynika z art. 25 i art. 32 nowelizacji p.b., a w następstwie tego, z art. 49f ust. 5 p.b., należy stwierdzić, że obok toczącego się postepowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie "tradycyjnym" pojawił się także tryb "uproszczony", którego zastosowanie jest możliwe tylko w określonych warunkach, a te opisano powyżej. W istocie, szerokim uprawnieniem Skarżącego jest możliwość dokonania wyboru trybu, jaki znajdzie zastosowanie, jednakże nie można odgórnie zakładać, że skoro toczy się postępowanie z art. 48 ust. 1 p.b. to nie można wszcząć postępowania z art. 49f ust. 1 p.b. szczególnie, że jeszcze nie wystąpiły okoliczności z art. 32 nowelizacji p.b. czy też art. 49f ust. 5 p.b.
W toku postępowania administracyjnego nie udało się dotąd ustalić dokładnej daty powstania budynku gospodarczego, którego legalność jest kwestionowana od 2016 r. Ustalenie daty zakończenia budowy tego budynku ma fundamentalne znaczenie dla trybu postępowania legalizacyjnego, jaki należałoby zastosować wobec wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r. Nie jest jednoznacznie przesądzone, że [...]WINB powinien zastosować tryb uproszczony. Wszystko zależy od tego, czy sporny budynek rzeczywiście powstał co najmniej 20 lat temu.
Z tego względu należy uznać za Skarżącym, że niezastosowanie art. 49f ust. 1 p.b. tylko z tego względu, że toczy się już postępowanie legalizacyjne stanowi naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. O tym, czy Skarżący ma rację i należy zastosować tryb "uproszczony" przesądzi PINB, który ustali bez jakichkolwiek wątpliwości datę zakończenia budowy budynku gospodarczego. Jeżeli tę datę i dzień [...] stycznia 2021 r. tj. kiedy złożono wniosek o wszczęcie postępowania z art. 49 ust. 1 p.b. dzieli 20 lat i więcej, PINB będzie prowadzić postępowanie według trybu uproszczonego. Jeżeli ten okres jest krótszy, PINB będzie kontynuować postępowanie na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. w związku z art. 25 nowelizacji p.b.
Już chociażby z uwagi na powyższe, zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie przez organy nadzoru budowlanego bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania legalizacyjnego związanego z postanowieniem PINB z dnia [...] lipca 2017 r., a w konsekwencji jego nieumorzenie, jest przedwczesny. Tak jak wskazano powyżej, nie ustalono dokładnej daty powstania tego budynku.
Odnosząc się do dalszych zarzutów, Sąd stwierdził ich niezasadność. Szczególnie dotyczy to zarzutu naruszenia art. 7 w związku z art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustaleń co do wielkości i lokalizacji budynku. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, że w wyniku wielokrotnie prowadzonych kontroli budowlanych i ustaleń rozmiarów budynku gospodarczego, Skarżący nigdy tego nie kwestionował. Co więcej, w zażaleniu z dnia [...] maja 2017 r. (k. 200 akt administracyjnych I instancji) Skarżący sam powołuje się na te wymiary, które po latach zaczął kwestionować. Zarówno ta okoliczność, jak i związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. art. 170 p.p.s.a.) nakazują Sądowi w składzie orzekającym przyjąć, że okoliczności sprawy kształtują się tak, jak o tym prawomocnie już orzeczono. "Moc wiążąca orzeczenia, określona w art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia. W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia." (wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 121/21, podobnie wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II FSK 255/19, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 833/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 159/21, dostępne w CBOSA). Skoro prawomocnie orzeczono o wymiarach i lokalizacji spornego budynku gospodarczego, zarówno organy nadzoru budowlanego jak i sądy administracyjne nie mogą przyjmować, iż ta okoliczność kształtuje się w niezmienionym stanie faktycznym odmiennie.
Podsumowując, na mocy nowelizacji p.b. doszło do wprowadzenia drugiego, konkurencyjnego trybu postępowania legalizacyjnego samowolę budowlaną tj. trybu "uproszczonego". Jego zastosowanie może mieć miejsce tylko w jasno określonych okolicznościach tj. art. 32 nowelizacji p.b. lub art. 49f ust. 5 p.b. Przepis art. 25 nowelizacji p.b. nakazuje jedynie stosować w "sprawach" wszczętych, a niezakończonych przepisy p.b. znajdujące zastosowanie do tych "spraw" według brzmienia sprzed [...] września 2020 r. Nie wyklucza to możliwości zastosowania art. 49f ust. 1 p.b.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności niektórych zarzutów podniesionych w skardze. Doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa, szczególnie art. 61a § 1 k.p.a. w sposób, w jaki uzasadnionym jest uchylenie kontrolowanego rozstrzygnięcia. Niezasadność, czy też przedwczesność pozostałych zarzutów nie ma wpływu na ostateczny wynik tego postepowania. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB, o czym orzeczono w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim PINB precyzyjnie ustali datę zakończenia budowy budynku gospodarczego. Jeżeli zakończenie budowy tego budynku miało miejsce więcej niż 20 lat temu, PINB umorzy prowadzone od 2016 r. postępowanie administracyjne i podejmie się prowadzenia postępowania z wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. według art. 49f ust. 1 p.b. Jeżeli zakończenie budowy nastąpiło przed upływem 20 lat, PINB będzie kontynuować prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. w związku z art. 25 nowelizacji p.b.
Na marginesie, koszty nieopłaconej pomocy prawnej zostaną przyznane pełnomocnikowi Skarżącego w odrębnym orzeczeniu referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na podstawie art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.