II SA/Po 430/21

II SA/Po 430/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 155/22 - Wyrok NSA z 2023-03-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2020 r., nr [...], II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania A. J., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] października 2020 r. o odmowie uchylenia przez ten organ decyzji własnej z dnia [...] lipca 2019 r., [...] w powodu stwierdzenia braku zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a.").
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.
Przedstawienie okoliczności sprawy należy rozpocząć od zrelacjonowania zdarzeń poprzedzających postępowanie wznowieniowe, którego dotyczy obecnie złożona skarga A. J., w tym także zdarzeń, o których Sąd ma wiedzę z urzędu i które zostały opisane w uzasadnieniach prawomocnych wyroków z dnia [...] stycznia 2020 r., II SA/Po [...] oraz z dnia [...] lutego 2021 r., II SA/Po [...] (które również zapadły ze skarg A. J. i dotyczyły obiektu budowlanego realizowanego przez B. K. i T. K. na działce [...] w S. ).
I. Postępowanie naprawcze zainicjowane przez B. K. i T. K.
Na podstawie akt niniejszej sprawy ustalić można, że pismem z dnia [...] marca 2018 r. B. i T. K. – jako inwestorzy – wystąpili do Inspektora Powiatowego o przeprowadzenie kontroli budowy pod nazwą "budynek gospodarczo-garażowy" realizowanej przez nich w miejscowości S., przy ul. [...] i L. na działce [...] w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...], [...] Wskazali, że mają wątpliwości, czy roboty budowlane były prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami (k. 1 akt administracyjnych [...]).
Wobec powyższego pismem z dnia [...] marca 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił wnioskujących, że na podstawie art. 81 ust. 1 i 4 w zw. z art. 81a, art. 81c ust. 1 i art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę pisma tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. – uw. Sądu, dalej "P.b.") wyznaczył termin kontroli obiektu na [...] marca 2018 r. (k. 2 akt administracyjnych [...]).
Do akt administracyjnych nie włączono protokołu kontroli, jednak z relacji z tego zdarzenia opisanej w późniejszej decyzji wynika, że w toku inspekcji stwierdzono, iż budowa na działce [...] prowadzona była nieprawidłowo. Doszło do zmiany wysokości kondygnacji parteru i poddasza (zmniejszono wysokość przyziemia, zwiększono wysokość poddasza). Zmianie uległa całkowita wysokość budynku i kąt nachylenia połaci dachu. Dokonano także modyfikacji konstrukcji dachu. Zmianie uległy nadto gabarytu budynku – jego długość i szerokość. Z uwagi na brak możliwości podłączenia nie wykonano instalacji kanalizacji. Zmieniono także usytuowanie ścian działkowych, usytuowanie i wielkość otworów okiennych, otworów bramowych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych (zob. k. 5 verte akt administracyjnych [...]).
Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 P.b., nałożył na B. K. i T. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce [...] (k. 4-5 akt administracyjnych [...]). Decyzję tą doręczono wyłącznie B. K. i T. K..
W konsekwencji powyższego, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr 50, [...] Starosta K., działając na podstawie art. 36a ust. 2 P.b., uchylił pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], [...] oraz zmieniającą je decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...], [...] ze względu na stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (k. 6 akt administracyjnych [...]).
Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., zatwierdził przedłożony przez B. K. i T. K. projekt budowlany zamienny i wydał pozwolenie na wznowienie robót (k. 8-12 akt administracyjnych [...]). Decyzję tą doręczono wyłącznie B. K. i T. K..
II. Próba zainicjowania postępowania naprawczego przez A. J. i wyniki postępowań przed sądem administracyjnym.
Na podstawie okoliczności ustalonych w sprawach II SA/Po [...] i II SA/Po [...] (znanych Sądowi z urzędu), w których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał (aktualnie prawomocne) wyroki z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz z dnia [...] lutego 2021 r., przedstawić można też następujący ciąg zdarzeń równoległych do opisanych wyżej.
Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. A. J., właściciel działki [...] przy ul. [...] w S. (położonej nieco na północ od działki [...]) wystąpił o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczo-garażowego wybudowanego na sąsiedniej działce przed podziałem mającej numer [...] (obecnie [...]). Wnioskodawca zaznaczył, że decyzją z dnia [...] października 2008 r., [...] Burmistrz K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski) z częścią mieszkalną i garażową. W ocenie A. J. w tym kontekście należało dostrzec, że wskazaną decyzję wydano w odniesieniu do stanu już zrealizowanego, gdyż o istnieniu zakładu tapicerskiego świadczy wygląd inwestycji. Wnioskodawca skierował pod adresem inwestora zarzut, że ten od początku umyślnie realizował budowę zakładu tapicerskiego, a uzyskanie początkowo decyzji na budynek gospodarczo-garażowy było "kamuflażem". Obecna decyzja o warunkach zabudowy stanowi natomiast instrument służący obejściu prawa i "przyklepaniu" istniejącego i nie wymagającego zmian stanu rzeczy.
Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., wezwał A. J. do wyjaśnienia i wykazania, jakiego interesu prawnego lub obowiązki dotyczy żądanie z dnia [...] czerwca 2019 r.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. A. J. wyjaśnił, że interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który sporna inwestycja może oddziaływać. Podkreślił, że w jego ocenie ma on prawo upewnić się jaką inwestycję zrealizowano w sąsiedztwie, tym bardziej, że inwestor zrealizował proces budowlany niezgodnie z przepisami. A. J. zaznaczył, że w sąsiedztwie powstał nie budynek gospodarczy, ale zakład tapicerski i z tego powodu ma on prawo do wnoszenia prawnie skutecznych wniosków (podań), które zmierzać będą do wyegzekwowania zabudowy zgodnej z prawem.
Wnioskodawca wyjaśnił też, że w sprawie należy rozpatrywać możliwe oddziaływanie spornego przedsięwzięcia. Okoliczności wskazują, że na działce [...] powstał zakład tapicerski i to domniemane oddziaływanie takiej właśnie inwestycji powinno być brane pod uwagę.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy odmówił wszczęcia postępowania powołując się na okoliczność, że A. J. nie jest bezpośrednim sąsiadem posesji, na której znajduje się inwestycja.
Powyższe postanowienie zaskarżył A. J., a Inspektor Wojewódzki utrzymał je w mocy.
Następnie na skutek skargi A. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] stycznia 2020 r., II SA/Po [...] (obecnie prawomocnym), uchylił oba wymienione wyżej postanowienia. Sąd zwrócił uwagę, że w przypadku konieczności podjęcia ustaleń dotyczących istnienia interesu prawnego po stronie osoby żądającej wszczęcia postępowania administracyjnego, ustalenie tego interesu nie powinno następować w trybie pozajurysdykcyjnym.
Pismem z dnia [...] maja 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił właścicieli działek [...] i [...] o wszczęciu postępowania na skutek żądania A. J..
Pismem z dnia [...] maja 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy ponownie wezwał A. J. do wyjaśnienia i wykazania, jakiego interesu prawnego lub obowiązki dotyczy żądanie z dnia [...] czerwca 2019 r..
W odpowiedzi na wezwanie datowanej na [...] czerwca 2020 r. A. J. powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r., II OSK [...].
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane podaniem A. J. z dnia [...] czerwca 2019 r. Organ akcentował, że działka wnioskodawcy nie sąsiaduje bezpośrednio z działką [...], a zainteresowany nie wykazał, że budowa spornego "budynku gospodarczo-garażowego" powodowała dla działek sąsiednich jakiekolwiek ograniczenia. Niezależnie Inspektor Powiatowy podkreślił, że nieruchomość A. J. nie znajduje się w obszarze oddziaływania wymienionego budynku. W takich okolicznościach postępowanie, jako zainicjowane przez osobę nielegitymowaną, należało umorzyć.
W odwołaniu A. J. zaznaczył, że organ nie określił rzeczywistej funkcji spornego budynku, co do której są wątpliwości, czy jest ona zgodna z projektem budowlanym.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Podzielił przy tym w zasadniczej części stanowisko organu pierwszej instancji, a uzupełniając ustalenia podkreślił, że wedle ogólnodostępnych źródeł (mapy.geoportal.gov.pl) sporny budynek na działce [...] znajduje się 37-40 m od granicy działki A. J. i około 55 m od jego budynku. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego nie sposób więc stwierdzić w jaki sposób sporna zabudowa mogłaby oddziaływać na nieruchomość skarżącego (k. 13-17 akt administracyjnych organu drugiej instancji).
W obszernie uargumentowanej skardze A. J. podkreślił, że organy obu instancji naruszyły art. 105 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w tym, że oceniły jego uprawnienia w kontekście budynku jaki miał powstać według pozwolenia na budowę (budynku garażowo-gospodarczego), gdy tymczasem nie to powinno mieć znaczenie, ale to, że inwestor ze z góry powziętym zamiarem i w warunkach samowoli budowlanej wybudował obiekt o zupełnie innej funkcji: budynek usługowo-produkcyjny – zakład tapicerski.
Wyrokiem z dnia [...] lutego 2021 r., II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów nadzoru obu instancji. Wskazał, że postępowanie administracyjne powinno być w całości powtórzone, gdyż zaistniała poważna rozbieżność co do tego, do jakiego obiektu budowlanego interes prawny A. J. relatywizowały organy (założenie o istnieniu budynku gospodarczo-garażowego), a do jakiego przedmiotu swój interes chciał relatywizować skarżący (założenie o istnieniu budynku usługowego). Organy nadzoru budowlanego w swych rozważaniach skoncentrowały się na postrzeganiu obiektu na działce [...] jako "zwykłego" budynku gospodarczo-garażowego, czyli w podtekście – budynku służącego do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych uzupełniającego zabudowę mieszkalną. W konsekwencji więc, mając taką perspektywę, w ogóle nie dostrzegały możliwości wystąpienia jakichkolwiek ponadstandardowych oddziaływań budynku (to jest takich, które wystąpiłyby ponad te oddziaływania, jakie generuje każdy obiekt budowlany przez samo swoje istnienie) i bez wahania uznały, że chociażby samo oddalenie spornej zabudowy w stosunku do działki skarżącego (44/5) wyklucza istnienie interesu prawnego po stronie tego ostatniego.
Sąd uznał, że podejście organów nadzoru nie było właściwe, gdyż nie uwzględniono tego, czego w istocie żądał A. J.. Wskazał, że z pism zebranych w trakcie postępowania administracyjnego jak i skargi można wyczytać, że skarżący składał podanie z dnia [...] czerwca 2019 r. powodowany zaniepokojeniem, iż na działce [...] faktycznie powstał obiekt usługowy, czyli inny, aniżeli ten, dla którego przeprowadzono proces inwestycyjny.
W ocenie Sądu przedmiotem postępowania nie jest więc to, co wedle decyzji inwestycyjnych miało na działce [...] powstać (budynek gospodarczo-garażowy), ale domniemany budynek usługowy (zakład tapicerski), który – jak twierdzi A. J. – już jako taki istnieje.
Dalej Sąd wywodził, że powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla oceny legitymacji A. J. w postępowaniu dotyczącym zgodności obiektu z prawem. Sąd podkreślił, że jeżeli istnieje prawdopodobieństwo, że na działce [...] mamy do czynienia z innym jakościowo budynkiem, aniżeli ten, dla który zatwierdzono projekt budowlany, to oznacza, że prawa skarżącego należy odnosić to inwestycji rzeczywiście zrealizowanej.
W uzasadnieniu wyroku II SA/Po [...] zwrócono uwagę, że organy nadzoru budowlanego w ogóle nie wypowiedziały się o funkcji i charakterystyce budynku na działce [...]. Zaznaczono, że jest to ważne, gdyż nie można a limine odrzucić twierdzeń A. J., że inwestycja T. K. i B. K. jest zakładem usługowym/produkcyjnym. Jak zaznaczył Sąd, w aktach sprawy II SA/Po [...] znajduje się fotografia, na której wyraźnie widać stosunkowo duży, jak na standardy budynków gospodarczo-garażowych obiekt wyposażony dodatkowo w szyld "Tapicerstwo". Zdaniem Sądu sugeruje to więc, że możemy mieć do czynienia z obiektem służącym zawodowemu wykonywaniu w nim prac, wykraczającym poza funkcję gospodarczo-garażową (por.: § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.).
W ocenie Sądu (II SA/Po [...]) organy nadzoru budowlanego powinny były zinterpretować podanie A. J. z dnia [...] czerwca 2019 r. jako takie, które dotyczy inwestycji w postaci zakładu usługowego – zakładu tapicerskiego. W konsekwencji należało zbadać, czy zarzuty skarżącego dotyczące finalnego kształtu i przeznaczenia inwestycji (mających odbiegać od projektu) są zasadne, a jeżeli tak, to następnie interes prawny skarżącego powinno się ocenić przez pryzmat zrealizowania na działce [...] zabudowy usługowej i jej oddziaływań związanych z taką funkcją.
Sąd (II SA/Po [...]) podkreślił, że czytelną intencją A. J. była wola zbadania powstałej inwestycji w niepokojącym go jej rzeczywistym, finalnym kształcie, w jakim jawi się ona dla osób postronnych, to jest nie jako budynku gospodarczo-garażowego, ale budynku usługowego. Wskazał dalej też, że jeżeli A. J. jako mieszkaniec S. wyraża obawy, że w bliskim sąsiedztwie jego budynku mieszkalnego powstał na działce [...] zakład tapicerski (a obawy te są uprawdopodobnione chociażby przez to, że sporny budynek, mający stosunkowo znaczne rozmiary, opatrzony jest niedwuznacznym szyldem "Tapicerstwo"), to w tym właśnie kontekście jego zarzuty należy zweryfikować. Zdaniem Sądu gdyby przeznaczenie spornego budynku pod zakład tapicerski potwierdziłoby się, to wówczas legitymację skarżącego do żądania przeprowadzenia postępowania administracyjnego w odniesieniu do tego budynku należałoby ustalać z uwzględnieniem przede wszystkim funkcji i charakterystyki obiektu w postaci rzeczywiście zrealizowanej (usługowej), w tym z uwzględnieniem oddziaływań związanych z docelowym przeznaczeniem. Jeżeli natomiast organ dojdzie do przekonania, że budynek obecnie (mimo oznaczeń "Tapicerstwo" na fotografiach) zaprowadzono trwale jako budynek o funkcji tylko gospodarczo-garażowej, to wówczas stosownie do tego ustalić należało zakres przestrzenny jego oddziaływania.
W końcowej uwadze wyroku (II SA/Po [...]) Sąd zaznaczył, że działań A. J. w niniejszej sprawie nie należy rozpatrywać na podobieństwo oceny, jakiej dokonuje się na potrzeby trybów nadzwyczajnych od decyzji administracyjnych. Nie chodzi bowiem o konkretną inwestycję opisaną w zatwierdzonej na rzecz inwestorów dokumentacji projektowej (wiadomym jest, że T. K. i B. K. przedstawiali projekt dla obiektu formalnie o funkcji gospodarczo-garażowej) i o weryfikację wydanych na ich rzecz decyzji, ale o to: co rzeczywiście zrealizowano, czy obiekt odbiega (funkcją, parametrami) od projektu i czy wreszcie przez nadaną mu funkcję lub inne cechy nie jawi się jako taki, który może oddziaływać na działkę [...].
III. Postępowanie nadzwyczajne wznowieniowe w stosunku do decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2019 r., [...]
Wracając do sprawozdania z postępowania administracyjnego nadzwyczajnego objętego obecnie złożoną skargą, to wskazać należy na następujący ciąg zdarzeń.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. A. J. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Wskazał, że sprawa dotycząca obiektu na działce [...], to w istocie nie sprawa dotycząca budynku o kategorii III (niewielkiego budynku gospodarczego), ale dotycząca obiektu budowlanego kategorii XVII: budynku usługowego – zakładu tapicerskiego (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 148 § 1, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2019 r., [...] (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Pismem z dnia [...] września 2020 r. jednocześnie organ zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zajęcia stanowiska (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Wezwaniem z dnia [...] września 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., wezwał A. J. do wyjaśnienia i udowodnienia jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy jego żądanie (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W odpowiedzi na wezwanie A. J. przesłał fotografie, na których widać budynek na działce [...] z szyldem "[...]" (producenta mebli z L. – uw. Sądu).
Decyzją z dnia [...] października 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy – działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. – odmówił A. J. uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Wyjaśnił, że działka skarżącego (44/5) nie graniczy bezpośrednio z działką, na której znajduje się "budynek gospodarczo-garażowy", dla którego decyzją Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2019 r., [...] zatwierdzono projekt budowlany zamienny. Interesu A. J. – zdaniem organu – nie można wywieść z obowiązujących przepisów, w tym techniczno budowlanych.
W odwołaniu A. J. wskazał, że Inspektor Powiatowy w ogóle nie badał funkcji budynku ani nie odniósł się do odległości pomiędzy jego nieruchomością a nieruchomością inwestycyjną. Integralną częścią odwołania skarżący uczynił też skargę uprzednio złożoną do sprawy II SA/Po [...]. Tam z kolei wyjaśniono, że rzeczywistą intencją B. K. i T. K. jest zrealizowanie i użytkowanie spornego budynku jako usługowego – budynku, w którym ma być prowadzona uciążliwa działalność gospodarcza. Wobec sporu ze skarżącym inwestorzy podzielili działkę [...], tak aby jego nieruchomość nie graniczyła z działką inwestycyjną nowo wydzieloną [...]. A. J. wywodził, że istotą prowadzonych przez inwestorów postępowań jest "zalegalizowanie" stanu już zrealizowanego, który w jego ocenie jest już zamierzeniem w postaci zakładu tapicerskiego. Fakt ten potwierdzają ich starania o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu na zakład tapicerski (o tej kwestii rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] stycznia 2020 r., II OSK [...]). A. J. zauważył, że dążenia do uzyskania warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu nie były powiązane z inicjatywą żadnych dodatkowych robót budowlanych. Oznacza to, że budynek faktycznie jest już takim zakładem.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu zakończenia postępowania sądowego II SA/Po [...] ze skargi A. J. na decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] (k. 22 akt administracyjnych organu drugiej instancji).
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie zawieszające (k. 32-33 akt administracyjnych organu drugiej instancji).
Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję Inspektora Powiatowego w mocy. Wyjaśnił, że A. J. po pierwsze nie jest inwestorem obiektu na działce [...], ani właścicielem nieruchomości. Po drugie nie został na niego nałożony obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Po trzecie, decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2019 r., [...] nie została do skarżącego skierowana, a więc nie może on zostać uznany za stronę postępowania. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego nie ma żadnej relacji pomiędzy inwestycją na działce [...] a nieruchomością A. J..
W dalszych wywodach Inspektor Wojewódzki odnotował niezależnie, że intencją A. J. było badanie rzeczywistego przeznaczenia budynku, który został opatrzony szyldem "[...]".
Ustosunkowując się do tego organ odwoławczy zaznaczył, że prowadząc postępowanie wznowieniowe z przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. pozostaje związany zakresem sprawy głównej. Inspektor Wojewódzki dodał, że zagadnienie innego sposobu użytkowania jest przedmiotem odrębnej sprawy, która toczy się przed organem. W sprawie dotyczącej sposobu użytkowania spornego obiektu zapadł właśnie wyrok II SA/Po [...].
W skardze A. J. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie niezbędnych ustaleń, że na działce [...] zrealizowano samowolnie obiektu usługowy, a nawet przemysłowy, a zatem odmienny w stosunku do tego, dla którego przeprowadzono proces inwestycyjny. Uchybiono art. 151 § 1 pkt 1 w. zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a. w aspekcie art. 28 K.p.a. – zdaniem skarżącego trzeba bowiem zauważyć, że wybudowano inny obiekt, aniżeli ten, dla którego inwestorzy uzyskali warunki zabudowy i pozwolenie na budowę.
W ocenie A. J. decyzje wydano także z naruszeniem art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), gdyż zignorowano ocenę prawną i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku II SA/Po [...].
W motywach skargi podkreślono, że zgodnie z oceną Sądu (II SA/Po [...]) zasadnicze znaczenie ma to jaki charakter ma rzeczywiście wybudowany obiekt. Sąd wskazał zwłaszcza, że "Jeżeli bowiem istnieje prawdopodobieństwo, że na działce [...] mamy do czynienia z innym jakościowo budynkiem, aniżeli ten, dla który zatwierdzono projekt budowlany, to oznacza, że prawa skarżącego należy odnosić to inwestycji rzeczywiście zrealizowanej".
W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie Sąd chciałby stanowczo podkreślić, że na spór dotyczący budowy obiektu budowlanego na działce [...] w S. należy spojrzeć całościowo i z pewnego dystansu. Inaczej nie dostrzeże się perspektywy A. J., którego zaniepokojenia stanem powstałej w sąsiedztwie zabudowy nie można a limine lekceważyć.
Zdaniem Sądu organy nadzoru nie postąpiły właściwie relatywizując sytuację prawną A. J. (jako właściciela działki [...]) do budynku o charakterze "gospodarczo-garażowym" (na działce [...]), kwitując krótko, że nie ma on interesu prawnego w sprawie zatwierdzenia dla niego projektu budowlanego zamiennego w rozumieniu art. 28 K.p.a., co nastąpiło decyzją Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2019 r., [...]
W konsekwencji, organy pochopnie uznały, że A. J. nie jest uprawniony do wznowienia zakończonego nią postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Przede wszystkim wywód prawny trzeba rozpocząć od zaakcentowania, że postępowania administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego uregulowane w art. 48 i nast. P.b. znacząco różnią się w swej specyfice od aktywności organów architektoniczno-budowlanych, jak i też innych organów biorących udział w zwykłym procesie inwestycyjnym.
Na zasadzie kontrastu dla niniejszej sprawy można wskazać, że przedmiotem postępowań prowadzonych przez organy architektoniczno-budowlane (zwłaszcza tych najbardziej reprezentatywnych, czyli o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę) jest pewna wizja inwestora – zamierzenie budowlane opisane w projekcie budowlanym (w dokumencie). Poza sytuacjami szczególnymi, które Sąd w tym miejscu pomija, organy architektoniczno-budowlane nie kontrolują i nie sprawdzają jaki jest w rzeczywistości stan nieruchomości inwestycyjnej. Sprawdzają tylko, czy przyszłe zobrazowane w formie projektu budowlanego zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem. Skoro więc w sprawach przed organami architektoniczno-budowlanymi przedmiotem jest zamierzenie dopiero zapisane w projekcie, to w rezultacie tylko ono jest wyłącznym przedmiotem postępowania. Idąc dalej – z tego właśnie powodu w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, w tym także w postępowaniu wznowieniowym, nie mogą być skuteczne wywodzone zarzuty, że inwestor zamierza zrealizować coś innego, aniżeli zadeklarował. Można nadmienić w kontekście tak ujętej problematyki zapadł przywołany przez Inspektora Wojewódzkiego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2019 r., II SA/Rz [...] (uwaga: w decyzji błędnie podano sygnaturę "II SA/Rz [...]").
Całkowicie inaczej przedstawia się rola organów nadzoru budowlanego. Ich kluczowym zadaniem jest zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 P.b. "kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę". W przeciwieństwie do przedmiotu zainteresowania organów architektoniczno-budowlanych, przedmiotem postępowań organów nadzoru budowlanego nie jest więc wizja inwestora i przyszłe zamierzenie, ale roboty budowlane rzeczywiście wykonane lub wykonywane czy obiekt budowlany budowie lub wybudowany.
Przedmiot postępowań organów nadzoru budowlanego odnosi się więc do rzeczywistości i rzeczywistości tej nie mogą zmienić deklaracje inwestora (względnie właściciela lub zarządcy) uczestniczącego w procesie legalizacyjnym (naprawczym). Przebieg postępowania legalizacyjnego czy naprawczego może nieznacznie ukierunkować sprawę, lecz nie może być ono prowadzone w sposób zaprzeczający istocie rzeczywiście zidentyfikowanych i skontrolowanych przez nadzór budowlany robót.
Posługując się w tym miejscu przejaskrawionym, akademickim przykładem można wskazać, że jeżeli na nieruchomości powstała z naruszeniem prawa stacja paliw z dystrybutorami, to kwalifikacji jej – jako takiej (czyli obiektu usługowego) – nie zmieni to, że inwestor zainteresowany jej legalizacją przedłoży projekt budowlany zatytułowany "budynek mieszkalny jednorodzinny ze stanowiskiem do tankowania pojazdów". Przedmiotem postępowania zawsze będzie to, co organy nadzoru zastały podczas kontroli.
Jeżeli więc w toku kontroli organu nadzoru budowlanego stwierdzono wybudowanie obiektu budowlanego o określonym charakterze, to ten właśnie – obiektywnie istniejący – budynek jest przedmiotem postępowania.
Przenosząc powyższe spostrzeżenia na realia niniejszej sprawy Sąd akcentuje, że inwestorzy B. K. i T. K. wybudowali na działce [...] budynek o powierzchni 610,84 m2 powierzchni zabudowy, powierzchni całkowitej 1221,68 m2 i użytkowej 1088,48 m2. Budynek ma trzy bramy wjazdowe, dwie witryny i 32 okna. W środku ma 3 klatki schodowe, na parterze 7 pomieszczeń gospodarczych, w tym jedno o powierzchni 277,91 m2, a na piętrze kolejne 7 pomieszczeń, w tym jedno o powierzchni 277,91 m2. Wybudowany budynek, nazywany w projekcie zamiennym "gospodarczo-garażowym", jest znacząco większy od sąsiadującego budynku mieszkalnego inwestorów, któremu teoretycznie ma służyć. A należy przy tym pamiętać, że zgodnie § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) przez budynek gospodarczy należy rozmieć miedzy innymi należy "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego". Dodatkowo budynek na działce [...] na fotografiach przedłożonych przez A. J. (prawdziwości zobrazowanego stanu nie zakwestionowali inwestorzy) opatrzony jest wymownymi szyldami "[...]" wraz z profesjonalnie wykonanym z opisem na wejściu "[...]". Stan ten koresponduje z aktywnością inwestorów – na drzwiach budynku, których zdjęcie przedstawił A. J. wyraźnie opatrzono adresem działalności gospodarczej "K., [...]", gdzie zarejestrowany jest producent mebli "[...]" z dotychczasowym zakładem produkcyjnym właśnie pod podanym adresem ([...].pl/).
Nie bez znaczenia jest także to, że B. K. i T. K. czynili wcześniej starania o uzyskanie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski) (zostało do opisane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r., II OSK [...]) – co świadczy o tym, że nawet w oczach inwestorów budynek w istocie rzeczy ma taki oto charakter, że może być docelowo użytkowany jako zakład produkcyjny - zakład tapicerski.
Mając na uwadze przedstawione powyżej spostrzeżenia podkreślenia wymaga, że o postępowaniu, które zakończyło się decyzją Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2019 r., [...], nie można bezrefleksyjnie twierdzić, że dotyczy ono "budynku gospodarczo-garażowego". Sąd oczywiście dostrzega, że budynek "zgłosili" do organów nadzoru budowlanego sami inwestorzy i tak go tak zakwalifikowali, ale to nie może być traktowane jako ustalenie niepodważalne. Nie może być tak tym bardziej, że – jak widać gołym okiem – budynek ma wiele cech, które podają w poważną wątpliwość traktowanie go w kategoriach gospodarczo-garażowego.
Sąd ma też świadomość, że decyzją Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2019 r., [...] zatwierdzono projekt budowlany zamienny i konkretnie obiekt zatytułowano w nim: "budynek gospodarczo-garażowy". Jak jednak zaznaczono w rozważaniach wstępnych, owa projektowa kwalifikacja nie może przysłonić faktu, że budynek ma wiele cech mogących świadczyć o jego produkcyjnym charakterze. Tymczasem to właśnie ten rzeczywiście i obiektywnie istniejący budynek był wyjściowo przedmiotem kontroli nadzoru budowlanego i następnie postępowania naprawczego zakończonego decyzją [...]
Wreszcie dla oceny sprawy wznowieniowej z wniosku A. J. dotyczącego decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., [...] istotne znaczenie ma to, że jeszcze przed wydaniem tej decyzji – to jest w pismach z dnia 14 i [...] czerwca 2019 r. – skarżący domagał się prowadzenia postępowania dotyczącego budynku na działce [...] i wyraźnie podkreślał, że z jego perspektywy budynek kwalifikować należy jako produkcyjny, a nie gospodarczo garażowy. Inspektor Powiatowy sprawę z wniosku A. J. umorzył, natomiast mimo to równoległe, zdublowane niejako postępowanie naprawcze bez jego udziału zakończył, zatwierdzając projekt budowlany zamienny przedłożony przez inwestorów. W wyroku z dnia [...] lutego 2021 r., II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzje umarzające organów nadzoru budowlanego (wywołane inicjatywą skarżącego) zakwestionował działanie organów, które zlekceważyły zarzuty A. J. o produkcyjnym charakterze spornego budynku zgłoszone już w pismach z dnia 14 i [...] czerwca 2019 r.
Sąd obecnie orzekający nie ma wątpliwości, że wypowiedzi zawarte w uzasadnieniu wyroku II SA/Po [...] dotyczą nie odrębnej sprawy, ale statusu A. J. (jako właściciela działki [...]) jako ewentualnie posiadającego interes prawny w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem budynku na działce [...] w takim stanie w jakim rzeczywiście go wybudowano.
Wbrew wypowiedziom Inspektora Wojewódzkiego nie jest wcale tak, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., [...] było postępowaniem dotyczącym "budynku gospodarczo-garażowego", a sprawa kontrolowana wyrokiem II SA/Po [...] miała rzekomo dotyczyć "sposobu użytkowania przedmiotowego budynku". Wszystkie działania organów nadzoru budowlanego prowadzone w 2019 r. miały jeden tylko przedmiot – niezgodnie z projektem wybudowany budynek na działce [...]. Tak samo jak działań dotyczących budynku domagali się sami inwestorzy w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., tak samo weryfikacji budowy domagał się A. J. w pismach z dnia 14 i [...] czerwca 2019 r. Budynek ten istnieje, ma obiektywne gabaryty, wymiary i układ pomieszczeń. I wymagał ingerencji ze strony nadzoru budowlanego (tryb z art. 51 P.b.).
W ocenie obecnie orzekającego Sądu sprawę zakończoną decyzją Inspektora Nadzoru z dnia [...] lipca 2019 r., [...], należy traktować jako sprawę, której przedmiotem jest przede wszystkim obiektywnie istniejący budynek wymagający postrzegania go wedle takiej kwalifikacji w jakiej go wybudowano i co widać gołym okiem – czyli obiektu usługowego (zakładu tapicerskiego). Po części rzutuje rzecz jasna na sprawę fakt, że inwestorzy przedłożyli dla niego projekt zamienny kwalifikujący go jako obiekt "gospodarczo-garażowy". To jednak nie zwalnia organów z zajęcia stanowiska, czy istnienie obiektu o niepodważalnych cechach, które mogą wskazywać na jego produkcyjne przeznaczenie, może mieć wpływ na sytuację prawną właściciela działki [...].
Innymi słowy, w postępowaniu wznowieniowym zainicjowanym przez A. J. zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., [...] rolą organów jest zajęcie stanowiska co do oceny charakteru konkretnego, istniejącego budynku będącego przedmiotem postępowania, w tym także odniesienie się do uwag A. J., oraz następnie ustalenie – w takim właśnie kontekście – czy możliwe jest zidentyfikowanie po stronie skarżącego interesu prawnego (art. 28 K.p.a.), co dalej skutkowałoby uznaniem bądź nie uznaniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Mając to wszystko na uwadze jako zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – czyli przepisów regulujących standardy postępowania wyjaśniającego w administracji oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 K.p.a., jako, że niewłaściwie oceniono, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zaistniała.
Zarzut skargi w zakresie w jakim dotyczył art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. okazał się nieskuteczny. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.
Na art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. może się powołać osoba, wobec której przede wszystkim ustalone zostanie, że ma prawa strony w sprawie. Pierwszoplanowe znaczenie miały więc wobec A. J. ustalenia dotyczące jego statusu jako strony (art. 28 K.p.a.) w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Poza tym skarżący nie sprecyzował jakiego wymaganego prawem stanowiska innego organu zabrakło w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., [...]
Zgłoszony w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 9 K.p.a. nie miał natomiast charakteru istotnego. Rzeczywiście w pouczeniu błędnie podano, że wpis od skargi w sprawie wynosi [...] zł, podczas gdy powinien wynieść [...] zł. Jednak skarżący ostatecznie wiedział, jakie koszty sądowe musi ponieść i skutecznie złożył skargę.
W związku z omówionymi uchybieniami Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji.
Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł jako sumy:
- wpisu od skargi ([...] zł – zob. k. 2 akt sądowych),
- wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego ([...] zł) i
- opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł – zob. k. 7 akt sądowych).
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 29 akt sądowych).