II SA/Po 426/14

II SA/Po 426/14 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2014-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 3064/14 - Wyrok NSA z 2016-10-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 3, art. 148b ust. 1, art. 154
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 260
art. 4 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 54
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. i M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...), Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P., na podstawie art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", oraz § 9 uchwały Rady Miasta w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 83, poz. 1717), orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr (...) jako własność M. K. i M. K. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, położonej w P. przy ulicy (...), oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy (...), działka nr (...), spowodowanego wybudowaniem tej drogi (pkt. 1 decyzji) oraz zobowiązał do jej uiszczenia M. K. i M. K. (pkt. 2 decyzji).
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że Prezydent Miasta decyzją nr (...) z dnia (...) maja 2010 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy (...) w P. (droga kategorii gminnej) na odcinku od ulicy (...) do ulicy (...), przewidzianej do realizacji na działkach nr (...) i (...) stanowiących własność Miasta oraz na działce nr (...) stanowiącej własność osób fizycznych, z arkusza mapy (...) obrębu P. Z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, działka nr (...) położona w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową, stała się z mocy prawa własnością Miasta. Odbioru końcowego i przekazania wybudowanej drogi do użytkowania dokonano w dniu (...) grudniu 2010 r., protokołem nr (...), natomiast w dniu (...) grudnia 2010 r. Zarząd Dróg Miejskich jako inwestor, zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zakończenie budowy. Zawiadomienie o zakończeniu budowy drogi na ulicy (...) zostało przyjęte bez sprzeciwu (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2013 r.), a zatem do legalnego użytkowania obiektu można było przystąpić w dniu (...).01.2011 r. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych wyjaśniono, że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi, ustalonej według przepisów ustawy Prawo budowlane, a więc w momencie, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanie się ostateczna albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji. Jest to data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi.
Następnie organ I instancji wskazał, że z informacji przekazanych przez Zarząd Dróg Miejskich wynika, że inwestycja zrealizowana została ze środków Miasta, a jej koszt wyniósł (...) zł. Zgodnie z Kartą Informacyjną, przed realizacją inwestycji ulica (...) posiadała nawierzchnię gruntową. Okoliczność powyższą potwierdza również dokumentacja fotograficzna przekazana przez Zarząd Dróg Miejskich przy piśmie z dnia (...) kwietnia 2011 r., na której przedstawiony jest stan ulicy (...) przed rozpoczęciem budowy. W toku prac budowlanych zrealizowano między innymi: 2.674,52 m2 jezdni z kostki betonowej, 989,72 m2 chodników, 286,00 m2 wjazdów, krawężniki, kanalizację deszczową, progi zwalniające, ściek, zieleń oraz oświetlenie. Na podstawie wykazu przekazanego przez Zarząd Dróg Miejskich oraz wizji przeprowadzonej w dniu (...) września 2011 r. na ulicy (...) ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono M. K. i M. K. jako właścicielom nieruchomości położonej przy ulicy (...), w dniu (...) stycznia 2011 r. Jak wyjaśniono, należąca do nich nieruchomość jest położona w pierwszej linii zabudowy, przy nowo wybudowanej drodze o nawierzchni z kostki betonowej. Dostęp do tej drogi został zapewniony M. K. i M. K. poprzez wjazd i wejście łączące nieruchomość z ulicą Kaczeńcową, wybudowane w ramach zrealizowanej inwestycji.
Powołując się na treść art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku budowy urządzeń infrastruktury technicznej, wyjaśniono, że przepis ten odnosi się m. in. do budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W ramach zrealizowanej, na podstawie decyzji z dnia (...) maja 2010 r., inwestycji wybudowano jezdnię, chodnik, wjazdy na posesje, kanalizację deszczową, progi zwalniające oraz ściek. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli wypełniającej definicję ustawową drogi, zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Dodatkowo, zebrane w sprawie dokumenty (decyzja Prezydenta Miasta z dnia (...) maja 2010 r., mapa zasadnicza do celów projektowych, mapa zasadnicza – inwentaryzacja powykonawcza budowli, protokół z dnia (...) grudnia 2010 r. nr (...), informacje przekazane przez Zarząd Dróg Miejskich) jednoznacznie wskazują, że inwestycja zrealizowana na ulicy Kaczeńcowej stanowiła budowę drogi. Przed realizacją inwestycji nawierzchnia ulicy Kaczeńcowej stanowiła grunt utwardzony wskutek samego użytkowania, nie zaś w wyniku legalnych robót budowlanych realizowanych na podstawie zatwierdzonego projektu. Ulica ta przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne I Ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.). W ocenie organu, okoliczność, że na ulicy (...) nie istniał obiekt budowlany wskazuje jednoznacznie, że nie mogła nastąpić przebudowa lub modernizacja drogi, a więc doszło do jej budowy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane.
W dalszej części uzasadniania przywołano treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujących zasady ustalania opłaty adiacenckiej oraz wskazano, że w toku prowadzonego postępowania, pismem z dnia (...) sierpnia 2013 r. zawiadomiono M. K. i K. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz załączono do akt sprawy, sporządzony w dniu (...) października 2013 r. przez biegłego M. C., operat szacunkowy przesądzający o wzroście wartości nieruchomości w związku z budową infrastruktury drogowej. Organ wyczerpująco scharakteryzował przedłożony operat, w tym zastosowaną w nim metodę wyceny, konkludując, że spełnia on wymogi określone przepisami prawa.
Odnosząc się do podnoszonego w czasie trwania postępowania zarzutu, dotyczącego wadliwego określenia daty stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, podniesiono, że kwestia powyższa została już powyżej wyjaśniona, a jako dzień stworzenia warunków do korzystania z drogi uznać należało dzień uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi. Dlatego też, jako niezasadne uznano zgłaszane, w toku postępowania, wnioski dotyczące przesłuchania na powyższa okoliczność świadków, niemajacych związku z procesem inwestycyjnym. Wykazane przez pełnomocnika stron wydatki właścicieli nieruchomości położonej przy ul. (...) na zakup i ułożenie kostki brukowej organ uznał za związane z ich nieruchomością, co potwierdza wykonana w dniu (...) września 2011 r. dokumentacja fotograficzna, a ponadto stwierdził, że utwardzenie części nieruchomości i jego termin nie były elementami tej inwestycji i nie miało związku z nieruchomością stanowiącą własność zainteresowanych.
W tych okolicznościach faktycznych uznano, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty adiacenckiej.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. K. i K. K. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 78 w zw. z art. 77, art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez pominięcie dowodów z dokumentów oraz zeznań świadków, które pozwoliłyby na ustalenie faktycznego momentu, w którym z wybudowanej drogi można korzystać, kwestionowały ustalenie daty, w której zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi, podnosząc, że znaczenie ma faktyczna możliwość korzystania z drogi, nie zaś stan formalny. Odwołujący się stwierdzili, że przez stworzenie warunków do korzystania z drogi należy rozumieć moment, od którego nadaje się ona praktycznie do użytku, tzn. gdy prace zostały zakończone, jest przejezdna, niezagrodzona i spełnia swoje praktyczne przeznaczenie. Za datę rozpoczęcia biegu terminu do ustalenia płaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało, w ich ocenie, uznać dzień zakończenia (15 września 2010 r.), a więc dzień wskazany w protokole końcowego odbioru i przekazania drogi do użytkowania. Dlatego też termin do ustalenia przedmiotowej opłaty upłynął bezskutecznie w dniu (...) września 2013 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść przepisów regulujących zagadnienie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wyjaśniono, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych; stosownie do treści art. 4 pkt 2 powołanej powyżej ustawy droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym; zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych przez budowę drogi należy rozumieć wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. W ocenie organu odwoławczego, z przywołanych przepisów wynika, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej; obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji co do tego, że w sprawie wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności.
Za okoliczność bezsporną uznano, że na ul. (...) w P. doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych, przy czym za zasadne uznano przyjęcie, że do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dniu 14 stycznia 2011 r., a więc w dacie, w której obowiązywała uchwała Rady Miasta w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.
Odwołując się do definicji drogi zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych organ II instancji, stwierdził, że zgodnie z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane droga jest również budowlą należącą do obiektów liniowych. Wyjaśniono znaczenie pojęcia "budowa drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych oraz "budowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlanego oraz "przebudowy", argumentując, że w przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7 i pkt 7a ustawy Prawo budowlane). Podniesiono również, że z przepisu art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych wynika, że przebudowa drogi, to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Kolegium stwierdziło, że z zestawienia przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż cechą odróżniającą przebudowę od budowy jest to, że przebudowa w każdym przypadku dotyczyć może jedynie obiektu już istniejącego, zaś budowa zawsze oznacza wytworzenie nowej substancji budowlanej; dla stwierdzenia czy doszło do przybudowy drogi niezbędne jest ustalenie, czy uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i regulacjami prawa budowlanego, nie zaś wyłącznie przez sam fakt użytkowania. W tym zakresie organ II instancji odwołał się do poglądów orzecznictwa.
W ocenie Kolegium oddanie drogi jako obiektu budowlanego do użytkowania wymaga stosownego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego – dopiero brak sprzeciwu uprawnionego organu w wyznaczonym terminie oznacza, że zgodnie z prawem zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanego obiektu. Organ podniósł, że brak prowadzenia robót zgodnie z regulacjami ustawy Prawo budowlane oraz brak spełnienia warunków, od których ustawa ta uzależnia zgodne z prawem zakończenie budowy i oddanie obiektu do użytkowania, oznacza, iż nie doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego w tym przypadku nie sposób przyjąć, że samorzutnie utwardzana nawierzchnia czy nawet częściowo położony krawężnik stanowią o istnieniu w danej lokalizacji drogi w rozumieniu prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych; natomiast brak dokumentów wymaganych ustawą Prawo budowlane, świadczy jedynie o tym, że przed wybudowaniem drogi w ramach inwestycji zakończonej w 2011 r. na przedmiotowej ulicy nie istniała droga, która mogłaby zostać przebudowana lub rozbudowana. W ocenie Kolegium trudno też w takiej sytuacji oczekiwać od organu by dowodził tzw. faktów negatywnych.
Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji co do stanu ulicy przed i po dacie stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi i opierając się przede wszystkim na informacjach uzyskanych od Zarządu Dróg Miejskich uznał, że przed 2010 r. nie istniała na przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, co musi prowadzić do wniosku, iż w sprawie doszło do budowy drogi. Zdaniem Kolegium w wyniku stworzenia odwołującym warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. W tym zakresie organ odwołał się do sporządzonego w sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego.
Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Z powyższego zdaniem organu wynika, że data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót jest najwcześniejszą możliwą, od której należy liczyć wspomniany trzyletni termin, niemniej jednak nie ma ona znaczenia prawnego dla stwierdzenia oddania do użytkowania obiektu zgodnie z prawem, bowiem co do zasady będzie to termin późniejszy – ustalony zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Kolegium stwierdziło, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi są daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone według przepisów Prawa budowlanego, ponieważ przepisy ustawy Prawo budowlane wymagają dokonania zgłoszenia organom nadzoru budowlanego i dopiero brak sprzeciwu organu w zakreślonym terminie oznacza, iż w świetle prawa budowlanego stworzono warunki do legalnego korzystania z wybudowanych urządzeń. Wobec tego przedstawioną przez odwołujących wykładnię pojęcia "momentu stworzenia warunków do korzystania z drogi" organ uznał za wadliwą.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. i K. K. reprezentowani przez adwokat E. Ś. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego: art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi wybudowanej w Poznaniu przy ul. Kaczeńcowej oraz naruszenie prawa procesowego: art. 78 w zw. z art. 77 w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu: 1) z dziennika budowy nr (...) z dnia (...) maja 2010 r.; 2) z przesłuchania skarżących i świadków wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżących z dnia (...) grudnia 2013 r. na okoliczność przebiegu inwestycji, czasu jej faktycznego rozpoczęcia i zakończenia oraz daty, w której zostały stworzone warunki do korzystania z drogi w sytuacji, gdy okoliczności, na które zawnioskowano ów dowód miały istotne znaczenie dla sprawy co skutkowało nie zgromadzeniem i nie rozpatrzeniem przez organ w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego z jednoczesnym naruszeniem przez organ administracji pogłębionego zaufania strony do władzy publicznej.
W uzasadnieniu skarżący powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu, przemawiającą ich zdaniem za uznaniem, że wbrew zaskarżonej decyzji warunki do korzystania z drogi przy ul. (...) powstały wraz z zakończeniem prac ekipy budowalnej, usunięciem sprzętu, który był wykorzystywany do realizacji inwestycji, pozostawienia samej drogi przejezdnej, niezablokowanej żadnym szlabanem czy też innym urządzeniami uniemożliwiającym ruch pojazdów na jezdni, umożliwienia mieszkańcom ulicy przystosowywania pasów granicznych ich nieruchomości do nowo powstałej drogi (układanie kostki brukowej na chodniku, wykańczanie wjazdów na posesję i montowanie ogrodzenia). Podkreślono, że zarówno skarżący, jak i pozostali właściciele nieruchomości położonych w P. przy ul. (...), taką możliwość oraz prawo do korzystania z nowej drogi mieli zdecydowanie wcześniej, przed styczniem 2011 r. Odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych skarżący podnieśli, że korzystanie z nowo wybudowanego urządzenia infrastruktury jest możliwe po przekazaniu inwestycji przez wykonawcę inwestorowi, to jednakże jeżeli rozpoczęto korzystać z urządzenia przed takim przekazaniem, ten fakt należy uznać za początek biegu terminu trzech lat dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Mając to na uwadze, skarżący podtrzymali swoje wcześniejsze twierdzenia, że to dzień zakończenia prac, tj. (...) września 2010 r., wskazany w protokole odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania, stanowi ostateczny moment, od którego winien rozpocząć się bieg terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej, a ponadto podnieśli, że liczenie tego okresu należałoby zacząć jeszcze wcześniej, już od czerwca lub lipca 2010 r., jednak z uwagi na brak możliwości wskazania konkretnej daty za moment początkowy dla biegu tegoż terminu przyjęto bezsporny dzień po zakończeniu prac budowlanych, tj. (...) września 2010 r., a termin do ustalenia opłaty upłynął bezskutecznie z dniem (...) września 2013 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się bezzasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego nakładającą na skarżących opłatę adiacencką po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy Kaczeńcowej.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Równocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
Sąd wyjaśnia, że w świetle powołanych powyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: 1) wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej; 2) obowiązywaniu w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; 3) wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi.
W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, w jakiej dacie doszło do stworzenia warunków do korzystania z nowowybudowanej drogi, a w konsekwencji, czy w dacie wydania decyzji organu I instancji, nie upłynął już termin 3 lat do jej ustalenia.
Rozpoznając powyższą sprawę należy, w pierwszej kolejności zauważyć, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi". Stąd, dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. I tak, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych). Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 963/11, Baza NSA, zgodnie z którym że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego; a contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową".
W przedmiotowej sprawie bezsprzecznie doszło do budowy drogi poprzez rozbudowę ul. (...) (drogi kategorii gminnej), na co wskazuje jednoznacznie decyzja nr (...) Prezydenta Miasta P. z dnia (...) maja 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W decyzji tej wskazano, że do wniosku o jej wydanie zostały dołączone m.in. mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla rozbudowy drogi oraz uzbrojenia terenu analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Organ I instancji szeroko i wyczerpująco przedstawił stan faktyczny w tym zakresie, wskazując m.in. na zakres wykonanych robót (zrealizowano m.in.: 2 674,52 m² jezdni z kostki betonowej, 989,72 m² chodników, 286 m² wjazdów, krawężniki, kanalizację deszczową, progi zwalniające, ściek, zieleń oraz oświetlenie) i wcześniejszy stan ul. Kaczeńcowej, która miała nawierzchnię gruntową.
Zasadność głównego zarzutu skargi – przekroczenie trzyletniego terminu do ustalania opłaty adiacenckiej – uzależniona jest przy tym od dokonania oceny, czy organy trafnie ustaliły moment, w którym stworzone zostały skarżącym warunki do korzystania z wybudowanej drogi, co miało nastąpić w dniu w dniu (...) stycznia 2011 r. (dostęp do tej drogi zapewniony został poprzez wjazd i wejście łączące nieruchomość skarżących z ul. (...), wybudowane w ramach zrealizowanej inwestycji). Stwierdzenie tej okoliczności powinno nastąpić na podstawie odrębnych przepisów, jak tego wymaga art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym "odrębnymi przepisami" w rozumieniu tego przepisu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych.
Z przywołanych przepisów wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie trzyletni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi", zaś art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do korzystania m.in. z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.
W ocenie Sądu, chwilą, w której stworzono warunki do korzystania z drogi, nie jest data podpisania protokołu (ostatecznego) odbioru robót i przekazania do użytkowania takiego obiektu budowlanego, lecz data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, a zatem data ustalona z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo budowlane. Podkreślić należy, iż nie chodzi w tym przypadku o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Droga powinna być zatem wybudowana nie tylko legalnie, tj. w oparciu o pozwolenie na budowę (wymagane do wybudowania drogi), ale też, co do zasady, zgodnie z tym pozwoleniem (pomijając przypadki zalegalizowanych odstępstw). Ta ostatnia okoliczność podlega zaś wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności procedury zgłoszenia wybudowanej drogi do użytkowania. Dlatego też należy opowiedzieć się za poglądem (prezentowanym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 398/10, Baza NSA oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt. I OSK 1921/10, Baza NSA), że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów ustawy Prawo budowlane, a więc – pomijając przypadki wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania.
W tym miejscu warto odwołać się szerzej do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w wyżej przywołanym wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 398/10, w którym stwierdzono, że przepis art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami dodany został do ustawy nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218) i, jak wynika z uzasadnienia projektu, dodanie tej regulacji było konsekwencją uchylenia art. 148a stawy o gospodarce nieruchomościami, co nastąpiło ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1600). Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że "w uzasadnieniu projektu wskazano, iż uchylenie art. 148a spowodowane było tym, że nie było możliwe ustalenie w drodze rozporządzenia technicznie jednolitych, obiektywnych i sparametryzowanych, uwzględniających w szczególności maksymalną odległość sieci od nieruchomości czy dostępność tej sieci do podłączenia nieruchomości, kryteriów uznawania, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych sieci oraz warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Przepisy przywołanego rozporządzenia byłyby zatem powtórzeniem przepisów określonych w innych ustawach oraz rozporządzeniach branżowych, a zatem w tym zakresie rozporządzenie byłoby niezgodne z przepisem § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), zgodnie z którym w rozporządzeniu nie należy powtarzać przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W związku z powyższym w art. 148b zaproponowano, aby ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następowało na podstawie odrębnych przepisów regulujących ww. zagadnienia, do których należą m.in.: - ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) [...], przepisy wykonawcze do ww. ustaw".
Przepis art.148b ustawy o gospodarce nieruchomościami niewątpliwie obowiązywał w dacie orzekania przez organy obydwu instancji, co oznacza, że ustalenia organów w odniesieniu do daty stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej są prawidłowe. Nie będzie to, jak twierdzi strona skarżąca, data odbioru robót (dzień (...) września 2010 r.) lub nawet inna jeszcze data wcześniejsza, ale data uzyskania pozwolenia na użytkowanie, względnie data upływu terminu do zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane, czyli data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów Prawa budowlanego.
Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 398/10) należy również powtórzyć, że zmiana stanu prawnego (dodanie art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami) spowodowała, iż straciło na aktualności to wcześniejsze orzecznictwo, wedle którego to data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1648/99, LEX nr 55778; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA1684/99, LEX nr 55738; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 273/99, LEX nr 57190; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 408/05, LEX nr 194020; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1315/06, LEX nr 374411).
W tym też zakresie stanowisko skarżących jest całkowicie nietrafne, skoro pomija treść art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zaprezentowana przez organy administracji w niniejszej sprawie wykładnia prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 w zw. art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasługuje na pełną akceptację.
Za prawidłowe uznać należy również ustalenia faktyczne organów co do tego, że przyjęcie drogi przez inwestora Zarząd Dróg Miejskich do użytkowania nastąpiło w dniu (...) grudnia 2010 r. (protokół nr [...]), jednakże – jak to wynika z ustaleń organów orzekających w sprawie – inwestor w dniu (...) grudnia 2010 r. zgłosił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania w trybie przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane zakończenie budowy, a zawiadomienie o zakończeniu budowy drogi na ul. Kaczeńcowej zostało przyjęte bez sprzeciwu. Fakty te jednoznacznie potwierdza pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2013 r. i pismo Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego. Brak w tym zakresie naruszenia po stronie organów przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 78 K.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, że prowadzenie postępowania dowodowego co do okoliczności nieistotnych z punktu widzenia określenia daty stworzenia warunków było zbędne, skoro zostały zgromadzone dowody wystarczające do ustalenia daty zgłoszenia organowi nadzoru budowlanego obiektu budowlanego do użytkowania (zgłoszenie zakończenia budowy). Zatem i w tym zakresie organy nie naruszyły prawa.
W konsekwencji, w pełni zgodzić się należy z organami, że trzyletni termin do ustalenia przedmiotowej opłaty należy liczyć od dnia (...) stycznia 2011 r. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem art. 54 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Skoro w sprawie nie zachodziła konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 ustawy Prawo budowlane), a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął bez zastrzeżeń zgłoszenie inwestora z dnia (...) grudnia 2010 r. o zakończeniu budowy (nie wniósł sprzeciwu), to trafnie za datę, w której można legalnie przystąpić do użytkowania obiektu budowalnego (drogi) uznano dzień (...) stycznia 2011 r.
Idąc dalej, należy podkreślić, że bez wątpienia określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami trzyletni termin ma charakter terminu prawa materialnego Z jego upływem wygasa zatem uprawnienie organu gminy do ukształtowania stosunku materialnoprawnego – ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie stanowi, że organ "może ustalić opłatę adiacencką". Ustalenie opłaty następuje zatem z chwilą wydania decyzji przez organ I instancji, a nie wszczęcia czy prowadzenia postępowania.
W tym miejscu należy zauważyć, że termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko, skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009, Nr 5, poz. 94, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem.
Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513 – poglądy przywołane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 183/12, Baza NSA).
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie nie decyzja organu I instancji, została wydane przed upływem terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej.
W ostatniej kolejności należy stwierdzić, że organy trafnie ustaliły okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Zgodnie z art. 146 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W miejscu tym należy zauważyć, że opinia rzeczoznawcy majątkowego (w formie operatu szacunkowego) określająca wartość nieruchomości ma podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Trzeba jednak podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 K.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, to podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1444/08, Baza NSA).
Zdaniem Sądu organy należycie i wyczerpująco oceniły sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy. W rozpoznawanej sprawie, rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym z października 2013 r. zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Wartość nieruchomości określił według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu i według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast metoda korygowania ceny średniej, stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości polega na przyjęciu do porównania co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Dla zastosowania powyższej metody, istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Sąd podziela ocenę organów administracji, że operat szacunkowy nie zawiera niejasności, jest spójny i kompletny. Ustalenia rzeczoznawcy zostały oparte na wyborze dostatecznej liczby nieruchomości z rynku lokalnego spełniających kryteria nieruchomości podobnych do szacowanej działki skarżących, w stosunku do których zostały zastosowane współczynniki korygujące według kryteriów należycie objaśnionych przez rzeczoznawcę.
Reasumując, w ocenie Sądu organy zasadnie oparły się na tym dowodzie w zakresie ustalenia, czy i w jakiej wysokości wzrosła wartość nieruchomości. Dodać należy, że również sami skarżący nie sformułowali żadnych zarzutów przeciwko prawidłowości operatu szacunkowego i jego wartości dowodowej dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z przedmiotowego operatu wynika, że wartość szacowanej nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła (...) zł, zaś po jej wybudowaniu wynosi (...) zł. Wobec tego obliczenie i ustalenie tej opłaty w niniejszej sprawie na kwotę (...) zł, jest prawidłowe, skoro wynikało z niewątpliwych ustaleń faktycznych w zakresie wartości nieruchomości (jej wzrostu w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi) i zastosowania stawki określonej w uchwale Rady Miasta.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.