II SA/Po 43/06

II SA/Po 43/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Barbara Kamieńska /sprawozdawca/
Małgorzata Górecka
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz 255 zł (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa sądowoadministracyjnego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ M.Górecka /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska
Uzasadnienie
Skarżąca - Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w P. wniosła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]którą to decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną uprzednio przez skarżącą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...].
Decyzją z dnia [...] organ I instancji zgłosił w trybie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) sprzeciw.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, iż w wyniku zawiadomienia inwestora- SM "A" w P. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego F z 6 garażami w piwnicy budynku na Oś. [...] w P. przy ul. [...], która to inwestycja realizowana była w oparciu o decyzję Starosty dnia [...]o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu [...] kontrolę obiektu. W wyniku tej kontroli ustalono, że przedmiotowy obiekt nie spełnia warunków niezbędnych do korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, co jest naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Nadto stwierdzono, iż obiekt nie został wykończony w sposób określony w zatwierdzonym decyzją z dnia [...] projekcie budowlanym, bowiem w lokalach mieszkalnych nie wykonano zewnętrznych warstw posadzkowych, nie zamontowano drzwi wewnętrznych, nie pomalowano ścian, w łazienkach brak jest osprzętu sanitarnego, zaś w pomieszczeniach kuchennych brak jest kuchenek elektrycznych lub gazowych - co narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 d i 2a Prawa budowlanego. Wszystko to spowodowało, że organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] zgłosił sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku. Decyzja ta, w wyniku wniesionego przez inwestora odwołania została przez organ odwoławczy w dniu [...]uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Obecnie ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji podał, iż inwestor składając zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego działał w oparciu o przepis art. 54 Prawa budowlanego, bowiem - zgodnie z informacją uzyskaną przez organ nadzoru budowlanego od Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego - prawidłowym zakończeniem procesu budowy obiektu, dla którego pozwolenie na budowę wydano przed [...]nie nakładając przy tym obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a mieszczącego się obecnie w katalogu obiektów wymienionych w art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, jest tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy. W takiej sytuacji- zdaniem organu I instancji - nie przeprowadza się też obowiązkowej kontroli i nie wydaje się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ I instancji przy tym dokonał interpretacji załącznika nr 2 do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]w ten sposób, iż uznał ten załącznik za ogólną informację dla inwestorów o obowiązkach wynikających z przepisów Prawa budowlanego, bowiem - w jego ocenie - nie spełniał on wymogów określonych przepisami prawa, aby potraktować go jako załącznik do decyzji.
Obecnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji odwołując się do przeprowadzonej kontroli stwierdził, iż obiekt nie spełnia wymogów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1d i pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem w wielu lokalach mieszkalnych brak osprzętu sanitarnego, w tym punktów czerpalnych i do kanalizacji, a nadto mimo wyposażenia budynku w instalację gazową, nie zamontowano kuchenek gazowych. Zdaniem organu I instancji twierdzenia inwestora o tym, że kuchenki gazowe mają być montowane indywidualnie przez użytkowników mieszkań nie zasługują na uwagę, bowiem w takim przypadku potrzebne będą kolejne sprawdzenia szczelności instalacji gazowej a nadto w świetle przepisów Prawa budowlanego stroną w sprawie zakończenia budowy jest jedynie inwestor. Bez znaczenia pozostają dla sprawy indywidualne ustalenia inwestora z użytkownikami lokali mieszkalnych, bowiem tylko inwestor musi gwarantować zgodne z przepisami bezpieczne użytkowanie obiektu. Dodatkowo wskazano i na to, że w projekcie budowlanym - będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę - podano, iż na klatce schodowej istnieje możliwość zainstalowania urządzenia technicznego do transportu wózków inwalidzkich, zaś nie pokazano rozwiązania dostępu do obiektu dla osób niepełnosprawnych. Wobec powyższego - zdaniem organu I instancji - skoro na dzień kontroli przedmiotowy budynek nie był dostępny dla osób niepełnosprawnych i w dokumentacji nie zostało podane rozwiązanie gwarantujące taki dostęp, nie można stwierdzić w oparciu o posiadane przez organ I instancji dokumenty, ze została zapewniona możliwość wykonania pochylni do zainstalowania odpowiednich urządzeń technicznych umożliwiających dostęp osobom niepełnosprawnym do mieszkań położonych na parterze z jednoczesnym zagwarantowaniem, że szerokość użytkowa klatki schodowej i schodów zewnętrznych będzie odpowiadała przepisom technicznym.
Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł inwestor - SM "A" w P.
W odwołaniu wskazał, że organ I instancji zgłosił sprzeciw po upływie ustawowego terminu 21 dni do jego zgłoszenia. Co do kwestionowanych przez organ I instancji braków, odwołujący podał, iż roboty wykończeniowe zostały określone w indywidualnych umowach z członkami Spółdzielni, co jest zgodne z przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z dnia 15 grudnia 2000r. a powołane w skarżonej decyzji braki - w ocenie odwołującego - nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa obiektu jak i nie naruszają przepisów Prawa budowlanego. Odwołujący podał nadto, że do budynku z mieszkań zostały doprowadzone niezbędne media, umożliwiające wykonanie robót wykończeniowych i ich użytkowanie potwierdzają wymagane protokoły.
Dojścia do budynku F wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz pozwoleniem na budowę.
Rozpoznając odwołanie, organ II instancji w skarżonej obecnie decyzji z dnia [...]utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, powołał się na ustalenia kontrolne z dnia [...]07.2005r. dokonane przez organ I instancji i odnosząc się do projektu budowlanego, w części dotyczącej wykończenia wewnętrznego obiektu podał, iż przedmiotowy obiekt nie został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, będącym integralną częścią decyzji z [...] o pozwoleniu na budowę, bowiem brak jest wykonania wszystkich robót przewidzianych tym projektem, co - w ocenie organu odwoławczego - nie stwarza warunków umożliwiających przystąpienie do jego użytkowania.
W skardze kierowanej do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółdzielnia wnosiła o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżonym decyzjom zarzuca naruszenie art. 54 i art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła zarzuty formułowane w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, uzupełniając je o dodatkową argumentację. Dodatkowo skarżąca zarzuciła organowi II instancji, że jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji podał jedynie przepisy proceduralne, nie wskazując na przepis prawa materialnego.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, odwołując się do argumentacji podanej w uzasadnieniu skarżonej decyzji .
Odnosząc się do zarzutu braku powołania podstawy prawnej przez wskazanie przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy podano, iż organ odwoławczy obowiązany jest wskazać przepisy prawa materialnego jedynie w sytuacji uchylenia w całości lub w części zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, czyli w sytuacji skorzystania przez organ odwoławczy z przysługujących mu kompetencji merytoryczno - reformacyjnych, co nie zachodziło w rozpoznawanej przez organ sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna. Otóż należy przychylić się do prezentowanego przez stronę skarżącą stanowiska, iż sprzeciw zgłoszony przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) był spóźniony.
Termin do jego zgłoszenia wynosi 21 dni i liczony jest - zgodnie z brzmieniem omawianego przepisu - od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Od tego dnia więc liczy się termin, który ustawodawca przewidział dla organu nadzoru budowlanego dla zgłoszenia sprzeciwu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest utrwalonego poglądu co do kwestii zachowania przez organ terminu, o którym mowa w omawianym przepisie. Otóż w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2002r., IV S.A. 541/00, oraz z dnia 14 czerwca 2000r., S.A./Rz 2966/98 (niepublikowanych) przyjęto, iż dla zachowania tego terminu nie jest istotna data doręczenia decyzji, lecz dzień jej wydania. Z kolei w wyroku z dnia 11 grudnia 2002r. (II S.A./Kr 965/02, ONSA 2003/4/147), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że organ może zgłosić sprzeciw (...), jeżeli doręczy stronie decyzję w terminie określonym w tym przepisie. Tak więc termin do zgłoszenia przez organ sprzeciwu, określony w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, obejmuje także doręczenie decyzji stronie.
Sąd orzekający przychyla się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 11 grudnia 2002r. - co jest całkowicie zgodne z art. 110 k.p.a., w którym to przepisie ustawodawca stwierdza, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (to końcowe stwierdzenie dotyczy tzw. odwołalności decyzji). Tak więc doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Innymi słowy w piśmiennictwie wskazuje się na to, iż akt woli władzy staje się decyzją w rozumieniu naszego prawa, dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia go stronie, o ile ustawy specjalne nie stanowią inaczej (komentator J.Pokrzywnicki. Postępowanie administracyjne, s. 209).
Konkludując powyższe, Sąd orzekający przychyla się do stanowiska, obszernie uzasadnionego przez skarżącego, w kwestii tyczącej się zachowania terminu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, uznając tym samym, iż termin ten nie został przez organ nadzoru budowlanego zachowany skoro zawiadomienie o zakończeniu budowy doręczono organowi w dniu [...] 06.2005r., zaś sprzeciw został zgłoszony decyzją z dnia [...] doręczoną zgłaszającemu w dniu [...] 07.2005r.
Kolejnym argumentem przemawiającym za uchyleniem skarżonej decyzji jest to, że w omawianej sprawie wybrano niewłaściwy tryb postępowania, bowiem wyrazem zgłoszenia zakończenia budowy było zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy, podczas gdy inwestor przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego winien uzyskać ostateczną decyzję na użytkowanie. Wynika to wprost z art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organy obydwu instancji, jako że przedmiotowy obiekt budowlany należało zaliczyć do kategorii XIII.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że organ administracji publicznej orzeka według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania, a w omawianej sprawie przepis art. 55 Prawa budowlanego wyczerpująco wskazywał przypadki, w których konieczne jest ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie i do tych przypadków należało zaliczyć omawianą sprawę.
Nadto należy dodatkowo wskazać i na to, iż w dacie wszczęcia przez organ postępowania omawiany przepis miał takie samo brzmienie .
Z kolei treść art.7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw opublikowanej w Dz.U. z dnia 10 maja 2003r. Nr 80, poz. 718, absolutnie nie wskazuje na trafność dokonanej przez organ nadzoru budowlanego interpretacji prowadzącej do konkluzji, iż w sytuacji gdy pozwolenie na budowę wydano przed [...] nie nakładając przy tym obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie i dotyczy to budynku mieszczącego się obecnie w katalogu obiektów wymienionych w art. 55 Prawa budowlanego, to prawidłowym zakończeniem procesu budowy takiego obiektu jest tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy.
Mianowicie przepis art. 7 wyżej powołanej ustawy, która weszła w życie 11.07.2003r. jedynie wskazuje na to, że do obiektów budowlanych takich jak w omawianej sprawie (a więc w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. wydano pozwolenie na budowę) nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy i to zarówno w sytuacji po zawiadomieniu o zakończeniu budowy jak i w sytuacji po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie.
Wreszcie pozbawionym racji - w ocenie Sądu orzekającego - jest twierdzenie organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] ,że załącznik nr 2 do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] należało potraktować jako ogólną informację dla inwestorów o obowiązkach wynikających z przepisów prawa budowlanego. Organ nie miał prawa odmówić temu dokumentowi przymiotu załącznika do decyzji skoro treści decyzji wyraźnie stanowi, iż jest on jej integralną częścią, zaś decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna i prawomocna. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, aby było inaczej.
Tak więc nie są niczym uzasadnione wywody organu I instancji podane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] ,że w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę wydano przed dniem [...] ,nie nakładając przy tym obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to prawidłowym zakończeniem procesu budowy obiektu mieszczącego się w katalogu obiektów wymienionych w art. 55 Prawa budowlanego będzie tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy.
Powyższe mogłoby prowadzić do konkluzji, iż sprzeciw zgłoszony przez organ nadzoru budowlanego był słuszny skoro wybrano niewłaściwy tryb postępowania dokonując zawiadomienia o zakończeniu budowy zamiast wnioskując o decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Niemniej Sąd orzekający uchylił skarżoną decyzję ze względu na to, iż sprzeciw był spóźniony a więc w tym przypadku doszło do milczenia organu a także i z tych względów, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 54 Prawa budowlanego w obecnym stanie prawnym jedyną podstawą wniesienia sprzeciwu może być stwierdzenie przez właściwy organ, iż w istocie budowa nie została zakończona ( komentarz do art. 54 Zdzisław Kostka. Prawo budowlane. Komentarz. Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o. . Gdańsk 200, s. 147).
Tak więc ewentualne zarzuty podnoszone przez organ I instancji i mające- w jego ocenie - uzasadniać twierdzenie, że przedmiotowy budynek został wykonany niezgodnie z projektem budowlanym, bowiem nie zostały wykonane przewidziane w tym projekcie roboty budowlane, mogą być podnoszone w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 Prawa budowlanego.
Ubocznie należy jednak wskazać na to, iż art. 34 Prawa budowlanego wskazuje, co powinien zawierać projekt budowlany. Tak więc ewentualne czynności kontrolne organu nadzoru budowlanego w tym zakresie winny dotyczyć jedynie tego, co wynika z art. 34 Prawa budowlanego.
Obecnie, kierując się zawartą w niniejszym uzasadnieniu argumentacją i mając na uwadze to, iż wskutek upływu terminu do wniesienia sprzeciwu doszło do swoistego wyrażenia przez organ nadzoru budowlanego zgody poprzez milczenie organu - organ odwoławczy nie mógł i nie może merytorycznie rozpoznać sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 200 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), należało orzec jak w sentencji.
/-/ M.Górecka /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska
MK